FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
av den 6 maj 20101(1)
Mål C‑343/09
The Queen, på begäran av
Afton Chemical Limited,
mot
Secretary of State for Transport
(begäran om förhandsavgörande från High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Förenade kungariket))
”Direktiv 98/70/EG – Kvaliteten på bensin och dieselbränslen – Direktiv 2009/30/EG – Användning av metalltillsatser i bränsle – Gränsvärde för metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl (MMT) – Giltighet – Proportionalitet – Försiktighetsprincipen”
I – Inledning
1. Metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl (nedan kallad MMT) är en så kallad metalltillsats som tillsätts bränslen för motorfordon. Med de omtvistade bestämmelserna införde Europeiska unionen stränga gränsvärden för användning av MMT samt märkningskrav, eftersom man befarar att MMT utgör en fara för människors hälsa och skadar motorfordonens utrustning för utsläppskontroll.
2. Den största tillverkaren av denna produkt anser att farhågorna är ogrundade och har därför gjort gällande att bestämmelserna strider mot olika unionsrättsliga principer, särskilt försiktighetsprincipen och principerna om proportionalitet och likabehandling. Han har med dessa invändningar vänt sig till High Court of Justice, som har begärt ett förhandsavgörande av domstolen beträffande frågan huruvida dessa bestämmelser är giltiga.
II – Tillämpliga bestämmelser
3. Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen(2) ändrades genom direktiv 2009/30/EG(3).
4. Föremålet för begäran om förhandsavgörande är den nya artikeln 8a i direktiv 98/70, som infördes genom artikel 1.8 i direktiv 2009/30 och som begränsar användningen av MMT och anger märkningskrav för metalltillsatser:
”1. Kommissionen ska göra en bedömning av de risker för hälsa och miljö som är förenade med användningen av metalltillsatser i bränsle och ska utveckla en testmetod för detta ändamål. Den ska rapportera sina slutsatser till Europaparlamentet och rådet senast den 31 december 2012.
2. Innan en testmetod enligt punkt 1 har utvecklats ska förekomsten av metalltillsatsen metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl (MMT) i bränsle begränsas till 6 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2011. Gränsvärdet ska vara 2 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2014.
3. Det gränsvärde för MMT-halten i bränsle som anges i punkt 2 ska ses över på grundval av resultaten från den bedömning som ska göras med användning av den testmetod som avses i punkt 1. Det får sänkas till noll om detta är motiverat enligt riskbedömningen. Gränsvärdet får inte höjas om detta inte är motiverat enligt riskbedömningen. Denna åtgärd, som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 11.4.
4. Medlemsstaterna ska se till att en märkning med uppgifter om innehållet av metalltillsatser i bränsle visas på alla ställen där ett bränsle med metalltillsatser tillhandahålls konsumenter.
5. Märkningen ska innehålla följande text: ”Innehåller metalltillsatser”.
6. Märkningen ska fästas väl synlig på det ställe där bränsletypen anges. Märkningen ska ha en storlek och ett typsnitt som gör den väl synlig och lätt att läsa.”
5. I skäl 35 i direktiv 2009/30 anges följande:
”Användningen av vissa metalltillsatser, särskilt metylcyclopentadienyl‑mangantrikarbonyl (MMT), kan öka risken för skador på människors hälsa och skada fordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll. Många fordonstillverkare avråder från användning av bränsle med metalltillsatser, och användningen av sådana bränslen kan medföra att fordonens garantier blir ogiltiga. Det är därför lämpligt att, i samråd med alla berörda parter, fortlöpande se över effekterna av att MMT används i bränsle. I avvaktan på en ytterligare översyn måste det vidtas åtgärder för att begränsa svårigheten av eventuella skador som kan uppstå. Det är därför lämpligt att det fastställs en övre gräns för användningen av MMT i bränslen, utgående från den vetenskapliga kunskap som finns att tillgå i dag. Detta gränsvärde bör endast höjas om det kan påvisas att användningen av högre halter inte medför några skadeverkningar. För att undvika att konsumenterna utan att veta om det gör sina fordonsgarantier ogiltiga måste det också ställas krav på märkning av alla bränslen som innehåller metalltillsatser.”
III – Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och begäran om förhandsavgörande
6. Enligt den hänskjutande domstolen är klaganden, Afton Chemical Limited (nedan kallat Afton), ett i Förenade kungariket hemmahörande bolag som ingår i koncernen Afton Chemical Group. Aftonkoncernen tillverkar och säljer MMT för användning i hela världen. Varumärket mmt innehas av ett företag i Aftonkoncernen. Företag i denna koncern innehar ett stort antal patent avseende MMT och har lämnat in ett stort antal patentansökningar avseende denna produkt. Av uppgifter från Afton till den nationella domstolen framgår dock att inte bara nämnda bolag, utan även ett begränsat antal företag i Kina tillverkar MMT.(4)
7. Den hänskjutande domstolen har meddelat att MMT enligt de vittnesutsagor som har åberopats till stöd för Aftons talan är en metalltillsats i bränsle, som baseras på mangan, vilket har använts i bränsle i över 30 år. Det har två huvudsakliga användningsområden, nämligen att höja oktantalet i blyfria bränslen och att skydda mot ventilskador (slitage av ventilsäten) i äldre bilar som drivs med bensin som innehåller blyersättningstillsatser.
8. Det finns enligt beslutet om hänskjutande inga restriktioner i fråga om användningen av MMT i blyfri bensin i de flesta av världens länder. Innan direktivet antogs fanns det inga begränsningar eller restriktioner av något slag för användningen av MMT som gällde i hela gemenskapen. Det fanns inte heller något märkningskrav beträffande metalltillsatser i allmänhet eller för MMT i synnerhet som omfattade hela unionen.
9. Efter det att Afton hade väckt talan vid High Court hänsköt denna – på begäran av Afton – följande frågor beträffande direktiv 2009/30 till domstolen:
”1. Med hänvisning till den del av artikel 1.8 genom vilken det införs en ny artikel 8a.2 i direktiv 98/70, som begränsar användningen av metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl i bränsle till 6 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2011 och till 2 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2014, önskas klarhet i huruvida införandet av sådana begränsningar
1) är rättsstridiga på grund av att de har sin grund i en uppenbart oriktig bedömning,
2) är rättsstridiga på grund av att de strider mot de krav som följer av försiktighetsprincipen,
3) är rättsstridiga på grund av att de är oproportionerliga,
4) är rättsstridiga på grund av att de är oförenliga med likabehandlingsprincipen, eller
5) är rättsstridiga på grund av att de är oförenliga med rättssäkerhetsprincipen?
