SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 8. julija 2010(*)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Veljavnost – Direktiva 2009/30/ES – Člen 1(8) – Direktiva 98/70/ES – Člen 8a – Onesnaževanje zraka – Goriva – Uporaba kovinskih dodatkov v gorivih – Omejitev za vsebnost trikarbonil metil ciklopentadienil mangana (MMT) – Označevanje – Študija vpliva – Očitna napaka pri presoji – Previdnostno načelo – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Pravna varnost – Dopustnost“
V zadevi C‑343/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Združeno kraljestvo) z odločbo z dne 2. julija 2009, ki je prispela na Sodišče 26. avgusta 2009, v postopku
Afton Chemical Limited
proti
Secretary of State for Transport,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.-C. Bonichot, predsednik senata, C. Toader, sodnica, K. Schiemann, P. Kūris (poročevalec) in L. Bay Larsen, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. aprila 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Afton Chemical Limited J. Stratford in R. Blakeley, barristers, ter J. Flynn, QC, po pooblastilu M. Lohna, solicitor,
– za nemško vlado M. Lumma in J. Möller, zastopnika,
– za Svet Evropske unije M. Moore in M. Simm, zastopnika,
– za Evropski parlament I. Anagnostopoulou in R. Kaškina, zastopnici,
– za Evropsko komisijo A. Alcover San Pedro, E. White in D. Kukovec, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 6. maja 2010
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 1(8) Direktive 2009/30/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembah Direktive 98/70/ES glede specifikacij motornega bencina, dizelskega goriva in plinskega olja ter o uvedbi mehanizma za spremljanje in zmanjševanje emisij toplogrednih plinov ter o spremembi Direktive Sveta 1999/32/ES glede specifikacij goriva, ki ga uporabljajo plovila za plovbo po celinskih plovnih poteh, in o razveljavitvi Direktive 93/12/EGS (UL L 140, str. 88) v delu, v katerem v Direktivo 98/70/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 1998 o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva ter spremembi Direktive 93/12/EGS (UL L 350, str. 58) vstavlja nov člen 8a(2), (4), (5) in (6).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru predloga, ki ga je družba Afton Chemical Limited (v nadaljevanju: Afton) vložila 2. julija 2009, naj se ji dopusti vložitev tožbe za presojo zakonitosti („judicial review“) „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, da prenese Direktivo 2009/30.
Pravni okvir
3 V uvodni izjavi 35 Direktive 2009/30 je navedeno:
„Po nekaterih trditvah uporaba posebnih kovinskih dodatkov, predvsem trikarbonil metil ciklopentadienil mangana (MMT), povečuje nevarnost škodljivih posledic za zdravje ljudi in škoduje motorjem vozil ter opremi za nadzor emisij. Številni proizvajalci vozil svetujejo, naj se ne uporabljajo goriva, ki vsebujejo kovinske dodatke, uporaba teh goriv pa bi lahko razveljavila garancije vozila. Zato je ustrezno, da se po posvetovanju z vsemi ustreznimi zainteresiranimi stranmi nenehno pregledujejo učinki uporabe kovinskih dodatkov MMT v gorivu. Do naslednjega pregleda je treba sprejeti ukrepe za omejitev resnosti škode, ki bi bila povzročena. Zato bi bilo treba na podlagi znanstvenih spoznanj, ki so na voljo, določiti najvišjo mejo za uporabo kovinskih dodatkov MMT v gorivih. Ta omejitev se lahko zviša le, če se lahko dokaže, da uporaba višjih odmerkov nima škodljivih učinkov. Da potrošniki ne bi nezavedno razveljavili garancije svojega vozila, je prav tako treba zahtevati označevanje vseh goriv, ki vsebujejo kovinske dodatke.“
4 Člen 1(8) Direktive 2009/30 v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a, ki določa:
„Kovinski dodatki
1. Komisija oceni tveganje za zdravje in okolje zaradi uporabe kovinskih dodatkov v gorivu in v ta namen razvije preskusno metodologijo. Svoje ugotovitve predloži Evropskemu parlamentu in Svetu do 31. decembra 2012.
2. Med razvojem preskusne metodologije iz odstavka 1 se od 1. januarja 2011 prisotnost kovinskega dodatka trikarbonil metil ciklopentadienil mangan (MMT) v gorivu omeji na 6 mg mangana na liter. Meja se od 1. januarja 2014 spusti na 2 mg mangana na liter.
3. Omejitev za vsebnost MMT v gorivu iz odstavka 2 se pregleda na podlagi rezultatov ocenjevanja, izvedenega z uporabo preskusne metodologije iz odstavka 1, in jo je mogoče, če to opravičuje ocena tveganja, znižati na nič. Ne more se zvišati, razen če to upravičuje ocena tveganja. Ta ukrep, namenjen spreminjanju nebistvenih določb te direktive, se sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 11(4).
