JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
12 päivänä kesäkuuta 2012 (1)
Asia C‑283/11
Sky Österreich GmbH
vastaan
Österreichischer Rundfunk
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundeskommunikationssenat (Itävalta))
Direktiivi 2010/13/EU – Kaikkien televisiolähetystoiminnan harjoittajien oikeus saada lyhyitä uutisraportteja varten käyttöönsä aineistoa yleisöä suuresti kiinnostavista, yksinoikeudella lähetettävistä tapahtumista – Korvauksen rajoittaminen aineiston käyttöön antamisesta aiheutuneisiin lisäkustannuksiin – Yhteensopivuus Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan kanssa – Oikeasuhteisuus
1. Käsiteltävällä ennakkoratkaisupyynnöllä unionin tuomioistuinta pyydetään arvioimaan audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU(2) (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) 15 artiklan 6 kohdan yhteensopivuutta perusoikeuksien eli tässä tapauksessa elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan kanssa.
2. Direktiivin 15 artiklalla myönnetään televisiolähetystoiminnan harjoittajille oikeus saada lyhyitä uutisraportteja varten käyttöönsä aineistoa yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista, jotka jokin lähetystoiminnan harjoittaja lähettää yksinoikeudella. Tämän toteuttamiseksi on säädetty muun muassa, että lähetystoiminnan harjoittajat voivat käyttää yksinoikeuden haltijan lähettämää signaalia valitakseen uutisraporttiensa osana esitettävät lyhyet otteet.
3. Direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetään säännöstä, jonka mukaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltiossa säädetään lähetystoiminnan harjoittajille näin myönnetyn oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä suoritettavasta korvauksesta, se ei saa ylittää lyhyiden otteiden käyttöön antamisesta suoraan aiheutuneita lisäkustannuksia.
4. Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä nousee esiin viimeksi mainittua säännöstä koskeva kysymys eri perusoikeuksien eli yhtäältä elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan sekä toisaalta tiedonsaantioikeuden ja tiedotusvälineiden monimuotoisuuden suojaamista koskevien vaatimusten välttämättömästä yhteensovittamisesta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. Direktiivin johdanto-osan 48 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Lähetystoiminnan harjoittajilla on mahdollisuudet hankkia yksinoikeuksia yleisöä suuresti kiinnostaviin lähetyksiin. On kuitenkin olennaisen tärkeää edistää moniarvoisuutta monimuotoisen uutistuotannon ja ohjelmatoiminnan avulla kaikkialla unionissa ja noudattaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan[(3)] 11 artiklassa tunnustettuja periaatteita.”
6. Direktiivin 55 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Jotta voidaan turvata tiedonsaantia koskevan perusvapauden toteutuminen ja varmistaa katselijoiden etujen kattava ja asianmukainen suoja unionissa, lähetystoiminnan harjoittajien, joilla on yksinoikeudet yleisöä suuresti kiinnostavia tapahtumia koskeviin lähetyksiin, olisi myönnettävä muille lähetystoiminnan harjoittajille tasapuolisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin oikeus käyttää – yksinoikeudet asianmukaisesti huomioon ottaen – lyhyitä otteita näistä tapahtumista yleisissä uutisohjelmissa. Näistä ehdoista olisi tiedotettava hyvissä ajoin ennen yleisöä suuresti kiinnostavaa tapahtumaa, jotta muilla olisi riittävästi aikaa käyttää tätä oikeutta. – – Tällaisia lyhyitä otteita voivat käyttää Euroopan unionin laajuisiin lähetyksiin kaikki kanavat, myös erikoistuneet urheilukanavat, ja niiden kesto saisi olla enintään 90 sekuntia. – –
Yleisten uutisohjelmien käsite ei saisi käsittää lyhyiden otteiden keräämistä viihdekäyttöön tarkoitettuihin ohjelmiin. – –”
7. Direktiivin 56 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – Jäsenvaltioiden olisi helpotettava yleisöä suuresti kiinnostavien tapahtumien saatavuutta antamalla pääsyn lähetystoiminnan harjoittajan signaaliin tässä direktiivissä tarkoitetuin tavoin. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin valita muita vastaavanlaisia tässä direktiivissä tarkoitettuja keinoja. Näihin keinoihin kuuluu muun muassa pääsy kyseisten tapahtumien tapahtumapaikalle signaaliin pääsyn asemesta. Lähetystoiminnan harjoittajia ei olisi estettävä sopimasta yksityiskohtaisemmista järjestelyistä.”
8. Direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kukin jäsenvaltio voi toteuttaa unionin oikeuden mukaisesti toimenpiteitä varmistaakseen, että sen lainkäyttövallan piiriin kuuluvat lähetystoiminnan harjoittajat eivät lähetä yksinoikeudella tapahtumia, joilla kyseinen jäsenvaltio katsoo olevan erityistä yhteiskunnallista merkitystä, siten, että merkittävää osaa jäsenvaltion yleisöstä estetään seuraamasta näitä tapahtumia suorana tai nauhoitettuna lähetyksenä maksuttoman television kautta. Jos se toimii näin, kyseisen jäsenvaltion on laadittava luettelo sellaisista kansallisista tai muista kuin kansallisista tapahtumista, joilla se katsoo olevan erityistä yhteiskunnallista merkitystä. Näin menetellessään jäsenvaltion on toimittava selkeästi ja avoimesti sekä hyvissä ajoin. Sen on myös määritettävä, onko ohjelma näistä tapahtumista lähetettävä kokonaan tai osittain suorana lähetyksenä vai, jos se on tarpeen tai asianmukaista yleisen edun mukaisista objektiivisista syistä, kokonaan tai osittain nauhoitettuna lähetyksenä.”
9. Direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että unionin alueelle sijoittautuneet lähetystoiminnan harjoittajat voivat saada lyhyitä uutisraportteja varten käyttöönsä tasapuolisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin aineistoa yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista, jotka niiden lainkäyttövaltaan kuuluva lähetystoiminnan harjoittaja lähettää yksinoikeudella.
– –
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava aineiston käyttöön saaminen sallimalla, että lähetystoiminnan harjoittajat voivat valita vapaasti lyhyitä otteita lähetyksestä huolehtivan lähetystoiminnan harjoittajan signaalista edellyttäen, että ne ainakin nimeävät aineistonsa lähteen, jollei tämä käytännön syistä ole mahdotonta.
4. Vaihtoehtona 3 kohdalle jäsenvaltio voi ottaa käyttöön jonkin vastaavan järjestelmän, jolla aineiston käyttöön saaminen tasapuolisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin varmistetaan toisin keinoin.
5. Lyhyitä otteita voidaan käyttää yksinomaan yleisissä uutisohjelmissa ja niitä saa tilattavissa audiovisuaalisissa mediapalveluissa käyttää vain, jos sama mediapalvelun tarjoaja tarjoaa saman ohjelman myöhemmin nauhoitettuna.
