CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

VERICA TRSTENJAK

presentate il 22 settembre 2011 (1)

Causa C‑411/10

N. S.

contro

Secretary of State for the Home Department

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Court of Appeal of England and Wales (Regno Unito)]

«Regolamento n. 343/2003 – Trasferimento di richiedenti asilo nello Stato membro competente per l’esame della domanda d’asilo – Obbligo dello Stato membro trasferente di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 – Conformità del trasferimento di un richiedente asilo alla Carta dei diritti fondamentali, alla CEDU e alla convenzione di Ginevra sui rifugiati – Ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali – Rapporto tra la Carta dei diritti fondamentali, la convenzione di Ginevra sui rifugiati e la CEDU – Diritto ad un ricorso effettivo – Protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito»

Indice

I – Introduzione

II – Contesto normativo

A – La normativa dell’Unione

1. Carta dei diritti fondamentali

2. Protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito

3. Diritto derivato

a) Regolamento n. 343/2003

b) Direttiva 2001/55

c) Direttiva 2003/9

d) Direttiva 2004/83

e) Direttiva 2005/85

B – Diritto internazionale

1. Convenzione di Ginevra sui rifugiati

2. Convenzione europea sui diritti dell’uomo

III – Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

V – Argomenti dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte

VI – Valutazione giuridica

A – Prima questione pregiudiziale

B – Seconda, terza e quarta questione pregiudiziale

1. Le misure di diritto derivato in materia di asilo e il loro rapporto con la Carta dei diritti fondamentali, con la convenzione di Ginevra sui rifugiati e con la CEDU

a) Fondamento autorizzativo di diritto primario

b) Direttive 2001/55, 2003/9, 2004/83 e 2005/85

c) Regolamento n. 343/2003

d) Conclusione

2. La saturazione del sistema di asilo greco

3. Sul rilievo da dare alla saturazione dei sistemi d’asilo degli Stati membri nell’ambito dell’applicazione del regolamento n. 343/2003

a) Quarta questione pregiudiziale: l’obbligo di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 di fronte al serio pericolo di violazione di diritti fondamentali in caso di trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale

i) Sulla problematica del serio pericolo di violazioni di diritti fondamentali in caso di trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale

ii) Sull’obbligo di avocazione ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003

iii) Conclusione

b) Seconda e terza questione pregiudiziale: l’impiego di presunzioni assolute nell’ambito dell’esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003

C – Quinta questione pregiudiziale: rapporto tra la tutela fornita ai richiedenti asilo dalla Carta dei diritti fondamentali e la tutela loro fornita dalla CEDU

D – Sesta questione pregiudiziale: controllo giurisdizionale del rispetto della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU nello Stato membro competente in via principale a norma del regolamento n. 343/2003

1. L’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali e il pericolo di una violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU a seguito del trasferimento di un richiedente asilo a norma del regolamento n. 343/2003

2. Incompatibilità con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali della presunzione assoluta giudiziale secondo cui il richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale non è esposto al pericolo di un’espulsione in violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU

E – Settima questione pregiudiziale

VII – Conclusione

I –     Introduzione

1.        Una delle maggiori sfide nella costruzione di un regime europeo comune in materia di asilo consiste nell’equa, ma nel contempo anche efficace ripartizione degli oneri, connessi all’immigrazione, gravanti sui regimi di asilo degli Stati membri dell’Unione europea. Un esempio particolarmente evidente di ciò è costituito dalla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, con cui il giudice a quo chiede alla Corte di chiarire in quale modo la saturazione del regime di asilo di uno Stato membro si ripercuota sulla disciplina dell’Unione della determinazione degli Stati membri competenti per le domande d’asilo presentate nell’Unione.

2.        I criteri per la determinazione dello Stato membro competente per una domanda d’asilo presentata nell’Unione risultano dal regolamento del Consiglio 18 febbraio 2003, n. 343, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (2). Un elemento fondamentale del sistema di ripartizione delle competenze in materia d’asilo, introdotto da detto regolamento, consiste nel fatto che per ogni domanda d’asilo presentata nell’Unione in via di principio è competente solo uno Stato membro. Se un cittadino di un paese terzo ha richiesto asilo in uno Stato membro che, in base al regolamento n. 343/2003, non è competente in via principale per l’esame di tale domanda, detto regolamento prevede un procedimento per il trasferimento del richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale.

3.        Alla luce dell’attuale crisi in cui versa il regime di asilo greco, sorge tuttavia per gli altri Stati membri la questione se i richiedenti asilo, a norma del regolamento n. 343/2003, possano essere trasferiti per l’esame delle loro domande d’asilo in Grecia, qualora in Grecia non possano essere garantiti un trattamento di questi richiedenti asilo e un esame delle loro domande in conformità della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta dei diritti fondamentali») e alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). Poiché l’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 concede agli Stati membri la facoltà di prendersi carico, in deroga alle ordinarie regole di competenza, dell’esame di una domanda d’asilo presentata nel loro territorio al posto dello Stato membro competente in via principale, si pone altresì la questione se questo cosiddetto «diritto di avocazione» degli Stati membri possa trasformarsi in un «obbligo di avocazione» allorquando il richiedente asilo, nel caso di suo trasferimento nello Stato membro competente in via principale, rischi una violazione dei suoi diritti fondamentali e umani.

4.        Su tali questioni deve pronunciarsi il giudice a quo nel procedimento principale in cui un richiedente asilo afgano si oppone al suo respingimento dal Regno Unito in Grecia. Ciò considerato, il giudice a quo desidera sostanzialmente sapere se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni il Regno Unito, in un caso come quello del procedimento principale, possa essere obbligato dal diritto dell’Unione ad avocare a sé l’esame delle domande d’asilo benché, in base al regolamento n. 343/2003, per tale esame sia competente il via principale la Grecia.

5.        Poiché a tal proposito la Carta dei diritti fondamentali assume una particolare importanza, il giudice a quo chiede altresì di chiarire il contenuto e la portata del protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito.

6.        Nel risolvere le questioni pregiudiziali occorre inoltre tener presente la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte eur. D.U.») M.S.S. c. Belgio e Grecia (3) del 21 gennaio 2011 – emessa dopo la presentazione della domanda di pronuncia pregiudiziale –, in cui la Corte eur. D.U. ha ritenuto che il trasferimento di un richiedente asilo afgano dal Belgio alla Grecia violi gli artt. 3 e 13 della CEDU.

7.        La presente causa si trova, altresì, in stretto rapporto con la causa C-493/10, M. E. e a., relativamente alla quale esporrò le mie conclusioni nello stesso giorno della presente causa. La causa M. E. e a. ruota intorno al problema del trasferimento di richiedenti asilo dall’Irlanda alla Grecia in base alle previsioni del regolamento n. 343/2003, e tale causa, con ordinanza del presidente della Corte, è stata riunita alla presente ai fini della fase scritta e orale, nonché ai fini della decisione. Per ragioni di chiarezza, tuttavia, presento conclusioni separate nella presente causa e nella causa M. E. e a.

II – Contesto normativo

A –    La normativa dell’Unione

1.      Carta dei diritti fondamentali

8.        L’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Dignità umana», dispone quanto segue:

«La dignità umana è inviolabile. Essa deve essere rispettata e tutelata».

9.        L’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti», dispone quanto segue:

«Nessuno può essere sottoposto a tortura, né a pene o trattamenti inumani o degradanti».

10.      L’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «diritto di asilo», dispone quanto segue:

«Il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e a norma del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

11.      L’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione», dispone quanto segue:

«1.      Le espulsioni collettive sono vietate.

2.      Nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti».

12.      L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», dispone quanto segue:

«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia».

13.      L’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Ambito di applicazione», dispone quanto segue:

«1.      Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione nei trattati.

2.      La presente Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei trattati».

14.      L’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali, sotto la rubrica «Portata e interpretazione dei diritti e dei principi», dispone quanto segue:

«1. Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

2. I diritti riconosciuti dalla presente Carta per i quali i trattati prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti.

3. Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa.

(…)

7. I giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della presente Carta».

2.      Protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito

15.      Il protocollo n. 30 sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in prosieguo: il «protocollo n. 30»), si compone di due articoli, che dispongono quanto segue:

«Articolo 1

1.      La Carta non estende la competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea o di qualunque altro organo giurisdizionale della Polonia o del Regno Unito a ritenere che le leggi, i regolamenti o le disposizioni, le pratiche o l’azione amministrativa della Polonia o del Regno Unito non siano conformi ai diritti, alle libertà e ai principi fondamentali che essa riafferma.

2.      In particolare e per evitare dubbi, nulla nel titolo IV della Carta crea diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia o al Regno Unito, salvo nella misura in cui la Polonia o il Regno Unito abbiano previsto tali diritti nel rispettivo diritto interno.

Articolo 2

Ove una disposizione della Carta faccia riferimento a leggi e pratiche nazionali, detta disposizione si applica alla Polonia o al Regno Unito soltanto nella misura in cui i diritti o i principi ivi contenuti sono riconosciuti nel diritto o nelle pratiche della Polonia o del Regno Unito».

3.      Diritto derivato

16.      Il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, ha deciso di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, come modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 (in prosieguo: la «convenzione di Ginevra sui rifugiati»), attraverso il quale sia preservato il principio di non respingimento, garantendo in tal modo che nessuno sia rinviato in un paese nel quale rischia di essere nuovamente esposto alla persecuzione. In tale riunione straordinaria il Consiglio europeo ha altresì riconosciuto la necessità di un accordo basato sulla solidarietà tra gli Stati membri in merito alla questione della protezione temporanea degli sfollati.

17.      Per dare attuazione alle conclusioni di Tampere sono stati adottati, tra l’altro, il seguente regolamento e le seguenti direttive (4):

–        regolamento n. 343/2003,

–        direttiva del Consiglio 2001/55/CE, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi (5),

–        direttiva del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/9/CE, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (6),

–        direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/CE, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (7),

–        direttiva del Consiglio 1° dicembre 2005, 2005/85/CE, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (8).

18.      In dettaglio, il regolamento e le direttive citati stabiliscono quanto segue.

a)      Regolamento n. 343/2003

19.      All’art. 1 il regolamento n. 343/2003 stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo.

20.      L’art. 3 del regolamento n. 343/2003 stabilisce quanto segue:

«1.      Gli Stati membri esaminano la domanda di asilo di un cittadino di un paese terzo presentata alla frontiera o nel rispettivo territorio. Una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III.

2.      In deroga al paragrafo 1, ciascuno Stato membro può esaminare una domanda d’asilo presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento. In tale ipotesi, detto Stato membro diventa lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza. Eventualmente, esso ne informa lo Stato membro anteriormente competente, lo Stato membro che ha in corso la procedura volta a determinare lo Stato membro competente o quello al quale è stato chiesto di prendere o riprendere in carico il richiedente asilo.

3.      Ogni Stato membro mantiene la possibilità, conformemente alla propria legislazione nazionale, di inviare un richiedente asilo in un paese, nel rispetto delle disposizioni della convenzione di Ginevra.

4.      Il richiedente asilo è informato per iscritto in una lingua che possa essere sufficientemente compresa dallo stesso, dell’applicazione del presente regolamento, delle date e degli effetti pertinenti».

21.      L’art. 4 del regolamento n. 343/2003 stabilisce quanto segue:

«1.      Il procedimento volto a determinare lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento è avviato non appena una domanda d’asilo è presentata per la prima volta in uno Stato membro.

2.      La domanda d’asilo si considera presentata non appena le autorità competenti dello Stato membro interessato ricevono un formulario presentato dal richiedente asilo o un verbale redatto dalle autorità. Nel caso di domanda non scritta, il periodo che intercorre dalla dichiarazione di volontà e la stesura del relativo verbale deve essere quanto più breve possibile.

(…)».

22.      L’art. 5 del regolamento n. 343/2003 così recita:

«1.      I criteri per la determinazione dello Stato membro competente si applicano nell’ordine nel quale sono definiti dal presente capo.

2.      La determinazione dello Stato membro competente in applicazione di tali criteri avviene sulla base della situazione esistente al momento in cui il richiedente asilo ha presentato domanda di asilo per la prima volta in uno Stato membro».

23.      L’art. 10 del regolamento n. 343/2003 stabilisce quanto segue:

«1.      Quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle prove indiziarie di cui ai due elenchi menzionati all’articolo 18, paragrafo 3, inclusi i dati di cui al capo III del regolamento (CE) n. 2725/2000, che il richiedente asilo ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda d’asilo. Questa responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera.

2.      Quando uno Stato membro non può o non può più essere ritenuto responsabile ai sensi del paragrafo 1 e quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle prove indiziarie di cui ai due elenchi menzionati all’articolo 18, paragrafo 3, che il richiedente asilo – entrato illegalmente nei territori degli Stati membri o del quale non si possano accertare le circostanze dell’ingresso – all’atto della presentazione della domanda ha soggiornato in precedenza per un periodo continuato di almeno cinque mesi in uno Stato membro, detto Stato membro è competente per l’esame della domanda d’asilo.

Se il richiedente asilo ha soggiornato per periodi di almeno cinque mesi in vari Stati membri, lo Stato membro in cui ciò si è verificato per l’ultima volta è competente per l’esame della domanda d’asilo».

24.      L’art. 13 del regolamento n. 343/2003 così recita:

«Quando lo Stato membro competente per l’esame della domanda d’asilo non può essere designato sulla base dei criteri enumerati nel presente regolamento, è competente il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata».

25.      L’art. 16 del regolamento n. 343/2003 stabilisce quanto segue:

«1.      Lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo in forza del presente regolamento è tenuto a:

a)      prendere in carico, alle condizioni specificate negli articoli da 17 a 19, il richiedente asilo che ha presentato domanda d’asilo in un altro Stato membro;

b)      portare a termine l’esame della domanda d’asilo;

(…)

3.      Gli obblighi di cui al paragrafo 1 vengono meno se il cittadino di un paese terzo si è allontanato dal territorio degli Stati membri per almeno tre mesi, sempre che detto cittadino di un paese terzo non sia titolare di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato dallo Stato membro competente.

(…)».

26.      L’art. 17 del regolamento n. 343/2003 così recita:

«1.      Lo Stato membro che ha ricevuto una domanda d’asilo e ritiene che un altro Stato membro sia competente per l’esame della stessa può interpellare tale Stato membro affinché prenda in carico il richiedente asilo quanto prima e, al più tardi, entro tre mesi dopo la presentazione della domanda d’asilo ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2.

Se la richiesta di prendere in carico il richiedente asilo non è formulata entro tre mesi, la competenza dell’esame della domanda d’asilo spetta allo Stato membro al quale la domanda è stata presentata.

(…)».

27.      L’art. 18 del regolamento n. 343/2003 stabilisce quanto segue:

«1.      Lo Stato membro richiesto procede alle verifiche necessarie, in particolare nei suoi archivi, e delibera sulla richiesta di presa in carico di un richiedente entro due mesi a decorrere dalla data in cui ha ricevuto la richiesta.

(…)

7.      La mancata risposta entro la scadenza del termine di due mesi citato al paragrafo 1 e di quello di un mese citato al paragrafo 6 equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di prendere in carico la persona, comprese le disposizioni appropriate all’arrivo della stessa».

28.      L’art. 19 del regolamento n. 343/2003 così recita:

«1.      Quando lo Stato membro richiesto accetta di prendere in carico il richiedente asilo, lo Stato membro nel quale la domanda d’asilo è stata presentata notifica al richiedente asilo la decisione di non esaminare la domanda e l’obbligo del trasferimento del richiedente verso lo Stato membro competente.

2.      La decisione menzionata al paragrafo 1 è motivata. Essa è corredata dei termini relativi all’esecuzione del trasferimento e contiene, se necessario, le informazioni relative al luogo e alla data in cui il richiedente deve presentarsi, nel caso in cui si rechi nello Stato membro competente con i propri mezzi. La decisione può formare oggetto di ricorso o revisione. Il ricorso o la revisione della decisione non ha effetto sospensivo ai fini dell’esecuzione del trasferimento a meno che il giudice o l’organo giurisdizionale competente non decida in tal senso caso per caso se la legislazione nazionale lo consente.