2. Med hänvisning till den del av artikel 1.8 genom vilken det införs en ny artikel 8a.4, 8a.5 och 8a.6 i direktiv 98/70, med krav på märkning av alla bränslen som innehåller metalltillsatser med uttrycket ’innehåller metalltillsatser’, önskas klarhet i huruvida införandet av ett sådant märkningskrav
1) är rättsstridigt på grund av att det har sin grund i en uppenbart oriktig bedömning,
2) är rättsstridigt på grund av att det är oproportionerligt?”
10. I det skriftliga förfarandet deltog, förutom Afton, Förbundsrepubliken Tyskland, Europaparlamentet, Europeiska rådet och Europeiska kommissionen. Med undantag för Förbundsrepubliken Tyskland deltog samtliga också i den muntliga förhandlingen den 15 april 2010.
IV – Bedömning
11. I begäran om förhandsavgörande ifrågasätts huruvida två bestämmelser om användning av MMT är giltiga. För det första ifrågasätts gränsvärdena för användning av MMT (se nedan punkt B), för det andra skyldigheten att märka bränslen som innehåller MMT (se nedan punkt C). Jag ska dock först behandla invändningarna om att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning (se nedan punkt A).
A – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
12. Två skäl till att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning har framförts. För det första föreligger enligt parlamentet och kommissionen ingen egentlig tvist i målet vid den nationella domstolen, eftersom parterna har samma uppfattning (se nedan punkt 1). För det andra har kommissionen förklarat att Afton hade kunnat väcka talan direkt vid gemenskapsdomstolarna mot de ifrågasatta bestämmelserna enligt artikel 230 EG och kan därför inte göra gällande att bestämmelserna är ogiltiga inom ramen för andra förfaranden (se nedan punkt 2).
1. Målet vid den nationella domstolen
13. Parlamentet och kommissionen har invänt att det i målet vid den nationella domstolen inte är omtvistat huruvida bestämmelserna i fråga är ogiltiga. Det rör sig därför enligt dessa om en hypotetisk begäran som inte kan tas upp till sakprövning.
14. Som regel presumeras tolkningsfrågor från de nationella domstolarna emellertid vara relevanta.(5) När det vid en nationell domstol uppkommer en fråga om huruvida en av Europeiska gemenskapernas institutioner utfärdad rättsakt är giltig, är det nämligen den domstolens sak att bedöma om ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken och, således, huruvida ett förhandsavgörande från EG‑domstolen ska begäras. EG‑domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser giltigheten av en gemenskapsrättslig bestämmelse.(6)
15. Det kommer bara i undantagsfall an på domstolen att, för att pröva sin egen behörighet, undersöka de omständigheter som har föranlett den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande.(7) Det följer av fast rättspraxis att domstolen kan avvisa en begäran från en nationell domstol bara då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller med föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt.(8) Domstolen är, med undantag för nämnda fall, i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser.(9) I detta sammanhang omfattar tolkningsbegreppet även en prövning av en rättsakts giltighet.(10)
16. Aftons intresse av att de omtvistade bestämmelserna ogiltigförklaras är uppenbart i det aktuella fallet. De begränsar avsevärt möjligheten att använda MMT och därmed Aftons avsättningsmöjligheter. Förenade kungariket, som företräds av transportministeriet mot vilket talan har väckts, är också, åtminstone tills det har fastställts att bestämmelserna är ogiltiga, skyldigt att se till att de ifrågavarande bestämmelserna tillämpas, eftersom de för övrigt presumeras vara giltiga.(11) Enligt Afton uppgav transportministeriet av detta skäl, i samband med att talan delgavs, att det önskade införliva bestämmelserna. Även om transportministeriet inte har riktat några uttryckliga invändningar mot Aftons talan, har det således formellt sett en annan uppfattning än Afton.(12) Det kan därför inte betvivlas att tvisten är verklig.
2. Möjligheten att väcka direkt talan
17. Kommissionen har dessutom framfört att Afton hade kunnat väcka talan enligt artikel 230 EG mot de ifrågasatta bestämmelserna.
18. Invändningen syftar på rättspraxis från domen i målet TWD. Enligt denna får en rättsakt bestående verkan gentemot en enskild när den i förhållande till den enskilde är att anse som ett individuellt beslut och det inte råder något tvivel om att vederbörande med stöd av artikel 230 EG hade kunnat yrka att rättsakten skulle ogiltigförklaras, vilket medför att den enskilde inte inför nationell domstol kan åberopa att förordningen är rättsstridig.(13)
19. Det är inte uteslutet att Afton hade kunnat väcka direkt talan i förevarande fall. En förutsättning hade då enligt artikel 230.4 EG varit att de omtvistade bestämmelserna direkt och personligen berörde Afton, så att de motsvarade ett beslut som riktade sig till detta företag. Det finns mycket som talar för att Afton genom sin särställning på marknaden för MMT och sina relevanta immateriella rättigheter särskiljs i så stor utsträckning att specifika regler för användningen av MMT berör företaget personligen.(14) De ifrågavarande bestämmelserna måste visserligen införlivas med den nationella rätten, men de ger inget handlingsutrymme, varför det ligger nära tillhands att anta att Afton berörs personligen.(15)
20. Enligt rättspraxis från domen i målet TWD skulle Afton dock bara vara förhindrat från att i målet vid den nationella domstolen göra gällande att de omtvistade reglerna är ogiltiga, om företaget otvivelaktigt hade möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG.(16) Det finns emellertid ännu inga jämförbara prejudikat som utesluter alla tvivel. Man skulle kunna ifrågasätta att Afton berörs personligen, eftersom kinesiska företag uppenbarligen också tillverkar MMT, varmed Aftons marknadsposition skulle kunna utgöra en rent faktisk omständighet. Eftersom de ifrågavarande bestämmelserna finns i ett direktiv föreligger också ytterligare tvivel om huruvida företaget berörs personligen. Rättspraxisen från domen i målet TWD kan följaktligen inte tillämpas i det aktuella fallet.
21. Om domstolen finner att Afton utan tvivel kunde väcka talan borde åtminstone undantag från rättspraxisen från domen i målet TWD kunna göras i förevarande fall. Skälen för att införa denna icke uttryckligen reglerade begränsning i rättsskyddet mot unionens rättsakter föreligger nämligen inte i förevarande fall.
22. Rättspraxisen från domen i målet TWD ska förhindra att tidsfristerna för väckande av talan kringgås.(17) Om tidsfristen för väckande av talan inte har iakttagits ska en berörd part som hade kunnat väcka talan i rätt tid vid gemenskapsdomstolarna inte trots det kunna få en åtgärd prövad genom en begäran om förhandsavgörande.