6. Jäsenvaltioiden on, rajoittamatta 1–5 kohdan soveltamista, varmistettava oikeusjärjestelmiensä ja -käytäntöjensä mukaisesti, että tällaisten lyhyiden otteiden tarjoamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja ehdot, erityisesti mahdollisten korvausjärjestelyjen, lyhyiden otteiden enimmäispituuden ja niiden lähettämistä koskevien aikarajojen osalta, on määritelty. Jos korvaus suoritetaan, se ei saa ylittää käyttöön [antamisesta] suoraan aiheutuneita lisäkustannuksia.”
B Kansallinen oikeus
10. Televisiolähetystoiminnan yksinoikeuksia koskevaa liittovaltion lakia (Bundesgesetz über die Ausübung exklusiver Fernsehübertragungsrechte (Fernseh-Exklusivrechtegesetz))(4) on muutettu vuonna 2010(5) direktiivin täytäntöön panemiseksi. FERG:n 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Lähetystoiminnan harjoittajan, joka on hankkinut yksinoikeudet yleisöä yleisesti kiinnostavan tapahtuman lähetyksiin, on annettava kullekin Euroopan talousalueesta [ETA] tehdyn sopimuksen jäsenvaltioon tai rajat ylittävistä televisiolähetyksistä 5.5.1989 tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen – – sopimuspuolena olevaan valtioon sijoittautuneelle lähetystoiminnan harjoittajalle pyynnöstä ja tasapuolisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin oikeus lyhyiden uutisraporttien lähettämiseen niiden omia lähetystarkoituksia varten. Yleisesti kiinnostava tapahtuma on kyseessä silloin, kun on odotettavissa, että tapahtuma uutisoidaan sen merkityksen vuoksi laajalti tiedonvälityksessä Itävallassa tai muussa tässä säännöksessä mainituissa sopimuspuolissa.
(2) Oikeus lyhyisiin uutisraportteihin sisältää oikeuden edellä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeuden myöntävän lähetystoiminnan harjoittajan signaalin tallentamiseen ja lyhyen uutisraportin laatimiseen ja lähettämiseen tai tarjoamiseen 3–5 momentissa säädetyin edellytyksin.
(3) Lyhyiden uutisraporttien lähettämistä koskevaan oikeuteen pätevät seuraavat edellytykset:
1. Lyhyessä uutisraportissa rajoitutaan antamaan yleisölle lyhyesti uutisluonteista tietoa kyseessä olevasta tapahtumasta.
2. Lyhyttä uutisraporttia saadaan käyttää vain yleisissä uutislähetyksissä.
3. Oikeuden saanut lähetystoiminnan harjoittaja saa valita lyhyen uutisraportin sisällön vapaasti oikeuden myöntävän lähetystoiminnan harjoittajan signaalista.
4. Lyhyen uutisraportin sallittu kesto määräytyy sen ajan pituuden mukaan, joka on välttämätön tapahtuman tietosisällön välittämiseksi uutisluonteisesti, ja jos toisin ei ole sovittu, se saa kestää enintään 90 sekuntia.
5. Jos tapahtuma kestää kauemmin kuin yhden päivän, lyhyt uutisraportti saadaan lähettää päivittäin.
6. Lyhyttä uutisraporttia ei saada lähettää eikä tarjota ennen kuin edellä 1 momentissa tarkoitettu oikeuden myöntävä lähetystoiminnan harjoittaja on aloittanut lähetyksen.
7. Oikeuden saaneen lähetystoiminnan harjoittajan on ilmoitettava, että kyseessä on lyhyt uutislähetys, ja mainittava sen lähde.
(4) Oikeuden myöntävällä lähetystoiminnan harjoittajalla on, ellei muuta sovita, oikeus saada korvaus vain käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvista lisäkustannuksista.
– –
(6) Edellä 1 momentissa tarkoitetun oikeuden myöntävän lähetystoiminnan harjoittajan on toisen lähetystoiminnan harjoittajan tiedustelusta ilmoitettava hyvissä ajoin ennen tapahtumaa ne ehdot, joiden täyttyessä se on valmis antamaan oikeuden lyhyen uutisraportin lähettämiseen sopimusperusteisesti.
(7) Lähetystoiminnan harjoittaja, joka vaatii 1 momentissa tarkoitettua oikeutta, voi tämän oikeuden saadakseen kääntyä sääntelyviranomaisten puoleen. – –
(8) Jos 6 momentissa tarkoitettua menettelyä ei voida tapahtuman erityisen ajankohtaisuuden vuoksi saattaa ajoissa päätökseen, sääntelyviranomainen voi osapuolena olevan lähetystoiminnan harjoittajan pyynnöstä todeta jälkikäteen, olisiko ollut annettava oikeus lyhyen uutisraportin lähettämiseen, ja millä edellytyksillä se olisi ollut annettava. Jos oikeus lyhyen uutisraportin lähettämiseen olisi ollut annettava, oikeuden myöntävältä lähetystoiminnan harjoittajalta voidaan vaatia 3 §:n 7–9 momenttia soveltuvin osin soveltaen vahingonkorvausta.
– –”
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
11. Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö liittyy Sky Österreich GmbH:n (jäljempänä Sky) ja Österreichischer Rundfunkin (jäljempänä ORF) väliseen riita-asiaan.
12. ORF on julkisoikeudellinen säätiö, joka huolehtii Itävallan yleisradiosta annetulla liittovaltion lailla (Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk)(6) sille annetusta julkisoikeudellisesta tehtävästä. ORF:n tehtävänä on tarjota paitsi radio- ja televisio-ohjelmia myös näihin ohjelmiin liittyviä internettallenteita.
13. Kommunikationsbehörde Austria (Itävallan viestintäalan sääntelyviranomainen, jäljempänä KommAustria) antoi Skylle luvan lähettää satelliitin välityksellä digitaalista suojattua ohjelmaa Sky Sport Austria. Kyseinen yhtiö hankki 21.8.2009 tehdyllä sopimuksella yksinoikeudet tiettyjen UEFA Europa Leaguen otteluiden lähettämiseen kausilla 2009/2010–2011/2012 Itävallan lisenssialueella. Sky on ilmoittanut käyttäneensä jokaisena vuonna useita miljoonia euroja lisenssin hankkimiseen ja tuotantokustannuksiin.
14. Sky ja OFR tekivät 11.9.2009 sopimuksen, jolla ORF:lle annettiin oikeus lyhyisiin uutisraportteihin ja jossa määrättiin 700 euron maksusta minuutilta tällaisista raporteista.
15. OFR vaati 4.11.2010 päivätyllä kirjelmällään KommAustriaa toteamaan, että Skyllä oli velvollisuus antaa ORF:lle 1.10.2010 alkaen oikeus lyhyisiin uutisraportteihin Europa Leaguen otteluista, joihin itävaltalaiset joukkueet osallistuivat, vaatimatta ORF:ltä tästä korvausta, joka ylittää signaalin käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvat lisäkustannukset.