3.      Il trasferimento del richiedente asilo dallo Stato membro nel quale la domanda d’asilo è stata presentata verso lo Stato membro competente avviene conformemente al diritto nazionale del primo Stato membro, previa concertazione tra gli Stati membri interessati, non appena ciò sia materialmente possibile e comunque entro sei mesi a decorrere dall’accettazione della richiesta di presa in carico o della decisione su un ricorso o una revisione in caso di effetto sospensivo.

(…)

4.      Se il trasferimento non avviene entro il termine di sei mesi, la competenza ricade sullo Stato membro nel quale la domanda d’asilo è stata presentata. Questo termine può essere prorogato fino a un massimo di un anno se non è stato possibile effettuare il trasferimento a causa della detenzione del richiedente asilo, o fino a un massimo di diciotto mesi qualora il richiedente asilo si sia reso irreperibile.

(…)».

b)      Direttiva 2001/55

29.      Ai sensi del suo art. 1, la direttiva 2001/55 ha lo scopo di istituire norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati provenienti da paesi terzi che non possono ritornare nel paese d’origine e di promuovere l’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi.

30.      In base all’art. 2, lett. a), della direttiva 2001/55, per «protezione temporanea» si intende la procedura di carattere eccezionale che garantisce, nei casi di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da paesi terzi che non possono rientrare nel loro paese d’origine, una tutela immediata e temporanea alle persone sfollate, in particolare qualora vi sia anche il rischio che il sistema d’asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento, per gli interessi delle persone di cui trattasi e degli altri richiedenti protezione.

31.      Il capo II della direttiva 2001/55 contiene disposizioni sulla durata e sull’applicazione della protezione temporanea. Il capo III concerne gli obblighi incombenti agli Stati membri nei confronti dei titolari della protezione temporanea. Il capo IV della direttiva disciplina l’accesso alla procedura in materia d’asilo dei titolari della protezione temporanea. Il capo V della direttiva riguarda il rimpatrio delle persone interessate e i provvedimenti successivi alla protezione temporanea. Il capo VI riguarda la ripartizione degli oneri e dei compiti tra gli Stati membri, organizzata nel segno della solidarietà all’interno dell’Unione.

c)      Direttiva 2003/9

32.      La direttiva 2003/9, come enuncia il suo art. 1, è volta a stabilire norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.

33.      Le norme minime stabilite dalla direttiva 2003/9 riguardano obblighi di informazione degli Stati membri nei confronti dei richiedenti asilo (art. 5), il rilascio di documenti ai richiedenti asilo (art. 6), la residenza e la libera circolazione dei richiedenti asilo (art. 7), il mantenimento dell’unità del nucleo familiare dei richiedenti asilo (art. 8), la scolarizzazione e l’istruzione dei minori (art. 10), l’accesso dei richiedenti asilo al mercato del lavoro (art. 11) e la loro formazione professionale (art. 12), nonché le condizioni materiali di accoglienza e l’assistenza sanitaria dei richiedenti asilo (artt. 13 e segg.).

34.      L’art. 21 della direttiva 2003/9, sotto la rubrica «Mezzi di ricorso», stabilisce quanto segue:

«1.      Gli Stati membri garantiscono che le decisioni negative relative alla concessione di benefici ai sensi della presente direttiva o le decisioni adottate a norma dell’articolo 7 che riguardano individualmente i richiedenti asilo possano essere impugnate secondo le modalità stabilite dal diritto nazionale. Almeno in ultimo grado è garantita la possibilità di ricorso o revisione dinanzi a un organo giudiziario.

2.      Le modalità di accesso all’assistenza legale in siffatti casi sono stabilite dal diritto nazionale».

35.      Ai sensi dell’art. 23 della direttiva 2003/9, gli Stati membri, nel debito rispetto della loro struttura costituzionale, assicurano adeguate misure di orientamento, sorveglianza e controllo del livello qualitativo delle condizioni di accoglienza. Ai sensi dell’art. 24, n. 2, essi inoltre stanziano le risorse necessarie per l’applicazione delle disposizioni nazionali adottate in attuazione della direttiva stessa.

d)      Direttiva 2004/83

36.      In base al suo art. 1, la direttiva 2004/83 stabilisce norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta.

37.      I capi II, III e V della direttiva 2004/83 contengono una serie di previsioni e criteri relativi alla valutazione delle domande di attribuzione dello status di rifugiato o alla concessione di protezione sussidiaria, nonché al riconoscimento di cittadini di paesi terzi come rifugiati o come persone aventi diritto a protezione sussidiaria. Il capo IV contiene, per un verso, la statuizione che gli Stati membri riconoscono lo status di rifugiato al cittadino di un paese terzo o all’apolide ammissibile quale rifugiato in conformità dei capi II e III (art. 13). Per altro verso, questo capo stabilisce le procedure per la revoca, la cessazione o il rifiuto del rinnovo dello status di rifugiato (art. 14). Il capo VI contiene le previsioni relative al riconoscimento (art. 18) nonché alla revoca, alla cessazione o al rifiuto di rinnovo dello status di protezione sussidiaria (art. 19). Il capo VII stabilisce il contenuto della protezione internazionale, che prevede, tra l’altro, la protezione dal respingimento (art. 21). Il capo VIII si occupa della cooperazione amministrativa. In base all’art. 36, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché tutte le autorità competenti e le altre organizzazioni che danno attuazione alla direttiva in parola abbiano ricevuto la necessaria formazione di base.

e)      Direttiva 2005/85

38.      La direttiva 2005/85, come enuncia il suo art. 1, è volta a stabilire norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

39.      Ai sensi del suo art. 3, n. 1, la direttiva 2005/85 si applica a tutte le domande di asilo presentate nel territorio, compreso alla frontiera o nelle zone di transito degli Stati membri, nonché alla revoca dello status di rifugiato. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, primo comma, per tutti i procedimenti gli Stati membri designano un’autorità che sarà competente per l’esame adeguato delle domande a norma della direttiva in parola.

40.      I principi fondamentali cui tali procedure si informano, nonché le garanzie che devono essere concesse a questo riguardo ai richiedenti asilo, sono stabiliti nel capo II della direttiva 2005/85. Specifiche previsioni sulle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato sono contenute nel capo III della direttiva, in cui sono introdotti anche i concetti di paese terzo sicuro (art. 27) e di paese di origine sicuro (art. 31). Nel capo V viene disciplinato il diritto del richiedente asilo a un mezzo di impugnazione efficace (art. 39).

B –    Diritto internazionale

1.      Convenzione di Ginevra sui rifugiati

41.      Ai sensi dell’art. 33, n. 1, della convenzione di Ginevra sui rifugiati, nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.

2.      Convenzione europea sui diritti dell’uomo

42.      Ai sensi dell’art. 3 della CEDU, nessuno può essere sottoposto a tortura, né a pene o trattamenti inumani o degradanti.

43.      Ai sensi dell’art. 13 della CEDU, ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella CEDU stessa siano stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.

III – Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale

44.      Nel procedimento principale il giudice a quo deve decidere in merito ad un ricorso di impugnazione presentato da un richiedente asilo afgano (in prosieguo: il «ricorrente del procedimento principale») contro una decisione della High Court (England and Wales), Queen’s Bench Division, Administrative Court (in prosieguo: la «Administrative Court»), con cui il ricorrente del procedimento principale si oppone al suo trasferimento in Grecia disposto dal Regno Unito. Il convenuto del procedimento principale, il Secretary of State for the Home Department (Segretario di Stato agli Affari interni), è il Ministro responsabile nel Regno Unito per l’immigrazione e l’asilo.

45.      Il ricorrente del procedimento principale, nel suo tragitto dall’Afghanistan al Regno Unito, attraversava, fra l’altro, la Grecia, dove il 24 settembre 2008 veniva arrestato e gli venivano prese le impronte digitali. Egli non presentava domanda d’asilo in Grecia. Dopo il suo arresto in tale Stato membro, gli veniva ingiunto di lasciare la Grecia entro trenta giorni e successivamente veniva espulso in Turchia. Dopo essere fuggito dalla detenzione in Turchia, il ricorrente si dirigeva nel Regno Unito dove arrivava il 12 gennaio 2009, richiedendo asilo il giorno stesso.

46.      Il 1º aprile 2009 il Secretary of State chiedeva alla Grecia, in base a quanto previsto dal regolamento n. 343/2003, di prendere in carico il ricorrente del procedimento principale. Poiché le autorità greche non avevano fornito risposta a tale richiesta entro la scadenza del termine fissato nel regolamento n. 343/2003, tale silenzio equivaleva al riconoscimento, da parte della Grecia, della propria competenza ai sensi del regolamento per l’esame della domanda d’asilo.

47.      Il 30 luglio 2009 il ricorrente del procedimento principale veniva informato che sarebbe stato trasferito in Grecia il 6 agosto 2009. Il 31 luglio 2009 il Secretary of State comunicava al ricorrente del procedimento principale, con decisione presa ai sensi dell’Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, ecc.) Act 2004, che la sua denuncia di asserita violazione dei diritti garantitigli dalla CEDU per effetto del trasferimento in Grecia era manifestamente infondata. Tale decisione aveva per conseguenza che il ricorrente del procedimento principale non aveva, in base al diritto nazionale, alcuna possibilità di proporre ricorso contro la decisione del suo trasferimento in Grecia, possibilità che gli sarebbe altrimenti spettata.

48.      Il ricorrente del procedimento principale – dopo una richiesta, rimasta senza esito positivo, rivolta al Secretary of State di assumere la competenza per l’esame della domanda d’asilo ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, motivata, tra l’altro, con l’argomento che un suo rinvio in Grecia avrebbe violato i suoi diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione – il 4 agosto 2009 veniva informato che il Secretary of State confermava la decisione di trasferimento in Grecia.

49.      Il 6 agosto 2009 il ricorrente del procedimento principale chiedeva di essere ammesso a presentare ricorso per sottoporre a sindacato giurisdizionale sia la decisione con cui la sua denuncia basata sulla CEDU era stata ritenuta infondata, sia la decisione di trasferirlo in Grecia. A seguito di tale richiesta il Secretary of State annullava le disposizioni impartite per il suo trasferimento in Grecia.

50.      Data la rilevanza delle questioni sollevate, la richiesta del ricorrente del procedimento principale di un sindacato giurisdizionale veniva accolta dalla Administrative Court con decisione 14 ottobre 2009, e si disponeva che tale caso sarebbe divenuto un caso pilota in Inghilterra e nel Galles in merito ai rinvii in Grecia ai sensi del regolamento n. 343/2003.

51.      Con sentenza 31 marzo 2010 l’Administrative Court respingeva il ricorso del ricorrente del procedimento principale, consentendo, tuttavia, l’impugnazione dinanzi al giudice a quo in considerazione della rilevanza generale della controversia.

52.      Il giudice a quo ha statuito che la trattazione dell’impugnazione solleva questioni fondamentali in merito all’ambito di applicazione dell’art. 3 del regolamento n. 343/2003, nonché in merito agli effetti che su questa norma producono i diritti fatti valere dal ricorrente del procedimento principale in base alla Carta dei diritti fondamentali e alle convenzioni internazionali come la CEDU.

53.      Tutto ciò considerato, il giudice a quo ha sospeso il procedimento principale ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se la decisione adottata da uno Stato membro ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 343/2003 (in prosieguo: il “regolamento”) di esaminare o meno una domanda di asilo, benché tale esame non gli competa in base ai criteri stabiliti nel capo III del regolamento, rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione europea ai fini dell’art. 6 del Trattato sull’Unione europea e/o dell’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

In caso di soluzione positiva della prima questione:

2)      Se l’obbligo di uno Stato membro di osservare i diritti fondamentali dell’Unione europea (inclusi i diritti stabiliti agli artt. 1, 4, 18, 19, n. 2, e 47 della Carta) sia assolto allorché tale Stato invii il richiedente asilo nello Stato membro che l’art. 3, n. 1, del regolamento [n. 343/2003] designa come lo Stato competente conformemente ai criteri stabiliti nel capo III del [medesimo] regolamento, indipendentemente dalla situazione in tale Stato competente.

3)      In particolare, se l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali dell’Unione osti all’applicazione di una presunzione assoluta nel senso che lo Stato competente osserverà (i) i diritti fondamentali del richiedente asilo ai sensi del diritto dell’Unione e/o (ii) le norme minime imposte dalle direttive 2003/9/CE (in prosieguo: la “direttiva sull’accoglienza”), 2004/83/CE (in prosieguo: la “direttiva sull’attribuzione”) e/o 2005/85/CE (in prosieguo: la “direttiva sulle procedure d’asilo”) (cumulativamente, in prosieguo: le “direttive”).

4)      In subordine, se uno Stato membro sia obbligato dal diritto dell’Unione e, in caso di soluzione affermativa, in quali circostanze, ad esercitare la facoltà prevista all’art. 3, n. 2, del regolamento [n. 343/2003] assumendo la competenza per l’esame di una domanda di asilo, allorché il trasferimento allo Stato responsabile esporrebbe il richiedente asilo ad un rischio di violazione dei suoi diritti fondamentali, in particolare dei diritti stabiliti agli artt. 1, 4, 18, 19, n. 2, e/o 47 della Carta, e/o al rischio che non gli siano applicate le norme minime stabilite nelle direttive [2003/9, 2004/83 e 2005/85].

5)      Se l’ambito della protezione attribuita ad una persona alla quale è applicabile il regolamento [n. 343/2003] dai principi generali del diritto dell’Unione e, in particolare, dai diritti stabiliti agli artt. 1, 18 e 47 della Carta sia più ampio della protezione attribuita dall’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la “CEDU”).

6)      Se sia compatibile con i diritti stabiliti all’art. 47 della Carta che una disposizione di diritto nazionale imponga ad un organo giurisdizionale, al fine di determinare se una persona possa essere legalmente espulsa verso un altro Stato membro in conformità del regolamento [n. 343/2003], di considerare detto Stato membro come uno Stato dal quale la persona non sarà inviata in un altro Stato in violazione dei suoi diritti scaturenti dalla CEDU o dalla Convenzione del 1951 e dal Protocollo del 1967, relativi allo status dei rifugiati.

7)      Per la parte in cui le precedenti questioni concernono obblighi del Regno Unito, se le soluzioni delle questioni seconda-quarta debbano comunque tener conto del Protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta alla Polonia e al Regno Unito».

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

54.      La decisione di rinvio, datata 12 luglio 2010, è pervenuta nella cancelleria della Corte il 18 agosto 2010. Nella sua decisione di rinvio il giudice a quo ha chiesto, ai sensi dell’art. 104 bis, n. 1, del regolamento di procedura, di sottoporre la domanda di pronuncia pregiudiziale alla procedura d’urgenza. Tale richiesta è stata respinta con ordinanza del presidente della Corte 1° ottobre 2010.

55.      Le cause C-411/10 e C‑493/10 sono state riunite con ordinanza del presidente della Corte 9 novembre 2010 ai fini della fase scritta e con ordinanza del presidente della Corte 16 maggio 2011 ai fini della fase orale e della decisione.

56.      Nella fase scritta hanno presentato osservazioni il ricorrente del procedimento principale, Amnesty International Limited e l’AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, l’Equality and Human Rights Commission quali intervenienti del procedimento principale, il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica finlandese, la Repubblica francese, la Repubblica ellenica, la Repubblica d’Irlanda, la Repubblica italiana, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica di Polonia, il Regno Unito, la Repubblica ceca, la Confederazione svizzera, nonché la Commissione europea. All’udienza del 28 giugno 2011 hanno partecipato i rappresentanti del ricorrente del procedimento principale, di Amnesty International Limited e dell’AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati e dell’Equality and Human Rights Commission, della Repubblica di Slovenia, della Repubblica francese, della Repubblica ellenica, della Repubblica d’Irlanda, del Regno dei Paesi Bassi, della Repubblica di Polonia, del Regno Unito, nonché della Commissione.

