STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 7. října 2010 (1)
Věc C‑400/08
Evropská komise
proti
Španělskému království
„Svoboda usazování – Omezení zřizování velkých maloobchodních prodejen“
1. V projednávané věci Evropská komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Španělské království tím, že stanovilo některá omezení pro zřizování velkých maloobchodních prodejen v samosprávném společenství Katalánsko, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 43 ES (nyní článek 49 SFEU). Tvrdí, že uvedená omezení zvýhodňují menší obchody, které mají v Katalánsku tradici – a tím místní obchodníky – na rozdíl od větších prodejen upřednostňovaných hospodářskými subjekty z jiných členských států.
2. Španělsko odmítá, že omezení jakýmkoli způsobem diskriminují některé hospodářské subjekty a tvrdí, že jsou v každém případě odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, a navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl.
Právní rámec
Ustanovení Smlouvy
3. Článek 43 ES stanoví:
„V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území jiného členského státu. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území jiného členského státu.
Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak.“
4. Článek 46 odst. 1 ES (nyní čl. 52 odst. 1 SFEU):
„Ustanovení této kapitoly a opatření přijatá na jejich základě nevylučují užití těch ustanovení právních a správních předpisů, které stanoví zvláštní režim pro cizí státní příslušníky z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví.“
Vnitrostátní právní úprava
5. Komise ve své žalobě cituje řadu ustanovení španělských vnitrostátních právních předpisů a katalánských regionálních právních předpisů: na celostátní úrovni zákon 7/1996(2) a v Katalánsku zákon 18/2005(3) a nařízení 378/2006(4) a 379/2006(5).
Zákon 7/1996
6. Článek 2 v zásadě definuje maloobchodní prodejny jako stálé prostory nebo provozovny určené k pravidelné maloobchodní činnosti. Definice „velkých maloobchodních prodejen“ je ponechána na každém samosprávném společenství ve Španělsku, ale v každém případě zahrnuje všechny prodejny, jejichž plocha pro vystavení zboží a prodej přesahuje 2 500 m2.
7. Podle čl. 6 odst. 1 vyžaduje zřízení velké maloobchodní prodejny licenci příslušného samosprávného společenství, jejímž udělením nejsou dotčena ostatní správní povolení související s maloobchodní činností. Podle čl. 6 odst. 2 má být o udělení nebo odepření takové licence rozhodováno s přihlédnutím k a) přiměřenosti stávajících maloobchodních provozoven v dotyčné oblasti, a b) dopadu, který bude nová prodejna mít na strukturu takových provozoven; vyžaduje se zpráva Tribunal de Defensa de la Competencia (soud pro hospodářskou soutěž), ačkoli jeho zjištění nejsou závazná.
8. Pokud jde o písmeno a), je oblast považována za oblast s postačujícími provozovnami, má-li stávající počet obyvatel (nebo počet obyvatel odhadovaný ve střednědobém horizontu) k dispozici úroveň nabídky, která v ohledu kvality, různorodosti, služeb, cen a otevírací doby splňuje požadavky stávajícího stavu a vývoje trendů v moderním maloobchodu (článek 6 odst. 3). Co se týče písmena b), musí být vzaty v úvahu jak pozitivní účinky na hospodářskou soutěž, tak negativní účinky na stávající drobné obchodníky (článek 6 odst. 4).
9. Článek 6 odst. 5 povoluje samosprávným společenstvím vytvářet komise, které mají podávat zprávy o zřizování velkých prodejen v souladu s pravidly, jež taková společenství mohou stanovit.
10. Závěrečné ustanovení zákona 7/1996 deklaruje ústavní povahu některých ustanovení. Uvádí mimo jiné, že čl. 6 odst. 1 a 2 byl přijat na základě výlučné pravomoci státu podle čl. 149 odst. 1 bod 13 ústavy, ale že zbývající část uvedeného článku spadá do zbytkové kategorie, jež „se může použít, pokud neexistuje konkrétní právní úprava přijatá autonomními společenstvími“.
Zákon 18/2005
11. Článek 3 odst. a 2 definuje „velké“ a „středně velké“ maloobchodní prodejny podle počtu obyvatel obce, ve které se nachází. Definice lze shrnout v následující tabulce:
Počet obyvatel obce | Velké prodejny (prodejní plocha X m2 nebo více) | Středně velké prodejny (prodejní plocha X m2 nebo více) |
Nad 240 000 | 2500 | 1000 |
25 001 až 240 000 | 2000 | 800 |
10 001 až 25 000 | 1300 | 600 |
Do 10 000 | 800 | 500 |
12. Článek 3 odst. 3 stanoví, že se omezení prodejní plochy v PTSEC(6) vztahují pouze na středně velké prodejny potravin a všechny prodejny nad 1 000 m2, které prodávají domácí elektrické nebo elektronické spotřebiče, sportovní nebo osobní potřeby, vybavení pro volný čas nebo kulturní vyžití, bez ohledu na jejich klasifikaci podle kritérií stanovených v odstavcích 1 a 2.
13. Podle článku 4 mohou být velké maloobchodní prodejny otevřeny jen v konsolidovaných městských oblastech těch měst, která jsou buď správními centry oblasti (comarca) nebo mají počet obyvatel vyšší než 25 000 osob (včetně sezónních turistických návštěvníků) (článek 4 odst. 1). Stejné omezení, neuplatní-li se výjimka, se použije na prodejny s prodejní plochou nad 1000 m2, pakliže jsou v zásadě určeny pro domácí elektrické nebo elektronické spotřebiče, sportovní potřeby, osobní potřeby, vybavení pro volný čas nebo kulturní vyžití (článek 4 odst. 2). Při určování, zda je oblast konsolidovaným městským územím, je třeba vzít v úvahu centra osídlení, stálou bytovou výstavbu a maloobchodní prodejny integrované do obytných oblastí (článek 4 odst. 3). Některé jiné typy podniků, zejména ty, jež se zabývají převážně prodejem lodí nebo motorových vozidel, strojního vybavení, stavebního a sanitárního materiálu, nábytku a řemeslnických potřeb, spolu se zahradními centry, továrními prodejnami a prodejnami na nádražích vysokorychlostních vlaků a v některých přístavech, letištích a s obchody v některých hraničních obcích, jsou však od uvedeného omezení osvobozeny (článek 4 odst. 8).
14. Podle článku 6 je obecní maloobchodní licence požadována pro otevření, zvětšení nebo převod středně velké prodejny nebo změnu její činnosti. Pro velké maloobchodní prodejny podle článku 7 vyžadují stejné změny maloobchodní licenci udělovanou Generalitat (katalánská vláda), která se uděluje nebo odmítá na základě zprávy obecních orgánů. Pokud je taková zpráva nepříznivá nebo není vydána ve lhůtě tří měsíců od podání žádosti, nelze licenci udělit. Podle obou článků platí, že není-li licence udělena v průběhu určité lhůty (šest měsíců pro licence udělované Generalitat), má se za to, že udělení licence bylo zamítnuto (pravidlo „zamítavého mlčení“).
15. Jak pro středně velké, tak pro velké maloobchodní prodejny článek 8 navíc vyžaduje zprávu posuzující podíl na relevantním trhu, který má dotčený podnik nebo skupina (článek 8 odst. 1 a 3). Je-li zpráva nepříznivá, nelze ani v tomto případě udělit licenci (článek 8 odst. 3). Nicméně malé a středně velké podniky(7) jsou od tohoto požadavku osvobozeny (článek 8 odst. 3).
16. Článek 10 uvádí aspekty, které mají být posouzeny, když Generalitat nebo orgán obce rozhoduje o žádosti o maloobchodní licenci: dodržení PTSEC; dodržení pravidel územního plánování města; „podmínky, které stanoví bezpečnost projektu a integraci prodejny do městského prostředí“; „mobilita generovaná projektem“, zejména jeho účinky na dopravní síť a využití veřejné a soukromé dopravy; počet dostupných parkovacích míst měřený koeficienty stanovenými nařízením pro každý případ; umístění prodejny v „konsolidovaném městském území“ a dodržení všech plánů obce pro maloobchodní služby; „právo spotřebitelů na širokou a různorodou nabídku, pokud jde o kvalitu, množství, cenu a vlastnosti zboží“; podíl žadatelova podniku na relevantním trhu.
17. Článek 11 zřizuje poradní komisi (takového druhu, jako je komise uvedená v čl. 6 odst. 5 zákona 7/1996), „Comisión de Equipamientos Comerciales“ (Komise pro maloobchodní provozovny), aby podávala zprávy zejména v otázkách týkajících se rozhodnutí, zda má Generalitat licenci udělit, a v otázkách plánování souvisejících s vymezením oblastí, ve kterých mohou být otevřeny maloobchodní provozovny, včetně přípravy návrhů na změnu PTSEC.