16. KommAustria totesi 22.12.2010, että Sky on yksinoikeuden haltijana velvollinen antamaan ORF:lle oikeuden lyhyiden uutisraporttien lähettämiseen ilman, että sillä on oikeutta vaatia signaalin käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvia lisäkustannuksia ylittävää korvausta. Se vahvisti samalla edellytykset, joilla ORF saattoi käyttää kyseistä oikeutta. Niihin kuului se, ettei signaalin käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvia lisäkustannuksia ollut käsiteltävässä asiassa lainkaan.
17. Molemmat osapuolet valittivat päätöksestä Bundeskommunikationssenatiin (Itävallan liittovaltion ylin viestintäasioita käsittelevä lautakunta).
18. Sky on väittänyt valituksessaan muun muassa, että direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa ja FERG:n 5 §:n 4 momentissa säädetty velvollisuus antaa vastikkeetta oikeus lyhyisiin uutisraportteihin on ristiriidassa perusoikeuskirjan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen(7) sekä Itävallan valtiosääntöoikeuden kanssa. Sky korostaa erityisesti, että direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa kielletään järjestelmällisesti eli tekemättä eroa kyseessä olevien konkreettisten yksinoikeuksien välillä korvauksen maksaminen yksinoikeuksien rajoittamisesta. Skyn mukaan tämä johtaa useimmissa tapauksissa täysin kohtuuttomiin tuloksiin. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta ja suhteellisuusperiaate edellyttävät sen mukaan kuitenkin, että jos omaisuudensuojaa rajoitetaan, on tutkittava tapauskohtaisesti, onko korvaus maksettava. Sky väittää, että käsiteltävässä asiassa lyhyitä uutisraportteja koskevan oikeuden myöntäminen rajoittaa merkittävästi sen omaisuudensuojaa.
19. Unionin tuomioistuimen toimivallasta vastata ennakkoratkaisupyyntöön Bundeskommunikationssenat viittaa ennakkoratkaisupyynnössään asiassa Österreichischer Rundfunk 18.10.2007 annettuun tuomioon(8) ja huomauttaa, että käsiteltävässä asiassa voidaan soveltaa samoja sääntöjä. Niinpä Bundeskommunikationssenatia on sen itsensä mukaan pidettävä SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna ”tuomioistuimena”.
20. Bundeskommunikationssenatin mukaan asiassa keskeinen aineellinen ratkaisu koskee sitä, onko unionin primaarioikeuden mukaista, että Skyllä on velvollisuus antaa ORF:lle oikeus lyhyisiin uutisraportteihin ilman, että sillä olisi oikeus sellaiseen vastikkeeseen, joka ylittää aineiston käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvat lisäkustannukset. Bundeskommunikationssenat pohtii, onko tällaisen velvollisuuden merkitsemä perusoikeuskirjan 17 artiklassa suojatun perusoikeuden loukkaaminen sopusoinnussa suhteellisuusperiaatteen kanssa.
21. Se mainitsee tässä yhteydessä Verfassungsgerichtshofin (Itävallan perustuslakituomioistuin)(9) ja Bundesverfassungsgerichtin (Saksan liittovaltion perustuslakituomioistuin)(10) ratkaisut, joissa kyseiset tuomioistuimet tutkivat käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan unionin säännöstöön rinnastettavat kansalliset säännöstöt ja totesivat, että vastikkeeton oikeus lyhyisiin uutisraportteihin oli kohtuuton ja loukkasi näin ollen sekä kansalaisten yleisiin oikeuksiin liittyvän perustuslain tasoisen lain (Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger) 5 §:ssä että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettua omaisuudensuojaa samoin kuin perustuslain (Grundgesetz) 12 §:ssä tarkoitettua elinkeinovapautta.
22. Bundeskommunikationssenat nostaa esiin kysymyksen siitä, olisiko muun muassa suhteellisuusperiaatteen ja mainitun oikeuskäytännön valossa tarpeen ottaa käyttöön sääntely, joka mahdollistaisi yksittäistapauksen olosuhteiden ja erityisesti yksinoikeuden kohteen sekä yksinoikeuden haltijan sen hankkimiseksi maksaman määrän ottamisen huomioon korvauksen laskemiseksi. Sen mukaan direktiivin 15 artiklan 6 kohta vaikuttaa erityisen ongelmalliselta, kun yksinoikeus on hankittu ennen kyseisen säännöksen voimaantuloa, mutta lyhyttä uutisraporttia koskeva hakemus on tehty vasta direktiivin 15 artiklan täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen säännöksen voimaantulon jälkeen.
23. Bundeskommunikationssenat on näistä syistä päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – direktiivin – – 15 artiklan 6 kohta yhteensoveltuva – – perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan kanssa?”
24. Sky, ORF, Saksan ja Puolan hallitukset, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Suullinen käsittely pidettiin 24.4.2012.
III Arviointi
25. Käsiteltävällä ennakkoratkaisupyynnöllä unionin tuomioistuinta pyydetään arvioimaan direktiivin 15 artiklan 6 kohdan yhteensopivuutta perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa suojattujen perusoikeuksien eli yhtäältä elinkeinovapauden ja toisaalta omaisuudensuojan kanssa.
26. Tarkemmin sanottuna kyse on sen ratkaisemisesta, merkitseekö se, että direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa rajoitetaan yleisöä suuresti kiinnostaviin tapahtumiin liittyvistä lyhyistä otteista maksettava korvaus tällaisten lyhyiden otteiden käyttöön antamisesta suoraan aiheutuneisiin lisäkustannuksiin, lähetystoiminnan harjoittajien, joilla on yksinoikeudet kyseisten tapahtumien lähettämiseen, elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan oikeutettua rajoitusta.
27. Perusoikeuskirjan 16 artiklan mukaan ”elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti”. Kyseistä artiklaa koskevissa selityksissä täsmennetään, että se ”perustuu [unionin] tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Tuomioistuin on tunnustanut vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa[(11)] sekä sopimusvapauden[(12)]. Lisäksi artikla perustuu [SEUT] 119 artiklan 1 ja 3 kohtaan, jossa tunnustetaan vapaan kilpailun periaate”.(13)
28. Perusoikeuskirjan 17 artiklasta puolestaan on todettava, että sen 1 kohdassa säädetään, että ”jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä”. Kyseiseen artiklaan liittyvissä selityksissä mainitaan, että se vastaa Euroopan ihmissoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa. Tästä seuraa perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätyn mukaan, että sen 17 artiklassa taatulla omaisuudensuojalla on sama merkitys ja kattavuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvatulla oikeudella.(14)
29. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että omaisuudensuoja on – samoin kuin elinkeinovapaus – unionin oikeuden yleinen periaate. Nämä periaatteet eivät kuitenkaan takaa ehdottomia oikeuksia, vaan niitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka niillä on yhteiskunnassa. Tämän vuoksi omistusoikeuden käyttämistä, samoin kuin elinkeinovapautta, voidaan rajoittaa, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia unionin tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä.(15)
30. Saman oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään hyväksyttyjä rajoituksia perusoikeuskirjassa tunnustettuihin oikeuksiin ja vapauksiin koskevasta järjestelmästä. Siinä myönnetään näin ollen, että perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan mukaisten omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden kaltaisten oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa, jos rajoittamisesta säädetään lailla, jos kyseisten oikeuksien ja vapauksien olennaista sisältöä noudatetaan ja jos ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat tarpeellisia ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
31. Tutkin aluksi, merkitsevätkö direktiivin 15 artiklan 6 kohdan säännökset perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaamista. Jos vastaus on myöntävä, minun on tämän jälkeen tutkittava, onko tällainen loukkaaminen oikeutettua.
A Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaaminen
32. Direktiivin 15 artiklalla säädetään unioniin sijoittautuneiden lähetystoiminnan harjoittajien hyväksi oikeudesta saada käyttöönsä lyhyitä otteita yleisöä suuresti kiinnostavia tapahtumia koskevia lyhyitä uutisraportteja varten.
33. Kyseisen artiklan perusteella – ja jäsenvaltioiden sen täytäntöönpanon yhteydessä määrittämien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti – lähetystoiminnan harjoittajien, joilla on yksinoikeus tällaisten tapahtumien lähettämiseen, on annettava muiden lähetystoiminnan harjoittajien vapaasti valita lyhyet otteet lyhyisiin uutisraportteihinsa. Konkreettisesti kyse voi olla joko pääsystä ensisijaisen lähettäjän signaaliin tai pääsystä kyseisten tapahtumien tapahtumapaikalle.(16)
34. On selvää, että tällainen lähetystoiminnan harjoittajille, joilla on yksinoikeus lähettämiseen, asetettu velvoite rajoittaa tapaa, jolla nämä voivat haluta hyödyntää yksinoikeuksia.
35. Elinkeinovapauden, johon kuuluu sopimusvapaus, kannalta direktiivin 15 artiklasta seuraa suoraan, että lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on yksinoikeus lähettämiseen, eivät voi enää päättää vapaasti siitä, minkä lähetystoiminnan harjoittajien kanssa ne päättävät tehdä sopimuksen lyhyiden otteiden käyttöön antamisesta. Toisin sanoen ne eivät voi enää myöntää lisenssejä valitsemilleen operaattoreille otteita koskevien oikeuksien myymiseksi.
36. Omaisuudensuojan kannalta katsottuna kyseinen artikla rajoittaa lähetystoiminnan harjoittajien, joilla on yksinoikeus lähettämiseen, mahdollisuutta käyttää omaisuuttaan haluamallaan tavalla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön yhteydessä mainittu artikla voidaan rinnastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan toisessa kappaleessa tarkoitettuun omaisuuden käytön sääntelyyn. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsite omaisuuden käytön sääntely tarkoittaa toimea, jolla ”rajoitetaan tai valvotaan” omaisuuden käyttöä mutta josta ei seuraa omistusoikeuden siirtymistä.(17) Koska direktiivin 15 artiklassa velvoitetaan lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on yksinoikeudet lähettämiseen, sallimaan näiden oikeuksien kohteiden tietynlainen käyttö, käsiteltävässä asiassa lyhyiden otteiden käyttö lyhyitä uutisraportteja varten, se on mielestäni omaisuuden käytön sääntelyä, joka voi itsessään loukata lähetystoiminnan harjoittajien omaisuudensuojaa.
37. Direktiivin 15 artiklan 6 kohdasta voidaan todeta tarkemmin, että elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan loukkaus perustuu siihen, että koska korvaus oikeudesta lyhyisiin otteisiin on rajoitettu niiden käyttöön antamisesta suoraan aiheutuneisiin lisäkustannuksiin, lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on yksinoikeus yleisöä suuresti kiinnostavien tapahtumien lähettämiseen, eivät voi enää vapaasti päättää hinnasta, jolla ne luovuttavat oikeuden käyttää lyhyitä otteita. Kyseisen säännöksen mukaiset korvausta koskevat yksityiskohtaiset säännöt estävät erityisesti sen, että tällaiset lähetystoiminnan harjoittajat saisivat muut lähetystoiminnan harjoittajat, jotka tahtovat saada käyttöönsä lyhyitä otteita, osallistumaan kyseisten yksinoikeuksien hankintakustannuksiin. Kyseisillä säännöillä voi myös olla kielteinen vaikutus yksinoikeuksien kaupalliseen arvoon.
38. Koska elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan loukkaus on näin osoitettu, on tutkittava, onko tällainen loukkaus oikeutettu perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan perusteella.
B Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaamisen oikeuttaminen
39. Huomautan aluksi, että perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaamista on pidettävä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”lailla säädettynä”. Direktiivin 15 artiklan 6 kohdasta ilmenee nimenomaisesti, että jos korvauksesta on säädetty, se ei saa ylittää lyhyiden otteiden käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvia kustannuksia.
40. Tämän jälkeen huomautan siitä, vastaako suojattujen oikeuksien loukkaaminen unionin tunnustamaa yleisen edun mukaista tavoitetta tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia, että direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetty oikeus lyhyisiin otteisiin ilmentää unionin lainsäätäjän direktiivin johdanto-osan 48 perustelukappaleessa ilmaisemaa tahtoa ”edistää moniarvoisuutta monimuotoisen uutistuotannon ja ohjelmatoiminnan avulla kaikkialla unionissa ja noudattaa – – perusoikeuskirjan 11 artiklassa tunnustettuja periaatteita”.
41. Lisäksi direktiivin johdanto-osan 55 perustelukappaleessa lähetystoiminnan harjoittajien oikeus käyttää lyhyitä otteita yleisissä uutisohjelmissaan on sidottu tavoitteeseen turvata ”tiedonsaantia koskevan perusvapauden toteutuminen ja varmistaa katselijoiden etujen kattava ja asianmukainen suoja unionissa”.(18)
42. Koska direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa määritetään eräs lyhyitä otteita koskevan oikeuden käyttämisen säännöistä eli ensisijaiselle lähettäjälle maksettava korvaus, sillä tavoitellaan osaltaan direktiivin johdanto-osan 48 ja 55 perustelukappaleessa tarkoitettuja päämääriä eli tarkemmin sanottuna tiedonsaantivapautta ja tiedotusvälineiden monimuotoisuutta. Nämä tavoitteet puolestaan liittyvät kiinteästi yhteen direktiivin yleisemmistä tavoitteista, joka on sen johdanto-osan 11 perustelukappaleessa tarkoitettu yhtenäisen tietoalueen synnyn helpottaminen.
43. Tästä on mainittava, että tiedonsaantivapaus ja tiedotusvälineiden monimuotoisuus ovat sananvapauden osatekijöitä.(19) Se kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin(20) ja unionin oikeusjärjestyksessä taattuihin perusoikeuksiin.(21)
44. Sananvapaus ja tiedonsaantivapaus on vahvistettu perusoikeuskirjan 11 artiklassa. Kyseisen artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jokaisella on oikeus sananvapauteen. Tämä oikeus sisältää mielipiteenvapauden sekä vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja tai ajatuksia viranomaisen siihen puuttumatta ja alueellisista rajoista riippumatta”. Lisäksi perusoikeuskirjan 11 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta kunnioitetaan”. Perusoikeuskirjan 11 artiklaa koskevissa selityksissä täsmennetään, että kyseinen artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa.