V –    Argomenti dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte

57.      La prima questione pregiudiziale – vale a dire, se la decisione di uno Stato membro di esaminare una domanda d’asilo ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione – ad avviso della Commissione, dei governi finlandese, francese e dei Paesi Bassi, del ricorrente del procedimento principale, dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, di Amnesty International Limited e dell’AIRE Centre, nonché dell’Equality and Human Rights Commission deve essere risolta affermativamente. Anche ad avviso del governo austriaco i diritti fondamentali dell’Unione sono applicabili alla decisione di uno Stato membro in ordine all’esercizio del suo diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

58.      Secondo, invece, i governi irlandese e italiano, il governo del Regno Unito ed il governo belga, la decisione in ordine all’esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 non rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Il governo belga, tuttavia, conferisce a tale sua affermazione una significativa sfumatura, osservando che il trasferimento di un richiedente asilo verso lo Stato membro competente in via principale ai sensi del regolamento n. 343/2003 rientra senz’altro nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

59.      Il governo ceco, per risolvere la prima questione, distingue l’ipotesi in cui uno Stato membro eserciti il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 dall’ipotesi in cui non lo eserciti. Solo la decisione di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, rientrerebbe, infatti, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. L’omesso esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, non rientrerebbe, invece, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

60.      Il governo tedesco non prende posizione espressa sulla prima questione pregiudiziale e fornisce una soluzione alle ulteriori questioni pregiudiziali per il caso in cui la Corte dovesse giungere alla conclusione che l’esercizio del potere discrezionale, previsto all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, debba essere considerato quale «attuazione del diritto dell’Unione» ai sensi dell’art. 51, n. 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali.

61.      Per la soluzione della seconda, della terza e della quarta questione pregiudiziale, la Commissione, i governi finlandese, francese, tedesco e dei Paesi Bassi, il governo del Regno Unito (9), nonché il governo belga, il ricorrente del procedimento principale e l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati concordano sostanzialmente sulla tesi che in sede di applicazione del regolamento n. 343/2003 si possa partire dalla presunzione relativa che lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo agisca in modo conforme al diritto dell’Unione e al diritto internazionale. Qualora, tuttavia, in un caso concreto dovesse risultare che il trasferimento del richiedente asilo allo Stato membro competente in via principale, o il trattamento del richiedente asilo in tale Stato membro violi i diritti garantiti al richiedente asilo dalla Carta dei diritti fondamentali, lo Stato membro trasferente sarebbe obbligato, ad avviso della Commissione, dei governi finlandese, francese e belga, del governo del Regno Unito, del ricorrente del procedimento principale, dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, di Amnesty International Limited e dell’AIRE Centre, ad esercitare il suo diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003. Secondo il governo tedesco e il governo dei Paesi Bassi in un caso siffatto il richiedente asilo non può più essere trasferito nello Stato membro competente in via principale.

62.      Il governo del Regno Unito osserva inoltre che l’obbligo di esercitare il diritto di avocazione potrebbe sorgere solo in presenza di circostanze eccezionali, segnatamente quando la presunzione di un comportamento dello Stato membro competente conforme ai diritti dell’uomo e al diritto dell’Unione risulti univocamente vinta in relazione ad una determinata categoria di richiedenti asilo, e il richiedente asilo rientri in detta categoria.

63.      Secondo la Confederazione svizzera (10) è immanente al sistema del regolamento n. 343/2003 la presunzione relativa del rispetto, da parte degli Stati partecipanti, della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU. Se, tuttavia, in un caso concreto questa presunzione risulta vinta e nello Stato competente non è garantito un trattamento del richiedente asilo conforme al diritto internazionale, il trasferimento in tale Stato è escluso e il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 si trasforma eccezionalmente in obbligo.

64.      Secondo i governi italiano, irlandese, polacco, sloveno e greco, invece, dall’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 non può desumersi alcun obbligo di esercitare il diritto di avocazione. Ad avviso dei governi greco, sloveno e polacco a livello di diritto dell’Unione è peraltro escluso che uno Stato membro possa sindacare la conformità al diritto dell’Unione del comportamento di un altro Stato membro.

65.      Per risolvere la quinta questione, il governo del Regno Unito nonché i governi italiano e dei Paesi Bassi sostengono che la protezione di cui una persona, alla quale si applica il regolamento n. 343/2003, gode sulla base dei diritti previsti agli artt. 1, 18 e 47 della Carta non è più ampia della protezione assicurata dall’art. 3 della CEDU. Il ricorrente del procedimento principale, l’Equality and Human Rights Commission, l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, Amnesty International Limited e l’AIRE Centre sostengono, invece, che la protezione di un richiedente asilo che deve essere trasferito, basata sulla Carta dei diritti fondamentali e sui principi generali del diritto dell’Unione, è più ampia della protezione accordata dall’art. 3 della CEDU.

66.      Secondo il governo tedesco i diritti fondamentali dell’Unione risultanti dagli artt. 4 e 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali corrispondono al diritto fondamentale risultante dall’art. 3 della CEDU. Secondo il governo tedesco, l’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali non prevede un diritto alla concessione dell’asilo, bensì alla protezione in caso d’allontanamento in conformità dell’art. 33 della convenzione di Ginevra sui rifugiati. L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali avrebbe un ambito di applicazione più ampio degli artt. 6 e 13 della CEDU, in quanto il primo comma richiederebbe un ricorso giurisdizionale e il secondo comma non si limiterebbe ai procedimenti civili e penali.

67.      Per risolvere la sesta questione, la Commissione, il governo dei Paesi Bassi, il ricorrente del procedimento principale, l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, Amnesty International Limited e l’AIRE Centre rilevano che una norma del diritto nazionale la quale fonda la presunzione assoluta secondo cui ogni Stato membro sarebbe uno Stato sicuro, dal quale i richiedenti asilo non verrebbero trasferiti in un altro Stato in violazione dei diritti loro garantiti dalla CEDU e dalla convenzione di Ginevra sui rifugiati, non è conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali. Il governo del Regno Unito sottolinea che tale presunzione potrebbe considerarsi vinta solo nel caso di manifesta violazione dei diritti fondamentali e umani. Il governo italiano ritiene, invece, che una presunzione assoluta, vigente nel diritto nazionale, secondo cui gli altri Stati membri sarebbero Stati sicuri, sia conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

68.      Per risolvere la settima questione, la Commissione, il governo polacco, il governo del Regno Unito, il ricorrente del procedimento principale, l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati, l’Equality and Human Rights Commission, Amnesty International Limited e l’AIRE Centre sostengono che le disposizioni del protocollo n. 30 non hanno ricadute sulla soluzione delle questioni pregiudiziali da essi proposta.

VI – Valutazione giuridica

A –    Prima questione pregiudiziale

69.      Con la prima questione – con cui si chiede se la decisione di uno Stato membro di esaminare, esercitando il proprio diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, una domanda d’asilo al posto dello Stato membro competente in via principale, rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 6 TUE e/o dell’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali – il giudice a quo desidera sostanzialmente sapere se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni gli Stati membri, nel decidere in ordine all’esercizio del loro diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, debbano rispettare le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali (11).

70.      Per risolvere tale questione occorre partire dall’art. 6, n. 1, TUE, che conferisce alla Carta dei diritti fondamentali rango di diritto primario dell’Unione (primo comma), e al tempo stesso stabilisce che le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei Trattati (secondo comma). Per la concreta interpretazione ed applicazione della Carta dei diritti fondamentali l’art. 6, n. 1, terzo comma, TUE rinvia al titolo VII (artt. 51‑54) della Carta dei diritti fondamentali.

71.      L’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali definisce l’ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali. In tale disposizione, da un lato, si conferma che la Carta dei diritti fondamentali si applica tanto alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione, quanto agli Stati membri. Dall’altro lato, si ribadisce che il vincolo delle istituzioni dell’Unione e degli Stati membri ai diritti fondamentali non comporta né uno spostamento di competenze a scapito degli Stati membri, né un’estensione dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione definite nei Trattati (12).

72.      Al fine di escludere un ampliamento delle competenze dell’Unione nei confronti degli Stati membri, l’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali prevede in particolare che

–        l’applicazione della Carta dei diritti fondamentali non comporta alcuna limitazione del principio di sussidiarietà (art. 51, n. 1, prima frase),

–        gli Stati membri sono vincolati alla Carta esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione (art. 51, n. 1, prima frase),

–        l’osservanza e l’applicazione della Carta avviene nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione nei Trattati (art. 51, n. 1, seconda frase).

73.      In aggiunta a quanto sopra, l’art. 51, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali contiene la statuizione generale secondo cui la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei Trattati.

74.      Ciò considerato, il giudice a quo con la sua prima questione pregiudiziale si ricollega alla condizione stabilita all’art. 51, n. 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali, secondo cui gli Stati membri sono vincolati alla Carta dei diritti fondamentali esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Con tale questione esso chiede se gli Stati membri «attuino il diritto dell’Unione» ai sensi della citata disposizione allorquando, nell’esercizio della discrezionalità concessa loro dall’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, decidono se esaminare, o meno, una domanda d’asilo al posto dello Stato membro competente in via principale.

75.      A mio avviso tale questione va risolta affermativamente.

76.      Come risulta dalle spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (in prosieguo: le «spiegazioni relative alla Carta») (13), la regola di cui all’art. 51, n. 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali, secondo cui gli Stati membri sono vincolati alla Carta dei diritti fondamentali esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione, deve essere intesa come una conferma della precedente giurisprudenza della Corte sul rispetto, da parte degli Stati membri, dei diritti fondamentali definiti nell’ambito dell’Unione. Nelle spiegazioni relative alla Carta si fa a tal proposito espresso rinvio alle fondamentali decisioni Wachauf (14) e ERT (15), nonché alla sentenza Karlsson (16).

77.      Nella sentenza Wachauf la Corte ha statuito che le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico dell’Unione vincolano gli Stati membri quando essi danno esecuzione alle discipline del diritto dell’Unione, e che pertanto essi sono tenuti, per quanto possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto delle esigenze ricordate (17). Nella sentenza ERT la Corte ha inoltre statuito che anche le limitazioni delle libertà fondamentali stabilite dagli Stati membri devono soddisfare le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico dell’Unione (18).

78.      In considerazione del fatto che nelle spiegazioni relative alla Carta si fa rinvio sia alla giurisprudenza Wachauf sia alla giurisprudenza ERT, si deve ritenere che gli Stati membri, ai sensi dell’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali, siano vincolati alla Carta dei diritti fondamentali sia quando danno esecuzione alle discipline del diritto dell’Unione, sia quando appongono limitazioni interne alle libertà fondamentali (19).

79.      Alla luce di quanto sopra, occorre ora chiedersi se la decisione di uno Stato membro in ordine all’esame, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, di una domanda d’asilo debba essere qualificata, ai fini dell’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali e in considerazione della giurisprudenza Wachauf, come un atto di attuazione del regolamento n. 343/2003 da parte di tale Stato membro.

80.      A mio avviso la risposta deve essere affermativa. La discrezionalità di cui lo Stato membro dispone nel prendere tale decisione non osta alla predetta qualificazione. Piuttosto è decisivo il fatto che il regolamento n. 343/2003 appresta una disciplina tassativa per la determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo. La possibilità concessa agli Stati membri di esaminare una domanda d’asilo ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 costituisce parte integrante di questa disciplina, come risulta, tra l’altro, dal fatto che il regolamento disciplina compiutamente gli effetti giuridici di una tale decisione (20). Pertanto, anche le decisioni che gli Stati membri adottano sulla base dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 devono essere considerate, nonostante la discrezionalità loro spettante, quali atti di attuazione di detto regolamento.

81.      Questa opinione trova conferma nella sentenza Wachauf (21), in cui la Corte ha, tra l’altro, verificato la conformità di singole disposizioni del regolamento n. 1371/84 (22) con le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Il regolamento n. 1371/84 autorizzava gli Stati membri a far ottenere, a determinate condizioni, all’affittuario di un’azienda produttrice di latte un’indennità alla scadenza del rapporto di affittanza, per la definitiva cessazione della produzione di latte. Nel procedimento principale un affittuario era ricorso in giudizio in quanto gli era stata negata una siffatta indennità benché egli avesse definitivamente dismesso l’azienda produttrice di latte da lui gestita. In relazione a tale vicenda la Corte doveva tra l’altro decidere se questa negazione della concessione dell’indennità scaturisse necessariamente dal regolamento n. 1371/84 e se fosse conforme ai diritti fondamentali dell’Unione, riconosciuti quali principi generali del diritto. Nella sua sentenza la Corte ha statuito, per un verso, che la negazione della concessione dell’indennità in parola ad un affittuario uscente dovesse essere considerata in contrasto con le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico dell’Unione qualora avesse l’effetto di spogliare l’affittuario, senza indennizzo, del frutto del proprio lavoro o degli investimenti effettuati nell’azienda affittata (23). Poiché, tuttavia, il regolamento n. 1371/84 lasciava agli Stati membri sufficiente discrezionalità per concedere agli affittuari proprio in casi di tal genere un’adeguata indennità, conforme alle esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali, la disciplina contenuta nel regolamento doveva essere in conclusione ritenuta, ad avviso della Corte, conforme ai diritti fondamentali (24).

82.      Benché la Corte nella sentenza Wachauf si sia occupata principalmente della conformità ai diritti fondamentali del regolamento sopra menzionato, essa ha confermato, perlomeno implicitamente, che anche le decisioni degli Stati membri in ordine alla concessione di un’indennità agli affittuari uscenti, adottate dalle autorità nazionali nell’esercizio della discrezionalità concessa dal regolamento n. 1371/84, devono, per quanto possibile, essere conformi alle esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali. La Corte ha così nel contempo confermato che anche le decisioni adottate dagli Stati membri sulla base della discrezionalità loro spettante nell’ambito di una disciplina dell’Unione devono essere considerate, ai fini della tutela dei diritti fondamentali a livello di diritto dell’Unione, quali atti di attuazione di tale disciplina dell’Unione (25).

83.      Tutto ciò considerato, la prima questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che la decisione adottata da uno Stato membro ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, in ordine all’esame di una domanda d’asilo che, in base ai criteri stabiliti nel capo III di detto regolamento, non rientra nella sua competenza, costituisce un atto di attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali.

B –    Seconda, terza e quarta questione pregiudiziale

84.      Dai miei precedenti rilievi risulta che gli Stati membri, quando decidono di esaminare, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, una domanda d’asilo per la quale, in base ai criteri stabiliti nel capo III di detto regolamento, è competente in via principale un altro Stato membro, devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali. Con la seconda, la terza e la quarta questione pregiudiziale il giudice a quo chiede sostanzialmente se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni gli Stati membri – atteso questo obbligo di rispettare la Carta dei diritti fondamentali – possano essere tenuti ad esercitare il loro diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, qualora dovesse risultare che il richiedente asilo sia esposto, nel caso di un suo trasferimento nello Stato membro competente in via principale, al pericolo di una violazione dei suoi diritti fondamentali o al pericolo che tale Stato membro non adempia gli obblighi ad esso imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85.

85.      Il giudice a quo solleva tali questioni in quanto vi sono chiari segnali del fatto che le prescrizioni del diritto dell’Unione per la Grecia relative alla conformazione del suo sistema di asilo, da un lato, e il concreto trattamento dei richiedenti asilo in Grecia, dall’altro, divergono ampiamente, tant’è che nel caso di trasferimento di richiedenti asilo in Grecia potrebbe addirittura sorgere il pericolo di una violazione dei loro diritti fondamentali e umani.