18. Článek 12 stanoví, že se za vyřizování žádostí o licenci udělovanou Generalitat a za zprávy o podílu na trhu(8) vybírají poplatky. Rovněž umožňuje, aby obce vybíraly poplatky za vyřizování žádostí o obecní licence a poskytnutí obecních zpráv Generalitat, které se týkají žádostí o licence udělované Generalitat.
Nařízení 378/2006
19. Článek 3 definuje hypermarkety jako samoobslužné prodejny s prodejní plochou alespoň 2 500 m2 (9), které prodávají široký sortiment potravin a nepotravinářského zboží a disponují velkou parkovací plochou.
20. Článek 14 stanoví postup pro podávání žádostí o maloobchodní licenci udělovanou Generalitat. Uvádí řadu dokumentů, které mají být předloženy, včetně průzkumu trhu, jenž analyzuje životaschopnost projektu ve světle stávající nabídky a potenciální poptávky ve spádové oblasti, cílového podílu na trhu a dopadu na existující nabídku [článek 14 odst. 1 písm. b), čtvrtý požadovaný dokument].
21. Články 26 a 27 se týkají poradní komise ve smyslu článku 11 zákona 18/2005. Článek 26 odst. 1 upravuje její složení: sedm členů (včetně předsedy a místopředsedy) zastupuje odbory Generalitat; šest zastupuje obce; sedm zastupuje obchodní odvětví (dva z obchodní a průmyslové komory, pět z nejreprezentativnějších organizací obchodníků); dalšími dvěma jsou odborníci vybraní odborem Generalitat pro obchod. Tajemníka jmenuje předseda. Článek 27 požaduje, aby komise byla konzultována v otázkách uvedených v článku 11 zákona 18/2005 a rovněž při vymezování „konsolidovaného městského území“.
22. Články 28 až 34 se týkají zprávy o podílu na trhu podle článku 8 zákona 18/2005. Článek 28.2 stanoví, že u velkých maloobchodníků musí zpráva zahrnovat všechny prodejny provozované pod jejich jménem, bez ohledu na to, zda jsou pod přímou či nepřímou kontrolou. Podle článku 31.4 je maximální podíl na trhu stanovován každoročně pro každé maloobchodní odvětví, a to jak pro celé Katalánsko, tak pro jeho podřízené oblasti (Komise tvrdí, aniž jí v tomto smyslu španělská vláda odporuje, že se takové každoroční stanovení dosud neuskutečnilo, takže maximálním podílem skupiny, do které maloobchodník na trhu patří, je podíl stanovený v předchozí právní úpravě: 25 % prodejní plochy v Katalánsku nebo 35 % ve spádové oblasti navrhované prodejny). Článek 33.5 stanoví maximální lhůtu šesti měsíců, během níž musí být zpráva vydána (v opačném případě se má za to, že zpráva je příznivá) a článek 33. 7 stanoví, že zpráva je platná šest měsíců.
Nařízení 379/2006
23. Článek 7 stanoví, že velké maloobchodní prodejny, spolu se středně velkými maloobchodními prodejnami v odvětví potravin a všechny prodejny s prodejní plochou větší než 1000 m2 zaměřené v zásadě na domácí elektrické nebo elektronické spotřebiče, sportovní nebo osobní potřeby, vybavení pro volný čas nebo kulturní vyžití, podléhají omezením prodejní plochy stanoveným (pro každý okres a obec) v PTSEC.
24. Článek 10.2 stanoví, že omezení velikosti nových hypermarketů a rozšíření hypermarketů se použijí na každý správní okres. Tam, kde je očekáván nadbytek nabídky pro rok 2009, nemá docházet k výstavbě hypermarketů; v jiných okresech nesmí výstavba hypermarketů představovat více než 9 % odhadované nabídky potravin v roce 2009 a 7 % odhadované nabídky nepotravinářského zboží.
25. Sám PTSEC je připojen jako příloha 1 k nařízení. Stanoví zejména maximální plochy, pro kterou mohly být v období let 2006-2009 uděleny maloobchodní licence pro 1. supermarkety, 2. hypermarkety, 3. specializované prodejny a 4. nákupní centra a obchodní domy v každé územní jednotce.
Řízení
26. V návaznosti na stížnosti řady velkých maloobchodních podniků Komise měla pochybnosti, zda jsou pravidla upravující zřizování velkých maloobchodních prodejen v Katalánsku slučitelná s článkem 43 ES. Dne 9. července 2004 zaslala Španělsku dopisem výzvu. Španělská vláda ve své odpovědi ze dne 13. října 2004 uvedla, že tvrzení Komise jsou neopodstatněná.
27. Dne 27. prosince 2005 byl v Katalánsku přijat zákon 18/2005. Podle názoru Komise neodstranil předchozí neslučitelnost s článkem 43 ES, a zavedl naopak nová omezení svobody usazování. Komise proto dne 4. července 2006 Španělsku zaslala dodatečnou výzvu dopisem. Španělsko ve své odpovědi ze dne 6. října 2006 odmítlo, že by jeho právní předpisy byly omezující, diskriminační nebo v rozporu s požadavkem proporcionality.
28. Vzhledem k tomu, že se Komise s odpovědí nespokojila, vydala dne 23. prosince 2007 odůvodněné stanovisko, v němž vyzvala Španělsko, aby změnilo své právní přepisy ve lhůtě dvou měsíců tak, aby byl ukončen údajný protiprávní stav. Španělsko ve své odpovědi ze dne 3. ledna 2008 potvrdilo svůj záměr změnit napadené právní předpisy, ale uvedlo, že změny budou uskutečněny v rámci provádění směrnice o službách(10) do vnitrostátního právního řádu. Vzhledem k tomu, že do uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nebyla přijata žádná opatření, podala Komise projednávanou žalobu.
29. Komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Španělské království tím, že „stanoví omezení týkající se zřizování maloobchodních prodejních prostor, která vyplývají ze zákona č. 7/1996 o regulaci maloobchodního prodeje a z právních předpisů samosprávného společenství Katalánsko upravujících totéž (zákon č. 18/2005 o maloobchodních provozovnách, nařízení č. 378/2006, kterým se provádí zákon č. 18/2005, a nařízení č. 379/2006, kterým se schvaluje odvětvový územní plán pro maloobchodní provozovny), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 43 ES“ a uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.
30. Španělské království navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
31. Dánské království, které do řízení vstoupilo jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Španělského království tvrdí, že dotčený druh právních předpisů není v rozporu s článkem 43 ES.
32. Při jednání dne 6. května 2010 Komise a Španělské království předložily ústní vyjádření.
Posouzení
Úvodní poznámky
33. Komise na jednání informovala Soudní dvůr, že jak dotčené regionální, tak vnitrostátní právní předpisy byly změněny (v prosinci 2009 a lednu 2010), po uzavření písemné části řízení. Nemohla nicméně dospět k jasnému závěru ohledně toho, zda jsou změněné právní předpisy v souladu s právem Unie. Za tímto účelem doufá, že Soudní dvůr jasně rozhodne ve věci slučitelnosti předchozích napadených právních předpisů.
34. Takové očekávání považuji za opodstatněné pouze tehdy, předložila-li sama Komise Soudnímu dvoru jasný případ. V tomto případě jej za obzvláště jasný nepovažuji. Musím Komisi připomenout její povinnost předložit věc dostatečně jasným a přesným způsobem, který žalovanému umožní, aby připravil svou obranu, a umožní Soudním dvoru rozhodnout tím, že uvede zásadní právní a skutkové okolnosti soudržným, srozumitelným a jednoznačným způsobem(11). Je možné dodat, že úkol Soudního dvora rovněž mohl být usnadněn soustředěnějším přístupem španělské vlády.
Nástin analýzy
35. Podle ustálené judikatury představuje omezení ve smyslu článku 43 ES jakékoli vnitrostátní opatření, které může i při použití bez diskriminace na základě státní příslušnosti bránit výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou státními příslušníky členských států Unie, nebo může tento výkon činit méně přitažlivým(12).