45. Koska perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaamisen peruste on näin ollen yksilöity, minun on nyt tutkittava, onko näissä kahdessa artiklassa tunnustettujen oikeuksien rajoittaminen oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Koska tavoitteena on pääasiallisesti suojata toista perusoikeutta, käsiteltävässä asiassa tiedonsaantivapautta ja tiedotusvälineiden monimuotoisuutta, jäljempänä suorittamani oikeasuhteisuuden valvonta edellyttää useampien perusoikeuksien punnintaa. Niinpä ongelmana on se, onko mahdollista katsoa unionin lainsäätäjän saattaneen yhtäältä omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden ja toisaalta tiedonsaantivapauden ja tiedotusvälineiden monimuotoisuuden asianmukaiseen tasapainoon keskenään, kun se antoi direktiivin 15 artiklan 6 kohdan säännökset.
46. Useat seikat ohjaavat tätä koskevaa arviointiani.
47. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että kyseessä oleva tavoite on toteutettavissa unionin toimessa säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.(22)
48. Lisäksi on täsmennettävä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on mainittu omistusoikeuden käytön rajoitusten oikeuttamisen tutkimisen yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että käytettyjen keinojen ja asetetun tavoitteen on oltava kohtuullisella tavalla toisiinsa suhteutettuja. Sen mukaan on siis tutkittava, säilyikö yleistä etua koskevien vaatimusten ja henkilön tai henkilöiden, jotka vetoavat omistusoikeutensa suojaamiseen, edun välinen tasapaino. Oikeuskäytännössä on korostettu, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta sekä yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen valinnassa että sen toteamisessa, voidaanko niiden seuraukset perustella yleisen edun mukaisella tarpeella saavuttaa kyseessä olevan lainsäädännön tavoite.(23)
49. Lisäksi analogisesti sen kanssa, mitä asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto 12.12.2006 annetussa tuomiossa(24) on todettu, unionin lainsäätäjälle on jätettävä laaja harkintavalta esillä olevan kaltaisella alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tähän alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen.(25)
50. Direktiivin 15 artiklan 6 kohdan merkitsemän omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden rajoituksen oikeasuhteisuutta on näin ollen arvioitava siten, että otetaan huomioon unionin lainsäätäjälle jätetty laaja harkintavalta.
51. Lisäksi sen tutkimisessa on otettava huomioon direktiivin luonne eli se, ettei siinä säädetä direktiivin kattamia aloja koskevien säännösten täydellisestä yhdenmukaistamisesta vaan vain vähimmäissäännöistä.(26) Huomautan tässä yhteydessä, että unionin lainsäätäjä asettaa direktiivin 15 artiklassa tietyn määrän yleissääntöjä oikeudesta lyhyisiin otteisiin mutta jättää kuitenkin jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää lyhyiden otteiden käyttöön antamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja edellytykset.(27)
52. Ei pidä unohtaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuksien turvaaminen unionissa on toteutettava sen rakenteen ja tavoitteiden puitteissa.(28) Direktiivin johdanto-osan useissa perustelukappaleissa korostetaan tästä, että se on omalla alallaan osa sisämarkkinoiden toteuttamista. Niinpä direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa viitataan tarpeeseen varmistaa ”siirtyminen kansallisista markkinoista yhteisiin ohjelmatuotanto- ja jakelumarkkinoihin”, ja sen 11 perustelukappaleessa mainitaan, että ainakin tiettyjen yhteensovitettujen perussääntöjen soveltaminen audiovisuaalisiin mediapalveluihin täydentää osaltaan sisämarkkinoita ja helpottaa yhtenäisen tietoalueen syntymistä.(29) Tämän ulottuvuuden huomioon ottamisella on merkitystä tutkittaessa kyseessä olevien eri perusoikeuksien saattamista tasapainoon, sillä ongelmat, joita se, että oikeudesta lyhyisiin otteisiin maksettavaa korvausta rajoitetaan, nostaa esiin perusoikeuksien suojaamisen kannalta, samoin kuin niiden ratkaisut saattavat olla erilaisia sen mukaan, käsitelläänkö niitä ainoastaan yhden jäsenvaltion sisällä vai siten, että otetaan huomioon sisämarkkinoiden täydentämiseen liittyvät vaatimukset.
53. Tällaisen arviointikehikon soveltaminen käsiteltävään asiaan saa minut arvioimaan, että direktiivin 15 artiklan 6 kohdalla voidaan toteuttaa sen tavoite eli tiedonsaantivapauden ja tiedotusvälineiden monimuotoisuuden takaaminen eikä se myöskään ylitä sitä, mikä on tarpeellista tavoitteen saavuttamiseksi.
54. Katson direktiivin 15 artiklan 6 kohdan viimeisen virkkeen soveltuvuudesta tiedonsaantivapauden ja tiedotusvälineiden monimuotoisuuden takaamiseen, että kyseisellä säännöksellä – kun sillä rajoitetaan korvausta, jota ensisijainen lähettäjä voi vaatia toissijaiselta lähettäjältä – voidaan edistää erityisesti sellaisten lähetystoiminnan harjoittajien, joilla ei ole merkittäviä taloudellisia voimavaroja, toteuttamaa tiedonvälitystä yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista. Tällaisella säännöksellä edistetään samoin sellaisen eurooppalaisen mielipide- ja tietoalueen syntymistä, jolla tiedonsaantivapaus ja tiedotusvälineiden monimuotoisuus voidaan taata.
55. Tarpeesta rajoittaa korvausta katson, että koska kyse on unionin lainsäätäjän direktiivin 15 artiklassa säätämän säännöstön kulmakivestä, sen puuttuminen vaarantaisi lyhyitä uutisraportteja koskevan oikeuden tehokkaan vaikutuksen.
56. Korvauksen rajoittamisesta käyttöön antamisesta suoraan aiheutuviin lisäkustannuksiin seuraa se etu, että kaikki lähetystoiminnan harjoittajat saatetaan tasavertaiseen asemaan. Kun direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa suljetaan pois se, että lähettämistä koskevien yksinoikeuksien haltijat voisivat vyöryttää tällaisten oikeuksien hankintakustannukset sellaisille lähetystoiminnan harjoittajille, jotka pyytävät otteita käyttöönsä, siinä estetään mahdollisuus vaatia liiallista hintaa lyhyistä otteista, erityisesti, jos kyse on tapahtumista, jotka kiinnostavat suurta osaa väestöstä ja joiden lähettämistä koskevista yksinoikeuksista yksinoikeuksien haltijat ovat maksaneet huomattavia rahamääriä. Tästä seuraa, että kaikilla lähetystoiminnan harjoittajilla, riippumatta siitä, ovatko ne yksityisiä vai julkisia, tai siitä, onko niillä merkittäviä taloudellisia voimavaroja, on samanlaisin edellytyksin oikeus lyhyisiin uutisraportteihin yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista.