86.      Per una migliore comprensione di tali questioni analizzerò prima di tutto le misure di diritto derivato in materia di asilo, rilevanti nel presente caso, nonché il loro rapporto con la Carta dei diritti fondamentali, con la convenzione di Ginevra sui rifugiati e con la CEDU. Successivamente illustrerò i problemi che attualmente affliggono il sistema di asilo greco. Infine mi chiederò in che modo la saturazione del sistema di asilo greco debba essere tenuta in conto dagli altri Stati membri in sede di applicazione del regolamento n. 343/2003.

1.      Le misure di diritto derivato in materia di asilo e il loro rapporto con la Carta dei diritti fondamentali, con la convenzione di Ginevra sui rifugiati e con la CEDU

a)      Fondamento autorizzativo di diritto primario

87.      L’estensione delle competenze dell’Unione alle questioni di asilo e di rifugiati si è avuta con il Trattato di Amsterdam del 1997, con cui sono state trasferite all’Unione potestà normative in materia di asilo, rifugiati, immigrazione e soggiorno di cittadini di paesi terzi. Quale fondamento autorizzativo di diritto primario venne a tal fine introdotto nel Trattato CE un nuovo art. 73 K, successivamente rinumerato come art. 63 CE.

88.      Per quanto riguarda il diritto in materia di asilo, il trasferimento di potestà normative all’Unione è avvenuto alla condizione, stabilita all’art. 63, n. 1, CE, che le misure in materia di asilo da adottarsi da parte del legislatore dell’Unione dovessero essere conformi alla convenzione di Ginevra e al protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti. Tra gli «altri trattati pertinenti» deve essere compresa anche la CEDU (26). All’art. 63, n. 1, CE è stato inoltre espressamente stabilito che la potestà di armonizzazione normativa in materia di asilo si limita alla definizione di norme minime (27).

b)      Direttive 2001/55, 2003/9, 2004/83 e 2005/85

89.      Sulla base di questo fondamento autorizzativo di diritto primario il legislatore dell’Unione ha emanato quattro direttive con norme minime relative a vari aspetti dei sistemi di asilo nazionali. Per prima è stata adottata la direttiva 2001/55 che stabilisce, tra l’altro, norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati. Con tre successive direttive sono stati introdotti, in pressoché tutti gli Stati membri (28), parametri minimi comuni per l’accoglienza dei richiedenti asilo (direttiva 2003/9), per l’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché per la determinazione del contenuto della protezione riconosciuta (direttiva 2004/83) e per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (direttiva 2005/85).

90.      Conformemente alle prescrizioni di diritto primario dell’art. 63, n. 1, CE, secondo cui gli atti di diritto derivato adottati su questa base devono rispettare la convenzione di Ginevra sui rifugiati, nei ‘considerando’ delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 si rinvia all’unisono alle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, secondo cui l’istituendo regime europeo comune in materia di asilo deve fondarsi sulla piena e completa applicazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati (29). Nei ‘considerando’ di tali direttive si enuncia inoltre che esse rispettano i diritti fondamentali e i principi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali (30), e che gli Stati membri, per quanto riguarda il trattamento delle persone che rientrano nell’ambito di applicazione di dette direttive, sono vincolati agli strumenti giuridici internazionali di cui sono parti (31).

91.      Le direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 contengono, pertanto, significativi parametri minimi riguardanti il trattamento dei richiedenti asilo e l’esame delle loro domande. L’art. 24, n. 2, della direttiva 2003/9 prevede inoltre espressamente che gli Stati membri devono stanziare le risorse necessarie per l’attuazione delle norme minime ivi stabilite per l’accoglienza dei richiedenti asilo. In termini analoghi l’art. 36 della direttiva 2004/83 prevede che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché tutte le autorità competenti e le altre organizzazioni che danno attuazione alla direttiva in parola abbiano ricevuto la necessaria formazione di base.

92.      Ciò considerato, sul piano giuridico è garantito che il trattamento dei richiedenti asilo nonché l’esame delle loro domande negli Stati membri, tenuti al rispetto dei parametri minimi fissati dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, in teoria soddisfano al tempo stesso le prescrizioni della Carta dei diritti fondamentali, della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU (32).

c)      Regolamento n. 343/2003

93.      L’obiettivo del regolamento n. 343/2003 – adottato sulla base dell’art. 63, n. 1, CE – consiste, come enunciato dal suo terzo ‘considerando’, nell’introduzione di un meccanismo per determinare con chiarezza e praticità lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo presentata nel territorio dell’Unione (33). Tale meccanismo, come enunciato nel quarto ‘considerando’, dovrebbe essere fondato su criteri oggettivi ed equi sia per gli Stati membri sia per le persone interessate e dovrebbe consentire di determinare con rapidità lo Stato membro competente, al fine di garantire l’effettivo accesso alle procedure d’asilo e un rapido espletamento delle domande d’asilo.

94.      Per raggiungere tali obiettivi, coi quali si intende altresì evitare un forum shopping da parte dei richiedenti asilo, il regolamento n. 343/2003 prevede una disciplina in base alla quale per l’esame di una domanda d’asilo presentata nell’Unione è competente soltanto uno Stato membro, individuato sulla scorta di criteri oggettivi. Tra questi criteri oggettivi figura, ad esempio, la sussistenza di una relazione, rilevante per il diritto in materia di asilo o in materia di stranieri, tra il richiedente asilo o un suo familiare e uno Stato membro (34). In caso di ingresso illegale nel territorio dell’Unione, ai sensi dell’art. 10 del regolamento n. 343/2003 per l’esame della domanda d’asilo è competente lo Stato membro del primo ingresso (35). Ai sensi dell’art. 16 del regolamento n. 343/2003, lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo è tenuto a prendere in carico il richiedente asilo rientrante nella sua competenza che abbia presentato domanda in un altro Stato membro, e a portare a termine l’esame della domanda d’asilo (36). Il procedimento per il trasferimento dei richiedenti asilo è disciplinato agli artt. 17‑19 del regolamento n. 343/2003.

95.      Il sistema disciplinato nel regolamento n. 343/2003 per la determinazione dello Stato membro competente per una domanda d’asilo e per il trasferimento del richiedente asilo in tale Stato membro non prende espressamente in considerazione eventuali differenze nella conformazione e nella gestione dei sistemi e delle procedure di asilo dei differenti Stati membri. Né in sede di definizione dei criteri per individuare lo Stato membro competente, né a proposito del procedimento per il trasferimento dei richiedenti asilo tra gli Stati membri si fa specifico riferimento al trattamento cui sarà (prevedibilmente) sottoposto il richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda d’asilo.

96.      Questa mancanza di uno specifico riferimento al trattamento del richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale si spiega tenendo conto del combinato disposto del regolamento n. 343/2003 con le direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, nonché con gli obblighi di diritto internazionale dei singoli Stati membri. Poiché il trattamento dei richiedenti asilo e l’esame delle loro domande d’asilo devono soddisfare in ogni Stato membro, a norma di dette direttive, consistenti parametri minimi, e poiché tutti gli Stati membri hanno aderito alla CEDU e alla convenzione di Ginevra sui rifugiati, sul piano giuridico è garantito che il trattamento dei richiedenti asilo in ogni Stato membro debba rispettare le prescrizione della Carta dei diritti fondamentali, della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU (37).

97.      In siffatta prospettiva, né la Carta dei diritti fondamentali, né la convenzione di Ginevra sui rifugiati, né la CEDU ostano al sistema del regolamento n. 343/2003, che definisce le regole per l’individuazione dello Stato membro in cui i richiedenti asilo devono essere accolti per l’esame delle loro domande d’asilo, nonché le regole per il trasferimento dei richiedenti asilo verso questo Stato membro, senza fare espresso riferimento alla concreta conformazione e gestione del sistema e delle procedure d’asilo colà in vigore (38).

d)      Conclusione

98.      Riepilogando, alla luce di quanto sopra si deve affermare che le prescrizioni di diritto derivato sul trattamento dei richiedenti asilo e sull’esame delle domande d’asilo, risultanti dal combinato disposto delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 con il regolamento n. 343/2003, per quanto riguarda sia le loro finalità sia la loro conformazione normativa, in via di principio sono conformi alle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali, della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU.

2.      La saturazione del sistema di asilo greco

99.      Il regolamento n. 343/2003 non contiene alcuna disciplina espressa per l’ipotesi in cui uno Stato membro si trovi alle prese – ad esempio, a causa della sua posizione geografica – con un numero di richiedenti asilo che supera le capacità del suo sistema di asilo, sicché esso, sul piano meramente fattuale, non può più garantire un trattamento di questi richiedenti asilo e un esame delle loro domande in conformità delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 e/o dei propri obblighi derivanti dai diritti fondamentali e dal diritto internazionale (39).

100. In Grecia sembra essere intervenuta una siffatta situazione d’emergenza.

101. Un chiaro segnale di ciò proviene dalla sentenza della Corte eur. D.U. M.S.S. c. Belgio e Grecia (40) del 21 gennaio 2011, in cui la Corte eur. D.U. si è occupata del caso di un cittadino afgano che dalla Turchia aveva fatto illegalmente ingresso nell’Unione attraverso la Grecia ed era poi stato arrestato in Grecia. Senza aver colà presentato domanda d’asilo, dopo la sua scarcerazione aveva lasciato la Grecia, chiedendo infine asilo in Belgio. Poiché l’autorità belga competente in materia di stranieri, dopo l’esame dei dati del richiedente asilo afgano, aveva appurato che, a causa del primo ingresso illegale del richiedente asilo, per l’esame della sua domanda d’asilo era competente la Grecia ai sensi dell’art. 3, n. 1, in combinato disposto con l’art. 10, n. 1, del regolamento n. 343/2003, il Belgio avviava il procedimento per il trasferimento del richiedente asilo in Grecia in base alle disposizioni del regolamento n. 343/2003 e, al termine di tale procedimento, lo trasferiva in Grecia. Prima del suo trasferimento, tuttavia, il richiedente asilo afgano presentava ricorso dinanzi alla Corte eur. D.U.

102. Nella propria sentenza la Corte eur. D.U. ha statuito che le condizioni di detenzione e di vita del richiedente asilo afgano in Grecia devono essere considerate quale violazione dell’art. 3 della CEDU. Con riferimento alle carenze nell’esame della domanda d’asilo del richiedente asilo, al rischio di un respingimento diretto o indiretto in patria senza un serio esame della fondatezza della sua domanda d’asilo, e alla mancanza di un ricorso effettivo, la Corte eur. D.U. ha altresì accertato una violazione, da parte della Grecia, dell’art. 13 in combinato disposto con l’art. 3 della CEDU. La Corte eur. D.U. ha inoltre statuito che anche il Belgio ha violato l’art. 3 della CEDU in quanto, con il trasferimento del richiedente asilo afgano in Grecia, lo aveva esposto ai rischi derivanti dalle accertate carenze del sistema di asilo greco, nonché a condizioni di detenzione e di vita incompatibili con l’art. 3 della CEDU. La Corte eur. D.U. ha, infine, accertato una violazione, anche da parte del Belgio, dell’art. 13 in combinato disposto con l’art. 3 della CEDU.

103. Anche i giudici di taluni Stati membri hanno già formulato rilievi critici, a proposito del regolamento n. 343/2003 e del trasferimento di richiedenti asilo in Grecia, nei confronti del sistema di asilo greco e delle condizioni di detenzione e di vita dei richiedenti asilo in Grecia. Così, la Corte costituzionale austriaca, nella sua sentenza 7 ottobre 2010 (41) – nel valutare la costituzionalità del trasferimento in Grecia, a norma del regolamento n. 343/2003, di una donna afgana sola con tre figli – è pervenuta alla conclusione che, in caso di ri-trasferimento in Grecia di persone bisognose di protezione in attuazione delle procedure d’asilo, benché in via di principio sussista la possibilità di fruire della previdenza pubblica, non si può ritenere scontata tale possibilità senza una previa assicurazione da parte delle autorità competenti riferita al caso specifico.

104. Dall’esposizione dei fatti fornita dal giudice di primo grado, riprodotta nella domanda di pronuncia pregiudiziale dal giudice a quo quale giudice d’appello, risulta un quadro simile (42). Inoltre la Commissione, nella memoria prodotta nel presente procedimento, ha segnalato di aver inviato alla Grecia il 3 novembre 2009 una lettera di diffida ai sensi dell’art. 226 CE e il 24 giugno 2010 una lettera integrativa di diffida, in cui contestava alla Grecia, tra l’altro, la violazione di diverse prescrizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 (43).

105. Dai predetti rilievi risulta che il sistema di asilo greco, essendo saturo, si trova sotto una forte pressione, con la conseguenza che un trattamento dei richiedenti asilo e un esame delle loro domande in conformità delle prescrizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 non possono più essere assicurati in ogni caso. A queste condizioni non può escludersi che i richiedenti asilo, trasferiti in Grecia da un altro Stato membro con le modalità e le procedure di cui al regolamento n. 343/2003, vadano incontro, dopo il loro trasferimento, ad un trattamento incompatibile con le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali, della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU.

3.      Sul rilievo da dare alla saturazione dei sistemi d’asilo degli Stati membri nell’ambito dell’applicazione del regolamento n. 343/2003

106. In considerazione della saturazione del sistema di asilo greco e dei suoi effetti sul trattamento dei richiedenti asilo e sull’esame delle loro domande, il giudice a quo si pone la questione se uno Stato membro possa trasferire in Grecia, nel rispetto delle disposizioni del regolamento n. 343/2003, un richiedente asilo anche qualora dovesse risultare che questi verrebbe esposto, una volta effettuato il trasferimento, al pericolo di una violazione dei suoi diritti fondamentali e umani. Il giudice a quo articola ulteriormente questa questione di principio nella seconda, nella terza e nella quarta questione pregiudiziale.

107. Con la seconda e la terza questione pregiudiziale il giudice a quo chiede sostanzialmente alla Corte di chiarire se gli Stati membri, nell’applicare il regolamento n. 343/2003, possano partire dalla presunzione assoluta che lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo dopo il trasferimento del richiedente asilo rispetterà sia i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, sia i diritti fondamentali del richiedente asilo (terza questione pregiudiziale), sicché un trasferimento dei richiedenti asilo a norma del regolamento n. 343/2003 debba essere sempre considerato conforme ai diritti fondamentali dell’Unione, e ciò a prescindere dalle condizioni presenti nello Stato membro competente (seconda questione pregiudiziale).

108. In caso di soluzione negativa di tali questioni, il giudice a quo con la quarta questione pregiudiziale desidera sapere se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni uno Stato membro sia tenuto, nell’applicare il regolamento n. 343/2003, a farsi carico dell’esame di una domanda d’asilo ai sensi dell’art. 3, n. 2, di detto regolamento, qualora il richiedente asilo, in caso di suo trasferimento nello Stato membro competente in via principale, sia esposto al pericolo di una violazione dei suoi diritti fondamentali e/o al pericolo che le norme minime delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 non trovino applicazione nei suoi confronti.

109. Nel prosieguo affronterò per prima la quarta questione pregiudiziale. Successivamente analizzerò la seconda e la terza questione pregiudiziale.

a)      Quarta questione pregiudiziale: l’obbligo di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 di fronte al serio pericolo di violazione di diritti fondamentali in caso di trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale

i)      Sulla problematica del serio pericolo di violazioni di diritti fondamentali in caso di trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale

110. Qualora uno Stato membro per qualsiasi ragione non sia in grado di rispettare, nel trattamento dei richiedenti asilo o nell’esame delle loro domande d’asilo, le prescrizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85, o i suoi obblighi di diritto internazionale, sorge de facto il pericolo che i richiedenti asilo, nel caso di un loro trasferimento in tale Stato membro, siano esposti ad un trattamento che viola i loro diritti fondamentali e umani.

111. In questa ipotesi si potrebbero, ad esempio, temere, nello Stato membro competente in via principale, violazioni del diritto, riconosciuto all’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali, al rispetto e alla tutela della dignità umana, o della proibizione, contenuta all’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali, della tortura e di trattamenti inumani o degradanti (44).