36. Avšak tehdy, když omezení vyplývají z opatření, které diskriminuje na základě státní příslušnosti, umožňuje článek 46 odst. 1 ES, aby bylo odůvodněno důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Pokud se o takovou diskriminaci nejedná, mohou být omezení odůvodněna též naléhavými důvody obecného zájmu pod podmínkou, že jsou způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a že nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(13). Důvody, které mohou být uplatňovány členským státem pro odůvodnění výjimky ze zásady svobody usazování, musí být doprovázeny analýzou účelnosti a přiměřenosti omezujícího opatření přijatého tímto členským státem, a rovněž konkrétními skutečnostmi podporujícími jeho argumentaci(14).
37. Důkazní břemeno tedy nese Komise, která musí prokázat existenci a případně diskriminační povahu jakéhokoli údajného omezení, avšak poté je na členském státu, aby prokázal opodstatněnost takového omezení.
38. Hlavním tvrzením Komise je, že opatření, na která poukazuje, vedou k nárůstu omezení, která mají nepřímo diskriminační povahu a nejsou odůvodněna žádným z důvodů uvedených v článku 43 ES. Španělsko uznává, že taková opatření do určité míry omezují svobodu usazování, ale tvrdí, že nediskriminují na základě státní příslušnosti, a to ani nepřímo. Jsou podle jeho tvrzení odůvodněna různými požadavky, jež se týkají veřejného zájmu – ochranou spotřebitele, ochranou životního prostředí, územním plánováním ve městech a na venkově – a jsou pro splnění takových požadavků vhodná i proporcionální. Komise takové odůvodnění nepřijímá ani v případě, že by taková opatření nebyla diskriminační.
39. Naopak Dánsko tvrdí, že dotčená opatření, nejsou-li diskriminační, nemohou být považována za opatření představující omezení svobody usazování, jestliže přímo neovlivňují přístup zahraničních hospodářských subjektů na trh. Španělsko s takovým argumentem souhlasí.
40. Musím tak zkoumat, zda napadená opatření jsou (nepřímo) diskriminační. Pakliže jsou diskriminační, budu muset zkoumat, zda se lze dovolávat jakéhokoli odůvodnění podle čl. 46 odst. 1 ES nebo, v případě, že diskriminační nejsou, zda mohou být považována za opatření nespadající pod článek 43 ES, vzhledem k tomu, že nemají dostatečný účinek na přístup na trh. Jestliže opatření nejsou diskriminační, ale přesto se na ně nevztahuje článek 43 ES, musím posoudit, zda existuje některé z odůvodnění vyplývajících z judikatury Soudního dvora.
41. Nejprve je však nutné identifikovat omezení, ohledně kterých Komise usiluje o to, aby bylo konstatováno, že Španělsko nesplnilo své povinnosti vyplývající ze Smlouvy.
Rozsah návrhového žádání
42. Komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Španělsko tím, že „stanovilo omezení pro zřizování maloobchodních prostor vyplývající“ ze čtyř legislativních opatření, jejichž text, předložený Soudnímu dvoru, obnáší více než 200 stran. Pochopitelně je třeba upřesnění, aby Soudní dvůr mohl rozhodnout, zda a v jakém rozsahu je takovéto určení namístě. Tvrzení formulované slovy použitými Komisí stěží splňuje požadavky právní jistoty a poskytuje málo jasnosti, kterou sama Komise požaduje od Soudního dvora.
43. Ze žaloby Komise nelze získat přesnější informace. Nicméně v replice poskytuje seznam specifických omezení. Takový seznam ve spojení s odkazy na žalobu umožňuje identifikovat následující omezení, která podle Komise vyplývají z katalánských právních předpisů.
1. zákaz zakládání velkých maloobchodních prodejen mimo konsolidovaná městská území omezeného počtu obcí (článek 4 odst. 1 zákona 18/2005);
2. omezení prodejní plochy pro každý okres a obec (článek 7 nařízení 379/2006 ve spojení s PTSEC v jeho příloze I); Komise konkrétně tvrdí, že
a) omezení je obzvláště přísné pro hypermarkety – ve 37 z 41 okresů není možné povolit nové hypermarkety (PTSEC, příloha 1.2 k nařízení 379/2006);
b) ve zbývajících čtyřech okresech je možné povolit pouze hypermarkety nabízející ne více než 9 % potravin a 7 % nepotravinářského zboží (článek 10.2 nařízení 379/2006);
c) v uvedených čtyřech okresech je dostupných pouze 23 667 m2 v šesti obcích (PTSEC, příloha 1.2 k nařízení 379/2006);
3. potřeba zprávy o podílu na trhu, která je závazná v případě, kdy je nepříznivá, a která musí být nepříznivá v případě, kdy podíl na trhu překračuje určitou hodnotu (článek 8 zákona 18/2005 a článek 31.4 a 33.2 nařízení 378/2006);
4. neexistence jasné definice používaných kritérií (článek 10 zákona č. 18/2005(15));
5. některé procesní aspekty:
a) pravidlo „zamítavého mlčení“ (články 6 a 7 zákona 18/2005);
b) nutnost získat stanovisko poradní komise, mezi jejímiž členy jsou žadatelovi konkurenti (článek 11 zákona 18/2005 a článek 26 nařízení 378/2006);
c) vybírání poplatků, které nesouvisí s náklady řízení (článek 12 zákona 18/2005);
d) nepřiměřená délka řízení (článek 33 nařízení 378/2006, týkající se lhůt pro vydání a platnost zprávy o podílu na trhu).
44. Na jednání Zástupce Komise po dotazu Soudního dvora potvrdil, že jde o úplný seznam aspektů, které Komise vytýká katalánským právním předpisům a že tvrzená omezení byla kritizována, neboť se dotýkají velkých maloobchodních prodejen na rozdíl od středně velkých maloobchodních prodejen – což je vymezení, které se zdá nezbytné, pakliže má být akceptováno tvrzení Komise týkající se diskriminace založené na předpokladu, že španělské hospodářské subjekty upřednostňují malé a středně velké maloobchodní prodejny, zatímco hospodářské subjekty z jiných členských států upřednostňují prodejny velké – a také proto, že nejsou opodstatněná.
45. Co se týče vnitrostátních právních předpisů (zákon 7/1996), zdá se, že není sporu o tom, že Komise napadá ta ustanovení článku 6 uvedeného zákona, která a) stanoví kritéria, jež mají být použita při rozhodování, zda má být udělena licence v rozsahu, v němž taková kritéria chrání existující maloobchodní prodejny (článek 6 odst. 1 až 4), b) požadují, aby v souvislosti se žádostmi byl konzultován soud pro hospodářskou soutěž (článek 6 odst. 2), a c) zřizuje komise, které mají podávat zprávy o zřizování velkých maloobchodních prodejen (článek 6 odst. 5).
46. Lze nicméně uvést, že španělská vláda zpochybňuje použitelnost čl. 6 odst. 3 až 5 v Katalánsku.
Existuje nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti?
47. Komise se nesnaží – a zřetelně ani nemůže – tvrdit, že napadená ustanovení diskriminují přímo, tím, že by stanovila různé zacházení pro španělské hospodářské subjekty a hospodářské subjekty z jiných členských států. Její tvrzení se spíše týká toho, že ačkoli ustanovení jsou zřejmě neutrální, ve skutečnosti významně znevýhodňují hospodářské subjekty z jiných členských států ve srovnání se španělskými hospodářskými subjekty.
48. Takový argument je založen na dvou předpokladech: zaprvé, existuje rozdíl v zacházení mezi velkými maloobchodními prodejnami a jinými (malými a středně velkými) prodejnami; zadruhé, takový rozdíl v zacházení působí ve prospěch španělských (konkrétně katalánských) hospodářských subjektů, které upřednostňují menší prodejny a k újmě hospodářských subjektů z jiných členských států, které upřednostňují prodejny velké.
49. První domněnka zřejmě platí pro malé množství opatření, která Komise zpochybňuje; druhá se nezdá být podložena žádnými relevantními důkazy.
Rozdíl v zacházení mezi velkými prodejnami a ostatními prodejnami
50. Zaprvé, jedná-li se o údajně nedostatečnou definici kritérií a pravidlo „zamítavého mlčení“, identifikované v bodu 43 odrážce 4 a 5 písm. a), je z jejich znění zjevné, že zde uvedená ustanovení (jednak článek 10 a jednak články 6 a 7 zákona 18/2005) se vztahují jak na licence udělované Generalitat, tak na obecní licence, a tudíž na velké i středně velké maloobchodní prodejny.
51. Zadruhé, jedná-li se o tvrzení uvedené v bodu 43 odrážce 5 písm. c), podle něhož poplatky nesouvisí s náklady řízení, vyžaduje článek 12 zákona 18/2005, aby Generalitat vybírala poplatky (za velké maloobchodní prodejny) a povoluje vybírání poplatků obcemi (za střední maloobchodní prodejny). Tvrzení Komise se týkají pouze poplatků vybíraných Generalitat, avšak nebyly uvedeny žádné údaje týkající se vybírání poplatků na obecní úrovni, na jejichž základě by bylo možné provést srovnání.