4. Države članice zagotovijo, da se povsod, kjer je gorivo s kovinskimi dodatki na voljo potrošnikom, doda oznaka, ki navaja, da gorivo vsebuje kovinske dodatke.
5. Oznaka vsebuje naslednje besedilo: ‚Vsebuje kovinske dodatke‘.
6. Oznaka mora biti pritrjena na mestu, kjer so prikazane informacije o tipu goriva, in mora biti jasno vidna. Velikost oznake in pisava na njej morata biti takšni, da je oznaka jasno vidna in zlahka berljiva.“
Postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
5 Družba Afton ima sedež v Združenem kraljestvu in je del skupine Afton Chemical, ki proizvaja in trži MMT za uporabo po vsem svetu.
6 Iz pojasnil High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) je razvidno, da je MMT kovinski dodatek h gorivu na osnovi mangana, ki zvišuje oktansko število v neosvinčenem gorivu in/ali ščiti ventile vozil na motorni bencin, ki vsebuje nadomestke svinca.
7 Po mnenju družbe Afton je vstavitev člena 8a(2), (4), (5) in (6) v Direktivo 98/70 z Direktivo 2009/30 nezakonita. Pred sprejetjem zadnje direktive naj ne bi obstajala nobena meja ali omejitev uporabe MMT niti obveznost označevanja kovinskih dodatkov, zlasti ne MMT.
8 Družba Afton je pri predložitvenem sodišču vložila predlog, naj se ji dopusti vložitev tožbe za presojo zakonitosti („judicial review“) „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo 2009/30.
9 High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) je dopustilo začetek tega postopka, nato pa prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„V zvezi z določbami o kovinskih dodatkih iz Direktive 2009/30 […]:
1. Ali v zvezi s tistim delom člena 1(8), na podlagi katerega je bil v Direktivo 98/70 vstavljen nov člen 8a(2), s katerim je od 1. januarja 2011 omejena uporaba [MMT] v gorivih na 6 mg mangana na liter in od 1. januarja 2014 na 2 mg mangana na liter, določitev teh omejitev:
a) ni zakonita, ker temelji na očitni napaki pri presoji?
b) ni zakonita, ker niso izpolnjeni pogoji za uporabo previdnostnega načela?
c) ni zakonita, ker ni sorazmerna?
d) ni zakonita, ker je v nasprotju z načelom enakega obravnavanja?
e) ni zakonita, ker je v nasprotju z načelom pravne varnosti?
2. Ali v zvezi z delom člena 1(8), na podlagi katerega je bil v Direktivo 98/70 vstavljen nov člen 8a(4), (5) in (6), ki določa, da je treba vsa goriva, v katerih so prisotni kovinski dodatki, označiti z besedilom ‚vsebuje kovinske dodatke‘, naložitev te obveznosti označevanja:
a) ni zakonita, ker temelji na očitno napačni presoji?
b) ni zakonita, ker ni sorazmerna?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
10 Parlament in Komisija trdita, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten.
11 Po njunem mnenju ta nedopustnost izhaja iz dejstva, prvič, da med strankama ni nobenega spora, saj je Secretary of State for Transport sprejelo nevtralno stališče glede utemeljenosti tožbe, in drugič, da je edini cilj postopka pred predložitvenim sodiščem doseči razveljavitev člena 1(8) Direktive 2009/30.
12 Komisija trdi, da družba Afton verjetno izpolnjuje pogoje za vložitev neposredne tožbe pri sodišču Skupnosti na podlagi člena 230 ES.
13 Prvič, treba je opozoriti, da če se pred nacionalnim sodiščem zastavi vprašanje veljavnosti akta, ki ga je sprejela ena od institucij Evropske unije, je to sodišče pristojno za presojo, ali je treba pred izrekom sodbe odločiti o tem vprašanju, in tudi za to, da predlaga Sodišču, naj o njem odloča. Če se vprašanja, ki jih zastavi nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost pravila prava Skupnosti, je zato Sodišče načeloma dolžno o tem odločati (sodbe z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, str. I‑11453, točka 34, in z dne 3. junija 2008 v zadevi Intertanko in drugi, C‑308/06, ZOdl., str. I‑4057, točka 31).
14 Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga zastavi nacionalno sodišče, zavrne med drugim, če razlaga ali presoja veljavnosti pravila Skupnosti, ki jo zahteva nacionalno sodišče, očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari oziroma če gre za hipotetičen problem (zgoraj navedeni sodbi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 35, ter Intertanko in drugi, točka 32).