112. Qualora in uno Stato membro dovesse incombere sui richiedenti asilo ivi trasferiti il serio pericolo di una violazione della dignità umana ai sensi dell’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali, o di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali, anche il trasferimento dei richiedenti asilo in tale Stato membro sarebbe incompatibile con l’art. 1 o con l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali. In base all’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali, infatti, la dignità umana non deve essere solo «rispettata», ma anche «tutelata». Una siffatta funzione positiva di tutela è immanente anche all’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali (45). Peraltro, l’art. 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali prevede espressamente, a questo proposito, che nessuno possa essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti (46).

113. La completa saturazione del sistema di asilo di uno Stato membro può altresì comportare, a determinate condizioni, l’opportunità di verificare la compatibilità con l’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali del trasferimento di un richiedente asilo in tale Stato membro.

114. In base all’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra sui rifugiati nonché dal TUE e dal TFUE (47). Uno degli elementi centrali della convenzione di Ginevra sui rifugiati è il divieto, formulato all’art. 33 di detta convenzione, di espulsione o respingimento, diretto o indiretto, di un rifugiato in un paese persecutore – il cosiddetto principio di non‑refoulement. Benché l’esatta portata di questo divieto di respingimento sia controversa, si deve ritenere che esso garantisca ai rifugiati (48) non solo protezione da un allontanamento diretto verso il paese persecutore, ma anche protezione da un cosiddetto allontanamento a catena, quando, cioè, viene effettuato un trasferimento in uno Stato in cui sussiste il pericolo di un allontanamento verso un paese persecutore (49).

115. Se la saturazione del sistema di asilo di uno Stato membro dovesse comportare il pericolo, per i rifugiati in questo Stato membro, di un respingimento diretto o indiretto in un paese persecutore, allora l’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali vieterebbe agli altri Stati membri di trasferire rifugiati in questo Stato membro.

ii)    Sull’obbligo di avocazione ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003

116. Dalle mie precedenti riflessioni emerge, da un lato, che la saturazione del sistema di asilo di uno Stato membro può comportare il sorgere di un contesto in cui uno o più dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali ai richiedenti asilo possano essere violati. Dall’altro lato, sono giunta alla conclusione che il trasferimento di richiedenti asilo in uno Stato membro in cui sussiste il serio pericolo della violazione dei loro diritti fondamentali è incompatibile con la Carta dei diritti fondamentali.

117. Alla luce di tali considerazioni occorre chiedersi se il regolamento n. 343/2003 possa essere interpretato in modo da poter escludere trasferimenti di richiedenti asilo in contrasto coi diritti fondamentali.

118. Che il regolamento n. 343/2003 debba essere interpretato, per quanto possibile, in conformità dei diritti fondamentali, risulta, da un lato, dalla costante giurisprudenza della Corte, secondo cui gli Stati membri devono fare in modo di non basarsi su un’interpretazione di norme di diritto derivato che entri in conflitto con i diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione o con altri principi generali del diritto dell’Unione (50). Un’interpretazione del regolamento n. 343/2003 conforme ai diritti fondamentali, d’altro lato, si impone tanto più in quanto all’art. 63, n. 1, CE, che funge da fondamento autorizzativo di diritto primario di questo regolamento, è espressamente stabilito che le misure in materia di asilo adottate dal legislatore dell’Unione devono essere conformi alla convenzione di Ginevra sui rifugiati, e agli altri trattati pertinenti (51). Al quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003 viene peraltro espressamente confermato che tale regolamento rispetta i diritti fondamentali e i principi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali (52).

119. A mio avviso, l’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 concede agli Stati membri una discrezionalità sufficientemente ampia per consentire loro un’applicazione di detto regolamento conforme alle esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali qualora – in caso di trasferimento di un richiedente asilo allo Stato membro competente in via principale – sorga un serio pericolo di violazione dei diritti fondamentali garantiti al richiedente asilo dalla Carta dei diritti fondamentali.

120. L’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 concede, infatti, agli Stati membri il diritto di esaminare la domanda di asilo presentata in uno Stato membro da un richiedente asilo anche qualora in base all’art. 3, n. 1, in combinato disposto con le disposizioni del capo III del regolamento, sia competente in via principale un altro Stato membro. Se uno Stato membro esercita questo diritto di avocazione, esso, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, diventa lo Stato membro competente che deve assumere tutti gli obblighi connessi a tale competenza.

121. Qualora il trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale dovesse far sorgere il serio pericolo di una violazione dei diritti fondamentali garantiti al richiedente asilo dalla Carta dei diritti fondamentali, lo Stato membro in cui il richiedente asilo ha presentato domanda d’asilo può pertanto rimuovere integralmente tale pericolo esercitando il suo diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

122. Previa specifica considerazione del fatto che gli Stati membri sono tenuti ad applicare il regolamento n. 343/2003 in conformità dei diritti fondamentali, e che anche un trasferimento di richiedenti asilo in uno Stato membro in cui sussiste un serio pericolo di violazione di uno o più diritti fondamentali di questi richiedenti asilo deve essere di regola considerato quale violazione della Carta dei diritti fondamentali da parte dello Stato membro trasferente, a mio avviso gli Stati membri sono obbligati ad esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, qualora nello Stato membro competente in via principale vi sia il pericolo di una violazione dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali al richiedente asilo che deve essere trasferito.

123. Un serio pericolo, nello Stato membro competente in via principale, della violazione di singole disposizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, che non costituisca al contempo violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali ai richiedenti asilo che devono essere trasferiti, non è invece sufficiente a fondare l’obbligo, a carico dello Stato membro trasferente, di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

124. A tal proposito va in primo luogo sottolineato che un’interpretazione del regolamento n. 343/2003 conforme ai diritti fondamentali non può imporre l’esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, qualora lo Stato membro d’accoglienza violi singole disposizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85, senza tuttavia violare la Carta dei diritti fondamentali. Inoltre, il trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato membro, in cui non sussiste il pericolo di una violazione dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali a tale richiedente asilo, normalmente non comporta una violazione, da parte dello Stato membro trasferente, della Carta dei diritti fondamentali.

125. Sarebbe, peraltro, difficilmente compatibile con le finalità del regolamento n. 343/2003 se ogni infrazione alle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85 fosse sufficiente a frustrare il trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale (53). Con il regolamento n. 343/2003 si mira infatti a predisporre un meccanismo per determinare con chiarezza e praticità lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo che peraltro consenta di determinare con rapidità tale Stato membro (54). Per raggiungere tale finalità il regolamento n. 343/2003 predispone una disciplina tale per cui per ogni domanda d’asilo presentata nell’Unione è competente soltanto uno Stato membro, individuato sulla base di criteri oggettivi. In caso di ingresso illegale nel territorio dell’Unione, per l’esame della domanda d’asilo è competente, ai sensi dell’art. 10 del regolamento n. 343/2003, lo Stato membro del primo ingresso (55).

126. Se adesso ogni infrazione a singole disposizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85 da parte dello Stato membro del primo ingresso illegale dovesse comportare l’obbligo, a carico dello Stato membro in cui il richiedente asilo ha presentato domanda d’asilo, di esercitare il suo diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, verrebbe creato, accanto ai criteri oggettivi previsti al capo III del regolamento per l’individuazione dello Stato membro competente, un nuovo e più ampio criterio di esclusione, in base al quale anche minime violazioni delle prescrizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 o 2005/85 in singoli Stati membri potrebbero comportare l’esonero di tali Stati membri dalle loro competenze definite nel regolamento n. 343/2003 e dai compiti ad esse connessi. Ciò potrebbe non solo comportare un completo sovvertimento della disciplina delle competenze apprestata dal regolamento n. 343/2003, ma anche mettere in pericolo la finalità con esso perseguita di individuare rapidamente gli Stati membri competenti per l’esame delle domande d’asilo presentate nell’Unione.

iii) Conclusione

127. Alla luce di quanto sopra, la quarta questione pregiudiziale del giudice a quo deve essere risolta nel senso che uno Stato membro, in cui è stata presentata una domanda d’asilo, è obbligato ad esercitare il suo diritto di esaminare tale domanda ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, qualora il richiedente asilo, nel caso di un suo trasferimento nello Stato membro competente in via principale in base all’art. 3, n. 1, in combinato disposto con le disposizioni del capo III del regolamento n. 343/2003, fosse esposto al serio pericolo di una violazione dei suoi diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali. Il serio pericolo della violazione di singole disposizioni delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 nello Stato membro competente in via principale, che non costituisca al contempo violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali ai richiedenti asilo che devono essere trasferiti, non è invece sufficiente a fondare l’obbligo di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

b)      Seconda e terza questione pregiudiziale: l’impiego di presunzioni assolute nell’ambito dell’esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003

128. Con la seconda e la terza questione pregiudiziale il giudice a quo desidera sapere se gli Stati membri, nell’applicare il regolamento n. 343/2003, possano partire dalla presunzione assoluta che lo Stato membro competente in via principale per l’esame di una domanda d’asilo, dopo il trasferimento del richiedente asilo rispetterà i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 e i diritti fondamentali del richiedente asilo (terza questione pregiudiziale), sicché un trasferimento dei richiedenti asilo a norma del regolamento n. 343/2003 debba essere sempre considerato conforme ai diritti fondamentali dell’Unione, e ciò a prescindere dalle condizioni presenti nello Stato membro competente (seconda questione pregiudiziale).

129. A mio avviso tali questioni vanno risolte negativamente.

130. Come ho già esposto sopra, non si può mai completamente escludere il pericolo che i richiedenti asilo, in caso di trasferimento in un altro Stato membro per l’esame delle loro domande d’asilo, siano de facto esposti ad un trattamento che viola i loro diritti fondamentali e umani. Qualora nello Stato membro competente in via principale per l’esame di una domanda d’asilo dovesse sussistere il serio pericolo di una violazione dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali al richiedente asilo, lo Stato membro in cui tale richiedente asilo ha presentato la sua domanda d’asilo è obbligato ad esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

131. Da tali rilievi risulta immediatamente che un’applicazione del regolamento n. 343/2003 fondata sulla presunzione assoluta che i diritti fondamentali del richiedente asilo siano rispettati nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda non è compatibile con l’obbligo degli Stati membri di un’interpretazione ed applicazione del regolamento n. 343/2003 conforme ai diritti fondamentali (56). In tal caso, infatti, lo Stato membro in cui il richiedente asilo ha presentato la sua domanda d’asilo non sarebbe mai obbligato ad esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, e pertanto non potrebbe escludersi che i richiedenti asilo, nonostante il serio pericolo di violazione dei diritti garantiti loro dalla Carta dei diritti fondamentali, siano trasferiti in un altro Stato membro.

132. Per la stessa ragione anche un’applicazione del regolamento n. 343/2003 fondata sulla presunzione assoluta che tutti i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85 siano rispettati nello Stato membro d’accoglienza deve essere respinta, in quanto contraria al diritto dell’Unione. La presunzione assoluta che siano rispettati tutti i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, infatti, non si differenzia, de facto, dalla presunzione assoluta che nello Stato membro competente in via principale siano rispettati i diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali ai richiedenti asilo.

133. Ciò, tuttavia, non significa che agli Stati membri sia in via di principio precluso partire, nell’applicazione del regolamento n. 343/2003, dalla presunzione relativa che siano rispettati i diritti umani e i diritti fondamentali del richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda d’asilo. A tal proposito occorre ricordare che il trattamento dei richiedenti asilo e l’esame delle loro domande in ogni Stato membro devono soddisfare, ai sensi delle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85, consistenti parametri minimi e che tutti gli Stati membri devono rispettare la Carta dei diritti fondamentali (57), nonché – quali Stati contraenti – la CEDU e la convenzione di Ginevra sui rifugiati. In considerazione dell’elevato livello di protezione in tal modo de iure garantito, è assolutamente ragionevole partire dalla presunzione relativa che, nell’ipotesi del trasferimento di richiedenti asilo, costoro siano trattati, nello Stato membro competente in via principale, in modo conforme ai diritti umani e fondamentali (58). In tal senso, nel secondo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003 si sottolinea espressamente che gli Stati membri, tutti rispettosi del principio di non respingimento, sono considerati Stati sicuri per i cittadini di paesi terzi (59).

134. Qualora gli Stati membri dovessero optare per l’applicazione di una tale presunzione relativa, essi devono comunque rispettare il principio di effettività, in virtù del quale la realizzazione dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione non può essere resa praticamente impossibile o eccessivamente difficile (60).

135. Qualora, quindi, gli Stati membri optino per l’introduzione della presunzione relativa secondo cui i diritti umani e i diritti fondamentali del richiedente asilo sono rispettati nello Stato membro competente in via principale, ai richiedenti asilo deve essere riconosciuta la possibilità, in sede processuale, di superare, anche in modo effettivo, tale presunzione. La concreta conformazione dei mezzi di prova disponibili a tal fine, nonché la definizione delle regole e dei principi della valutazione delle prove spetta – nel rispetto del principio di effettività – ancora una volta all’ordinamento giuridico interno dei singoli Stati membri.

136. Alla luce di quanto sopra, la seconda e la terza questione pregiudiziale devono essere risolte nel senso che l’obbligo di interpretare il regolamento n. 343/2003 in conformità dei diritti fondamentali osta all’applicazione di una presunzione assoluta, secondo cui lo Stato membro competente in via principale per l’esame di una domanda d’asilo rispetta i diritti fondamentali del richiedente asilo risultanti dal diritto dell’Unione e tutti i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85. Agli Stati membri non è, invece, precluso partire, nell’applicazione del regolamento n. 343/2003, dalla presunzione relativa secondo cui tanto i diritti umani quanto i diritti fondamentali di un richiedente asilo siano rispettati nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda d’asilo.

C –    Quinta questione pregiudiziale: rapporto tra la tutela fornita ai richiedenti asilo dalla Carta dei diritti fondamentali e la tutela loro fornita dalla CEDU

137. Con la quinta questione pregiudiziale il giudice a quo desidera sapere se gli artt. 1, 18 e 47 della Carta dei diritti fondamentali garantiscano ai richiedenti asilo che, a norma del regolamento n. 343/2003, devono essere trasferiti in un altro Stato membro una tutela più ampia dell’art. 3 della CEDU.

138. Per quanto il giudice a quo non abbia illustrato espressamente il contesto giuridico donde tale questione scaturisce, la decisione della Corte eur. D.U. K.R.S. c. Regno Unito (61) del 2 dicembre 2008 sembra aver giocato un ruolo particolare nella sua proposizione. In tale decisione la Corte eur. D.U. doveva decidere su un ricorso in materia di diritti umani di un cittadino iraniano che doveva essere trasferito, a norma del regolamento n. 343/2003, dal Regno Unito in Grecia. Secondo il richiedente asilo iraniano, il suo allontanamento verso la Grecia avrebbe violato l’art. 3 della CEDU. La Corte eur. D.U. nella sua decisione del 2 dicembre 2008 respingeva tale ricorso ritenendolo manifestamente infondato.

139. Al momento della formulazione dell’ordinanza di rinvio il giudice a quo si era, quindi, chiesto quale rilievo avrebbe dovuto dare alla decisione della Corte eur. D.U. K.R.S. c. Regno Unito. Occorreva a tal proposito chiarire se la valutazione della Corte eur. D.U., secondo cui il trasferimento in Grecia di un richiedente asilo iraniano non violava l’art. 3 della CEDU, ostasse all’affermazione di una violazione degli artt. 1, 18 e 47 della Carta dei diritti fondamentali in un caso come quello del procedimento principale.

140. Come ho sopra esposto, la Corte eur. D.U. nella sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia (62) del 21 gennaio 2011 – quindi dopo il deposito dell’ordinanza di rinvio – ha ulteriormente sviluppato la propria giurisprudenza, valutando il trasferimento di un richiedente asilo ai sensi del regolamento n. 343/2003 dal Belgio in Grecia quale violazione da parte del Belgio dell’art. 3 della CEDU, nonché dell’art. 13 in combinato disposto con l’art. 3 della CEDU.