52. Zatřetí, požadavek ohledně zprávy o podílu na trhu a průtahy v řízení, uvedené v bodu 43 odrážce 3 a 5 písm. d), které tím vznikají, se týkají velkých i středních maloobchodních prodejen. Avšak malé a střední podniky jsou od takového požadavku osvobozeny. V důsledku toho se takový požadavek – a s ním související možné průtahy – bude vztahovat na velké podniky, které chtějí otevřít velké nebo střední maloobchodní prodejny, ale nikoli na jiné podniky, bez ohledu na velikost prodejny, kterou chtějí otevřít (je přitom třeba mít na paměti, že definice pojmů „velký“ a „střední“ závisí na počtu obyvatel dotyčné obce).
53. Žádné z výše uvedených opatření tak pro tvrzení Komise, že omezení jsou diskriminační, není relevantní.
54. Naopak, konkrétní výtky v bodu 43 odrážka 2 písm. a), b) a c) se týkají pouze hypermarketů (které jsou typem velké maloobchodní prodejny) a žádné jiné kategorie(16). Ostatní omezení, která údajně vyplývají z katalánských právních předpisů – zákaz zřizování velkých maloobchodních prodejen mimo konsolidovaná městská území omezeného počtu obcí a potřeba získat od poradní komise, jejímiž členy jsou i žadatelovi konkurenti, stanovisko uvedené v bodu 43 odrážka 1 a 5 písm. b) – se vztahují na všechny druhy velkých maloobchodních prodejen a pouze na takové prodejny, stejně jako omezení, jež údajně vyplývají z článku 6 zákona 7/1996 (celostátní právní úprava).
55. V důsledku toho jsou pro tvrzení Komise relevantní pouze uvedené aspekty.
Rozdíl v zacházení mezi španělskými hospodářskými subjekty a hospodářskými subjekty z jiných členských států.
56. Dotčená opatření nemohou diskriminovat hospodářské subjekty z jiných členských států, bez ohledu na rozsah, ve kterém mohou opatření omezit zřizování velkých maloobchodních prodejen ve srovnání s jinými prodejnami, ledaže by platilo, že španělské (konkrétně katalánské) hospodářské subjekty upřednostňují menší maloobchodní prodejny, zatímco hospodářské subjekty z jiných členských států upřednostňují prodejny velké.
57. Jediný důkaz poskytnutý Soudnímu dvoru, ze kterého může být zjištěno, zda je takové tvrzení skutečně pravdivé, spočívá ve dvou souborech čísel (jeden Komise, druhý španělské vlády), zachycujích kontrolu nad maloobchodní prodejní plochou rozdělenou mezi španělské a zahraniční hospodářské subjekty provozující maloobchodní prodejny a) nad a b) pod 2500 m2. Uvedené soubory údajů se týkají různých let a zjevně byly pořízeny z odlišných zdrojů. Není tudíž překvapením, že poskytují odlišnou představu, ačkoli oba ukazují, že zahraniční hospodářské subjekty kontrolují většinu (mezi 53 % a 68 %) prodejní plochy v menších prodejnách(17). Rovněž ukazují, že celková prodejní plocha prodejen s méně než 2 500m2 ve značném rozsahu převyšuje – 4,5 až 10 -násobně(18) – plochu větších prodejen.
58. Takové údaje jsou nepochybně v souladu s tvrzením Komise, podle něhož hospodářského subjekty z jiných členských států upřednostňují větší a španělské hospodářské subjekty menší maloobchodní prodejny. Podle mého názoru však neposkytují žádný důkaz pravdivosti takového tvrzení. Ukazují nanejvýše širokou statistickou korelaci, jež mimoto ztratila značnou část své relevantnosti v kontextu věci Komise, vezme-li se v úvahu, že z obcí uvedených v PTSEC má patrně pouze jediná (s výjimkou Barcelony) počet obyvatel vyšší než 240 000 a více než polovina z nich počet obyvatel nižší než 10 000, takže kategorie „velkých maloobchodních prodejen“, které se týká ustanovení, jež Komise napadá, zahrnuje neurčený počet prodejen s prodejní plochou mezi 800 m2 a 2500 m2 (19), což je rozpětí, pro které Soudní dvůr neobdržel žádné údaje, ať už ohledně počtu dotyčných prodejen, nebo jejich rozdělení podle toho, zda jsou kontrolovány španělskými či zahraničními hospodářskými subjekty(20). Jakýkoli pokus o závěr, který by bylo možné dovodit z daných údajů, by tak musel být podložen dodatečnými důkazy jiného druhu, aby bylo možné identifikovat základ argumentace Komise a pravděpodobně by se vztahoval hlavně na hypermarkety, nikoli na všechny velké maloobchodní prodejny dotčené napadenými ustanoveními.
59. Jiný důkaz takové povahy není k dispozici. Nejvíce se Komise přiblížila k vysvětlení údajného příčinného vztahu, na kterém je založena statistická korelace, při jednání – v odpovědi na otázku Soudního dvora – a to tvrzením, že zahraniční hospodářské subjekty by přirozeně upřednostnily zakládání velkých maloobchodních prodejen k dosažení úspor v rozsahu nezbytném k optimalizaci jejich šance na úspěšné proniknutí na nové území. Takové odůvodnění, jakkoli se jeví jako věrohodné, se však týká vstupu na nový trh z domácí základny, a nikoli státní příslušnosti hospodářského subjektu(21), takže pro základní předpoklad Komise poskytuje jen částečnou oporu.
60. Je pravda, že španělská vláda tento předpoklad nijak vehementně nevyvrací, ačkoli spolu s určitými důkazy tvrdí, že řada zahraničních hospodářských subjektů upřednostňuje či začíná upřednostňovat, menší prodejny. Komisi v každém případě přísluší, aby pro svá tvrzení předložila důkazy, a jsem toho názoru, že v této základní otázce je toho daleka.
61. V důsledku toho v rozsahu, v němž je žaloba Komise založena na tvrzení, že napadená opatření diskriminují na základě státní příslušnosti, nelze této žalobě vyhovět.
62. Nicméně i nediskriminační opatření mohou být zakázána článkem 43 ES a nyní se budu zabývat zkoumáním toho, na která opatření se uvedený článek vztahuje.
Vztahuje se na napadená ustanovení článek 43 ES?
63. Článek 43 ES zakazuje jakékoli vnitrostátní opatření, které i v případě, že se použije bez diskriminace na základě státní příslušnosti, může bránit výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou státním příslušníkům členských států Unie, nebo může tento výkon činit méně přitažlivým(22). Soudní dvůr nikdy takový zákaz nekvalifikoval zavedením kritéria de minimis – hranice účinku, pod kterou se na opatření uvedený článek nevztahuje.
64. Nicméně dánská vláda (jejíž vlastní pravidla, jak uvádí, mohou vykazovat podobnosti s dotčenou španělskou právní úpravou) tvrdí, že vnitrostátní právní předpisy (například právo územního plánování), které upravují podmínky trhu pro všechny podniky a použijí se na všechny hospodářské subjekty bez rozdílu státní příslušnosti, spadají pod článek 43 ES pouze tehdy, ovlivňují-li přímo přístup zahraničních hospodářských subjektů na trh. Požadavek předchozího povolení pro velké maloobchodní prodejny nesmí být automaticky považován za opatření s takovým účinkem. Dánská vláda uplatňuje čtyři argumenty, se kterými španělská vláda souhlasí.
65. Zaprvé, judikatura zdůrazňuje, že k tomu, aby se na omezení přístupu na trh uplatnil článek 43 ES, musí být tato omezení významná. Soudní dvůr v rozsudku CaixaBank France(23) hovoří o „vážné“ překážce „pro možnost konkurovat účinněji“ nebo o zavedení „jedné z neúčinnějších metod“ hospodářské soutěže. V rozsudku Komise v. Itálie(24) hovoří o „podstatném zásahu“ do smluvní svobody, „značných dodatečných nákladech“ a požadavku „přehodnotit“ obchodní politiku a strategii zejména „značným rozšířením“ spektra nabídky nabízených služeb, zahrnujícím „změny a náklady takového rozsahu“, jež ovlivňují přístup na trh. Je pravda, že některé jiné rozsudky se nejeví takto striktně(25), což však může být vysvětleno jejich individuálními okolnostmi. Soudní dvůr nadto ve starší judikatuře zastával názor, že opatření obecné tržní regulace nespadají pod článek 43 ES (tehdy článek 52 Smlouvy o EHS)(26).