15 V zadevi v postopku v glavni stvari je, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, družba Afton pri predložitvenem sodišču vložila tožbo za presojo zakonitosti „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo 2009/30, čeprav ob vložitvi te tožbe rok za prenos te direktive še ni potekel in še ni bil sprejet noben nacionalni ukrep za prenos te direktive. Poleg tega samo dejstvo, da je Secretary of State for Transport izrazilo namero prenesti Direktivo 2009/30, zadostuje za ugotovitev, da med družbo Afton in Secretary of State for Transport obstaja nesporazum (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 36).
16 Poleg tega pred Sodiščem ni sporno, da sta zastavljeni vprašanji pomembni za rešitev spora o glavni stvari, saj je sprejetje nacionalnih ukrepov za prenos direktive v notranji pravni red Združenega kraljestva lahko odvisno od pogoja, da je direktiva veljavna (zgoraj navedena sodba Intertanko in drugi, točka 34).
17 Zato se izkaže, da ni očitno, da presoja veljavnosti Direktive 2005/35, ki jo zahteva predložitveno sodišče, ne bi imela nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari oziroma da bi se nanašala na hipotetičen problem.
18 Drugič, v zvezi s trditvijo, da bi priznanje dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti v primeru, kot je v postopku v glavni stvari, lahko pomenilo sredstvo za izogibanje določbam člena 230 ES, je treba ugotoviti, da imajo v celovitem sistemu pravnih sredstev in postopkov, ki so določeni s Pogodbo ES za zagotavljanje nadzora zakonitosti aktov institucij, fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev dopustnosti, ki so predvideni v četrtem odstavku navedene določbe, ne morejo neposredno izpodbijati splošnih aktov Skupnosti, možnost, da glede na posamezni primer uveljavljajo neveljavnost teh aktov posredno pred sodiščem Skupnosti na podlagi člena 241 ES ali pred nacionalnimi sodišči in jih, ker sama niso pristojna za odločanje o veljavnosti teh aktov, pozovejo, naj v zvezi s tem vprašajo Sodišče v okviru vprašanj za predhodno odločanje (glej zgoraj navedeno sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 39).
19 Postavlja se torej vprašanje, ali bi bila ničnostna tožba družbe Afton na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES zoper sporne določbe brez dvoma dopustna, ker se te določbe nanjo nanašajo neposredno in posamično (glej v tem smislu sodbi z dne 12. decembra 1996 v zadevi Accrington Beef in drugi, C‑241/95, Recueil, str. I‑6699, točka 15, ter z dne 2. julija 2009 v zadevi Bavaria in Bavaria Italia, C‑343/07, ZOdl., str. I-5491, točka 40).
20 V zvezi s tem je treba poudariti, da za družbo Afton ni mogoče šteti, da se sporne določbe nanjo brez vsakega dvoma nanašajo „neposredno in posamično“ v smislu člena 230, četrti odstavek, ES (glej zgoraj navedeno sodbo Bavaria in Bavaria Italia, točka 41).
21 Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da mora akt, katerega razveljavitev oziroma razglasitev ničnosti predlagajo gospodarski subjekti, zato da bi bilo mogoče šteti, da se nanje nanaša posamično, vplivati na njihov pravni položaj zaradi dejanskih okoliščin, na podlagi katerih se razlikujejo od drugih oseb in jih individualizirajo podobno kot naslovnika (glej sodbi z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223, in z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorniu proti Svetu, C‑309/89, Recueil, str. I‑1853, točka 20).
22 V postopku v glavni stvari je treba ugotoviti, da se določbe Direktive 2009/30, katerih neveljavnost se predlaga, nanašajo na vse proizvajalce MMT.
23 Člen 1(8) Direktive 2009/30 se ne nanaša posebej na družbo Afton, temveč jo zadeva samo zaradi njenega objektivnega statusa proizvajalca MMT, tako kot zadeva kateri koli drugi gospodarski subjekt, ki je zdaj v enakem položaju ali bi se lahko znašel v njem.
24 Poleg tega je treba prav tako opozoriti, da možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba šteti, da jih ta ukrep zadeva posamično, če kot v postopku v glavni stvari ni sporno, da se ta uporaba izvaja na podlagi pravno ali dejansko objektivnega položaja, ki je določen v zadevnem aktu (glej zlasti sodbo z dne 22. novembra 2001 v zadevi Antillean Rice Mills proti Svetu, C‑451/98, Recueil, str. I‑8949, točka 52, in sklep z dne 8. aprila 2008 v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, C‑503/07 P, ZOdl., str. I‑2217, točka 70).