141. Attesa una siffatta evoluzione della giurisprudenza della Corte eur. D.U., adesso il giudice a quo potrebbe non doversi più occupare in via principale della questione se, e a quali condizioni, il trasferimento in Grecia di richiedenti asilo possa comportare – nonostante la decisione della Corte eur. D.U. K.R.S. c. Regno Unito – l’affermazione della violazione dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali a questi richiedenti asilo, bensì della questione se – tenuto conto della sentenza della Corte eur. D.U. M.S.S. c. Belgio e Grecia – un trasferimento in Grecia di richiedenti asilo possa in assoluto essere ancora dichiarato conforme alla Carta dei diritti fondamentali.

142. Ciò considerato, la quinta questione pregiudiziale deve in definitiva essere intesa nel senso che alla Corte si chiede di chiarire in quale rapporto gli artt. 3 e 13 della CEDU si trovino con le corrispondenti disposizioni della Carta dei diritti fondamentali (63), e in quale modo la giurisprudenza della Corte eur. D.U. sulla (in‑)compatibilità con la CEDU dei trasferimenti in Grecia di richiedenti asilo si ripercuota sulla valutazione giudiziale della compatibilità di siffatti trasferimenti con la Carta dei diritti fondamentali.

143. Per risolvere tali questioni occorre prendere le mosse dall’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali. In base a tale disposizione, laddove la Carta dei diritti fondamentali contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla CEDU. All’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali viene altresì esplicitamente chiarito che tale disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa.

144. Nelle spiegazioni relative alla Carta concernenti l’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali si rileva che tale disposizione intende assicurare la necessaria coerenza tra la Carta dei diritti fondamentali e la CEDU. Il riferimento alla CEDU va inteso, secondo le spiegazioni relative alla Carta, non solo con riguardo al testo della CEDU e dei relativi protocolli, ma anche con riguardo alla specificazione del significato e della portata dei diritti ivi garantiti operata dalla giurisprudenza della Corte eur. D.U. Ciò, tuttavia, non deve pregiudicare l’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte.

145. A norma dell’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali, occorre quindi assicurare che la protezione garantita dalla Carta dei diritti fondamentali, nelle materie in cui le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali si intersecano con le garanzie conferite dalla CEDU, non sia inferiore alla protezione concessa dalla CEDU. Poiché la protezione concessa dalla CEDU è in continua evoluzione, alla luce della sua interpretazione da parte della Corte eur. D.U. (64), anche il riferimento alla CEDU contenuto all’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali deve essere inteso come un riferimento essenzialmente dinamico, comprensivo, in via di principio, della giurisprudenza della Corte eur. D.U. (65).

146. A tal proposito si deve ovviamente tener presente che le sentenze della Corte eur. D.U. costituiscono, per loro natura, decisioni giurisdizionali riferite a casi specifici, e non si sostituiscono alle norme della CEDU, sicché, in sede di applicazione della Carta dei diritti fondamentali, sarebbe sbagliato considerare la giurisprudenza della Corte eur. D.U. quale strumento di interpretazione dalla validità illimitata (66). Tale constatazione non deve, tuttavia, indurre a trascurare il fatto che alla giurisprudenza della Corte eur. D.U. spettano, in sede di interpretazione della Carta dei diritti fondamentali, un significato particolare ed un peso considerevole, sicché il riferimento ad essa risulta imprescindibile in sede di interpretazione della Carta dei diritti fondamentali (67).

147. Questi assunti trovano conferma nella giurisprudenza della Corte che, quando deve interpretare le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali, fa sistematicamente riferimento alla giurisprudenza della Corte eur. D.U. sulle corrispondenti disposizioni della CEDU (68).

148. Tutto ciò considerato, la quinta questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che a norma dell’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali deve essere assicurato che la protezione garantita dalla Carta dei diritti fondamentali, nelle materie in cui le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali si intersecano con le disposizioni della CEDU, non sia inferiore alla protezione concessa dalla CEDU. Poiché estensione e portata della protezione concessa dalla CEDU sono state precisate nella giurisprudenza della Corte eur. D.U., a tale giurisprudenza spettano – in sede di interpretazione, da parte della Corte, delle corrispondenti disposizioni della Carta dei diritti fondamentali – un significato particolare ed un peso considerevole.

D –    Sesta questione pregiudiziale: controllo giurisdizionale del rispetto della convenzione di Ginevra sui rifugiati e della CEDU nello Stato membro competente in via principale a norma del regolamento n. 343/2003

149. Con la sesta questione pregiudiziale il giudice a quo desidera sapere se una normativa nazionale, in forza della quale i giudici, quando sono chiamati a controllare l’applicazione del regolamento n. 343/2003, devono partire dalla presunzione assoluta che lo Stato membro competente in via principale per l’esame della domanda d’asilo sia uno Stato sicuro, in cui i richiedenti asilo non sono esposti al pericolo di un’espulsione in un paese persecutore in contrasto con la convenzione di Ginevra sui rifugiati o con la CEDU, sia conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

150. Per risolvere tale questione analizzerò prima di tutto il rapporto tra i diritti spettanti ai richiedenti asilo ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali e il pericolo di un’espulsione in un paese persecutore in contrasto con la convenzione di Ginevra sui rifugiati o con la CEDU, cui i richiedenti asilo sarebbero esposti in caso di loro trasferimento nello Stato membro competente in via principale. Sulla base di tali considerazioni fornirò quindi una soluzione alla sesta questione del giudice a quo.

1.      L’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali e il pericolo di una violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU a seguito del trasferimento di un richiedente asilo a norma del regolamento n. 343/2003

151. A norma dell’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali, ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in detto articolo.

152. Il presupposto basilare affinché si rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali è, pertanto, la violazione di diritti o libertà garantiti dal diritto dell’Unione. Ciò considerato, una violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU può comportare l’insorgere del diritto ad un ricorso effettivo ai sensi dell’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali, solo qualora tale violazione debba al contempo essere valutata quale violazione di diritti o libertà garantiti dal diritto dell’Unione.

153. Benché una violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU, nell’ambito del trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato membro in cui sussiste il serio pericolo di una sua espulsione in un paese persecutore, de iure debba essere rigorosamente distinta da una violazione del diritto dell’Unione ad essa eventualmente connessa, de facto in un caso del genere di regola sussiste il parallelismo tra la violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU e la violazione del diritto dell’Unione.

154. Per valutare se il trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato membro, in cui sussiste il serio pericolo di sua espulsione in un altro Stato in violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati, sia legittimo in base al diritto dell’Unione, occorre partire dall’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali, a norma del quale il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra sui rifugiati (69). Per effetto di tale esplicito rinvio alla convenzione di Ginevra sui rifugiati, l’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali garantisce ai rifugiati che hanno presentato una domanda d’asilo protezione da trasferimenti incompatibili con la convenzione di Ginevra sui rifugiati (70). Ciò considerato, il trasferimento di un rifugiato nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda d’asilo è incompatibile con la Carta dei diritti fondamentali se in tale Stato membro sussiste il serio pericolo di un’espulsione diretta o indiretta in un paese persecutore in violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati.

155. Per valutare se il trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato membro, in cui sussiste il serio pericolo di sua espulsione in un paese terzo in violazione della CEDU, sia legittimo in base al diritto dell’Unione, occorre partire dal principio stabilito all’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali, secondo cui l’estensione della protezione dei diritti riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali non può essere inferiore alle garanzie concesse dalla CEDU (71).

156. A tal riguardo la Corte eur. D.U. ha da ultimo precisato le garanzie assicurate dalla CEDU in relazione al trasferimento di richiedenti asilo tra Stati membri nella sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia. In questa sentenza essa ha statuito che il trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato intermedio, a sua volta parte contraente della CEDU, lascia impregiudicata la responsabilità dello Stato espellente che, a norma dell’art. 3 della CEDU, è obbligato a desistere da un allontanamento qualora sussistano seri, comprovati motivi per ritenere che l’interessato, nel caso di un suo trasferimento nello Stato intermedio, colà sarà effettivamente esposto al pericolo di un trasferimento in un altro Stato in contrasto con l’art. 3 della CEDU (72).

157. Considerato il contenuto dell’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali, nel caso in cui il trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale a norma del regolamento n. 343/2003 dovesse violare l’art. 3 della CEDU a causa del pericolo di respingimento indiretto, di regola sussiste anche una violazione della Carta dei diritti fondamentali. A tal proposito viene in particolare in rilievo la violazione dei diritti garantiti ai richiedenti asilo dagli artt. 1, 4 e 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali (73).

158. Riepilogando, si deve dunque constatare che il trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale a norma del regolamento n. 343/2003 di regola non è conforme al diritto dell’Unione, se in questo Stato membro il richiedente asilo è esposto al serio pericolo di una sua espulsione in un paese persecutore in violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU. Se il trasferimento del richiedente asilo viola il diritto dell’Unione, si rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

2.      Incompatibilità con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali della presunzione assoluta giudiziale secondo cui il richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale non è esposto al pericolo di un’espulsione in violazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati o della CEDU

159. A norma dell’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali, ad ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati deve essere concesso un ricorso giurisdizionale effettivo per la verifica di tale violazione. Poiché tale ricorso è rivolto a chiarire se i diritti o le libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati effettivamente violati, questo diritto ad un ricorso effettivo sorge fin dal momento in cui una tale violazione viene affermata in termini plausibili (74).

160. La concreta disciplina di diritto processuale del ricorso effettivo ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali è ampiamente rimessa agli Stati membri. Questa discrezionalità degli Stati membri nel definire tale disciplina trova, tuttavia, i propri limiti nell’obbligo di assicurare sempre l’effettività del ricorso. A tal proposito occorre altresì ricordare che, a norma dell’art. 52, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali, eventuali limitazioni all’esercizio del diritto ad un ricorso effettivo devono essere previste dalla legge (75) e rispettare sia il contenuto essenziale di detto diritto sia il principio di proporzionalità.

161. Fa parte del contenuto minimo del diritto ad un ricorso effettivo il fatto che il ricorso da assicurare all’avente diritto debba soddisfare il principio di effettività (76). In base a tale principio, la realizzazione dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione non può essere resa praticamente impossibile o eccessivamente difficile (77).

162. Da tali riflessioni sul contenuto minimo ed essenziale del diritto ad un ricorso effettivo, ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, a mio avviso risulta immediatamente che una normativa nazionale, in forza della quale i giudici, quando sono chiamati a controllare il trasferimento di un richiedente asilo nello Stato membro competente in via principale a norma del regolamento n. 343/2003, debbano partire dalla presunzione assoluta che detto Stato membro non espellerà il richiedente asilo in un altro Stato in violazione della CEDU o della convenzione di Ginevra sui rifugiati, non è conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

163. Al riguardo è decisivo il fatto che una tale presunzione rende eccessivamente difficile o addirittura esclude de facto il controllo giurisdizionale sul pericolo di un allontanamento a catena in un paese persecutore in violazione della Carta dei diritti fondamentali. Risulterebbe, infatti, difficilmente sostenibile sul piano logico il ragionamento di un giudice nazionale che negasse il pericolo di un allontanamento a catena in un paese persecutore dal punto di vista della CEDU e della convenzione di Ginevra sui rifugiati, e ammettesse, invece, un pericolo sostanzialmente identico di allontanamento a catena in un paese persecutore dal punto di vista della Carta dei diritti fondamentali. Per tale motivo la presunzione assoluta in parola, secondo cui lo Stato membro competente in via principale non allontanerà il richiedente asilo verso un paese persecutore in violazione della CEDU e della convenzione di Ginevra sui rifugiati, non è conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

164. Alla luce delle precedenti considerazioni, la sesta questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che una normativa nazionale, in forza della quale i giudici, nel verificare se un richiedente asilo possa essere legittimamente trasferito in un altro Stato membro a norma del regolamento n. 343/2003, devono partire dalla presunzione assoluta che tale Stato membro sia uno Stato sicuro, in cui i richiedenti asilo non sono esposti al pericolo di un’espulsione in un paese persecutore in contrasto con la convenzione di Ginevra sui rifugiati o con la CEDU, non è conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

E –    Settima questione pregiudiziale

165. Con la settima questione pregiudiziale il giudice a quo chiede alla Corte chiarimenti sul contenuto e la portata del protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. In particolare, chiede sostanzialmente se, tenuto conto di tale protocollo, le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali rilevanti per il presente procedimento possano produrre integralmente i loro effetti nell’ordinamento giuridico del Regno Unito.

166. Con tale questione il giudice a quo desidera, pertanto, sapere se e, in caso di risposta affermativa, in quale misura il protocollo n. 30 debba essere considerato come un «opt-out» del Regno Unito e della Repubblica di Polonia dalla Carta dei diritti fondamentali.

167. A mio avviso, alla questione se il protocollo n. 30 debba essere valutato come un generale opt-out del Regno Unito e della Repubblica di Polonia dalla Carta dei diritti fondamentali va senz’altro fornita risposta negativa (78). A tale conclusione mi porta un’analisi del testo del protocollo n. 30, condotta tenendo in particolare considerazione i suoi ‘considerando’.

168. Ai sensi dell’art. 1, n. 1, del protocollo n. 30, la Carta non estende la competenza della Corte o di qualunque altro organo giurisdizionale della Polonia o del Regno Unito a ritenere che le leggi, i regolamenti o le disposizioni, le pratiche o l’azione amministrativa della Polonia o del Regno Unito non siano conformi ai diritti, alle libertà e ai principi fondamentali che essa riafferma.

169. Secondo il suo tenore letterale, l’art. 1, n. 1, del protocollo n. 30 chiarisce, quindi, che la Carta dei diritti fondamentali non può comportare né uno spostamento di competenze a scapito del Regno Unito o della Polonia, né un’estensione dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione definite nei Trattati. In tal modo, tuttavia, l’art. 1, n. 1, del protocollo n. 30 si limita a confermare il contenuto normativo dell’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali, che mira proprio ad escludere una siffatta estensione delle competenze dell’Unione e dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (79). L’art. 1, n. 1, del protocollo n. 30 non mette, quindi, in discussione in via di principio la validità della Carta dei diritti fondamentali per il Regno Unito e per la Polonia (80).

170. Tale opinione trova conferma nei ‘considerando’ del protocollo, in cui viene più volte confermata la validità di principio della Carta dei diritti fondamentali negli ordinamenti giuridici polacco e inglese (81). Così, nel terzo ‘considerando’ si afferma che, in base all’art. 6 TUE, la Carta deve essere applicata e interpretata dagli organi giurisdizionali della Polonia e del Regno Unito rigorosamente in conformità delle spiegazioni di cui a detto articolo. Nell’ottavo e nel nono ‘considerando’ si richiama l’auspicio della Polonia e del Regno Unito di chiarire determinati aspetti dell’applicazione della Carta, nonché l’applicazione della Carta in relazione alle leggi e all’azione amministrativa della Polonia e del Regno Unito.

171. Mentre l’art.1, n. 1, del protocollo n. 30 non mette in discussione la validità della Carta dei diritti fondamentali, costituendo una mera conferma espressa del contenuto normativo dell’art. 51 della Carta dei diritti fondamentali, l’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30 sembra rivolto a precisare la validità di alcune disposizioni della Carta all’interno degli ordinamenti giuridici del Regno Unito e della Polonia. Infatti, in base all’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30, nulla nel titolo IV della Carta dei diritti fondamentali crea diritti azionabili dinanzi ad un organo giurisdizionale, applicabili alla Polonia o al Regno Unito, salvo nella misura in cui tali diritti siano previsti nei rispettivi ordinamenti giuridici.