66. Zadruhé, vnitrostátní opatření, která mají příliš neurčitý a nepřímý účinek na základní svobodu, obecně nespadají mezi zákazy stanovené Smlouvou(27).
67. Zatřetí, z logického a teleologického hlediska musí existovat práh, pod jehož úrovní není vnitrostátní opatření omezením svobody usazování(28). Jinak by i sebemenší regulace spadala do působnosti článku 43 ES.
68. Začtvrté, takový přístup k článku 43 ES by odpovídal přístupu Soudního dvora k volnému pohybu zboží, zejména jedná-li se o „určité způsoby prodeje“(29). Podobný přístup byl zaujat v souvislosti s použitím výrobků(30). Jestliže obecná regulace tržních podmínek členských států spadá do rámce článku 28 ES (nyní článek 34 SFEU) pouze v případě, kdy má přímý dopad na přístup na trh, neměl by být uplatněn širší přístup ani pro článek 43 ES.
69. Ačkoli připouštím, že přinejmenším některé z uvedených argumentů jsou pádné, nejsem přesvědčena, že mohou v projednávané věci vést k vyloučení dotčených opatření z posouzení podle článku 43 ES.
70. Jak zdůrazňuje Komise, jakýkoli systém předchozího povolení pro otevření maloobchodní prodejny, má per definitionem přímý účinek na svobodu usazování hospodářského subjektu a použije se na každou překážku, která je součástí povolovacího řízení. Z toho vyplývá, že má-li být na článek 43 ES použito pravidlo de minimis tak, aby vyloučilo taková opatření, jako jsou opatření dotčená v projednávané věci, nemůže být formulováno způsobem, který navrhuje Dánské království.
71. Pokud jde o to, zda jsou podmínky a omezení v projednávané věci skutečné a významné, a o to, zda jejich účinek na hospodářské subjekty může být popsán jako nejistý nebo zanedbatelný, je pravda, že takové podmínky a taková omezení nemohou být stavěny na stejnou úroveň.
72. Omezení uvedená v bodu 43 odrážce 1 až 3, jež omezují oblasti dostupné pro nové prodejny a stanoví omezení prodejní plochy, pro kterou může být udělena licence, a maximální podíl žadatelů na trhu, jsou zjevně skutečná, podstatná a nikoli neurčitá.
73. Ta, která jsou uvedena v odrážkách 4 a 5 mohou být obtížněji klasifikovatelná, ale zdá se mi, že všechna mohou mít značný nepříznivý účinek na počet podaných žádostí o licence nebo počet poskytnutých licencí:
– použití kritérií, která nejsou dostatečně jasně definována, aby bylo možné určit, zda jsou splněna(31), může odrazovat žádosti, vést k nepředvídaným výsledkům a ztěžovat možnost podání žaloby proti zamítavému rozhodnutí – to vše jsou skutečné překážky zřizování nových prodejen;
– pravidlo „zamítavého mlčení“(32) nutně vede k zamítnutí většího počtu žádostí, než v případě pravidla „souhlasného mlčení“ (podle kterého by nereagování na žádost ve stanoveném období znamenalo implicitní souhlas);
– účast poradní komise, mezi jejíž členy patří obchodníci, kteří jsou v oblasti již zavedení a která je konzultována nejen v souvislosti s žádostmi o licence(33), ale rovněž v souvislosti s vymezením dostupných lokalit, může inherentně redukovat zřizování nových prodejen;
– vybírání poplatků nesouvisejících s řízením o žádostech a nepřiměřená délka takového řízení(34) jsou faktory, jež mohou hmatatelně odrazovat hospodářské subjekty od snahy zřizovat nové prodejny.
74. Požadavek licence a vytvoření poradní komise v celostátních právních předpisech zdvojuje takové požadavky katalánských právních předpisů, stejně jako to do značné míry činí i uplatňovaná kritéria(35). Taková kritéria jsou vedle nedostatku objektivní přesnosti namířena proti povolování nových prodejen pouze v případě, kdy existující poptávka není uspokojena a kdy nebudou ovlivněni stávající drobní obchodníci, což v obou případech může značně omezit zřizování nových velkých nebo středních maloobchodních prodejen.
75. I když mohu mít pochopení pro názor, že se článek 43 ES nemá zabývat nevýznamnými regulačními účinky a že může být žádoucí, aby Soudní dvůr přijal jednoznačně soudržný přístup s judikaturou vycházející z jeho rozsudku ve věci Keck a Mithouard, s ohledem na všechny základní svobody zaručené Smlouvou, nevěřím tomu, že takové úvahy mohou ovlivnit relevantnost článku 43 ES pro projednávanou věc.
76. V otázce argumentu, že Soudní dvůr v některých rozsudcích zdůraznil závažnost konkrétního zásahu do svobody usazování, taková skutečnost neznamená, že se z existence závažného zásahu stala podmínka použitelnosti článku 43 ES, a to obzvláště tehdy, když takový aspekt nezdůrazňuje systematicky. Takový závěr není možné dovodit ani ze znění citovaných rozsudků. Nadto se mi z tvrzení Komise zdá, že údajný zásah do takové svobody může být prima facie závažný.
77. V důsledku toho považuji za nezbytné zkoumat, zda dotčená opatření (jako jsou opatření uvedená v bodech 43 až 45 výše), mohou být odůvodněna v rámci judikatury Soudního dvora týkající se nediskriminačních omezení svobody usazování, jak tvrdí Španělsko.
Mohou být napadená ustanovení odůvodněná?
78. Podle ustálené judikatury může být opatření omezující jednu ze základních svobod zaručených Smlouvou akceptováno pouze v případě, kdy je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, zajišťuje-li jeho použití dosažení sledovaného cíle a nejde-li nad rámec toho, co je pro takový účel nezbytné(36). Nejprve se musím zabývat tím, zda jsou cíle, o které se Španělsko opírá, v takovém světle legitimní a zadruhé, zda jsou napadená opatření vhodná a přiměřená.
Jsou cíle, o jejichž dosažení dotyčná opatření usilují, „naléhavými důvody obecného zájmu“?
79. Španělská vláda uvádí, že opatření sledují cíle a) ochrany životního prostředí a koherentního městského a venkovského územního plánování a b) ochrany spotřebitele; v obou případech se jedná o cíle uznané za cíle související s obecným zájmem. Komise naopak cituje článek 6 zákona 7/1996 a trvá na tom, že skutečným cílem je ochrana drobných obchodníků, což je hospodářský cíl, který nemůže odůvodnit omezení svobody usazování.
80. Druhy cílů citované španělskou vládou byly Soudním dvorem skutečně akceptovány jako cíle, které mohou odůvodnit omezení základních svobod(37), což čistě hospodářské cíle nemohou(38). V důsledku toho bude kterékoli z omezení, které sleduje pouze takové hospodářské cíle, automaticky zakázáno článkem 43 ES.
81. Co se týče omezení, která Komise napadá, mám za to, že jako opatření mající čistě hospodářský cíl může být klasifikován pouze maximální podíl na trhu a kritéria, která se mají použití při posuzování žádostí o licence – v rozsahu, v němž se taková kritéria týkají dopadu na stávající místní obchodníky.
82. Zatímco omezení podílu na trhu vyplývají pouze z katalánských právních předpisů, jsou ostatní dotčená kritéria výslovně stanovena v čl. 6 odst. 4 zákona 7/1996(39), kde je konkrétně uvedeno, že jakýkoli negativní dopad na stávající drobné maloobchodníky musí být kompenzován. Španělsko však namítá, že z ústavních a legislativních důvodů není čl. 6 odst. 3 až 5 uvedeného zákona v Katalánsku použitelný a řízení pro nesplnění povinnost je omezeno na právní předpisy použitelné v samosprávném společenství. Taková námitka vedla ke složité diskusi mezi účastníky řízení, co se týče zahrnutí dotčených ustanovení do rámce řízení.
83. Nedomnívám se, že je možné vyřešit tak specifickou diskusi zahrnující otázky španělského ústavního práva, o kterých Soudní dvůr není příslušný rozhodovat. Potřeba vzít v úvahu dopad na stávající maloobchodní provozovny je nicméně stanoven – obecněji, ale přesto jednoznačně – jak v čl. 6 odst. 2 zákona 7/1996 (jehož použitelnost v Katalánsku není zpochybňována), tak v čl. 14.1 písm. b) katalánského nařízení 378/2006(40).