25 Zato je treba ugotoviti, da družba Afton ni bila nedvomno upravičena zahtevati razveljavitve spornih določb na podlagi člena 230 ES. Zato lahko v okviru tožbe, vložene v skladu z nacionalnim pravom, upravičeno uveljavlja neveljavnost teh določb, čeprav ni vložila tožbe za njihovo razveljavitev pred sodiščem Skupnosti v roku, določenem v členu 230 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Bavaria in Bavaria Italia, točka 46).
26 Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da sta vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, dopustni.
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
27 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 1(8) Direktive 2009/30, s katerim je v Direktivo 98/70 vstavljen člen 8a(2), neveljaven, ker od 1. januarja 2011 omejuje uporabo MMT v gorivih.
Obstoj očitne napake pri presoji
28 V uvodu je treba poudariti, da ima v tehnično kompleksnem okviru, ki se stalno razvija, kot je ta v postopku v glavni stvari, zakonodajalec Unije široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejme, zaradi česar se mora nadzor sodišča Skupnosti omejiti na obravnavo, ali se pri izvajanju takega pooblastila ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila, oziroma tudi na to, ali zakonodajalec ni očitno prekoračil svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. V tem okviru sodišče Skupnosti ne sme s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Pogodba podelila to nalogo (glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 2009 v zadevi Enviro Tech (Europe), C‑425/08, ZOdl., str. I-10035, točka 47 in navedena sodna praksa).
29 Družba Afton trdi, da so bile omejitve za vsebnost MMT uvedene na podlagi očitne napake Sveta in Parlamenta pri presoji dejstev. Zato družba Afton meni, da uvedba teh omejitev ni podkrepljena s sklepom Komisije, navedenim v študiji vpliva, predloženi predlogu direktive, in da so te omejitve v praksi neizvedljive in arbitrarne.
30 V zvezi s tem je treba najprej navesti, da študija vpliva, ki jo je opravila Komisija, ki je priložena njenemu predlogu direktive in ki ne predvideva niti prepovedi kovinskih dodatkov niti določitve vrednosti omejitve za vsebnost MMT v gorivih, ne zavezuje niti Sveta niti Parlamenta, ki imata v okviru zakonodajnega postopka soodločanja, opredeljenega v členu 251 ES, pravico navedeni predlog spremeniti.
31 Drugič, Komisija ima v skladu s členom 95(3) ES za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev. V okviru svojih pristojnosti si tudi Evropski parlament in Svet prizadevata za doseganje tega cilja.
32 Poleg tega člen 174(1) ES določa, da okoljska politika Unije prispeva k uresničevanju določenega števila ciljev, med njimi k varovanju človekovega zdravja. Odstavek 3 tega člena določa, da Unija pri oblikovanju okoljske politike upošteva razpoložljive znanstvene in tehnične podatke. Ta obveznost velja zlasti za postopek na podlagi člena 95(3) ES, v katerem je treba nujno upoštevati nove podatke (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2008 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑405/07 P, ZOdl., str. I‑8301, točka 61).
33 Pojasniti pa je treba, da široka diskrecijska pravica zakonodajalca Unije, ki implicira omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov (glej zlasti sodbi z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Svetu, C‑120/99, Recueil, str. I‑7997, točka 44, in z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu, C‑310/04, ZOdl., str. I‑7285, točka 121).
34 Vendar tak sodni nadzor, čeprav ima omejen obseg, zahteva, da institucije Skupnosti, ki so avtorice zadevnega akta, lahko Sodišču izkažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja (zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, točka 122).
35 V postopku v glavni stvari je iz razlage osnutka poročila Odbora Parlamenta za okolje, javno zdravje in varnost hrane z dne 19. julija 2007 razvidno, da je ta odbor predlagal prepoved uporabe MMT v gorivih od 1. januarja 2010, ker je uporaba tega dodatka in drugih kovinskih dodatkov okolju zelo škodljiva, pri čemer za to mnenje ni podal nobene znanstvene podlage.
36 Vendar je Parlament v okviru postopka pred Sodiščem pojasnil, da ta odbor ni organiziral le „splošnih delavnic“ o spremembi Direktive 2003/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. marca 2003 o spremembi Direktive 98/70/ES o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva (UL L 76, str. 10), ampak 3. aprila 2008 tudi „posebno delavnico“ o MMT, na kateri je bila poleg drugih zaslišana družba Afton. Parlamentarni odbor je prav tako upošteval različne študije, ki porajajo dvom glede neškodljivosti MMT, med njimi poročilo „Sierra research“ z dne 29. avgusta 2008, ki ga je izdelala Kanada prek Canadian Vehicle Manufacturers’ Association in Association of International Automobile Manufacturers of Canada, ki ga Komisija nikakor ne bi mogla upoštevati pri objavi študije vpliva, ker je bila študija izdelana naknadno.