172. L’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30 fa riferimento ai diritti fondamentali e ai principi sociali raccolti nel titolo IV della Carta dei diritti fondamentali (artt. 27‑38). Questo titolo, che riporta la rubrica «Solidarietà», costituisce uno degli ambiti tematici risultati più controversi nel corso dei lavori preparatori della Carta dei diritti fondamentali. Controversa non era solo la questione di principio se accogliere nella Carta dei diritti fondamentali diritti e principi sociali, ma anche quanti diritti sociali avrebbero dovuto essere accolti, come avrebbero dovuto essere configurati nello specifico, quale effetto vincolante avrebbero dovuto produrre e se essi avrebbero dovuto essere qualificati in termini di diritti fondamentali o, piuttosto, di principi (82).

173. Affermando che nulla nel titolo IV della Carta dei diritti fondamentali crea diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia o al Regno Unito, l’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30 prima di tutto conferma il principio espresso all’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali secondo cui la Carta dei diritti fondamentali non crea diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale nei rapporti tra soggetti privati. Oltre a ciò, l’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30 sembra, tuttavia, anche escludere che dagli artt. 27‑38 della Carta dei diritti fondamentali possano desumersi nuovi diritti e nuove azioni giudiziali scaturenti dal diritto dell’Unione che i titolari possano far valere contro il Regno Unito o contro la Polonia (83).

174. Poiché, tuttavia, i diritti fondamentali in questione nel presente procedimento non rientrano tra i diritti fondamentali e i principi sociali contemplati nel titolo IV della Carta dei diritti fondamentali, in questa sede non occorre approfondire ulteriormente la questione della precisa validità e portata dell’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30. A tal proposito è sufficiente richiamare il decimo ‘considerando’ del protocollo n. 30, ai sensi del quale i riferimenti contenuti in detto protocollo all’applicazione di disposizioni specifiche della Carta non pregiudicano in alcun modo l’applicazione di altre disposizioni della Carta.

175. L’art. 2 del protocollo n. 30 prevede infine che ove una disposizione della Carta faccia riferimento a leggi e pratiche nazionali, detta disposizione si applica alla Polonia o al Regno Unito soltanto nella misura in cui i diritti o i principi ivi contenuti sono riconosciuti nel diritto o nelle pratiche della Polonia o del Regno Unito.

176. Alla luce dei summenzionati ‘considerando’, anche dall’art. 2 del protocollo n. 30 non può desumersi un generale opt-out del Regno Unito e della Repubblica di Polonia dalla Carta dei diritti fondamentali. Peraltro l’art. 2 del protocollo n. 30 si riferisce esclusivamente a disposizioni della Carta dei diritti fondamentali che richiamano leggi o prassi nazionali (84). Questa ipotesi non riguarda le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali rilevanti nel presente procedimento.

177. Alla luce delle precedenti considerazioni, la settima questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che dall’interpretazione del protocollo n. 30 non emerge nulla che possa mettere in discussione la validità per il Regno Unito delle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali rilevanti per il presente procedimento.

VII – Conclusione

178. Viste le precedenti considerazioni, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali proposte dalla Court of Appeal of England and Wales nel seguente modo:

1)         La decisione adottata da uno Stato membro ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 18 febbraio 2003, n. 343, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, in ordine all’esame di una domanda d’asilo che, in base ai criteri stabiliti nel capo III di detto regolamento, non rientra nella sua competenza, costituisce un atto di attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali.

2)         Uno Stato membro in cui è stata presentata una domanda d’asilo è obbligato ad esercitare il suo diritto di esaminare tale domanda ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, qualora il richiedente asilo, nel caso di un suo trasferimento nello Stato membro competente in via principale in base all’art. 3, n. 1, in combinato disposto con le disposizioni del capo III del regolamento n. 343/2003, fosse esposto al serio pericolo di una violazione dei suoi diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali. Il serio pericolo, nello Stato membro competente in via principale, della violazione di singole disposizioni della direttiva del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/9/CE, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, della direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/CE, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, o della direttiva del Consiglio 1° dicembre 2005, 2005/85/CE, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, che non costituisca al contempo violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali ai richiedenti asilo che devono essere trasferiti, non è invece sufficiente a fondare l’obbligo di esercitare il diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003.

3)         L’obbligo di interpretare il regolamento n. 343/2003 in conformità dei diritti fondamentali osta all’applicazione di una presunzione assoluta, secondo cui lo Stato membro competente in via principale per l’esame di una domanda d’asilo rispetta i diritti fondamentali del richiedente asilo risultanti dal diritto dell’Unione e tutti i parametri minimi imposti dalle direttive 2003/9, 2004/83 e 2005/85. Agli Stati membri non è, invece, precluso partire, nell’applicazione del regolamento n. 343/2003, dalla presunzione relativa secondo cui tanto i diritti umani quanto i diritti fondamentali di un richiedente asilo siano rispettati nello Stato membro competente in via principale per la sua domanda d’asilo.

4)         A norma dell’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali deve essere assicurato che la protezione garantita dalla Carta dei diritti fondamentali, nelle materie in cui le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali si intersecano con le disposizioni della CEDU, non sia inferiore alla protezione concessa dalla CEDU. Poiché estensione e portata della protezione concessa dalla CEDU sono state precisate nella giurisprudenza della Corte eur. D.U., a tale giurisprudenza spettano – in sede di interpretazione, da parte della Corte, delle corrispondenti disposizioni della Carta dei diritti fondamentali – un significato particolare ed un peso considerevole.

5)         Una normativa nazionale, in forza della quale i giudici, nel verificare se un richiedente asilo possa essere legittimamente trasferito in un altro Stato membro a norma del regolamento n. 343/2003, devono partire dalla presunzione assoluta che tale Stato membro sia uno Stato sicuro, in cui i richiedenti asilo non sono esposti al pericolo di un’espulsione in un paese persecutore in contrasto con la convenzione di Ginevra sui rifugiati o con la CEDU, non è conforme all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.

6)         Dall’interpretazione del protocollo (n. 30) sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito non emerge nulla che possa mettere in discussione la validità per il Regno Unito delle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali rilevanti per il presente procedimento.

1 – Lingua originale delle conclusioni: il tedesco. Lingua processuale: l’inglese.

2 – GU L 50, pag. 1.

3 – Sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia del 21 gennaio 2011 (ricorso n. 30696/09).

4 – Oltre al regolamento e alle direttive qui citati, vi è una pluralità di ulteriori atti di diritto derivato che riguardano l’istituzione di un regime comune in materia di asilo, la politica dell’immigrazione legale ed il contrasto all’immigrazione illegale, come, ad esempio, il regolamento (UE) del Parlamento europeo e del Consiglio 19 maggio 2010, n. 439, che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (GU L 132, pag. 11), o la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98).

5 – GU L 212, pag. 12.

6 – GU L 31, pag. 18.

7 – GU L 304, pag. 12.

8 – GU L 326, pag. 13.

9 – Il governo del Regno Unito ha fornito una soluzione alle ulteriori questioni pregiudiziali per il caso che la Corte, diversamente da quanto da esso proposto, dovesse giungere alla conclusione che la decisione in ordine all’esercizio del diritto di avocazione di cui all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003 rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

10 – La Confederazione svizzera partecipa al sistema, istituito dal diritto dell’Unione, di determinazione degli Stati competenti per le domande d’asilo in forza dell’accordo tra la Comunità europea e la Confederazione Svizzera relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda di asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera (GU 2008, L 53, pag. 5). Ai sensi dell’art. 5, n. 2, di detto accordo, la Confederazione svizzera ha diritto di presentare alla Corte osservazioni scritte quando essa è stata adita da un organo giurisdizionale di uno Stato membro affinché si pronunci in via pregiudiziale sull’interpretazione del regolamento n. 343/2003.

11 – Il giudice a quo ha dovuto affrontare tale questione nel procedimento principale in quanto il Secretary of State aveva sostenuto che gli Stati membri, nell’esercitare la discrezionalità ad essi concessa ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, non sarebbero tenuti a rispettare i diritti fondamentali dell’Unione, giacché l’esercizio di tale discrezionalità non ricadrebbe nel diritto dell’Unione.

12 – V. sul punto anche le spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 32).

13 – GU 2007, C 303, pag. 32. In base all’art. 52, n. 7, della Carta dei diritti fondamentali, i giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto tali spiegazioni, elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali. Anche all’art. 6, n. 1, terzo comma, TUE viene espressamente confermata l’importanza delle spiegazioni relative alla Carta ai fini dell’interpretazione delle singole disposizioni della Carta dei diritti fondamentali.

14 – Sentenza 13 luglio 1989, causa 5/88, Wachauf (Racc. pag. 2609).

15 – Sentenza 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Racc. pag. I‑2925).

16 – Sentenza 13 aprile 2000, causa C-292/97, Karlsson e a. (Racc. pag. I‑2737). Questa sentenza aderisce alla giurisprudenza «Wachauf».

17 – Sentenza Wachauf, cit. supra alla nota 14 (punto 19). Questa sentenza è stata confermata, tra l’altro, dalla sentenza 27 giugno 2006, causa C‑540/03, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I‑5769, punti 104 e seg.).

18 – Sentenza ERT, cit. supra alla nota 15 (punti 41 e segg.).

19 – In tal senso anche Ladenburger, C., Art. 51, in Europäische Grundrechtecharta (a cura di Tettinger, P./Stern, K.), München, 2006, punti 22 e seg.; Nowak, C., in Handbuch der Europäischen Grundrechte (a cura di Heselhaus/Nowak), München, 2006, paragrafo 6, punti 44 e segg.

20 – A norma dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 343/2003, lo Stato membro che di propria volontà decide di esaminare la domanda d’asilo diventa lo Stato membro competente ai sensi di detto regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza.

21 – Sentenza Wachauf, cit. supra alla nota 14.

22 – Regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all’articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68, GU L 132, pag. 11.

23 – Sentenza Wachauf, cit. supra alla nota 14 (punto 19).

24 – Ibidem (punti 22 e seg.).

25 – V. in tal senso anche sentenza Parlamento/Consiglio, cit. supra alla nota 17 (punto 104).

26 – Giustamente in tal senso Graßhof, M., in EU‑Kommentar (a cura di Schwarze), II ed., Baden-Baden, 2009, Art. 63 EGV, punto 4.

27 – Art. 63, n. 1, lett. b), c) e d), CE.

28 – A norma degli artt. 1 e seg. del protocollo (n. 5) sulla posizione della Danimarca, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, la Danimarca non ha partecipato all’adozione di queste direttive, sicché esse non vincolano e non sono applicabili in Danimarca (v. ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2003/9, quarantesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/83 e trentaquattresimo ‘considerando’ della direttiva 2005/85). Per quanto riguarda l’Irlanda, mentre a norma dell’art. 3 del protocollo (n. 4) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, essa ha partecipato all’adozione delle direttive 2004/83 e 2005/85 (v., rispettivamente, trentanovesimo e trentatreesimo ‘considerando’ delle due direttive), a norma dell’art. 1 del citato protocollo non ha partecipato all’adozione della direttiva 2003/9 (v. ventesimo ‘considerando’ di detta direttiva). Il Regno Unito, a norma dell’art. 3 del summenzionato protocollo, ha partecipato all’adozione delle tre direttive (v. diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva 2003/9, trentottesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/83, e trentaduesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/85).

29 – V. il secondo ‘considerando’ della direttiva 2003/9, della direttiva 2004/83 e della direttiva 2005/85.

30 – V. il quinto ‘considerando’ della direttiva 2003/9, il decimo ‘considerando’ della direttiva 2004/83 e l’ottavo ‘considerando’ della direttiva 2005/85.

31 – V. il sesto ‘considerando’ della direttiva 2003/9, l’undicesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/83 e il nono ‘considerando’ della direttiva 2005/85.

32 – V. a tal proposito anche sentenze 2 marzo 2010, cause riunite C-175/08, C-176/08, C-178/08 e C-179/08, Salahadin Abdulla (Racc. pag. I-1493, punti 51 e segg.), e 9 novembre 2010, cause riunite C-57/09 e C-101/09, B (Racc. pag. I‑10979, punti 77 e seg.), in cui la Corte, nell’interpretare la direttiva 2004/83, da un lato ha sottolineato che le disposizioni della citata direttiva relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato nonché al contenuto del medesimo sono state adottate al fine di aiutare le autorità competenti degli Stati membri ad applicare la convenzione di Ginevra basandosi su nozioni e criteri comuni e, dall’altro, ha stabilito che l’interpretazione della citata direttiva deve effettuarsi nel rispetto dei diritti fondamentali e, in particolare, dei principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali. V. a tal proposito anche sentenza 17 giugno 2010, causa C‑31/09, Bolbol (Racc. pag. I-5539, punto 38).

33 – A norma degli art. 1 e seg. del protocollo (n. 5) sulla posizione della Danimarca, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, la Danimarca non ha partecipato all’adozione del regolamento n. 343/2003, sicché la Danimarca originariamente non era vincolata da esso, né era soggetta alla sua applicazione. Tra la Danimarca e gli altri Stati membri rimaneva, pertanto, originariamente in vigore la convenzione di Dublino (v. diciottesimo e diciannovesimo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003). Con l’accordo tra la Comunità europea e il Regno di Danimarca in merito ai criteri e ai meccanismi di determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in Danimarca oppure in uno degli altri Stati membri dell’Unione europea e in merito a Eurodac, per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di Dublino (GU L 66 dell’8 marzo 2006, pag. 38), l’ambito di applicazione del regolamento n. 343/2003 è stato esteso ai rapporti tra l’Unione e la Danimarca. L’Irlanda e il Regno Unito, a norma dell’art. 3 del protocollo (n. 4) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, hanno partecipato all’adozione e all’applicazione del regolamento in questione (v. diciassettesimo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003). Occorre inoltre considerare che alcuni paesi terzi hanno preso parte, in forza di trattati internazionali, al sistema istituito dal diritto dell’Unione per la determinazione dello Stato competente per una domanda d’asilo: è il caso, ad esempio, della Confederazione svizzera; v. sul punto nota 10 delle presenti conclusioni.

34 – V. artt. 6, n. 1, 7, 8 e 9, nn. 1 e 2, del regolamento n. 343/2003.

35 – Art. 10 del regolamento n. 343/2003. Questa responsabilità cessa, tuttavia, dodici mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera.

36 – In conformità a tale previsione, l’art. 25, n. 1, della direttiva 2005/85 prevede che gli Stati membri non sono tenuti ad esaminare se ad un richiedente asilo sia attribuibile la qualifica di rifugiato a norma della direttiva 2004/83 qualora essi siano a ciò obbligati a termini del regolamento n. 343/2003.

37 – V. paragrafo 92 delle presenti conclusioni.

38 – Date tali premesse, anche nei ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003 si richiamano le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, secondo cui l’istituendo regime europeo comune in materia di asilo deve basarsi sull’applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra sui rifugiati (v. il secondo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003). Si sottolinea altresì che gli Stati membri, per quanto riguarda il trattamento di persone che rientrano nel campo di applicazione del regolamento in questione, sono vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti giuridici internazionali di cui sono parti (v. il dodicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003), e che il regolamento in questione rispetta i diritti fondamentali e i principi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali (v. il quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003).

39 – La proposta della Commissione di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide [COM(2008) 820 def.], con cui dovrebbe essere riformulato il regolamento n. 343/2003, prevede, invece, un meccanismo per la sospensione temporanea dei trasferimenti dei richiedenti asilo verso Stati membri che si trovino in situazioni di particolare urgenza, tali da comportare pressioni eccezionali sulle loro capacità di accoglienza, sui loro regimi di asilo o sulle loro infrastrutture (art. 31). Dalla motivazione della Commissione risulta che in tal modo si intendono fronteggiare le situazioni in cui i regimi di asilo e le capacità di accoglienza degli Stati membri si trovino sotto particolare pressione.

40 – Sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia, cit. supra alla nota 3.

41 – Sentenza della Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) 7 ottobre 2010, numero di ruolo U694/10, consultabile in Internet tramite il servizio di informazione giuridica federale (http://www.ris.bka.gv.at).

42 – Domanda di pronuncia pregiudiziale del 12 luglio 2010, punti 13 e segg.