84. Ohledně věci samé Španělsko tvrdí, že omezení podílu na trhu a podmínky týkající se účinku na stávající drobné maloobchodníky jsou zaměřeny na ochranu spotřebitele zajištěním efektivnější hospodářské soutěže, jedná-li se o ceny, kvalitu a výběr.
85. Nicméně podmínky týkající se podílu na trhu a dopadu na stávající obchod se na rozdíl od některých dalších podmínek, které výslovně souvisí s volbou spotřebitele, týkají struktury trhu, a nikoli ochrany spotřebitele. Jak zdůraznila Komise, je politika hospodářské soutěže záležitostí regulovanou na úrovni EU a Soudní dvůr výslovně rozhodl, že takové cíle, jako je „posilování konkurenční struktury dotčeného trhu nebo modernizace a nárůst efektivity výrobních prostředků […] nemohou představovat platné odůvodnění omezení dotyčné základní svobody“(41).
86. V důsledku toho zastávám názor, že čl. 6 odst. 2 zákona 7/1996, článek 8 zákona 18/2005 a čl. 14.1 písm. b) nařízení 378/2006 porušují článek 43 ES v rozsahu, v němž uvedená ustanovení stanoví použití prahu pro podíl na trhu a práh dopadu na existující maloobchod; při jejich překročení nemohou být nové velké nebo střední maloobchodní prodejny zřizovány. Vzhledem k tomu, že mají čistě hospodářský cíl, nemohou být odůvodněny judikaturou Soudního dvora.
87. Zbývající opatření však podle mého názoru mohou alespoň zčásti sledovat jeden z legitimních cílů uplatňovaných španělskou vládou, a musí tak být zkoumána z hlediska jejich vhodnosti a proporcionality.
Jsou opatření schopna dosažení sledovaného cíle, aniž jsou nad rámec toho, co je pro takový účel nezbytné?
88. Zbývající napadená opatření mohou být rozdělena na: omezení umístění a velikosti nových prodejen; konzultace s a) soudem pro hospodářskou soutěž a b) poradní komisí; používaná kritéria v rozsahu, v němž postrádají přesnost; pravidlo „zamítavého mlčení“; vybírání poplatků nesouvisejících s náklady a délka řízení.
89. I když je pravda, že členský stát usilující o odůvodnění omezení základní svobody stanovené Smlouvy musí prokázat jak jeho vhodnost, tak proporcionalitu, nemůže to znamenat, jde-li o vhodnost, že členský stát musí prokázat, že omezení je nejvhodnější ze všech možných opatření pro dosažení sledovaného cíle, ale pouze to, že pro takový cíl není nevhodné. V otázce proporcionality je však nutné prokázat, že žádné jiné opatření pro dotčenou svobodu nemůže být stejně účinné, ale méně omezující.
– Omezení týkající se umístění a velikosti nových prodejen
90. Španělsko tvrdí, že katalánské právní předpisy omezováním umístění velkých maloobchodních prodejen na centra (městských) sídel, kde je největší poptávka a tím, že omezují velikost prodejen v méně zalidněných oblastech, snaží zabránit znečišťování způsobovanému motorovými vozidly, bojují proti úpadku měst, brání výstavbě nových silnic a zajišťují přístup veřejnou hromadnou dopravou. Španělsko tvrdí, že modely ukazují, že hladina emisí CO2 drasticky klesá, když jsou maloobchodní prodejny otevírány v centrech měst, a nikoli mimo město. Krom toho, mají-li být takové důvody vzaty v úvahu, musí se tak nutně stát v kontextu předchozího povolovacího řízení, a nikoli formou následných ověřování a kontrol.
91. Takové obecné odůvodnění, a konkrétně důraz na potřebu preventivních a tudíž předběžných opatření v kontextu ochrany životního prostředí, považuji za přesvědčivé a Komisí nebylo v jejím písemném vyjádření žádným způsobem vyvráceno. Na jednání Komise neuvedla nic nad rámec tvrzení, že opatření nebyla vhodná pro dosažení popsaných cílů ochrany životního prostředí. Proto zcela akceptuji, že omezení týkající se umístění a velikosti prodejen jsou vhodným prostředkem k dosažení konkrétních cílů ochrany životního prostředí uplatňovaných Španělskem.
92. Nicméně je zřejmé, že konkrétní omezení stanovená napadenými opatřeními jsou přísná a mají významný účinek na příležitosti pro zřizování nových velkých maloobchodních prodejen, zejména hypermarketů, v Katalánsku. Nepostačuje, aby Španělsko prokázalo, že omezení takové povahy jsou vhodná pro dosažení cílů ochrany životního prostředí. Musí rovněž prokázat, že stanovená omezení skutečně nejdou nad rámec toho, co je nezbytné – například navržením (méně omezujících) alternativních opatření a vysvětlením, proč by uspokojivě nedosahovala cíle. V tvrzení španělské vlády v tomto smyslu nenacházím žádný důkaz nebo argument (na rozdíl od pouhých tvrzení); uvedená vláda nepředložila takové důkazy nebo argumenty ani při jednání.
93. Podle mého názoru je tak nemožné, aby Soudní dvůr učinil závěr ohledně přiměřené či nepřiměřené povahy omezení týkajících se velikosti a umístění stanovených v ustanoveních citovaných Komisí. Vzhledem k tomu, že existence omezení je prokázána a vzhledem k tomu, že podle judikatury(42) přísluší členskému státu, který domněnku uplatňuje, aby prokázal, že takové omezení svobody stanovené Smlouvou je nejen vhodné, ale i přiměřené pro účely dosažení legitimního cíle. Musím konstatovat, že návrhovému žádání Komise je v tomto ohledu třeba vyhovět.
– Konzultace soudu pro hospodářskou soutěž a poradní komise
94. Co se týče soudu pro hospodářskou soutěž, napadá Komise povinnost konzultovat uvedený soud, která je stanovena v druhém pododstavci čl. 6 odst. 2 zákona 7/1996.
95. Komise neuvedla žádný argument, který by odůvodňoval její tvrzení, že takový požadavek omezuje svobodu usazování nad rámec obecného tvrzení, že jakékoli předchozí povolení nutně představuje omezení. Ani Španělsko nepředložilo žádný konkrétní argument k odůvodnění tohoto možného omezení.
96. Za takových okolností a vzhledem k tomu, že se mi zdá, že nezávazná zpráva není obzvláště omezujícím opatřením, ba naopak tím, že je vydána orgánem, který se zabývá otázkami hospodářské soutěže a představuje spíše nástroj předchozí kontroly než následného vymáhání, je prima facie možné, že je jak vhodné, tak i přiměřené pro požadavky ochrany spotřebitele. Zastávám názor, že tento aspekt žaloby Komise musí být odmítnut.
97. Pokud jde o poradní komisi, Komise napadá: čl. 6 odst. 5 zákona 7/1996, který samosprávným společenstvím povoluje vytvářet komise určené k podávání zpráv o zřizování velkých maloobchodních prodejen; článek 11 zákona 18/2005, který zakládá takovou komisi pro Katalánsko, aby mimo jiné podávala zprávy o udělování licencí pro velké maloobchodní prodejny, a článek 26 nařízení 378/2006, který upravuje členství v komisích. Podstatou výslovné výtky Komise je skutečnost, že členy komise jsou i zástupci stávajících obchodníků, což je faktor, který může působit v neprospěch nově příchozích hospodářských subjektů, které chtějí zřizovat nové prodejny.
98. Použitelnost čl. 6 odst. 5 zákona 7/1996 v Katalánsku je Španělskem popírána(43). Nicméně považuji za zřejmé, že v případě, že samosprávné společenství skutečně sestavilo komisi, musí být existence ustanovení, které jí umožňuje, aby tak učinila, relevantní, Jediný další výklad by zněl tak, že takové zmocňující ustanovení bylo od počátku zcela zbaveno účelu a účinku(44).
99. Jsou poradní komise a požadavek, aby podávala zprávy o žádostech o licence, vhodnými prostředky k dosažení cílů ochrany životního prostředí, územního plánování nebo ochrany spotřebitele, kterých se dovolává Španělsko?
100. Poradní komise podává zprávy nejen o otázkách souvisejících s udělováním licencí Generalitat, ale rovněž ohledně otázek územního plánování, které souvisí s vymezováním oblastí, v nichž mohou být zakládány maloobchodní prodejny, včetně návrhů změn PTSEC, a ohledně vymezení „konsolidovaných městských oblastí v obcích“.