57. Sen, että korvauksen määrä jätettäisiin ensisijaisten ja toissijaisten lähettäjien vapaasti sovittavaksi, haittapuolena olisi yksinoikeuksien haltijoiden vahva asema, varsinkin, jos kyse on erityisen merkittävästä tapahtumasta. Kun lisäksi otetaan huomioon yksinoikeuksista maksettavien hintojen nousu, on olemassa vaara siitä, että toissijaisilta lähettäjiltä, jotka haluavat toteuttaa lyhyitä uutisraportteja, perittävät hinnat saavuttavat tason, joka tekee tällaisen oikeuden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa. Tämä saattaisi haitata tavoitetta, joka on se, että mahdollisimman suuri joukko saisi tietoa yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista. Lisäksi sillä, ettei lähetystoiminnan harjoittajille anneta mahdollisuutta välittää tietoa tällaisista tapahtumista, olisi kielteinen vaikutus tiedonvälityksen monimuotoisuuteen, sillä se rajaisi mahdollisuuden kerätä ja välittää tietoa vain merkittävimpiin lähetystoiminnan harjoittajiin niiden pienempien kilpailijoiden ja televisionkatsojien vahingoksi.
58. Niinpä katson, että vaihtoehtoisella ratkaisulla, jossa unionin lainsäätäjä olisi säätänyt vain asianmukaisen korvauksen maksamisesta asettamatta sille direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetyn kaltaista rajoitusta, ei olisi voitu saavuttaa yhtä tehokkaasti lyhyitä uutisraportteja koskevan oikeuden käyttöön ottamisen tavoitteita.
59. Pelkkä viittaus asianmukaiseen korvaukseen asettamatta yhtenäistettyä rajaa johtaisi kustannusten määrittämiseen tapauskohtaisesti jäsenvaltioittain erilaisten menettelyjen mukaisesti, mikä voisi olla esteenä tiedon liikkumisen vapaudelle ja siten yhtenäisen tietoalueen synnylle, jota koskevan toiveen unionin lainsäätäjä ilmaisee direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa. Korvauksen rajoittaminen käyttöön antamisesta suoraan aiheutuviin lisäkustannuksiin mahdollistaa laajemmin kustannusten määrittämisestä aiheutuvien ongelmien ja näistä mahdollisesti aiheutuvien riitojen välttämisen. Se on tehokkain keino välttää tiedon liikkumisen rajautuminen jäsenvaltioiden rajojen ja lähetystoiminnan harjoittajien taloudellisen painoarvon perusteella.
60. Unionin lainsäätäjä on valinnut ratkaisun, joka on sopusoinnussa sen sisämarkkinoiden toteuttamista ja yhteisen tietoalueen synnyn helpottamista koskevan tahdon kanssa, ja pystynyt sovittamaan yhteen jäsenvaltioiden sääntelyssä soveltamat erilaiset lähestymistavat säilyttäen kuitenkin uuden yhtenäistetyn oikeuden tehokkaan vaikutuksen.
61. Tästä näkökulmasta katsoen on mielestäni perusteltua, että unionin lainsäätäjä on päättänyt olla tekemättä direktiivin 15 artiklan 6 kohdan viimeisen virkkeen sanamuodossa eroa sen mukaan, maksaako korvauksen yksityinen vai julkinen lähetystoiminnan harjoittaja, tai sen mukaan, hoitaako lähetystoiminnan harjoittaja sijoittautumisjäsenvaltionsa lainsäädännön mukaista julkisen palvelun tehtävää. Tällaiset erottelut olisivat olleet ristiriidassa unionin lainsäätäjän vahvistaman tahdon kanssa, joka on kaikkien lähetystoiminnan harjoittajien saattaminen yhdenvertaiseen asemaan lyhyitä uutisraportteja koskevan oikeutensa käyttämisen kannalta.(30) Lisäksi direktiivin 15 artiklan 6 kohdan viimeisen virkkeen soveltamisalan rajoittaminen vain sellaisiin lähetystoiminnan harjoittajiin, jotka hoitavat sijoittautumisjäsenvaltionsa lainsäädännön mukaista julkisen palvelun tehtävää, ei olisi mahdollistanut lyhyitä otteita koskevan oikeuden käyttöön ottamisen tavoitteiden saavuttamista yhtä tehokkaasti, koska tällöin olisi sivuutettu ne, jotka ensijaisesti hyötyvät korvaukselle asetetusta enimmäismäärästä eli toissijaiset lähettäjät, joiden taloudelliset voimavarat ovat rajalliset ja jotka oikeudellisesta luonteestaan tai niille annetuista tehtävistä riippumatta edistävät kuitenkin huomattavalla tavalla tiedonvälityksen laajuutta jäsenvaltioissa.(31)
62. Unionin lainsäätäjän omaksumalla ratkaisulla saavutetaan mielestäni oikea tasapaino yhtäältä yksinoikeuksien haltijoiden elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan ja toisaalta tiedonsaantivapauden ja tiedotusvälineiden monimuotoisuuden välillä. Olen sitä mieltä, että kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjän käyttöön ottaman järjestelmän edut kahden viimeksi mainitun perusoikeuden suojaamisen kannalta, yksinoikeuksien haltijoiden elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan rajoitus ei ole liiallinen.
63. Tästä on huomautettava, että unionin lainsäätäjä on liittänyt lyhyitä uutisraportteja koskevaan oikeuteen tietyn määrän edellytyksiä ja rajoituksia, joilla lievennetään yksinoikeuksien haltijoiden elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan rajoitusta.
64. Huomautan näistä edellytyksistä ja rajoituksista, ettei oikeus lyhyisiin uutisraportteihin koske erotuksetta kaikkia tapahtumia, joiden lähettämistä koskevat yksinoikeudet on myönnetty, vaan direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että kyseessä on oltava ”yleisöä suuresti kiinnostava tapahtuma”.
65. Lisäksi käyttöön annettavia otteita voidaan direktiivin 15 artiklan 5 kohdan mukaan käyttää vain ”yleisissä uutisohjelmissa” ja vain ”lyhyitä uutisraportteja varten”, kuten direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädetään. Direktiivin johdanto-osan 55 perustelukappaleen mukaan ”yleisten uutisohjelmien käsite ei saisi käsittää lyhyiden otteiden keräämistä viihdekäyttöön tarkoitettuihin ohjelmiin”. Mainituista säännöksistä seuraa, että on olemassa ratkaiseva ero sen välillä, televisioidaanko tapahtuma viihdekäyttöä varten vai esitetäänkö siitä ydinkohtia tiedottamistarkoituksessa.(32) Lähetystoiminnan harjoittaja säilyttää täyden vallan päättää yksinoikeuksiensa kaupallisesta hyödyntämisestä viihdetarkoituksessa. Yksinoikeuksien kaupallisen arvon väheneminen on näin ollen asetettava mittasuhteisiinsa.