23. Afton väckte emellertid i det aktuella fallet talan vid High Court redan den 29 juni 2009, det vill säga helt klart inom den tidsfrist som anges i artikel 230.5 EG. Direktiv 2009/30 offentliggjordes den 5 juni 2009 i Europeiska unionens officiella tidning. Tidsfristen för överklagande började enligt artikel 81.1 i rättegångsreglerna löpa den 20 juni 2009. Med en förlängning av fristen med 10 dagar med hänsyn till avstånd hade Afton därför kunnat väcka direkt talan fram till slutet av augusti 2009. Ett kringgående av tidsfristen för väckande av talan är därför uteslutet i det aktuella fallet. Det finns inte heller någon bestämmelse enligt vilken Afton skulle vara skyldigt att vända sig direkt till unionsdomstolarna. Följaktligen är det inte heller nödvändigt att begränsa den rätt som Afton i princip har att i målet vid den nationella domstolen göra gällande att de omtvistade reglerna är rättsstridiga.
24. Härav följer att begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning.
B – Den första frågan – huruvida gränsvärdena för MMT är giltiga
25. Den första frågan, som är indelad i fem delfrågor, gäller gränsvärdena för MMT. Jag kommer att behandla delfrågorna i den ordningsföljd som de har ställts. Tyngdpunkten ligger på proportionalitetsprincipen, i samband med vilken försiktighetsprincipen och delvis också frågan om en uppenbart oriktig bedömning har betydelse.
1. Påståendet att en uppenbart oriktig bedömning har gjorts
26. Till att börja med ställdes frågan huruvida gränsvärdena grundar sig på en uppenbart oriktig bedömning. Afton har i detta sammanhang framfört att de hälsorisker som är förknippade med MMT inte har undersökts och att kommissionen har funnit att det som är känt beträffande miljörisker inte motiverar att användningen av MMT begränsas.
27. Påståendet att en uppenbart oriktig bedömning har gjorts grundar sig på fast rättspraxis beträffande möjligheten att göra en prövning när ett stort handlingsutrymme (utrymme för skönsmässig bedömning) föreligger.
28. Inom ett område som det förevarande, där lagstiftaren måste träffa politiska, ekonomiska och vetenskapliga avgöranden och utföra komplicerade prövningar, har lagstiftaren ett stort handlingsutrymme.(18) Lagstiftaren kan utnyttja experter inom förvaltning och vetenskap, i intressegrupper och bland allmänheten. I samband med domstolsförfaranden är resurserna inte lika omfattande. Unionsdomstolarna kan därför inte träda i unionslagstiftarens ställe(19) och kontrollera hur denne utövar sitt politiska ansvar(20).
29. Detta handlingsutrymme är dock inte helt undandraget domstolsprövning. I de fall då gemenskapsinstitutionerna har stort handlingsutrymme är de skyldiga att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet.(21) Och gemenskapsdomstolen ska inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slutsatser som dragits.(22)
30. En felaktig bedömning kan, i motsats till vad Afton anser, inte i sig medföra att en rättsakt blir ogiltig. Av avgörande betydelse är huruvida den felaktiga bedömningen hade rättslig betydelse.
31. De slutsatser som lagstiftaren drar av den information som han har tillgång till gäller frågan huruvida viss vetenskaplig information motiverar en begränsning av användningen av MMT. Dessa slutsatser är föremål för prövningen av proportionalitetsprincipen och kan också beröra prövningen av principen om likabehandling. Jag ska därför undersöka den aspekten ytterligare i samband med de nämnda principerna.
32. Den omständigheten att hälsoriskerna enligt uppgift inte har undersökts berör däremot villkoren för att fastställa gränsvärden. De ska fastställas i enlighet med artikel 95 EG, som möjliggör en tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Enligt artikel 95.3 EG ska kommissionen i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. Europaparlamentet och rådet ska också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål.
33. Eftersom gränsvärdena enligt skäl 35 i synnerhet ska säkerställa skyddet för hälsan måste lagstiftaren således beakta all ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta beträffande eventuella hälsorisker i samband med MMT.(23) Om inte hänsyn tas till den tillgängliga informationen om hälsorisker i samband med användning av MMT, kan detta leda till en uppenbart oriktig bedömning när artikel 95 EG tillämpas.
34. Skyldigheten att beakta de senaste vetenskapliga rönen motiverar dock inga stränga bevisregler. Gemenskapslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, omfattar tvärtom inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena.(24)
35. En domstolsprövning, även om den har begränsad räckvidd, kräver emellertid att gemenskapsinstitutionerna kan visa för domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera beaktas.(25)
36. Denna bedömning måste inte i detalj framgå av rättsaktens motivering. Om det syfte som institutionen eftersträvar i allt väsentligt framgår av bestämmelsen, kan det inte krävas att institutionen i detalj redovisar de tekniska val som har gjorts.(26) Ifrågasättanden av om vetenskaplig information har bedömts i tillräcklig utsträckning kan i normala fall också motbevisas på annat sätt.
37. Kommissionen lägger ofta grunden för en bedömning av den vetenskapliga information som finns tillhands genom att stödja sitt förslag på en omfattande undersökning. Parlamentet och rådet kan under det fortsatta lagstiftningsförfarandet utveckla sin bedömning på grundval av detta.
38. Afton betonade dock helt riktigt att detta är uteslutet i det aktuella fallet. Kommissionen stödde visserligen också förslaget till direktiv 2009/30 på skyddet för hälsan,(27) men den avstod uttryckligen från att göra en bedömning av hälsoriskerna med MMT – till skillnad från vad som var fallet med bedömningen av riskerna för systemen för utsläppskontroll.(28)
39. Denna begränsning av riskutvärderingen motsvarar prövningsuppdraget i direktiv 2003/17/EG,(29) vilket utgjorde underlag för förslaget till direktiv 2009/30 beträffande metalltillsatser i bränsle. Enligt artikel 9 f i direktiv 98/70, vilken ändrats genom direktiv 2003/17, skulle kommissionen vid översynen av bränslespecifikationerna särskilt ta hänsyn till hur effektiv ny teknik är för att bekämpa föroreningar och den inverkan som metalltillsatser har på dess prestanda. Det var aldrig tal om hälsorisker i detta sammanhang.
40. Kommissionen utgick följaktligen från att hälsoriskerna med MMT skulle bedömas inom ramen för en anmälan enligt förordning nr 1907/2007 (Reach)(30)(31).