101. Některé z otázek, ve kterých je konzultována, tak jasně spadají do oblasti územního plánování měst a venkova, jehož některé cíle se mohou týkat ochrany životního prostředí. Na druhou stranu z právních předpisů není jasné, zda takové konzultace zahrnují otázky ochrany spotřebitele v jakékoli formě. Důvody ochrany životního prostředí a územního plánování měst a venkova mohou být relevantní rovněž v případech, kdy je zvažováno udělení konkrétní licence. Existence poradní komise zahrnující zástupce místních a regionálních orgánů a zájmových skupin, která má podávat zprávy o těchto různorodých otázkách před přijetím jakéhokoli rozhodnutí, se tak nezdá nevhodná.
102. Ani existence a funkce komise se žádným způsobem nejeví jako nepřiměřená. Jak zdůraznila španělská vláda, její úloha je čistě poradní a je obtížné představit si méně restriktivní prostředek zkoumání rozličných předmětných otázek.
103. Nicméně je komise tak, jak je ve skutečnost sestavována, vhodná pro takový účel?
104. Hlavním argumentem Komise je, že komise zahrnuje stávající místní obchodníky, jejichž zájmem patrně bude zachování statu quo a omezení dostupnosti nových příležitostí pro nové hospodářské subjekty. To se jeví jako věrohodný argument a je to jeden z argumentů, které Soudní dvůr v minulosti za obdobných okolností přijal(45).
105. Španělsko tvrdí, že místní obchodníky zastupuje pouze menšina (méně než jedna třetina) členů komise. To však nepovažuji za relevantní. I kdyby místní a regionální orgány zastupovala většina a platila by domněnka, že své povinnosti vykonávají nestranně, je jediným zastoupeným dílčím zájmem (a to do značné míry) stávající místní obchod.
106. Orgán složený takovým způsobem, kdy v něm nejsou zastoupeny zájmy ochrany životního prostředí nebo spotřebitelů, nepovažuji za vhodný nástroj pro cíle ochrany životního prostředí, územního plánování nebo ochrany životního prostředí. Její názor může být soustavně ovlivňován ve prospěch stávajících obchodních zájmů, už jen z důvodu neexistence vlivu jiných zájmů, jejichž cíle komise údajně podporuje.
107. Jsem proto toho názoru, že existence poradní komise založené (podle čl. 6 odst. 5 zákona 7/1996) článkem 11 zákona 18/2005 a její funkce, které jsou stanoveny v posledně uvedeném článku a článku 27 nařízení 378/2006, mohou být odůvodněné v rozsahu, v němž usilují o splnění naléhavých důvodů veřejného zájmu, ale skutečnost, že její složení stanovené v článku 26 nařízení 378/2006 není vhodné k dosažení dotyčných cílů, představuje porušení článku 43 ES.
– Nedostatek přesnosti kritérií
108. Komise tvrdí, že kritéria stanovená v článku 10 zákona 18/2005 jsou nepřesná a odkazuje konkrétně (a vyčerpávajícím způsobem) na „podmínky, které stanoví bezpečnost projektu a integraci prodejny do městského prostředí“; „mobilitu generovanou projektem“, a „právo spotřebitelů na širokou a různorodou nabídku, pokud jde o kvalitu, množství cenu a vlastnosti“.
109. V této souvislosti uvádím, že Komise nezpochybňuje povahu kritérií, ale nedostatek jejich přesnosti, která, jak tvrdí, brání žadatelům v přesném zhodnocení jejich šance na získání licence a poskytuje příliš velký prostor pro uvážení orgánům udělujícím licence.
110. Španělsko, i když akceptuje, že o „právu spotřebitelů na širokou a různorodou nabídku, pokud jde o kvalitu, množství cenu a vlastnosti“ lze říci, že postrádá přesnost, tvrdí, že zbývající dvě kritéria jsou dostatečně určitá.
111. V otázce prvního kritéria nemohu souhlasit. Španělsko pouze uvedlo, že integrace prodejny do městského prostředí má dopad na umístění projektu v „konsolidovaném městském území“ (což je kritérium, které Komise zřejmě nezpochybňuje). To však podle mého nečiní kritérium přesnějším nebo určitým.
112. V otázce druhého kritéria Španělsko zdůrazňuje, že „mobilita generovaná projektem“ musí být výslovně posouzena podle ustanovení katalánského zákona 9/2003(46). Po prostudování uvedeného zákona konstatuji, že ačkoli v určitých podrobnostech stanoví zásady a cíle, jimiž se má řídit rozvoj zahrnující osobní mobilitu a přepravu zboží, a faktory, které mají být vzaty v úvahu při každém posouzení, neuvádí žádné údaje týkající se kritérií nebo hodnot, které by určovaly, zda má být maloobchodní licence udělena, či nikoli. Zde zřejmě stále přetrvává nedostatek jasnosti, který Komise napadá.
113. Španělsko však rovněž tvrdí, že kritéria nejsou nevhodná pro dosažení cílů ochrany životního prostředí a spotřebitelů pouze proto, že postrádají přesnou definici. Tvrdí, že právní předpisy EU rovněž používají stejnou metodu stanovení kritérií, která mají být použita, aniž stanovují prahy, podle nichž může být předem přesně určeno, zda žádosti bude vyhověno, či nikoli.
114. Ačkoli Španělsko neuvedlo žádný konkrétní příklad takových právních předpisů EU, má ve svém tvrzení pravdu. Letmé hledání ukazuje řadu příkladů, z nichž se jako dobrý příklad jeví směrnice 98/8/ES(47).
115. Co se týče proporcionality, Komise rozsudek Soudního dvora ve věci Analir a další(48): „[…] aby byl předběžný správní povolovací režim odůvodněn, i když omezuje základní svobodu, musel by se v každém případě zakládat na objektivních a nediskriminačních kritériích, která jsou předem známa dotčeným podnikům, a to tak, aby byla vymezena posuzovací pravomoc vnitrostátních orgánů tak, že tato pravomoc nebude vykonávána svévolně. Povaha a rozsah závazků veřejné služby musí být stanoven prostřednictvím režimu předchozího správního povolení a musí být předem specifikován dotyčným podnikům“.
116. Specifikování povahy a rozsahu závazku veřejné služby v poskytování ostrovní kabotáže se jeví jako vhodný požadavek. Avšak v projednávané věci (jako v právních předpisech EU, které jsem uvedla výše), mám za to, že se typy dotčených kritérií k takové specifikaci samy o sobě nehodí. Jsou-li integrace do městského prostředí, dopad na silnice a využití dopravy a škála výběru dostupné spotřebitelům legitimními kritérii při rozhodování, zda má být maloobchodní prodejna povolena – a Komise nezpochybňuje jejich povahu, pouze nedostatek přesnosti – nezdá se možné specifikovat přesné prahy předem, bez zavedení míry rigidity, která by byla pro svobodu usazování ještě více restriktivní.
117. Zastávám proto názor, že kritéria identifikovaná Komisí v článku 10 zákona 18/2005 nejsou natolik nepřesná, aby se stala nevhodnými pro dosažení cílů ochrany životního prostřední, územního plánování a ochrany spotřebitele, o které se Španělsko opírá, nebo nepřiměřenými pro takový účel.
– Pravidlo „zamítavého mlčení“
118. Pravidlo „zamítavého mlčení“ se z hlediska vhodnosti jeví jako neutrální. Pakliže licenční orgán nepřijme jednoznačné rozhodnutí ve stanovené lhůtě, poskytne implicitní rozhodnutí právní jistotu. Skutečnost, zda je implicitní rozhodnutí souhlasné nebo zamítavé, nepovažuji za více či méně vhodné pro účely dosažení cílů, o něž se Španělsko opírá.
119. Co se týče proporcionality, Komise tvrdí, že pravidlo „souhlasného mlčení“ (kdy se má za to, že žádosti bylo vyhověno, není-li ve stanovené lhůtě vydáno rozhodnutí o jejím zamítnutí), by bylo stejně efektivní, ale méně omezující pro svobodu usazování. Rovněž tvrdí, že implicitní zamítavé rozhodnutí žadatelům neumožňuje seznámit se s důvody, na kterých bylo zamítnutí založeno, nebo aby takové důvody zamítnutí následně zpochybnili.
120. V otázce prvního bodu jsem toho názoru, že Komise má nevyhnutelně pravdu a španělská vláda neuplatnila žádný argument ve prospěch opaku. Uvádím, že článek 35.5 nařízení 378/2006 (který Komise napadá z jiných důvodů(49)) obsahuje pravidlo „souhlasného mlčení“, jedná-li se o vydání zprávy o podílu na trhu, čímž prokazuje, že jde o zcela vhodný přístup.