37 Svet trdi, da je v zakonodajnem postopku upošteval študije, ki jih je leta 2004 izdelal International Council on Clean Transportation (ICCT) (Mednarodni svet za čisti prevoz), ki naj bi dokazovale, da uporaba MMT škoduje zdravju ljudi in dobremu delovanju sistemov za nadzor emisij, ter tako imenovano izjavo iz Brescie o preprečevanju nevrotoksičnosti kovin z dne 17. in 18. junija 2006, v kateri je med drugim priporočeno, da se v goriva prenehajo dodajati organske sestavine na osnovi mangana.
38 Res je, da je družba Afton 29. decembra 2008 na Svet, Parlament in na Komisijo na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43) naslovila zahtevo, naj ji posredujejo znanstvene dokumente in dokaze, ki so jih upoštevali pri določanju omejitve za vsebnost MMT v gorivih, in da se noben posredovan dokument ni nanašal na znanstvene informacije o tveganjih, povezanih z uporabo MMT.
39 Vendar je treba opozoriti, da so poleg tega, da Svet ne razpolaga nujno z znanstvenimi dokumenti, ki so jih države članice uporabile na sestankih, vsi zgoraj navedeni dokumenti javni in torej dostopni vsem osebam ali podjetjem, ki jih zadeva to vprašanje.
40 Zato ni mogoče trditi, da ti znanstveni dokumenti niso bili upoštevani v zakonodajnem postopku.
41 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da so Parlament, Svet in Komisija v zakonodajnem postopku za učinkovito izvajanje svoje diskrecijske pravice upoštevali razpoložljive znanstvene podatke, vključno s tistimi, ki so se pokazali med tem zakonodajnim postopkom.
42 Glede znanstvenih dokumentov, ki se nanašajo tako na učinke MMT na zdravje ljudi kot tudi na okolje ter njegov vpliv na vozila, Parlament in Svet s tem, da sta določila omejitev za vsebnost MMT v gorivih, nista storila očitne napake pri presoji. Zato člen 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem je z njim v Direktivo 98/70 vstavljen člen 8a(2), ni neveljaven.
Nespoštovanje načela sorazmernosti in previdnostnega načela
43 Družba Afton trdi, da so bile omejitve za vsebnost MMT sprejete s kršitvijo načela sorazmernosti, ker z nobenim dokazom ni mogoče utemeljiti tako stroge omejitve uporabe MMT, ki vodi do njegove dejanske prepovedi v neosvinčenem bencinu od leta 2014 ter v nadomestkih osvinčenega bencina od leta 2011.
44 Poleg tega skuša družba Afton dokazati, da ni nobenega dokaza, ki bi upravičeval sprejetje zakonodaje, ki temelji na uporabi previdnostnega načela glede MMT, ker ni bil opravljen noben preizkus učinkov MMT na zdravje niti znanstvena ocena tveganj glede negativnega vpliva MMT na tehnologije za zmanjševanje onesnaževanja in na okolje. Poleg tega naj bi se na previdnostno načelo napačno sklicevalo kot na utemeljitev.
45 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba opozoriti, da načelo sorazmernosti, ki je eno temeljnih načel prava Skupnosti, zahteva, naj ravnanje institucij Skupnosti ne prestopi mej tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodbe z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi, C‑189/01, Recueil, str. I‑5689, točka 81; z dne 7. julija 2009 v zadevi S.P.C.M. in drugi, C‑558/07, ZOdl., str. I-5783, točka 41, ter z dne 9. marca 2010 v združenih zadevah ERG in drugi, C‑379/08 in C‑380/08, ZOdl., str. I-2007, točka 86 in navedena sodna praksa).
46 V zvezi s sodnim nadzorom nad pogoji, navedenimi v prejšnji točki, je treba zakonodajalcu Unije priznati široko diskrecijsko pravico na področju, ki vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve, na katerem je dolžan opraviti kompleksno presojo. Na zakonitost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojne institucije želijo doseči, lahko vpliva samo očitna neprimernost takega ukrepa (zgoraj navedena sodba S.P.C.M. in drugi, točka 42 in navedena sodna praksa).
47 V tej zadevi je treba preizkusiti, ali določitev omejitev za vsebnost mangana, kot so te, določene v členu 8a(2) Direktive 98/70, pomeni sorazmerno sredstvo za dosego ciljev te direktive.
48 V skladu z uvodno izjavo 35 Direktive 2009/30 temeljijo cilji omejitev, določenih za MMT, na dejstvu, da uporaba te snovi pomeni tveganje za zdravje ljudi in škoduje motorjem vozil ter opremi za nadzor emisij. Določa označevanje vseh goriv in s tem določa obveznost obveščanja potrošnikov.