66. Lisäksi direktiivin 15 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että toissijaisten lähettäjien on ilmoitettava uutisraporteissaan käyttämiensä otteiden alkuperä. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan aivan oikein esittää, yksinoikeuksien haltijan näin saama julkisuus edistää osaltaan direktiivin 15 artiklan 6 kohdalla käyttöön otetun korvausta koskevan järjestelmän oikeasuhteisuutta, sillä tällaisella julkisuudella on taloudellista arvoa ja kyseinen lähetystoiminnan harjoittaja hyötyy siitä aina, kun lyhyt uutisraportti lähetetään.(33)
67. Direktiivin 15 artiklan 6 kohta ilmentää myös sitä, että unionin lainsäätäjä on toteuttanut asianmukaisen tasapainon kyseessä olevien eri perusoikeuksien välillä. Yksinoikeuksien haltijoiden elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan loukkauksen rajoittamiseksi säännöksessä edellytetään, että jäsenvaltiot huolehtivat lyhyiden otteiden enimmäispituutta ja niiden lähettämisen aikarajoja koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen määrittämisestä. Direktiivin johdanto-osan 55 perustelukappaleeseen sisältyy tähän liittyen jäsenvaltioille tarkoitettu ohje, kun siinä täsmennetään, ettei lyhyiden otteiden enimmäispituus saa ylittää 90:tä sekuntia.
68. Toteamus, jonka mukaan direktiivin 15 artiklan 6 kohdan mukaan lyhyiden otteiden tarjoamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä säätäminen kuuluu jäsenvaltioille, saa minut täsmentämään, ettei kyseessä olevien eri perusoikeuksien saattaminen tasapainoon kuulu ainoastaan unionin lainsäätäjälle vaan myös jäsenvaltioille. Toisin sanoen keinoja oikean tasapainon löytämiseksi kyseessä olevien eri perusoikeuksien välillä ei ole määritetty pelkästään direktiivissä itsessään eli ennen kaikkea edellä mainituissa lyhyiden otteiden käyttöön antamista koskevissa edellytyksissä ja rajoituksissa vaan ne perustuvat myös siihen, että jäsenvaltiot antavat kansallisia säännöksiä, joilla huolehditaan direktiivin täytäntöönpanosta, ja siihen, että kansalliset viranomaiset soveltavat niitä. Tässä yhteydessä on korostettava, että oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä huolehdittava siitä, että ne nojautuvat sellaiseen näiden direktiivien tulkintaan, jolla voidaan varmistaa unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen eri perusoikeuksien välinen oikea tasapaino. Jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten on myös pannessaan täytäntöön direktiivin noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä tulkittava kansallista oikeuttaan direktiivin mukaisesti, ja tämän lisäksi ne eivät myöskään saa nojautua sellaiseen kyseisen direktiivin tulkintaan, joka johtaisi ristiriitaan mainittujen perusoikeuksien kanssa tai muiden unionin oikeuden yleisten periaatteiden, kuten suhteellisuusperiaatteen, kanssa.(34)
69. Mielestäni tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on näiden direktiivien noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden antamisen yhteydessä panostettava perusoikeuksien huomioon ottamiseen ja otettava käyttöön tarvittavat välineet, jotta käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvista lisäkustannuksista voidaan maksaa korvaus ja jotta lyhyiden otteiden käyttöön antamista, erityisesti niiden enimmäispituutta ja lähettämisen aikarajoja, koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja edellytykset määritetään siten, että yksinoikeuksien haltijoiden elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan loukkausta rajoitetaan mahdollisimman paljon. Huomautan tästä, että direktiivin 15 artiklan täytäntöönpanemiseksi annettu Itävallan lainsäädäntö ilmentää kansallisen lainsäätäjän pyrkimystä löytää oikea tasapaino kyseessä olevien eri perusoikeuksien välillä.
70. Katson kaikkien näiden, oikeutta lyhyisiin uutisraportteihin ja sen täytäntöönpanosääntöjä koskevien seikkojen perusteella, että yksinoikeuksien haltijoille maksettavan korvauksen rajoittaminen loukkaa oikeasuhteisella tavalla niiden elinkeinovapautta ja omaisuudensuojaa. Toisin sanoen, kun otetaan huomioon direktiivin 15 artiklan rakenne, vain käyttöön antamisesta suoraan aiheutuvien lisäkustannusten(35) huomioon ottaminen riittää mielestäni estämään sen, että oikeus lyhyisiin uutisraportteihin muodostaisi liiallisen rasituksen ensisijaisille lähettäjille.
71. Jos kyseisen artiklan rakenteesta seuraisi, että oikeus lyhyisiin otteisiin olisi rajoitukseton, loukkausta voitaisiin pitää suhteettomana. Unionin lainsäätäjän valitsemaa direktiivin 15 artiklan 6 kohdan viimeisen virkkeen sanamuotoa ei näin ollen voida ymmärtää oikein muuten kuin kiinteässä yhteydessä säännöksiin, joilla säännellään oikeutta lyhyisiin uutisraportteihin.(36)
72. Katson kaiken tämän perusteella, että unionin lainsäätäjä saattoi kyseessä olevat perusoikeudet asianmukaiseen tasapainoon, kun se antoi direktiivin 15 artiklan 6 kohdan säännökset.