121. Ohledně druhého bodu však Španělsko uvedlo – aniž jeho tvrzení bylo zpochybňováno – že pravidlo „zamítavého mlčení“ nezbavuje orgány povinnosti uvést odůvodnění, ale stanoví určité datum, od něhož je možné uplatnit námitku. Krom toho uvádím, že ve vlastním vnitřním právním řádu EU používají články 90 a 91 služebního řádu stejnou zásadu „zamítavého mlčení“ pro žádosti a stížnosti podané úředníky, aniž jsou takoví úředníci zbaveni práva obrátit se na soudy Unie.
122. Akceptuji proto, že argument Komise je v tomto ohledu opodstatněný, ale pouze v rozsahu, v němž tvrdí, že pravidlo „souhlasného mlčení“ by bylo stejně efektivní, ale méně omezující, než pravidlo „zamítavého mlčení“.
– Poplatky
123. Vybírání poplatků za zpracování žádostí o licence považuji za zcela vhodný prostředek k zajištění toho, že žádosti budou míněny vážně a že nezbytné kontroly souladu s relevantními cíli ochrany životního prostředí, územního plánování a ochrany spotřebitelů nebudou na daňové poplatníky klást nepřiměřenou zátěž.
124. Komise však tvrdí, že vybírané poplatky nesouvisí s náklady řízení a proto jsou nepřiměřené. Cituje judikaturu, podle které platí, že k tomu, aby náklady související s předchozím povolením neporušovaly základní svobodu stanovenou Smlouvou, nesmí odrazovat hospodářské subjekty od plnění jejich obchodního plánu(50), požadavky na registraci nesmějí vést k nepřiměřeným administrativním výdajům(51) a že na poplatky za služby ve výši, která naprosto nesouvisí s náklady na takovou službu nebo poplatky, které jsou vypočteny na základě nikoli konkrétních nákladů, ale všech provozních a kapitálových výdajů odboru odpovědného za službu, by mělo být nahlíženo jako na daň(52).
125. Španělsko naopak tvrdí, že dotčené poplatky jsou stanoveny jako určitá částka na metr čtvereční plánované prodejní plochy(53). Částka byla původně vypočtena jako podíl nákladů na zpracování vzniklých v letech 1994 a 1995 a dotyčného počtu metrů čtverečních v průběhu uvedených let, a od té doby byla aktualizována souladu s vývojem inflace. To hospodářským subjektům umožňuje, aby s určitostí předem vypočetly výši poplatků. Španělská vláda dodává, že poplatky jsou vybírány ve splátkách, takže žadatel, který svůj projekt vezme zpět, není nucen hradit plnou výši poplatku, a že poplatky obvykle v průměru dosahují 0,1 % celkových nákladů projektu.
126. V tomto ohledu jsem do značné míry přesvědčena španělským tvrzením. Komise nevyvrátila vysvětlení Španělska ohledně metody výpočtu a zdá se mi, že taková metoda, jakkoli její výsledek nemusí v každém případě odrážet skutečné náklady s naprostou přesností, bude nicméně odrážet celkové náklady dostatečně přesně a zřejmě se bude jen málo odchylovat od skutečných nákladů v individuálních případech. Souhlasím s tím, že poplatek na metr čtvereční je objektivním kritériem, jehož výhodou je, že umožňuje zcela transparentně předvídat náklady řízení. Nepovažuji ani za pravděpodobné, že hospodářské subjekty by byly odrazeny od svých obchodních plánů kvůli poplatku, který v průměru představuje přibližně 0,1 % nákladů projektu, i když uvedená 0,1 % může v absolutních číslech dosahovat značné výše.
127. Soudím tudíž, že Španělsko dostatečně prokázalo, že poplatky, které Komise napadá, jsou odůvodněné.
– Délka řízení
128. Komise tvrdí, že dvě šestiměsíční lhůty, stanovené v článcích 33.5 a 33.7 nařízení 378/2006, poskytují orgánům až jeden rok na vydání licence pro velké maloobchodní prodejny, což je ve světle jakéhokoli sledovaného cíle nadbytečně dlouhá lhůta, která může odrazovat žadatele, i když taková lhůta přestavuje pouze maximální délku. Španělsko uvádí, že ve skutečnosti jsou žádosti zpracovány v průměru za 1,9 měsíce, s výjimkou dodatečných formalit a přerušení řízení za účelem doplnění chybějících dokumentů, avšak že v případě, že by celková lhůta byla příliš krátká, by se častěji uplatnilo pravidlo o „zamítavém mlčení“ a bylo by zamítnuto více žádostí.
129. Dotčená šestiměsíční období se ve skutečnosti týkají vydání a platnosti zprávy o podílu na trhu, a nikoli licenčního řízení jako takového.
130. První lhůta zahrnuje pravidlo „souhlasného mlčení“: není-li nepříznivá zpráva o podílu na trhu vydána v průběhu šesti měsíců, má se za to, že je příznivá. Považuji za rozporné tvrzení Komise, že pravidlo „souhlasného mlčení“ je nepřiměřeným omezením svobody usazování, když ještě důrazněji tvrdila, že pravidlo „zamítavého mlčení“ představuje právě takové omezení, použije-li se na obecní maloobchodní licence nebo zprávu vydanou obcí. Ve stanovení lhůty pro vydání zprávy (jež nutně musí trvat určitou dobu, kterou však nelze prodlužovat do nekonečna) není nic nepřiměřeného, a neexistuje ani důkaz, že šestiměsíční lhůta nemůže být snadno zahrnuta do časového plánovaní velkého projektu.
131. Druhá lhůta stanoví omezení pro platnost zprávy o podílu na trhu. V případě, že takové omezení může odradit potenciální žadatele, mám za to, že je pravděpodobnější, že se tak stane tehdy, je-li lhůta příliš krátká, a nikoli příliš dlouhá.
132. V důsledku toho zastávám názor, že šestiměsíční lhůta stanovená v článku 33.5 nařízení 378/2006 je vhodná a přiměřená k zajištění zpracování žádostí a že šestiměsíční lhůta stanovená v článku 33.7 téhož nařízení není takové povahy, že by svou délkou omezovala svobodu usazování.Avšak vzhledem k tomu, že jsem již dospěla k názoru, že požadavek zprávy o podílu na trhu, jíž se uvedené lhůty týkají, je omezením, které nemůže být odůvodněno, protože sleduje hospodářský cíl, neovlivní tyto závěry konečný výsledek tohoto řízení.
K nákladům řízení
133. Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu Soudní dvůr může rozhodnout, že měl-li každý účastník ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady. Ve světle závěrů, ke kterým jsem dospěla výše, považuji za vhodné použít uvedené ustanovení v projednávané věci. Podle čl. 69 odst. 4 téhož jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
Závěry
134. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr
„– určil, že Španělské království tím, že přijalo nebo ponechalo v platnosti následující ustanovení, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 43 ES:
– článek 4 odst. 1 katalánského zákona 18/2005 v rozsahu v němž zakazuje zřizování velkých maloobchodních prodejen mimo konsolidovaná městská území omezeného počtu obcí;
– článek 7 a čl. 10.2 katalánského nařízení 379/2006, spolu s přílohou I uvedeného nařízení v rozsahu, v němž uvedená ustanovení omezují povolování nových hypermarketů a vyžadují, aby takové nové hypermarkety nepředstavovaly více než 9 % potravinářského a 7 % nepotravinářského zboží;
– článek 6 odst. 2 celostátního zákona 7/1996, článek 8 katalánského zákona 18/2005 a čl. 14.1 písm. b) katalánského nařízení 378/2006 v rozsahu, v němž uvedená ustanovení požadují použití prahu podílu na trhu a prahu pro dopad na stávající maloobchod, při jejichž překročení nemohou být zakládány nové velké nebo střední maloobchodní prodejny;
– články 6 a 7 zákona 18/2005 v rozsahu, v němž stanoví, že žádost o licenci je implicitně zamítnuta, jestliže nebyla výslovně schválena v určité lhůtě, čímž omezuje svobodu usazování více, než by jí omezovalo pravidlo, podle něhož by žádost byla implicitně schválena, pokud v takové lhůtě nebyla výslovně zamítnuta;
– článek 26 nařízení 378/2006 v rozsahu, v němž upravuje složení Comisión de Equipamientos Comerciales takovým způsobem, který dává významný hlas stávajícím maloobchodním zájmům a vylučuje zájmové skupiny pro ochranu životního prostředí a ochranu spotřebitele;
– ve zbývající části žalobu zamítl a
– uložil Evropské komisi, Španělskému království a Dánskému království nést vlastní náklady řízení.“