49 Cilji varstva zdravja, okolja in potrošnikov so določeni v členu 95(3) ES, glede katerih ima zakonodajalec za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev, kot tudi v členu 174(1) in (2) ES, ki določa, da okoljska politika Unije temelji predvsem na previdnostnem načelu.
50 Določitev omejitve za vsebnost MMT v gorivih, ki tako omogoča zmanjšanje količin te snovi, ki bi lahko škodovala zdravju, ni očitno neprimerna za dosego ciljev varstva zdravja in okolja, ki jim sledi zakonodajalec Unije. Preveriti pa je treba, ali ne presega tega, kar je nujno za dosego teh ciljev.
51 V tej zadevi je treba vsekakor navesti, da osnutek direktive Komisije ni predvideval niti prepovedi niti omejitve MMT v gorivu. Po drugi strani je parlamentarni Odbor za okolje, javno zdravje in varnost hrane želel popolno prepoved navedenega MMT. V zvezi s tem je treba glede Direktive 2003/17 ugotoviti, da ob sprejetju Direktive 2009/30 stanje znanstvenih dognanj ni omogočalo ali je le malo omogočalo razvoj preskusnih metodologij.
52 Poleg tega člen 8a(1) Direktive 98/70 določa razvijanje preskusne metodologije in predložitev ugotovitev Parlamentu in Svetu pred 31. decembrom 2012.
53 Omejitev za vsebnost MMT v gorivih je bila tako določena v pričakovanju razvoja navedenih preskusnih metodologij. Torej je začasna in jo je mogoče spremeniti na podlagi rezultatov razvoja, ki ga je treba spremljati.
54 Sporna določba se nazadnje uvršča v širši okvir Direktive 2009/30, katere namen je opredelitev minimalnih specifikacij goriv zaradi varovanja zdravja ljudi in okolja v okviru zmanjšanja emisij toplogrednih plinov.
55 Zato glede na tveganja za zdravje in škodovanje motorjem vozil ter težave pri razvijanju preskusnih metod omejevalni ukrep, kot je omejitev za vsebnost MMT v gorivih, ne presega tega, kar je nujno za dosego ciljev Direktive 2009/30.
56 Poleg tega je treba preveriti, ali je zakonodajalec Unije ob izvajanju svoje diskrecijske pravice pri zasledovanju cilja iz Pogodbe, na podlagi katerega je treba zagotoviti visoko raven varstva zdravja in okolja poizkušal zagotoviti določeno ravnovesje med, na eni strani, varovanjem zdravja, okolja in potrošnikov in na drugi strani, ekonomskimi interesi gospodarskih subjektov.
57 Za uvod je treba opozoriti, da študija vpliva, ki jo je opravila Komisija, ni zavezovala niti Parlamenta niti Sveta.
58 V zvezi s tem je iz znanstvenih dokumentov in razprav med strankami razvidno, da MMT ob sprejetju Direktive 2009/30 ni bil predmet znanstvene ocene javnega organa ali neodvisnega subjekta, ki bi se nanašala na njegove učinke na zdravje. Vendar je treba glede študij, ki so jih predložili področni strokovnjaki, navesti, da se ugotovitve, do katerih so prišli v zvezi s tem, močno razlikujejo glede na to, ali so navedeno študijo opravili v avtomobilski industriji ali proizvajalci MMT.
59 Iz tega je razvidno, da je imel zakonodajalec Unije ob pomanjkanju zanesljivih in zadostnih znanstvenih podatkov resne dvome o neškodljivosti MMT za zdravje in okolje.
60 Za pravilno uporabo previdnostnega načela je treba, prvič, opredeliti mogoče negativne posledice za zdravje zaradi predlaganega dodajanja MMT in, drugič, podati splošno oceno nevarnosti za zdravje, ki temelji na najzanesljivejših razpoložljivih znanstvenih podatkih in najnovejših izsledkih mednarodnih raziskav (glej sodbo z dne 28. januarja 2010 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑333/08, ZOdl., str. I-757, točka 92 in navedena sodna praksa).
61 Kadar se pokaže, da zaradi nezadostnih, neprepričljivih ali nenatančnih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja nevarnosti ali njenega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se nevarnost izkazala za utemeljeno, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje restriktivnih ukrepov, če niso diskriminatorni in če so objektivni (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Franciji, točka 93 in navedena sodna praksa).
62 V teh okoliščinah se lahko zakonodajalcu Unije ob upoštevanju previdnostnega načela dopusti, da sprejme zaščitne ukrepe, ne da bi mu bilo treba čakati, da se resničnost in resnost nevarnosti v celoti dokažeta (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Franciji, točka 91).
63 V zadevi, kot je ta v postopku v glavni stvari, omejitev za vsebnost MMT v gorivih ni diskriminatorna, ker se uporablja za celotno Unijo ter za vse proizvajalce in uvoznike MMT.