41. För att försiktighet beträffande hälsorisker ska kunna åberopas som syfte krävs att de andra institutionerna som deltar i lagstiftningsförfarandet senare har bedömt den tillgängliga vetenskapliga informationen.
42. Särskilt parlamentet och rådet har således under förfarandet i detalj beskrivit den befintliga forskningen beträffande hälsorisker i samband med användning av MMT, vilken skulle beaktas i lagstiftningsförfarandet. En sådan beskrivning är i regel tillräcklig för att underbygga antagandet att den framförda informationen också har bedömts i lagstiftningsförfarandet.(32)
43. Afton har emellertid omkullkastat ett sådant antagande. Den 29 december 2008 riktade företaget nämligen, i enlighet med förordning nr 1049/2001(33), en begäran till parlamentet, rådet och kommissionen om tillgång till de vetenskapliga handlingar och bevis som hade beaktats när beslut fattades om gränsvärdena för MMT. Parlamentet lät företaget ta del av tre handlingar om biobränsle, vilket också behandlas i direktiv 2009/30, och rådet lämnade ut ett större antal interna dokument. Enligt oemotsagda uppgifter som har lämnats av Afton innehöll ingen av handlingarna någon vetenskaplig information om riskerna med användning av MMT.
44. Parlamentet och rådet har betonat att den ifrågasatta vetenskapliga informationen inte innehades av den aktuella institutionen, utan av parlamentets rapportör eller av medlemsstaten.
45. Dessa uppgifter är mindre övertygande vad avser parlamentet då en rapportör är ledamot i denna institution. Handlingar avseende ett lagstiftningsförfarande som innehas av en rapportör ska således i princip anses innehas av parlamentet(34).
46. Rådet har däremot tydligt uppgett att medlemsstaternas företrädare som regel inte i detalj informerar om de vetenskapliga grunder som ligger till grund för hur de röstar, men att de likväl normalt grundar sina beslut på expertutlåtanden från nationella myndigheter. Icke desto mindre leder bristen på rådsdokument i vilka de vetenskapliga grunderna för rådsbesluten har dokumenterats till tvivel vad avser frågan huruvida beslutet verkligen vilar på vetenskaplig grund.
47. Under dessa omständigheter är det inte längre möjligt att – enbart på grund av som har anförts inom ramen för lagstiftningsförfarandet – utgå från att parlamentet och rådet har beaktat vetenskapliga uppgifter avseende hälsoriskerna inom ramen för lagstiftningsförfarandet.
48. I juni 2008 framlade emellertid kommissionen ett så kallat non‑paper beträffande MMT(35), vilket hade använts i lagstiftningsförfarandet. Afton kände till handlingen och har hänvisat till denna till stöd för sin ståndpunkt i andra frågor. I detta non-paper sammanfattas på en och en halv sida den befintliga forskningen beträffande eventuella hälsorisker i samband med användning av MMT i bränsle. Det finns inget som tyder på att sammanfattningen är felaktig eller ofullständig.
49. Parlamentets och rådets vilseledande upplysningar som svar på ansökan om tillgång till handlingar är således beklagliga, men trots det intryck de ger beaktades den tillgängliga vetenskapliga informationen om hälsoriskerna i samband med användning av MMT i lagstiftningsförfarandet.
50. Påståendet att en uppenbart oriktig bedömning har gjorts vad gäller framtagandet av nödvändig information för att fastställa gränsvärdena kan således inte godtas.
2. Försiktighetsprincipen
51. Den andra delfrågan gäller påståendet att de krav som följer av försiktighetsprincipen inte är uppfyllda.
52. Det är enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder, om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den eventuella risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för människors eller djurs hälsa eller för miljön om risken förverkligades.(36)
53. I olika bestämmelser i sekundärrätten konkretiseras försiktighetsprincipen i samband med kommissionens verkställighetsbehörighet. Från detta område härrör den rättspraxis(37) som Afton huvudsakligen har anfört till stöd för påståendet att försiktighetsprincipen har åsidosatts.
54. Direktiv 2009/30 baserades emellertid direkt på artikel 95 EG. En sådan lagstiftningsåtgärd kan inte bedömas direkt med hänsyn till om den uppfyller försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen har i stället större betydelse när proportionalitetsprincipen prövas.(38) Jag ska undersöka den ytterligare i det sammanhanget.
3. Proportionalitetsprincipen
55. Föremålet för den tredje delfrågan är gränsvärdenas proportionalitet.
56. Proportionalitetsprincipen hör till de grundläggande unionsrättsliga principer som lagstiftaren måste beakta.(39) Därför krävs det att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera lämpliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är den minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(40)
57. Lagstiftarens stora handlingsutrymme (utrymme för skönsmässig bedömning) gäller dock också i detta avseende.(41) En åtgärd som vidtas med tillämpning av utrymmet för skönsmässig bedömning medför bara att proportionalitetsprincipen åsidosätts om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar(42) (se nedan punkt b), om det är uppenbart att det finns mindre betungande åtgärder som är lika effektiva(43) (se nedan punkt c) eller om det är uppenbart att de åtgärder som vidtagits är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen(44) (se nedan punkt d). Det ska dock först undersökas huruvida gränsvärdena har ett syfte som är erkänt i unionsrätten (se nedan punkt a).(45)
a) Gränsvärdenas syfte
58. Gränsvärdena för MMT har enligt skäl 35 i direktiv 2009/30 fastställts eftersom användningen av substansen kan öka risken för skador på människors hälsa och skada motorfordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll (eller snarare utsläppsminskning). Den sistnämnda målsättningen hör vid en första anblick hemma inom konsumentskyddet. Såsom parterna samstämmigt har framfört gäller den emellertid åtminstone underförstått också miljöskyddet, eftersom skador på utrustningen för utsläppskontroll, till exempel på katalysatorerna för avgasrening, kan få större utsläpp och följaktligen större miljöpåverkan till följd.(46)
59. Eftersom det enligt artikel 95.3 EG krävs en hög skyddsnivå inom områdena hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd är gränsvärdenas syfte inte bara erkänt, utan det tillmäts också stor betydelse.
60. Om det hade fastställts att användning av MMT skadar människors hälsa och fordonens utrustning för utsläppskontroll, skulle begränsningar kunna stödjas på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas (artikel 174.2 EG). Det är emellertid obestridligt att så inte är fallet.
61. Enligt vad som framgår av handlingarna i målet råder det tvärtom i det aktuella fallet vetenskaplig oenighet om huruvida användningen av MMT i bränsle är förknippad med risker för människors hälsa eller fordonens utrustning för utsläppskontroll. Sådana risker kan varken fastställas eller uteslutas.