43 – Tali lettere di diffida sono allegate alle osservazioni scritte della Commissione ai nn. 1 e 2.

44 – La questione se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni l’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali possa essere invocato autonomamente, accanto all’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali, non abbisogna di ulteriore approfondimento ai fini del presente procedimento. Si segnala, tuttavia, che secondo l’opinione prevalente della dottrina tedesca è necessario effettuare prima un esame sulla scorta dell’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali. Secondo tale dottrina, qualora dovesse risultare coinvolto l’ambito di tutela di questo specifico diritto fondamentale, esso prevale, relegando l’art. 1 della Carta dei diritti fondamentali al ruolo di parametro di giudizio isolato o sussidiario; v. in tal senso Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, München, 2010, Art. 1, punto 4; Borowsky, D., in Charta der Grundrechte der Europäischen Union (a cura di Meyer, J.), III ed., Baden‑Baden, 2011, Art. 1, punto 33; Höfling, W., in Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte‑Charta (a cura di Tettinger, J./Stern, K.), München, 2006, Art. 1, punto 18.

45 – V. sul punto Höfling, W., op. cit. alla nota 44, Art. 4, punto 3; Borowsky, D., op. cit. alla nota 44, Art. 4, punto 20.

46 – La questione se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni l’art. 1 e/o l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali possa essere invocato autonomamente, accanto all’art. 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali, non abbisogna di ulteriore approfondimento ai fini del presente procedimento. Si segnala, tuttavia, che secondo l’opinione prevalente della dottrina tedesca l’art. 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali, in caso di interferenza con l’art. 1 e/o con l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali, prevale, in sede di esame, quale disposizione speciale. V. sul punto Jarass, D., op. cit. alla nota 44, Art. 19, punto 4.

47 – Con l’affermazione che il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dal TUE e dal TFUE si richiama, tra l’altro, il protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al TUE e al TFUE. Poiché, tuttavia, il Regno Unito ha partecipato, ai sensi dell’art. 3 del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, all’adozione delle direttive 2003/9, 2004/85 e 2005/85, nonché del regolamento n. 343/2003, da questo punto di vista nel procedimento principale non sorge la questione relativa all’efficacia dell’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali nei confronti del Regno Unito.

48 – Poiché il divieto di respingimento si riferisce, in base all’art. 33 della convenzione di Ginevra sui rifugiati, ai rifugiati, l’ambito della protezione accordata dall’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali risulta definito, per tale aspetto, dalla nozione di rifugiato accolta dalla convenzione di Ginevra sui rifugiati (in tal senso Jarass, D., op. cit. alla nota 44, Art. 18, punto 5). Con riguardo al divieto di respingimento di cui all’art. 33 della convenzione di Ginevra sui rifugiati, la nozione di rifugiato non ricomprende solo coloro cui sia già stata attribuita la qualifica di rifugiato, ma anche coloro che presentano i requisiti per l’attribuzione di tale qualifica. V. in tal senso Lauterpacht, E./Bethlehem, D., «The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion», in Refugee Protection in International Law (a cura di Feller, E./Türk, V./Nicholson, F.), Cambridge, 2003, pag. 87, in particolare pagg. 116 e segg.

49 – V. in tal senso Lauterpacht, E./Bethlehem, D., op. cit. alla nota 48, pag. 122; Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, II ed., Stuttgart, 2008, punto 655.

50 – V. in tal senso sentenze 23 dicembre 2009, causa C‑403/09 PPU, Detiček (Racc. pag. I-12193, punto 34); 26 giugno 2007, causa C‑305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone e a. (Racc. pag. I-5305, punto 28), nonché sentenza 6 novembre 2003, causa C-101/01, Lindqvist (Racc. pag. I-12971, punto 87).

51 – V. a tal proposito anche Lenaerts, K., «The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice», in ICLQ 2010, pag. 255, in particolare pag. 298, il quale, dopo approfondita analisi della più recente giurisprudenza della Corte in materia di sistema europeo di asilo, conclude che la Corte nella sua giurisprudenza è attenta a rispettare la compenetrazione dei diritti fondamentali nel sistema europeo di asilo.

52 – V. sul punto anche sentenze Salahadin Abdulla, cit. supra alla nota 32 (punto 54), e Bolbol, cit. supra alla nota 32 (punto 38), in relazione al decimo ‘considerando’ della direttiva 2004/83, avente analogo contenuto, e all’obbligo, da esso scaturente, di interpretare le pertinenti disposizioni della direttiva in conformità dei diritti fondamentali.

53 – Secondo una giurisprudenza costante ai fini dell’interpretazione di una disposizione dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte; v., tra le tante, sentenza 29 gennaio 2009, causa C‑19/08, Petrosian e a. (Racc. pag. I‑495, punto 34).

54 – V. terzo e quarto ‘considerando’ del regolamento n. 343/2003.

55 – Art. 10 del regolamento n. 343/2003.

56 – V. paragrafo 118 delle presenti conclusioni.

57 – Sul contenuto e la portata del protocollo n. 30 sull’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea alla Polonia e al Regno Unito, v. paragrafi 165 e segg. delle presenti conclusioni.

58 – Così, ad esempio, anche la Corte eur. D.U. nella sua decisione K.R.S. c. Regno Unito del 2 dicembre 2008 (ricorso n. 32733/08) è partita dalla premessa che si deve presumere l’adempimento, da parte della Grecia, degli obblighi derivanti dalle direttive 2005/85 e 2003/9.

59 – V. a tal proposito anche il protocollo (n. 24) sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Tale protocollo rileva prima di tutto che gli Stati membri dell’Unione europea, dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo. Ciò considerato, il protocollo conseguentemente statuisce che la domanda d’asilo presentata da un cittadino di uno Stato membro può essere presa in esame o dichiarata ammissibile all’esame in un altro Stato membro unicamente in presenza dei presupposti, assai restrittivi, elencati nel protocollo.

60 – Sul principio di effettività, v. sentenze 8 luglio 2010, causa C‑246/09, Bulicke (Racc. pag. I‑7003, punto 25); 12 febbraio 2008, causa C‑2/06, Kempter (Racc. pag. I-411, punto 57); 7 giugno 2007, cause riunite da C‑222/05 a C‑225/05, van der Weerd e a. (Racc. pag. I-4233, punto 28), nonché sentenza 13 marzo 2007, causa C‑432/05, Unibet (Racc. pag. I-2271, punto 43).

61 – Sentenza K.R.S. c. Regno Unito, cit. supra alla nota 58.

62 – Cit. supra alla nota 3.

63 – Gli artt. 3 e 13 della CEDU trovano il proprio corrispondente negli artt. 4 e 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali. Nelle spiegazioni relative alla Carta, sull’art. 4 si afferma a tal proposito che il diritto di cui all’art. 4 corrisponde a quello garantito dall’art. 3 della CEDU, la cui formulazione è identica, sicché, ai sensi dell’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali, l’art. 4 ha significato e portata identici a quelli dell’art. 3 della CEDU. Nelle spiegazioni relative alla Carta, sull’art. 47, primo comma, si sottolinea che tale disposizione, pur basandosi sull’art. 13 della CEDU, concede tuttavia una tutela più estesa, in quanto si garantisce il diritto ad un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice.

64 – La Corte eur. D.U. conferma in una costante giurisprudenza che la CEDU deve essere intesa come uno «strumento vivente»; v., tra le altre, Corte eur. D.U., sentenze Tyler c. Regno Unito del 25 aprile 1978 (ricorso n. 5856/72, punto 31), e 16 dicembre 1999, V. c. Regno Unito (ricorso n. 24888/94, punto 72).

65 – V. a tal proposito anche Rengeling, H.‑W./Szczekalla, P., Grundrechte in der Europäischen Union, Köln, 2004, punto 468, i quali segnalano che con l’art. 52, n. 3, della Carta dei diritti fondamentali si realizza una notevole dinamicità nell’evoluzione dei diritti fondamentali dell’Unione. Naumann, K., «Art. 52 Abs. 3 GrCh zwischen Kohärenz des europäischen Grundrechtsschutzes und Autonomie des Unionsrechts», in EuR 2008, pag. 424, rileva che se non si tenesse in considerazione la giurisprudenza della Corte eur. D.U. non si potrebbe comunque stabilire quale significato e quale portata competono ai diritti della CEDU, e che solo un rinvio dinamico consente di prevenire divergenze tra la giurisprudenza della CGCE e quella della Corte eur. D.U.

66 – V. sul punto anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Poiares Maduro il 9 settembre 2008 nella causa C-465/07, Elgafaji, cui ha fatto seguito la sentenza 17 febbraio 2009 (Racc. pag. I‑921, punto 23).

67 – V. a tal proposito anche von Danwitz, T., «Art. 52», in Europäische Grundrechtecharta (a cura di Tettinger, P./Stern, K.), München, 2006, punti 57 e seg., il quale, se da un lato sottolinea che la Carta dei diritti fondamentali naturalmente non conferisce alla Corte eur. D.U. la potestà esclusiva di interpretare i corrispondenti diritti, dall’altro tuttavia ammette che la Corte è vincolata all’interpretazione dei diritti della CEDU effettuata dalla giurisprudenza della Corte eur. D.U., in quanto essa non può accontentarsi di un livello di protezione inferiore a quello assicurato dalla Corte eur. D.U. V. pure Lenaerts, K./de Smijter, E., «The Charter and the Role of the European Courts», in Maastricht Journal of European and Comparative Law 2001, pag. 90, in particolare pag. 99, che sembrano prospettare un obbligo a carico della Corte di rispettare e recepire la rilevante giurisprudenza della Corte eur. D.U.

68 – V. da ultimo sentenza 9 novembre 2010, cause riunite C-92/09 e C-93/09, Volker e Markus Schecke (Racc. pag. I‑11063, punti 43 e segg.). V. pure sentenza 17 febbraio 2009, causa C‑465/07, Elgafaji (Racc. pag. I‑921, punto 44), in cui la Corte ha rilevato, in un obiter dictum, che l’interpretazione fornita in tale sentenza delle pertinenti disposizioni della direttiva 2004/83 era pienamente compatibile con la CEDU, ivi compresa la giurisprudenza della Corte eur. D.U. relativa all’art. 3 della CEDU. Nella sentenza 5 ottobre 2010, causa C‑400/10 PPU, McB (Racc. pag. I‑8965, punto 53), la Corte, in relazione all’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali, ha espressamente statuito che a tale disposizione occorre attribuire lo stesso significato e la stessa portata che sono conferiti all’art. 8, n. 1, della CEDU nell’interpretazione che ne offre la giurisprudenza della Corte eur. D.U.

69 – V. paragrafi 114 e seg. delle presenti conclusioni.

70 – Sul rinvio alla convenzione di Ginevra sui rifugiati operato dall’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali, v. Bernsdorff, N., in Charta der Grundrechte der Europäischen Union (a cura di Meyer, J.), III ed., Baden‑Baden, 2011, Art. 18, punto 10; Wollenschläger, M., in Handbuch der Europäischen Grundrechte (a cura di Heselhaus/Nowak), München, 2006, § 16, punto 32; Jochum, G., in Europäische Grundrechtecharta (a cura di Tettinger, P./Stern, K.), München, 2006, Art. 18, punto 6.

71 – V. paragrafi 143 e segg. delle presenti conclusioni.

72 – Sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia, cit. supra alla nota 3 (punto 342).

73 – Sulla questione se gli artt. 1, 4 e 19, n. 2, della Carta dei diritti fondamentali, nel caso di un trasferimento di un richiedente asilo in uno Stato membro non conforme a tali disposizioni, possano venire in rilievo autonomamente l’uno dall’altro, v. supra, note 44 e 46.

74 – V. Jarass, D., op. cit. alla nota 44, Art. 47, punto 11; Alber, S., in Europäische Grundrechtecharta (a cura di Tettinger, P./Stern, K.), München, 2006, Art. 47, punto 25; Nowak, C., op. cit. alla nota 19, § 51, punto 32. V. in tal senso anche la costante giurisprudenza della Corte eur. D.U. sull’art. 13 della CEDU, secondo cui il diritto ad un ricorso effettivo ivi garantito viene in rilievo già quando viene affermata in termini plausibili una violazione della convenzione – il cosiddetto «arguable complaint». V., tra le tante, sentenze M.S.S. c. Belgio e Grecia, cit. supra alla nota 3 (punto 288), e 26 ottobre 2000, Kudła c. Polonia (ricorso n. 30210/96, punto 157).

75 – Per effetto di tale riserva di legge per le limitazioni ai diritti fondamentali, le limitazioni ai diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali devono essere previste o dal legislatore dell’Unione, o dai legislatori nazionali. Tuttavia, qualora la limitazione ai diritti fondamentali intervenga a livello di ordinamento giuridico nazionale, tale riserva di legge deve essere intesa in senso ampio, in modo da poter ricomprendere – in particolare considerazione delle diverse tradizioni legislative degli Stati membri – anche il diritto consuetudinario o il diritto giurisprudenziale; v. Jarass, D., op. cit. alla nota 44, Art. 52, punto 28; Borowsky, D., op. cit. alla nota 44, Art. 52, punto 20.

76 – Sul ruolo del principio di effettività ai fini dell’applicazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, v. Alber, S., op. cit. alla nota 74, Art. 47, punto 34; Jarass, D., «Bedeutung der EU-Rechtsschutzgewährleistung für nationale und EU‑Gerichte», in NJW 2011, pag. 1393, in particolare pag. 1395. V. anche la costante giurisprudenza della Corte eur. D.U. sull’art. 13 della CEDU, secondo cui il diritto ivi garantito ad un ricorso effettivo deve essere inteso nel senso che il ricorso deve essere a disposizione dell’avente diritto sia de facto sia de iure, mentre le autorità nazionali competenti devono poter sia esaminare nel merito l’asserita violazione della convenzione, sia apprestarvi un rimedio adeguato. V., tra le tante, sentenza M.S.S. c. Belgio e Grecia, cit. supra alla nota 3 (punti 290 e seg.).

77 – V. la giurisprudenza cit. alla nota 60.

78 – In tal senso anche House of Lords – European Union Committee, The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report (10^th Report of Session 2007-08), http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.pdf, punti 5.87 e 5.103. Così pure Pernice, I., «The Treaty of Lisbon and Fundamental Rights», in Griller, S./Ziller, J. (a cura di), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Wien, 2008, pag. 235, in particolare pag. 245.

79 – V. paragrafi 71 e segg. delle presenti conclusioni. In tal senso anche Craig, P., The Lisbon Treaty, Oxford, 2010, pag. 239; Pernice, I., op. cit. alla nota 78, pagg. 246 e seg.

80 – Così anche House of Lords – European Union Committee, op. cit. alla nota 78, punto 5.103, lett. a); Dougan, M., «The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts», in CMLR 2008, pag. 617, in particolare pag. 669. V. altresì Craig, P., op. cit. alla nota 79, pag. 239, il quale in proposito giustamente osserva che l’art. 1, n. 2, del protocollo n. 30 non avrebbe senso se l’art. 1, n. 1, di detto protocollo contenesse un generale opt-out.

81 – V. sul punto House of Lords – European Union Committee, op. cit. alla nota 78, punto 5.102.

82 – V. sul punto Riedel, E., in Charta der Grundrechte der Europäischen Union (a cura di Meyer, J.), III ed., Baden‑Baden, 2011, pre-Titolo IV, punti 7 e segg.

83 – V. sul punto House of Lords – European Union Committee, op. cit. alla nota 78, punto 5.103, lett. b), secondo cui l’art. 1, n. 2, del protocollo esclude che la Corte, nell’interpretare singoli «diritti» del titolo IV, possa giungere alla conclusione che da tali «diritti» possano emergere diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale nei confronti del Regno Unito.

84 – V. altresì Dougan, M., op. cit. alla nota 80, pag. 670; House of Lords – European Union Committee, op. cit. alla nota 78, punto 5.103, lett. c); Pernice, I., op. cit. alla nota 78, pagg. 248 e seg.