64 Poleg tega je zakonodajalec Unije lahko upravičeno menil, da je ustrezen način za uskladitev visoke ravni varstva zdravja in okolja ter gospodarskih interesov proizvajalcev MMT postopno padajoča omejitev za vsebnost MMT v gorivih z možnostjo, določeno v členu 8a(3) Direktive 98/70, spremeniti to omejitev na podlagi rezultatov ocene.
65 Nazadnje družba Afton prereka višino omejitev, ker meni, da ne temelji na nobeni znanstveni podlagi, da vodi do nekaterih neugodnosti za stara vozila in da zakonodajalec Unije teh neugodnosti ni preučil. Dodaja, da te omejitve vodijo do dejanske prepovedi MMT.
66 Vendar ker obstajajo nejasnosti glede škode, ki naj bi jo povzročil MMT, ni mogoče dobiti natančnejših podatkov, ki bi omogočali opredelitev višine omejitve za vsebnost MMT v gorivih, ki naj bi ustrezno preprečevala to škodo.
67 Poleg tega je družba Afton v Uniji leta 2008 realizirala manj kot 0,5 % vse svetovne prodaje MMT, in sicer v nekaj državah. V istem času so druge države članice, kot je Zvezna republika Nemčija, prepovedale vsebnost MMT v gorivih.
68 Dalje, v zvezi z nejasnostmi, ki se nanašajo tako na škodo, povzročeno z uporabo MMT, kot tudi na nevarnost za uporabnika MMT, se določitev omejitev za vsebnost MMT v gorivih, da bi se zagotovila visoka raven varstva zdravja in okolja, ne zdi očitno nesorazmerna z gospodarskimi interesi proizvajalcev MMT.
69 Iz zgoraj navedenih preudarkov je razvidno, da člen 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(2), ni neveljaven zaradi kršitve previdnostnega načela ali načela sorazmernosti.
Nespoštovanje načela enakega obravnavanja
70 Družba Afton trdi, da ni upravičeno uvesti omejitev MMT, ne da bi se uvedle omejitve pri uporabi drugih kovinskih dodatkov, vključno s tistimi, ki vsebujejo mangan.
71 Po njenem mnenju ima MMT podobno vlogo kot drugi kovinski dodatki in ne povzroča dodatnih nevarnosti za zdravje in okolje. Navaja trikarbonil ciklopentadienil mangana (CMT) glede katerega zadevna ureditev ne določa omejitve uporabe.
72 Institucije, ki so intervenirale pri Sodišču, v bistvu trdijo, da se drugi dodatki na osnovi mangana v Uniji ne uporabljajo oziroma se vanjo ne uvažajo.
73 Parlament pojasnjuje, da je MMT že dalj časa predmet študij in analiz tveganj in da se že dolgo časa uporablja kot kovinski dodatek v gorivih, medtem ko študija o drugih dodatkih ne obstaja.
74 V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja ali prepovedi diskriminacije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena (zgoraj navedena sodba S.P.C.M. in drugi, točka 74 in navedena sodna praksa).
75 V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da družba Afton ni nasprotovala trditvi, da se drugi kovinski dodatki na osnovi mangana, med njimi CMT, v Uniji niso niti uporabljali niti niso bili vanjo uvoženi.
76 Iz tega je razvidno, da MMT ni v primerljivem položaju z drugimi kovinskimi dodatki na osnovi mangana in zakonodajalec Unije zato ni bil dolžan opredeliti omejitev za te dodatke.
77 Ker ni bila ugotovljena nobena kršitev načela enakega obravnavanja, člen 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(2), ni neveljaven zaradi kršitve tega načela.
Nespoštovanje načela pravne varnosti
78 Družba Afton trdi, da novi člen 8a(2) Direktive 98/70 ni dovolj natančen glede zveze, ki naj bi obstajala med omejitvijo za vsebnost MMT v gorivih in razvojem preskusne metodologije.
79 V skladu z ustaljeno sodno prakso splošno načelo pravne varnosti, ki je temeljno načelo prava Skupnosti, zahteva zlasti to, da morajo biti predpisi jasni in natančni, da se posamezniki lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi in v skladu s tem ukrepajo (glej sodbi z dne 14. aprila 2005 v zadevi Belgija proti Komisiji, C‑110/03, ZOdl., str. I‑2801, točka 30, in z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C‑344/04, ZOdl., str. I‑403, točka 68, ter zgoraj navedeno sodbo Intertanko in drugi, točka 69).
80 V nasprotju s trditvijo družbe Afton se presoja zveze med omejitvijo za vsebnost MMT v gorivih in razvojem preskusnih metod ne more nanašati le na člen 8a(2) Direktive 98/70.