62. En sådan osäkerhet inverkar på tillämpningen av proportionalitetsprincipen. Under sådana omständigheter kan, med stöd av försiktighetsprincipen, skyddsåtgärder vidtas utan att man behöver avvakta att det fullt ut visas att riskerna är verkliga och hur allvarliga de är.(47)
63. Afton anser dock att försiktighetsåtgärder endast får vidtas under extraordinära omständigheter, när det finns allvarliga och övertygande indicier för att en risk för skada föreligger. Om osäkerheten inom vetenskapen inte undanröjs genom dessa indicier måste de åtminstone kunna ge upphov till rimligt tvivel och uppfylla de krav som följer av principen om vetenskaplig kvalitet och oberoende vid utfärdandet av vetenskapliga utlåtanden. Det är i synnerhet nödvändigt att de åtgärder som vidtas är nödvändiga eller oundgängliga med hänsyn till risknivån för människors hälsa, vilken enligt myndighetens bedömning är oacceptabel för samhället.
64. För medlemsstaternas åtgärder som till exempel begränsar handeln med varor har domstolen faktiskt fastställt att skyddsåtgärder enligt försiktighetsprincipen bara kan vidtas om de grundats på en riskutvärdering som är så fullständig som möjligt med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, och om det av dessa omständigheter framgår att det är nödvändigt att vidta åtgärderna för att säkerställa att de berörda produkterna inte utgör någon fara för människors hälsa.(48) Riskutvärderingen får i synnerhet inte grundas på rent hypotetiska antaganden.(49)
65. Afton har hänvisat till olika domar som har meddelats av tribunalen(50), men som domstolen inte har prövat på dessa punkter, och hävdat att motsvarande krav också gäller för unionens rättsakter.
66. Tribunalens redogörelser är visserligen allmänt formulerade, men föremål för målen var rådets eller kommissionens beslut som hade meddelats i enlighet med relevant sekundärrätt. I denna angavs speciella krav på vetenskaplig motivering,(51) genom vilka försiktighetsprincipen åskådliggjordes. Parlamentet gjorde en riktig bedömning när det påpekade att sådana krav var nödvändiga redan av den anledningen att det gällde ett återkallande av godkännanden som tidigare hade meddelats på grundval av en vetenskaplig process.
67. Ovanstående krav kan inte överföras på lagstiftningen enligt fördraget, eftersom inga ytterligare krav på tillämpning av försiktighetsprincipen konkretiseras i detta. Den rättspraxis som beskrivs nedan visar dock att unionen av försiktighetsskäl och utan någon omfattande riskutvärdering kan utfärda förbud som gäller åtminstone tills riskerna kan uteslutas.
68. Domen i målet Alliance for Natural Health m.fl. gällde regleringen av den fria rörligheten för kosttillskott. I direktiv 2002/46/EG(52) begränsas den till ämnen beträffande vilka behöriga europeiska vetenskapliga myndigheter, vid tiden för antagandet av nämnda direktiv, förfogade över tillräckliga och relevanta vetenskapliga rön för att lämna ett positivt utlåtande. Begränsningen av den fria rörligheten för varor kompletterades av möjligheten att godkänna ytterligare kosttillskott i enlighet med den vetenskapliga och tekniska utvecklingen. Domstolen ansåg att detta var en rimlig sammanjämkning av målet att få en fungerande inre marknad och målet att skydda människors hälsa.(53)
69. För att motivera restriktioner var det i detta fall således tillräckligt att de behöriga europeiska myndigheterna inte hade gjort någon omfattande riskutvärdering.
70. Situationen är ungefär densamma när det gäller områdesskydd enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet kan nämligen de behöriga nationella myndigheterna bara godkänna ett projekt efter att ha försäkrat sig om att det inte får någon skadlig inverkan. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.(54) Det är således inte förbudet mot en åtgärd som baseras på en omfattande riskutvärdering, utan godkännandet av åtgärden.
71. Möjligheten att bevilja undantag på grund av omständigheter av övervägande allmänintresse enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet ändrar inte detta. Det krävs nämligen också alltid en utvärdering av riskerna med projektet för området.(55)
72. Genom registreringsplikten enligt förordning nr 1907/2007 (Reach)(56) förverkligas slutligen också försiktighetsprincipen(57) genom ett förbud mot att saluföra ämnen som gäller tills en utvärdering av vissa risker har presenterats.(58) Domstolen ifrågasatte inte denna lagstiftningsteknik när den fastställde skyldigheten att pröva monometer.(59)
73. Den rättspraxis som har beskrivits är en nödvändig konsekvens av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen ger lagstiftaren i fråga om tillämpningen av proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen och vid valet av de uppgifter som denne ska utgå från när han gör komplexa bedömningar.
74. I princip gäller liknande överväganden också för medlemsstaternas åtgärder.(60) Att domstolen ändå ofta ställer strängare krav på dessa följer av de områden i fråga som ska regleras.(61) Inom handeln med varor är detta ett uttryck för tanken om ömsesidigt erkännande. I samband med att medlemsstaterna godkänner vissa produkter ska en riskutvärdering göras. Därför kräver andra medlemsstaters mer långtgående begränsningar en mer omfattande motivering. Om unionen däremot beslutar om en enhetlig reglering av hanteringen av vissa risker och härvid tar hänsyn till alla medlemsstaters erfarenheter, måste det vara möjligt att vidta skyddsåtgärder utan att i varje enskilt fall först göra en omfattande riskutvärdering. De skador som befaras uppstå kan nämligen hinna göra detta medan en sådan utvärdering görs.
75. Följaktligen är inte i första hand domstolens bedömning av riskerna avgörande för att motivera gränsvärdena. Det åligger tvärtom lagstiftaren att dra slutsatser av den vetenskapliga diskussionen. Domstolen kan bara ifrågasätta lagstiftarens bedömning om det är uppenbart att det inte finns några risker eller om riskerna uppenbart har överskattats. Det kan emellertid inte, åtminstone inte om man undersöker bestämmelsens syfte, bli tal om detta i förevarande fall med tanke på den vetenskapliga diskussionen beträffande de båda förmodade riskerna.
76. Jag kan sammanfattningsvis konstatera att syftet med gränsvärdena i samband med användningen av MMT är att försiktighet ska iakttas beträffande riskerna för människors hälsa och för miljön.
b) Huruvida gränsvärdena är lämpliga
77. Gränsvärdena är inte uppenbart olämpliga för att bidra till att försiktighet iakttas beträffande riskerna med användningen av MMT. Gränsvärdena förhindrar till sin natur en mer omfattande användning av MMT och begränsar den mängd MMT som kan orsaka skada.