73. Huomautan, että samankaltaiseen arviointiin on päädytty myös Euroopan neuvostossa. Niinpä rajat ylittävistä televisiolähetyksistä 5.5.1989 Strasbourgissa allekirjoitetun Euroopan yleissopimuksen 9 artiklassa määrätään, että sopijapuolet voivat ottaa käyttöön oikeuden esittää lyhyitä lähetyksiä yleisöä suuresti kiinnostavista tapahtumista.(37) Ministerikomitean jäsenvaltioille 11.4.1991 antaman suosituksen nro R (91) 5(38) taloudellisia ehtoja koskevan osan 4.1 kohdassa todetaan, että ”elleivät ensijainen ja toissijainen lähettäjä muuta sovi, ensisijaisen lähettäjän ei pitäisi voida vaatia toissijaiselta lähettäjältä maksua otteesta. Joka tapauksessa toissijaiselta lähettäjältä ei pitäisi voida vaatia osuutta televisiointioikeuksien hankintakustannuksista”. Suosituksen 4.2 kohdassa mainitaan, että ”jos toissijaisella lähettäjällä on lupa päästä tapahtumapaikalle, tapahtuman pääjärjestäjä tai tapahtumapaikan omistaja voi vaatia korvausta aiheutuneista välttämättömistä lisäkustannuksista”. Mainitun suosituksen perusteluissa mainitaan sen 4.1 kohdan sisällön selittämiseksi muun muassa, että ”toissijaisille lähettäjille, erityisesti sellaisille, joiden voimavarat ovat vähäisemmät, olisi taattava tasavertainen mahdollisuus saada otteita”.(39)
74. Mielestäni unionin lainsäätäjän valitsema lähestymistapa on myös sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan toista kappaletta koskevan oikeuskäytännön kanssa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin soveltaa omaisuuden käytön sääntelyyn suhteellisuusvalvontaa, jossa se tutkii omaisuuden riistämistä koskevien asioiden tavoin sen, ettei kansallisen lainsäätäjän arvioinnilta selvästi puutu hyväksyttävää perustetta.(40) Se katsoo näin ollen, että omaisuudensuojaan puuttuminen edellyttää, että yleistä etua ja yksityishenkilön perusoikeuksien suojaa koskevat pakottavat vaatimukset ovat oikeassa tasapainossa keskenään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan käytettyjen keinojen ja tavoitellun päämäärän on oltava järkevässä suhteessa keskenään. Se tunnustaa kyseisen edellytyksen noudattamista koskevan valvonnan yhteydessä, että valtiolla on laaja harkintavalta sekä yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen valinnassa että sen toteamisessa, voidaanko niiden seuraukset perustella yleisen edun mukaisella tarpeella saavuttaa kyseessä olevan lainsäädännön tavoite. Tasapaino särkyy, jos kulloinkin kyseessä olevan henkilön on kannettava erityinen ja poikkeuksellinen rasitus.(41) Mainittu tuomioistuin on myös todennut, että kun kyseessä on omaisuuden käyttöä koskeva sääntelytoimi, korvauksen puuttuminen on yksi huomioon otettavista tekijöistä, kun tutkitaan, onko oikea tasapaino säilytetty, mutta se ei voi yksin merkitä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan rikkomista.(42)
75. Huomautan lisäksi, että unionin oikeudessa on säännöksiä, jotka ilmentävät ajatusta siitä, ettei vähäinen omaisuudensuojan loukkaus anna systemaattisesti aihetta korvaukseen. Niinpä tekijänoikeuden ja lähioikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaistamisesta tietoyhteiskunnassa 22.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/29/EY(43) johdanto-osan 35 perustelukappaleessa todetaan kyseisiä oikeuksia koskevista poikkeuksista tai rajoituksista, että ”tietyissä tilanteissa, joissa oikeudenhaltijalle koituva haitta on vähäinen, ei velvoitetta maksun suorittamiseen voi syntyä”.(44) Lisäksi oikeuskäytännössä on todettu maatalouspolitiikkaa koskevassa asiassa, jossa oli kyse väitetystä omaisuudensuojan loukkauksesta, ettei unionin oikeuteen sisälly yleistä periaatetta, joka velvoittaisi korvauksen myöntämiseen kaikissa olosuhteissa.(45)
76. Mielestäni unionin lainsäätäjä on direktiivin 15 artiklan 6 kohdan antaessaan löytänyt hyväksyttävän kompromissin lyhyitä otteita koskevan oikeuden vastikkeettoman myöntämisen ja toissijaisten lähettäjien televisiointia koskevien yksinoikeuksien hankintakustannuksiin osallistumisen välillä. Koska kyseisessä säännöksessä säädetään, etteivät käyttöön antamisesta aiheutuvat lisäkustannukset jää yksinoikeuksien haltijoiden vastattavaksi, siinä taataan se, ettei oikeudesta lyhyisiin otteisiin muodostu taloudellista rasitetta näille lähetystoiminnan harjoittajille. Se, etteivät ne voi hyötyä lyhyiden otteiden käyttöön antamisesta, on mielestäni perusteltua, jotta voidaan turvata tiedonsaantivapaus ja tiedotusvälineiden monimuotoisuus, ja se edistää samalla yhteisen tietoalueen syntymistä.
77. Bundesverfassungsgerichtin ja Verfassungsgerichtshofin ratkaisut, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa,(46) eivät muuta arviointiani.
78. Vaikka kyseisten tuomioistuinten arvioinneissa on vivahde-eroja, niistä ilmenee olennaisilta osin, ettei oikeutta lyhyisiin uutisraportteihin pitäisi myöntää vastikkeetta vaan niistä olisi maksettava kohtuullinen korvaus tai asianmukainen vastike. Tästä näkökulmasta katsoen ne ovat tarkastelleet yksinoikeuksien hankintakustannusten huomioon ottamista. Kyseiset tuomioistuimet esittävät myös, ettei tällaista vastiketta pitäisi asettaa tasolle, joka olisi esteenä lyhyitä uutisraportteja koskevan oikeuden käyttämiselle.
79. Mielestäni Bundesverfassungsgerichtin ja Verfassungsgerichtshofin omaksumia lähestymistapoja ei voida automaattisesti soveltaa, kun valvotaan direktiivin 15 artiklan 6 kohdan pätevyyttä perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan kannalta. Yhtäältä olen jo aikaisemmin selittänyt syyt, joiden vuoksi arviointini nojautuu voimakkaasti direktiivin 15 artiklan rakenteeseen ja erityisesti lyhyitä uutisraportteja koskevaa oikeutta ja sen ulottuvuutta määrittäviin edellytyksiin ja rajoituksiin.
80. Toisaalta huomautan, että perusoikeuksien turvaaminen unionissa on toteutettava sen rakenteen ja tavoitteiden puitteissa. Tästä seuraa, ettei kyseessä olevien perusoikeuksien välillä toteutettavaan punnintaan voida välttämättä soveltaa samaa ratkaisua kansallisessa ympäristössä ja unionin tasolla. Katson käsiteltävässä asiassa edellä esitetyistä syistä, että sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja yhteisen tietoalueen syntyyn liittyvät vaatimukset puoltavat sitä, että unionin lainsäätäjä antaa säännöksen, jolla toteutetaan kompromissi lyhyitä otteita koskevan oikeuden vastikkeettoman myöntämisen ja toissijaisten lähettäjien televisiointia koskevien yksinoikeuksien hankintakustannuksiin osallistumisen välillä.
81. Lopuksi on huomautettava ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen epävarmuudesta, joka koskee korvauksen rajoittamisen soveltamisen ajallista ulottuvuutta pääasian kaltaisessa asiassa, että Sky hankki 21.8.2009 tehdyllä sopimuksella yksinoikeuden välittää Itävallan alueella tiettyjä Europa Leaguen otteluita kausilla 2009/2010–2011/2012. Sky ja ORF tekivät 11.9.2009 sopimuksen, jolla ORF:lle myönnettiin oikeus lyhyisiin uutisraportteihin kyseisestä tapahtumasta. Totean, että molemmat ajankohdat ovat 11.12.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/65/EY,(47) jolla on sisällytetty direktiiviin 89/552/ETY(48) säännökset oikeudesta lyhyisiin otteisiin ja jolla sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan vain kodifioidaan direktiiviin 89/552 sisältyneet säännökset, voimaantuloajankohtaa myöhempiä. Koska direktiivi 2007/65 tuli 4 artiklansa mukaan voimaan 19.12.2007, Sky ja ORF olivat vuonna 2009 täysin tietoisia siitä, että unionin tasolla oli otettu käyttöön yhdenmukaistettu oikeus lyhyisiin uutisraportteihin, ja ne saattoivat myös ennakoida kansallisella tasolla tämän seurauksena toteutettavat säädösmuutokset.
IV Ratkaisuehdotus
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundeskommunikationssenatin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Esitetyn kysymyksen tutkimisen yhteydessä ei ole ilmennyt mitään sellaista, mikä saattaisi vaikuttaa audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 10.3.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) 15 artiklan 6 kohdan pätevyyteen.