81 Člen 8a(3), prvi stavek, Direktive 98/70 izrecno določa, da se „omejitev za vsebnost MMT v gorivu iz odstavka 2 pregleda na podlagi rezultatov ocenjevanja, izvedenega z uporabo preskusne metodologije iz odstavka 1“.
82 Torej v besedilu člena 8a(2) Direktive 98/70 ni dvoumnosti o povezavi med omejitvijo za vsebnost MMT v gorivih in razvojem preskusnih metodologij.
83 Tako ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela pravne varnosti in zato člen 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(2), ni neveljaven zaradi kršitve tega načela.
84 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da pri preučitvi prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(2).
Drugo vprašanje
85 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(4), (5) in (6), neveljaven, ker nalaga označevanje goriv, ki vsebujejo kovinske dodatke.
86 Družba Afton trdi, da je bila obveznost označevanja uvedena na podlagi očitne napake pri presoji in da ni sorazmerna, ker je enaka dejanski prepovedi uporabe MMT in drugih kovinskih dodatkov.
87 V skladu z uvodno izjavo 35 Direktive 2009/30 uporaba kovinskih dodatkov in predvsem MMT povečuje nevarnost škodljivih posledic za zdravje ljudi in škoduje motorjem vozil ter opremi za nadzor emisij. Zakonodajalec Unije je, potem ko je navedel opozorila proizvajalcev avtomobilov, želel v zadnjem stavku te uvodne izjave zagotoviti, da potrošniki ne bi nezavedno razveljavili garancij svojih vozil.
88 Dalje, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 123 sklepnih predlogov, je namen obveznosti označevanja varstvo potrošnikov, ki je v skladu s členom 153 ES cilj Unije. Tega je treba uresničevati s spodbujanjem pravic potrošnikov do obveščenosti.
89 Pritrditev jasno vidne oznake z besedilom „Vsebuje kovinske dodatke“ je ustrezno sredstvo za uresničevanje tega cilja.
90 V nasprotju s trditvijo družbe Afton jedrnato sporočilo in pomanjkanje sklicevanja na garancijo proizvajalcev ustrezata zgoraj navedenemu cilju.
91 Potrošnik mora biti namreč, da bi preprečil nevarnosti za svoje zdravje in za svoje vozilo, obveščen o prisotnosti takih dodatkov v gorivu.
92 Poleg tega cilja varstva potrošnika ni mogoče doseči zgolj z določitvijo omejitev iz člena 8a(2) Direktive 98/70, katerih cilj je doseči visoko raven varstva zdravja in okolja, ki jo zahteva Pogodba, in se nanašajo le na MMT.
93 Družba Afton poleg tega trdi, da gre pri obveznosti označevanja v praksi za prepoved kovinskih dodatkov v gorivih.
94 V zvezi s tem je treba vsekakor navesti, prvič, da je označevanje potrebno le za prodajo goriva, ki vsebuje kovinske dodatke, in ne za prodajo MMT kot dodatka, ter drugič, da ni verjetno, da bi se breme proizvajalcev in distributerjev goriv znatno povečalo, saj se prodaja malo goriva, ki vsebuje take dodatke, v tem primeru manj kot 0,1-odstotka celotne prodaje goriva v Uniji.
95 Torej je zakonodajalec Unije brez očitne napake pri presoji sprejel obveznost označevanja iz člena 8a(4), (5) in (6) Direktive 98/70, ki ne pomeni očitno neustrezne obveznosti za uresničitev cilja varstva potrošnika iz Direktive 2009/30.
96 Iz zgoraj navedenih preudarkov je razvidno, da preučitev drugega vprašanja ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost člena 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja člen 8a(4), (5) in (6).
97 Iz vsega zgoraj navedenega je razvidno, da obravnava vprašanj ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost člena 1(8) Direktive 2009/30 v delu, v katerem v Direktivo 98/70 vstavlja nov člen 8a(2), (4), (5) in (6).
Stroški
98 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Obravnava vprašanj ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost člena 1(8) Direktive 2009/30/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembah Direktive 98/70/ES glede specifikacij motornega bencina, dizelskega goriva in plinskega olja ter o uvedbi mehanizma za spremljanje in zmanjševanje emisij toplogrednih plinov ter o spremembi Direktive Sveta 1999/32/ES glede specifikacij goriva, ki ga uporabljajo plovila za plovbo po celinskih plovnih poteh, in o razveljavitvi Direktive 93/12/EGS v delu, v katerem v Direktivo 98/70/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 1998 o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva ter spremembi Direktive 93/12/EGS vstavlja nov člen 8a(2), (4), (5) in (6).
Podpisi