78. Afton har emellertid förklarat att det inte går att fastställa huruvida mangan i bränsle beror på MMT. Av detta har Afton dragit slutsatsen att gränsvärdena inte går att införa i praktiken och att de följaktligen inte är lämpliga för att förebygga riskerna i samband med användningen av MMT.
79. Ovanstående slutsats är dock inte tvingande. Även om det (ännu) inte finns någon metod för att direkt påvisa att mangan i bränsle beror på MMT, kan likväl indirekt bevisning härför frambringas. Om den tillåtna mängden mangan överskrids kan detta till exempel anses vara tillräckligt för att utgå från att det rör sig om otillåten användning av MMT. Tyskland har nämligen helt riktigt gjort gällande att Afton inte har förklarat hur mangan annars skulle komma in i bränsle.
80. Det råder således inga allvarliga tvivel om att gränsvärdena kan införas och därmed är lämpliga för att uppnå sitt syfte.
c) Huruvida gränsvärdena är nödvändiga
81. I nästa steg i undersökningen av proportionaliteten ska jag undersöka huruvida metoden med gränsvärden kan anses vara den minst genomgripande metoden för att uppnå syftet. Vid en första anblick finns det inget som tyder på att andra skyddsåtgärder skulle vara lika effektiva som de aktuella åtgärderna.
82. Afton har dock betonat att risker enligt kommissionens konsekvensbedömning (impact assessment) skulle kunna undvikas lika effektivt genom frivilliga åtgärder som genom tvingande sådana.(62) Enligt kommissionens ursprungliga bedömning var tvingande åtgärder således inte den minst genomgripande metoden.
83. Afton har tydligen utgått från att denna bedömning nödvändigtvis följer av den vetenskapliga information som kommissionen har tillgång till och därför också är bindande för de andra institutionerna som medverkar i lagstiftningsförfarandet.
84. Detta antagande är dock inte korrekt.
85. Kommissionen utnyttjade tvärtom sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den drog sina slutsatser av den information som fanns tillhands. Detta hindrar inte att de andra institutionerna som medverkar i lagstiftningsförfarandet drar andra slutsatser av informationen. Lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning är nämligen inte begränsat till kommissionen, utan gäller för alla institutioner och deras ledamöter som medverkar i lagstiftningsförfarandet.
86. Vems bedömning som till sist ska vara utslagsgivande följer av förfarandet i fråga. I det aktuella fallet användes medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 EG. Genom detta förverkligas principen om demokrati, som uttryckligen slås fast i artikel 6.1 EU såsom en av Europeiska unionens grundvalar.(63) För den demokratiska opinionsbildningen som stadgas i fördraget krävdes visserligen till att börja med ett förslag från kommissionen. Därefter krävdes emellertid också kvalificerad majoritet i rådet och absolut majoritet av de avgivna rösterna i parlamentet för att direktiv 2009/30 skulle kunna antas. Dessa majoriteter hade uppenbarligen en annan åsikt än kommissionen. Sådana meningsskiljaktigheter kan i sig inte ifrågasättas i domstolen, eftersom den institutionella jämvikten i så fall skulle åsidosättas i det rättsliga förfarandet i fråga.
87. Det ska i övrigt påpekas att den bestämmelse som slutligen fastställdes också är baserad på den information om hälsorisker som har nämnts ovan och som kommissionen uttryckligen inte tog hänsyn till när den gjorde sin avvägning. Redan den omständigheten att denna risk också kom att beaktas, medför att ett resultat som avviker från det ursprungliga förslaget kan förväntas.
88. Den omständigheten att bestämmelsen avviker från kommissionens förslag leder således inte till slutsatsen att metoden med gränsvärden uppenbarligen inte är den minst genomgripande metoden.
d) Huruvida gränsvärdena är rimliga
89. När det gäller frågan huruvida gränsvärdena är rimliga ska det undersökas om nackdelarna med den omtvistade bestämmelsen står i rimlig proportion till det eftersträvade syftet. Det gäller följaktligen att göra en avvägning.
90. I det aktuella fallet står skyddet av hälsan och miljön å ena sidan och de ekonomiska intressena i samband med användning av MMT å andra sidan i ett motsatsförhållande. Det är uppenbart att de förstnämnda intressena i princip överväger.
91. Afton har likväl bestritt att riskerna med att använda MMT väger tyngre än de nackdelar som en begränsning innebär.
92. Afton har särskilt hänvisat till att kommissionen under lagstiftningsförfarandet bedömde att riskerna inte räckte till för att begränsa användningen av MMT. Som redan har anförts är emellertid parlamentet och rådet inte bundna av kommissionens uppfattning.
93. Det finns inte heller något som med säkerhet visar att den bedömning av riskerna som gjordes av parlamentet och rådet var uppenbart felaktig. Även om det vetenskapliga stödet för att de påstådda riskerna föreligger är relativt svagt kan förekomsten av nämnda risker enligt de genomförda studierna inte helt uteslutas, vilket Afton har medgett.
Försiktighetsprincipen
94. Det är just denna situation som är föremål för försiktighetsprincipen. Enligt principen att förebyggande åtgärder bör vidtas skyddas hälsa och miljö inte mot skador som säkert kommer att inträffa, utan det rör sig om förebyggande åtgärder mot risker vars omfattning är omtvistad. Lagstiftaren kan prioritera förebyggande skydd av hälsan eller miljön på bekostnad av andra intressen.
95. Denna avvägning åligger lagstiftaren och inte domstolarna. Lagstiftaren kan i synnerhet besluta att riskerna ska minimeras eller helt uteslutas genom restriktiva åtgärder. Lagstiftaren skulle i annat fall vara tvungen att finna sig i att riskerna eventuellt förverkligas och att de skador som befarats faktiskt inträffar. Särskilt när det gäller försiktighet beträffande risker för människors hälsa kan lagstiftaren i regel knappast kritiseras för att uppenbart överdrivna åtgärder har vidtagits.
Huruvida gränsvärdena kan anpassas
96. I samband med avvägningen ska hänsyn också tas till att restriktiva försiktighetsåtgärder i princip ska vara preliminära. De ska upphävas om nya rön visar att farhågorna inte är motiverade.(64) Därigenom säkerställs i enlighet med proportionalitetsprincipen att begränsningarna inte tillämpas längre än nödvändigt. Såsom kommissionen har anfört utgör detta samtidigt ett incitament för tillverkarna och användarna av sådana produkter att undersöka deras inverkan. Detta överensstämmer med principen att förorenaren ska betala. Om lagstiftaren däremot var tvungen att bevisa riskerna för att motivera begränsningar skulle ett motsatt incitament föreligga för dessa aktörer, nämligen att förhindra en vetenskaplig undersökning av sådana risker.
97. Begränsningarna är således slutligen utformade som ett förbud, från vilket undantag kan göras. I artikel 8a.1 och 8a.3 i direktiv 98/70 föreskrivs uttryckligen att riskerna ska undersökas ytterligare och gränsvärdena eventuellt anpassas av kommissionen. Denna möjlighet nämns uttryckligen i skäl 35. Om Afton lyckas förete vetenskapliga uppgifter av detta slag är kommissionen skyldig att ompröva bestämmelserna om MMT.(65)
98. Grunderna för en sådan bevisning är under utarbetande – om bevisningen överhuvudtaget är möjlig. Hälsoriskerna undersöks för närvarande av Afton i samarbete med Environmental Protection Agency(66) i USA och – vilket kommissionen har förklarat – förmodligen också inom ramen för Reachförordningen. Dessutom ska kommissionen göra en bedömning i enlighet med artikel 8a.1 i direktiv 98/70 av de risker för hälsa och miljö som är förenade med användningen av metalltillsatser i bränsle och utveckla en testmetod för detta ändamål. Den ska rapportera sina slutsatser till Europaparlamentet och rådet senast den 31 december 2012.
Gränsvärdenas storlek och deras inverkan på användningen av MMT
99. När en avvägning görs mellan en åtgärds syfte och dess nackdelar måste emellertid också hänsyn tas till gränsvärdenas inverkan på användningen av MMT. Den är oupplösligt förbunden med gränsvärdenas storlek.
100. Afton har – i stort sett oemotsagd – framfört tre argument i detta avseende.
101. Det finns för det första inget speciellt vetenskapligt underlag för att begränsa den maximalt tillåtna mängden till 6 mg Mn per liter från och med år 2011 och att sänka den till 2 mg från och med år 2014.
102. För det andra kan MMT inte längre användas för att skydda mot ventilskador (slitage av ventilsäten) när gränsvärdena tillämpas. Detta gäller särskilt vissa äldre fordon i vars bränsle vissa ämnen måste tillsättas för att förhindra ventilskador. Enligt Afton är andelen MMT i bränslet inte tillräcklig för att fylla denna funktion när gränsvärdena tillämpas. Därför har gränsvärdena samma inverkan som ett förbud mot användning av MMT för detta ändamål.
103. Afton har visserligen antytt att gränsvärdena för MMT hindrar användandet av de berörda äldre fordonen, men argumentet kan inte godtas, eftersom det finns andra bränsletillsatser som också kan användas som blyersättning.(67) När avvägningen görs ska därför endast hänsyn tas till Aftons ekonomiska intresse av att saluföra MMT för detta ändamål.
104. För det tredje har MMT enligt Afton ingen praktisk effekt längre med gränsvärdet på 2 mg Mn, vilket gäller från år 2014, varför detta gränsvärde skulle innebära ett fullständigt förbud. Invändningen gäller MMT:s viktigaste funktion, det vill säga att höja det så kallade oktantalet i bränslet. Medan en märkbar höjning är möjlig med ett gränsvärde på 6 mg är detta uteslutet med ett gränsvärde på 2 mg.
105. Aftons inställning är baserad på en riktig utgångspunkt: För lagstiftningsbeslutet om huruvida en bestämmelse är rimlig förutsätts i princip att en avvägning görs mellan nackdelarna och bestämmelsernas syfte. Lagstiftaren ska följaktligen undersöka de negativa effekterna av de ifrågavarande bestämmelserna. Om en bestämmelse får konsekvenser som helt har förbisetts i lagstiftningsförfarandet kan lagstiftarens utnyttjande av utrymmet för skönsmässig bedömning vara felaktigt.
106. Det finns faktiskt inga belägg i lagstiftningsförfarandet för de ifrågavarande punkterna. Institutionerna berörde inte ens dessa invändningar i det skriftliga förfarandet vid domstolen. Ändå har Afton inte ifrågasatt gränsvärdenas rimlighet.
107. Avsaknaden av ett vetenskapligt underlag för gränsvärdena är kännetecknande för det som är känt om riskerna. Eftersom det är oklart huruvida användning av MMT överhuvudtaget orsakar skador, finns det nämligen inte heller några vetenskapliga bevis för att vissa gränsvärden kan förhindra skador.
108. Aftons redogörelse på denna punkt går således i stort sett ut på att riskerna med användning av MMT är oklara och att de avsedda begränsningarna i stor utsträckning utesluter användning av MMT. Det är synpunkter som har framkommit i lagstiftningsförfarandet – åtminstone när det gäller reglering av MMT – och de beaktades därför uppenbarligen. Sedan frågan först behandlades i parlamentet har nämligen ett fullständigt förbud mot MMT diskuterats, vilket skulle ha krävt en liknande avvägning.
109. Det kan således inte fastställas att lagstiftaren inte utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning eller utnyttjade det på ett felaktigt sätt vid bedömningen av frågan huruvida gränsvärdena är rimliga.
110. Avvägningen är för övrigt inte heller uppenbart oriktig med hänsyn till gränsvärdenas effekt. Med tanke på osäkerheten särskilt när det gäller hälsoriskerna skulle till och med ett fullständigt förbud i princip vara tänkbart. Såsom kommissionen har anfört är en metod med gränsvärden som införs vid olika datum en jämförelsevis mindre genomgripande metod och följaktligen inte uppenbart orimlig.
e) Resultat i denna del
111. Undersökningen av artikel 8a.2 i direktiv 98/70 har således inte visat att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
4. Principen om likabehandling
112. Enligt fast rättspraxis innebär principen om likabehandling och icke‑diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(68) Liksom när det gäller proportionalitetsprincipen ska det emellertid även vid prövningen av diskrimineringsförbudet beaktas att gemenskapslagstiftaren har ett utrymme för skönsmässig bedömning.(69)
113. Afton har hävdat att det inte är motiverat att fastställa gränsvärden utan att begränsa användningen av andra metalltillsatser. MMT har ungefär samma funktion som andra metalltillsatser och skulle inte innebära några ytterligare risker. Det finns faktiskt minst en till manganbaserad tillsats, nämligen cyklopentadienylmangantrikarbonyl (CMT), vars användning inte har begränsats.
114. Mot detta har parlamentet helt riktigt invänt att riskerna i samband med MMT är bättre utforskade än riskerna med andra metalltillsatser. Olika vetenskaplig information rättfärdigar olika försiktighetsåtgärder.
115. Särskilt när det gäller andra manganbaserade tillsatser har institutionerna oemotsagda förklarat att sådana inte används inom unionen. Det får enligt kommissionen särskilt till följd att tillsatserna först måste registreras enligt Reachförordningen innan de får saluföras, vilket gör en riskutvärdering möjlig. Det finns därför för närvarande ingen anledning att fastställa gränsvärden för dessa tillsatser.
116. Principen om likabehandling har således inte åsidosatts.
5. Rättssäkerhetsprincipen
117. Rättssäkerhetsprincipen utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som bland annat fordrar att bestämmelser ska vara klara och precisa, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed.(70) Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det visserligen inte att alla tvivel beträffande tolkningen av en bestämmelse är uteslutna. Det som är avgörande är snarare frågan huruvida rättsakten i fråga är så tvetydigt formulerad att medlemsstaten inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel om den ifrågasatta förordningens räckvidd eller innebörd.(71)
118. Afton anser att det är oklart huruvida gränsvärdena ska fortsätta att gälla när en testmetod har bestämts. I artikel 8a.2 första meningen i direktiv 98/70 föreskrivs nämligen att förekomsten av MMT ska begränsas till 6 mg Mn/l från och med den 1 januari 2011 ”innan en testmetod … har utvecklats”. Enligt andra meningen ska gränsvärdet sänkas till 2 mg Mn/l från och med den 1 januari 2014.
119. Jag ger Afton rätt i att artikel 8a.2 i direktiv 98/70 kan missförstås om ordalydelsen betraktas isolerad från dess sammanhang. Om man läser bestämmelsen tillsammans med skäl 35 och artikel 8a.1 och 8a.3 är det emellertid uppenbart att gränsvärdena inte kan avskaffas enbart med anledning av att en testmetod har utvecklats. I artikel 8a.3 första meningen stadgas tvärtom uttryckligen att ”det gränsvärde för MMT-halten i bränsle som anges i punkt 2 … ska ses över på grundval av resultaten från den bedömning som ska göras med användning av den testmetod som avses i punkt 1”.
120. Rättssäkerhetsprincipen har således inte åsidosatts.
C – Den andra frågan – huruvida märkningskravet är giltigt
121. Med den andra frågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida kravet på märkning av bränsle som innehåller MMT är lagligt. Det frågas närmare bestämt huruvida bestämmelsen har sin grund i en uppenbart oriktig bedömning eller om proportionalitetsprincipen åsidosätts genom bestämmelsen. Eftersom de argument som har framförts angående en oriktig bedömning gäller proportionalitetsprincipen ska jag undersöka dem i detta sammanhang.
122. Enligt artikel 8.4–6 i direktiv 98/70, som införts genom direktiv 2009/30, ska bensinstationerna se till att en märkning som innehåller texten ”Innehåller metalltillsatser” visas väl synlig, om de säljer bränsle med sådana tillsatser.
123. Enligt sista meningen i skäl 35 är syftet med märkningsplikten att undvika att konsumenterna utan att veta om det gör sina fordonsgarantier ogiltiga. Användningen av sådana bränslen kan nämligen enligt andra meningen i ovanstående skäl leda till att fordonens garantier blir ogiltiga. Det som ligger bakom är riskerna för motorfordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll. Märkningskravet hänför sig därför till konsumentskyddet, som enligt artikel 153 EG (nu artikel 169 FEUF) är ett av unionens mål. Detta mål ska särskilt förverkligas genom att konsumenternas rätt till information främjas.
124. Afton betvivlar dock att syftet med märkningen kan uppnås utan en hänvisning till fordonens garanti. I normala fall läser konsumenterna inte fordonsgarantin så noga att de blir medvetna om de eventuella konsekvenserna av att använda bränsle med metalltillsatser.
125. Dessa tvivel är förvisso övertygande. Märkningskravet skulle kunna uttryckas tydligare, men det kan ändå främja konsumentskyddet.
126. Information om beståndsdelarna i produkter är nämligen ett minimikrav för att konsumenterna aktivt ska kunna undvika risker. Åtminstone de konsumenter som är medvetna om riskerna kan ta hänsyn till metalltillsatserna när de köper bränsle. Det skulle vara uteslutet om tillsatserna inte deklarerades.
127. Afton anser inte heller att märkningskravet är den minst genomgripande metoden. För det första fastställde kommissionen detta i konsekvensbedömningen, för det andra borde gränsvärdena för MMT vara tillräckliga.
128. Vad beträffar kommissionens bedömning kan den – vilket har nämnts ovan – inte vara bindande för de andra institutionerna som medverkar i lagstiftningsförfarandet. De kan utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om effekten av olika alternativ till bestämmelser på ett annat sätt än kommissionen.
129. Frågan huruvida skyddet genom gränsvärdena är tillräckligt tas uttryckligen upp i skäl 35. Enligt detta ska inte alla risker i samband med användning av MMT undanröjas genom gränsvärdena, utan svårigheten av eventuella skador som kan uppstå ska begränsas i avvaktan på en ytterligare översyn. Det finns därför enligt lagstiftaren en kvarstående risk som ska undanröjas genom märkningskravet. För övrigt gäller märkningskravet också för andra metalltillsatser för vilka det inte finns några gränsvärden.
130. Någon mindre genomgripande metod finns följaktligen inte.
131. Afton anser slutligen också att märkningskravet är orimligt, eftersom det i praktiken leder till ett förbud mot metalltillsatser. Bensinstationerna måste lagra och sälja bränslet med tillsatser separat, vilket innebär en alltför stor kostnad och arbetsinsats för att vara genomförbart.
132. Det kan inte uteslutas att prognosen är korrekt. Den baseras dock inte direkt på märkningskravet, utan på den omständigheten att bränsle med metalltillsatser är mindre attraktiva än bränsle utan sådana tillsatser. Om tillsatserna var mer attraktiva skulle bensinstationerna antingen ta på sig den extra kostnaden och arbetsinsatsen eller avstå från att sälja bränsle utan tillsatser. Det är i varje fall inte alls motiverat att utan någon som helst varning utsätta konsumenterna för risken att förlora fordonsgarantin bara för att göra det möjligt att fortsätta sälja en produkt som är förenad med risker.
V – Förslag till avgörande
133. Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
Vid prövningen av frågorna har ingen omständighet framkommit som ger anledning att ifrågasätta giltigheten av artikel 1.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG.