KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 6. septembril 2012(1)
Kohtuasi C‑75/11
Euroopa Komisjon
versus
Austria Vabariik
Kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld – Euroopa Liidu kodanike liikumisvabadus – Teenuste osutamise vabadus – Transpordisektor – Direktiiv 2004/38/EÜ – Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil – Üliõpilaste, kelle vanemad ei saa siseriikliku õiguse kohaselt peretoetust, ilmajätmine kohaliku ühistranspordi sõidusoodustustest
I. Sissejuhatus
1. Kas liikmesriikidel on lubatud siduda üliõpilaste ühistranspordi sõidusoodustused tingimustega, mida teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased reeglina ei täida? Sellele küsimusele tuleb käesolevas kohtuasjas vastata.
2. Austria erinevad piirkonnad ja vastutav liiduministeerium leppisid kohaliku transpordi ettevõtjatega kokku üliõpilaste sõidusoodustustes. Neid soodustusi antakse ainult üliõpilastele, kelle vanemad saavad üliõpilase õpingute tõttu Austria peretoetust. Nimetatud toetust saavad ainult vanemad, kes elavad Austrias.
3. Komisjon peab seda sõidusoodustuse andmise tingimust diskrimineerimiseks, mis ei ole kooskõlas ELTL artiklitega 18, 20 ja 21 ning direktiivi 2004/38(2) vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikliga 24. Teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased, kes õpivad Austria kõrgkoolides, ei saa seda tingimust nimelt reeglina täita.
4. Austria kaitseb end sisuliselt argumendiga, et soodustus täiendab vaid peretoetust ja selle andmine vastab seega määrusele nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta(3). Samuti toetab teistest liikmesriikidest pärit üliõpilasi nende päritoluliikmesriik ja neid ei saa seega võrrelda riigi enda kodanikest üliõpilastega. Lõpuks lubab direktiivi 2004/38 artikli 24 lõige 2 teistest liikmesriikidest pärit üliõpilastele õpinguteks toimetulekutoetuste maksmise välistada.
II. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 2004/38
5. Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 1 on määratletud direktiivi kohaldamisala:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, [...].”
6. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti c järgi on kõikidel liidu kodanikel „õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
[...]
c) – nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning
– neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, […]”
7. Direktiivi 2004/38/EÜ artiklis 24 on reguleeritud teistes liikmesriikides elavate liidu kodanike võrdne kohtlemine:
„1. Kui asutamislepingu ja teiseste õigusaktide erisätetes ei ole selgelt ette nähtud teisiti, koheldakse kõiki käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega. [...]
2. Erandina lõikest 1 ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või, kui see on asjakohane, artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud pikema ajavahemiku jooksul, samuti pole ta kohustatud enne alalise elamisõiguse omandamist andma stipendiumide või õppelaenudena toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele.”
B. Määrus nr 1408/71
8. Määrus nr 1408/71 kehtib selle artikli 4 lõike 1 punkti h kohaselt perehüvitiste suhtes.
9. Perehüvitised on artikli 1 punkti u alapunkti i kohaselt määratletud järgmiselt:
„kõik perekonna väljaminekute katmiseks antavad rahalised või mitterahalised hüvitised, mida antakse artikli 4 lõike 1 punktis h osutatud õigusaktide alusel, [...].”
10. Määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 1 esimeses lauses on ette nähtud, et käesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluvate isikute suhtes kohaldatakse ainult ühe liikmesriigi õigusakte.
11. Määruse nr 1408/71 artiklis 73 on reguleeritud perehüvitiste maksmine pereliikmetele, kes elavad muus liikmesriigis:
„Töötajal või füüsilisest isikust ettevõtjal, kelle suhtes kehtivad liikmesriigi õigusaktid, on õigus saada teise liikmesriigi territooriumil elavate pereliikmete eest esimese riigi õigusaktides ettenähtud perehüvitisi, nii nagu elaksid pereliikmed selles riigis ning arvestades VI lisa sätteid.”
12. Määruse nr 1408/71 VI lisa ei sisalda ühtegi sätet, mis omaks käesoleva kohtuasja jaoks tähtsust.
III. Faktilised asjaolud, kohtueelne menetlus ja poolte nõuded
13. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus puudutab üliõpilaste sõidusoodustusi, mis põhinevad eraõiguslikel lepingutel, mida sõlmib vastutav Austria liiduministeerium kohalike asutuste (liidumaade või kohalike omavalitsuste) ja asjaomaste transpordiettevõtjatega. Nende tulemusena on üliõpilastele kehtivad sõidupiletite hinnad ja sõidusoodustused liidumaati erinevad.
14. Kui vastutav liiduministeerium osaleb sellise lepingu sõlmimises, püüab ta siduda sõidusoodustused Austria peretoetuse saamisega vastavalt 1967. aasta Familienlastenausgleichsgesetz’ile (1967. aasta seadus peretoetuste kohta). See toetus ei lähe otse üliõpilastele, vaid nende vanematele – kes on kohustatud nende eest hoolitsema ja neid ülal pidama –, kui nad on arvatud Austria sotsiaalkindlustussüsteemi. Selline sõidusoodustuse sidumine Austria peretoetuse saamisega on Austria andmetel ette nähtud Viini, Ülem-Austria, Burgenlandi ja Steiermarki liidumaades ning Innsbrucki linnas.
15. Komisjon nägi selles teistest liikmesriikidest pärit üliõpilaste lubamatut diskrimineerimist ja nõudis Austrialt 2009. aastal oma seisukoha esitamist vastavalt ELTL artiklile 258. Ta jätkas menetlust 28. jaanuaril 2010 põhjendatud arvamusega, milles ta määras viimase, kahekuulise tähtaja väidetava rikkumise lõpetamiseks.
16. Kuna Austria vastused komisjoni ei rahuldanud, esitas ta 21. veebruaril 2011 käesoleva hagi.
17. Komisjon palub
– tuvastada, et kuna Austria Vabariik tagab ühistranspordi sõidusoodustuse põhimõtteliselt üksnes üliõpilastele, kelle eest makstakse Austria peretoetust, siis on Austria Vabariik rikkunud ELTL artiklist 18 koosmõjus ELTL artiklitega 20 ja 21 ning direktiivi 2004/38 artikliga 24 tulenevaid kohustusi;
– mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt.
18. Austria Vabariik palub
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
19. Pooled esitasid oma kirjalikud märkused.
IV. Õiguslik hinnang
20. Enne kui saab kontrollida diskrimineerimise olemasolu (selle kohta punkt C), tuleb esmalt täpsustada hagi ese (selle kohta punkt A) ja kohaldatavad diskrimineerimiskeelud (selle kohta punkt B).
A. Hagi ese
21. Komisjon heidab oma hagiavalduses üldiselt ette seda, et Austria annab ühistranspordi sõidusoodustusi põhimõtteliselt ainult üliõpilastele, kelle eest makstakse Austria peretoetust.
22. Hagi põhjendusest tuleneb aga, et tegemist on vaid Viini, Ülem-Austria, Burgenlandi ja Steiermarki liidumaade ning Innsbrucki linnaga. Olukord Alam-Austrias ei ole selge – ei ole niisiis piisavalt välja selgitatud – ja ülejäänud piirkondades ei ole sõidusoodustusi, mis oleks seotud peretoetusega.
23. Austria vaidlustab küll, et nüüdseks ei ole soodustus ka Innsbruckis enam sellise tingimusega seotud, kuid tähtsust omaval ajahetkel, põhjendatud arvamuses seatud tähtaja möödumisel, see vaidlustatud soodustus veel kehtis.
24. Lisaks sellele ei kritiseeri komisjon, et kolmandatest riikidest pärit või teiste Austria üliõpilaste puhul keeldutakse sõidusoodustuse andmisest. Ta käsitleb vaid üliõpilaste olukorda, kelle vanemad ei saa Austria peretoetust, sest nad elavad teises liikmesriigis.
25. Järelikult piirdub menetluse ese sellega, et üliõpilastele, kelle vanemad ei saa Austria peretoetust, sest nad elavad teises liikmesriigis, ei kehti Viini, Ülem-Austria, Burgenlandi ja Steiermarki liidumaades ning Innsbrucki linnas samad sõidusoodustused nagu üliõpilastele, kelle eest makstakse Austria peretoetust.
B. Kohaldatavad diskrimineerimiskeelud
26. Esmalt tuleb välja selgitada, kas komisjoni viidatud diskrimineerimiskeelud on tegelikkuses kohaldatavad.
27. Komisjon tugineb oma hagis ELTL artiklis 18 sätestatud kodanike üldisele diskrimineerimiskeelule koostoimes liidu kodanike liikumisvabadusega vastavalt ELTL artiklitele 20 ja 21 ning direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artiklile 24.
28. ELTL artiklis 18 ettenähtud üldise diskrimineerimiskeelu kohaldatavus eeldab, et teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased, kes kasutavad Austrias kohalikku ühistransporti, kuuluksid ELTL artikli 21 kohaselt liidu kodanikena oma liikumisvabadust teostades liidu õiguse kohaldamisalasse.
29. Valikuliste sõidusoodustuste suhtes diskrimineerimiskeelu kohaldamisele koostoimes liidu kodanike üldise liikumisvabadusega võib aga vastu rääkida see, et see Austria meede puudutab transporditeenuste kasutamist. Vaieldav on nimelt, kas liidu kodanike üldist liikumisvabadust saab kohaldada kõrvuti teenuste osutamise vabadusega (selle kohta punkt 1). Lisaks sellele kehtivad transpordiga seotud meetmete suhtes asutamislepingu transpordi jaotise erisätted. Järelikult tuleb kontrollida, kas üldise liikumisvabaduse kohaldamine võiks põhjustada neist erisätetest kõrvalehoidumist (selle kohta punkt 2). Lõpuks tuleb käsitleda üldise diskrimineerimiskeelu ja direktiivi 2004/38 artikli 24 vahelist suhet (selle kohta punkt 3).
1. Teenuste osutamise vabadus
30. Mõnes vanemas otsuses on Euroopa Kohus veel ilma edasise põhjenduseta otsustanud, et teatud meetmed rikuvad nii konkreetset põhivabadust kui ka üldist diskrimineerimiskeeldu.(4) Tänaseks on Euroopa Kohus seda kohtupraktikat siiski õigesti täpsustanud selles osas, et ELTL artikkel 18, mis kehtestab kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu üldpõhimõtte, on iseseisvalt kohaldatav üksnes sellistes liidu õigusega reguleeritud olukordades, mille puhuks ei näe asutamisleping ette diskrimineerimiskeelu erinorme.(5) Kui teenuste osutamise vabadus on kohaldatav, siis ELTL artiklit 18 järelikult ei kohaldata.(6)
31. See peab põhimõtteliselt kehtima ka siis, kui tuginetakse kodakondsuse alusel diskrimineerimise üldisele keelule koostoimes liidu kodanike üldise liikumisvabadusega ELTL artikli 21 kohaselt. Euroopa Kohus väljendas end selle liikumisvabaduse ja konkreetsemate põhivabaduste vahelise suhte osas küll mõnevõrra ettevaatlikumalt, tuvastades korduvalt, et ta ei pea tegema otsust ELTL artikli 21 tõlgendamise kohta.(7) Kuid see seisukoht väljendab samuti mõtet, et konkreetsetel põhivabadustel on erinormile omane iseloom.
32. Muud ei saa tuletada ka kohtupraktikast kapitali vaba liikumise ja ülejäänud põhivabaduste vahelise suhte kohta. Selles valdkonnas otsustas Euroopa Kohus, et ta ei pea tegema otsust kapitali vaba liikumise kohta, kui ta on juba tuvastanud töötajate vaba liikumist, asutamisõigust ja liidu kodanike liikumisvabadust rikkuva meetme.(8) Nendel juhtudel tuli üldist liikumisvabadust kohaldada kõrvuti mõlema nimetatud põhivabadusega, sest hõlmatud olid ka isikud, kes ei asunud asjaomasesse riiki elama majandustegevuse eesmärgil.(9) Sellega ei loobutud siiski mõttest, et tegemist on erinormiga. Pigem tehakse kapitali vaba liikumise ja ülejäänud vabaduste vahel vahet vaieldava liikmesriigi meetme eseme alusel.(10) Kui Euroopa Kohus loobus kapitali vaba liikumise kontrollimisest, kuid kohaldas liidu kodanike liikumisvabadust, puudutas asi seega sisuliselt pigem liikumisvabadust kui vara investeerimist.
33. Järelikult ei saa ELTL artiklis 18 sätestatud üldist diskrimineerimiskeeldu koostoimes ELTL artiklis 21 ette nähtud üldise liikumisvabadusega kohaldada, kui kohaliku ühistranspordi sõidusoodustus kuulub teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.
34. Seega tuleb kontrollida, kas sõidusoodustused kuuluvad teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse vastavalt ELTL artiklile 56. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt antakse ELTL artikliga 56 õigusi mitte ainult teenuste osutajale, vaid ka nimetatud teenuste saajale.(11) Liidu kodanikke, kes lähevad teistesse liikmesriikidesse, ei tohi selle kohaselt nende kodakondsuse alusel teenuste hindade osas diskrimineerida.(12)
35. Siiski ei kehti teenuste osutamise vabadus liikmesriigi kodanikule, kes viib oma peamise elukoha teise liikmesriigi territooriumile, et määramata aja jooksul seal teenuseid osutada või saada.(13) Euroopa Kohus tugines seejuures kaalutlusele, et ELTL artikkel 56 ei kohaldu tegevustele, millel puudub igasugune seos välisriigiga.(14)
36. Üliõpilased lähevad teise liikmesriiki reeglina pikemaks ajaks. Õpingute eesmärgil riigis elamise kestus ei ole küll määratlemata, vaid on piiritletud õpingute prognoositava pikkusega, vahetusprogrammide raames isegi selgemini. Küsitav on, kas see on teenuste osutamise vabaduse kasutamiseks piisav seos välisriigiga.
37. Käesolevas kohtuasjas eristatakse aga just selle alusel, kas üliõpilaste vanemad saavad Austria perehüvitisi, mis viib vahetegemiseni selle alusel, kas nad elavad riigi territooriumil või välismaal. Õigusnorm, mis võib põhjendada kaudset diskrimineerimist, sisaldab niisiis seost välisriigiga. Selles mõttes on käesolev kohtuasi võrreldav magistriprogrammi õppemaksu(15) või koolituskulude(16) päritoluriigis maksustamisel arvessevõtmist käsitlevate kohtuotsustega, milles kohaldati teenuste osutamise vabadust.
38. Järelikult on käesoleval juhul teenuste osutamise vabadus põhimõtteliselt kohaldatav ja üldise diskrimineerimiskeelu kontrollimine koostoimes liidu kodanike liikumisvabadusega on välistatud.
2. Transpordipoliitika
39. Käesolevas asjas on siiski tegemist juurdepääsuga transporditeenustele. ELTL artikli 58 lõike 1 kohaselt käsitletakse transporditeenuste osutamise vabadust transpordi jaotise sätetes. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tähendab see, et teenuste osutamise vabadus ei ole kohaldatav.(17) Selle põhimõtted tuleb saavutada pigem ühise transpordipoliitikaga.(18)
40. Kõikide transpordiliikide suhtes kohaldatakse väljakujunenud kohtupraktika kohaselt aga asutamislepingu üldsätteid(19) ja eelkõige teisi põhivabadusi kui teenuste osutamise vabadus.(20) Järelikult peab kehtima ka üldine diskrimineerimiskeeld koostoimes liidu kodanike liikumisvabadusega.
41. See ei ole vastuolus teenuste osutamise vabaduse eelisseisundit puudutavate kaalutlustega. See eelisseisund saab rakenduda vaid osas, milles kehtib teenuste osutamise vabadus. Kui see ei kehti, ei saa see ka takistada teiste sätete kohaldamist. See viiks nimelt selleni, et liidu kodanikud jäetaks transpordisektoris ilma liidu kodakondsuse kaitsest, kuigi asutamislepingus ei ole selle kaitse osas erandit ette nähtud ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtteliselt erilisem kaitse üldse ei rakendu.
42. Ka ei takista kohtuasi Neukirchinger üldise diskrimineerimiskeelu kontrollimist koostoimes üldise liikumisvabadusega, kuigi Euroopa Kohus ei kontrollinud seal üldist liikumisvabadust. Pigem ei tuginenud ta tuvastades, et õhupallilend kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, teises liikmesriigis elamisele – ehk pakkuja liikumisvabadusele –, vaid transpordipoliitika asjaomastele meetmetele.(21) Seda selgitab aga see, et teises liikmesriigis elamisel oli selles riigis transporditeenuse pakkumisega võrreldes vaid teisejärguline tähendus. Transporditeenuste pakkumine ja kasutamine on vaid osaliselt võrreldavad.
43. Seetõttu saab liidu kodanike liikumisvabadus käesoleval juhul avada liidu õiguse kohaldamisala, kuigi asjaomased Austria meetmed puudutavad juurdepääsu transporditeenustele.
3. Direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõige 1
44. Direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõige 1 ei takista lõpuks ELTL artiklis 18 sätestatud üldise diskrimineerimiskeelu kohaldamist koostoimes ELTL artiklis 21 ette nähtud liidu kodanike liikumisvabadusega, vaid kõigest täpsustab nende õiguslikke tagajärgi.(22) Sellele vastavalt ma juba eeldasin, et ELTL artiklis 18 ja direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 1 sätestatud diskrimineerimiskeelde tuleb kohaldada paralleelselt.(23)
C. Diskrimineerimise kontrollimine
45. Komisjon väidab, et sõidusoodustuse sidumine Austria peretoetuse maksmisega diskrimineerib kaudselt teistest liikmesriikidest pärit üliõpilasi.
1. Üldine diskrimineerimiskeeld ELTL artikli 18 kohaselt
46. Nagu on komisjon tuvastanud, selgitas Euroopa Kohus juba kohtuotsuses Bressol, et üliõpilased võivad tugineda ELTL artiklites 18 ja 21 ette nähtud õigusele vabalt liikuda ja elada liikmesriigi territooriumil, ilma et neid võiks kodakondsuse alusel otseselt või kaudselt diskrimineerida.(24)
47. Komisjoni arvamuse kohaselt diskrimineerib Austria teistest liikmesriikidest pärit üliõpilasi kaudselt. Liikmesriigi meede, mis ei ole objektiivselt õigustatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, kujutab endast kaudset diskrimineerimist, kui see võib oma olemuselt mõjutada pigem teiste liikmesriikide kodanikke kui selle riigi kodanikke ning kui seetõttu tekib oht, et esimesena mainituid koheldakse halvemini.(25)
48. Austria üliõpilaste vanemad saavad korrapäraselt Austria peretoetusi, välismaalt pärit üliõpilaste vanemad seevastu üldjuhul mitte. See kujutab endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel.
49. Austria väidab aga vastu, et sõidusoodustuse puhul on esiteks tegemist perehüvitisega vastavalt määrusele nr 1408/71 (selle kohta punkt a) ja teiseks erineb välismaalt tulnud üliõpilaste olukord riigi kodanikest üliõpilaste olukorrast (selle kohta punkt b). Ja kolmandaks lubab direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõige 2 siduda sõidusoodustused peretoetusega (selle kohta punkt c). Need vastuväited võiksid nimetatud diskrimineerimist õigustada.
a) Liigitamine perehüvitiseks
50. Poolte vaidlus sõidusoodustuse perehüvitiseks liigitamise üle puudutab nii määrust nr 1408/71 kui ka teda asendavat määrust (EÜ) nr 883/2004(26).
51. Sellega seoses tuleb kõigepealt täpsustada, et selle väite puhul omab tähtsust üksnes määrus nr 1408/71. Määrus nr 883/2004 jõustus selle artikli 91 lõike 2 kohaselt alles rakendusmäärusega (EÜ) nr 987/2009(27), see tähendab 1. mail 2010. Hagi kontrollimisel tähtsust omav ajahetk on siiski komisjoni põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumise kuupäev, nimelt 28. märts 2010.
52. Austria väidet mõistan ma nii, et määruses nr 1408/71 sisalduvad sätted pädevuse kohta peavad ka kindlaks määrama, millistele üliõpilastele tuleb sõidusoodustus anda. See määrus nimelt sätestab, millist õigust asjaomastele isikutele kohaldada. Vastavalt artikli 13 lõike 1 esimesele lausele on reeglina kohaldatav vaid ühe liikmesriigi õigus. Liikmesriigid, kelle õigus ei ole kohaldatav, ei pea määruse kohaselt vaidlusaluseid hüvitisi maksma.(28)
53. Asjaolu, et siseriiklik õigusnorm on kooskõlas määrusega nr 1408/71, ei tähenda, et selle suhtes ei kohaldataks ELTL sätteid.(29) See, kas sõidusoodustus on perehüvitis määruse nr 1408/71 tähenduses, saab diskrimineerimiskeeldude kontrollimise jaoks seega parimal juhul üksnes kaudselt tähtsust omada. Selles mõttes võivad määravaks muutuda argumendid, mis toetavad peretoetuseks liigitamist.
54. Austria argumentatsiooni põhiolemus on, et liidu seadusandja on pädevuse jaotusega määruses nr 1408/71 perede toetamise kohustused liikmesriikide vahel õiglaselt jaotanud. Seetõttu ei pea Austria kandma seda kohustust teistest liikmesriikidest pärit üliõpilaste puhul. Sõidusoodustus on osa hüvitistest perede koormuse vähendamiseks, sest soodustatud üliõpilasi toetavad veel nende vanemad. Sõidusoodustuse tõttu saaksid vanemad seda toetust vähendada. Soodustus täiendab seega tegelikku peretoetust, mille eesmärk on samuti aidata vanemaid üliõpilaste toetamisel.
55. Asjaolu, et hüvitis sobib perede koormuse kaudseks vähendamiseks, ei saa siiski olla piisav, et õigustada kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel. Tagatud peab olema vähemalt, et see hüvitis jõuab kõikide peredeni, kellel on määruses nr 1408/71 sätestatud pädevuse jaotuse kohaselt õigus perehüvitistele. Sõidusoodustuste puhul see nii ei ole.
56. Ei ole isegi ilmne, et kõikide Austria ülikoolides õppivate üliõpilaste eest perehüvitisi saavate perede koormust tegelikult sõidusoodustustega kaudselt vähendatakse. Isegi kui eeldada, et Austrias lepiti kokku kogu riigis kehtivates soodustustes, on kaheldav, et kõikidele üliõpilastele pakutakse sobivaid kohaliku transpordi ühendusi. Nende koormus, kes sõltuvad muudest transpordivahenditest, ei vähene. Samuti ei ole selge, kas soodustused vähendavad kõikide asjaomaste perede koormust võrdselt.
57. Eelkõige aga seab valitud eristuskriteerium tegelikult halvemasse olukorda üliõpilased, kes teostavad liidu kodakondsusega tagatud vabadust õppida teistes liikmesriikides. Perehüvitist tuleks Austria pädevuse raames maksta määruse nr 1408/71 artikli 73 kohaselt põhimõtteliselt ka peredele, kes toetavad üliõpilasi, kes ei õpi Austrias. Sõidusoodustuse puhul on see siiski välistatud. Seetõttu diskrimineeritakse välismaale minevaid Austria üliõpilasi ja nende peresid võrreldes nendega, kes jäävad riiki.
58. Seda, et perehüvitistega seotud sõidusoodustus perede koormuse vähendamiseks määruse nr 1408/71 tähenduses ei saa jõuda kõikide peredeni, kellel on seda põhimõtteliselt õigus nõuda, on lõpuks näha ka teistest liikmesriikidest pärit üliõpilaste puhul. Nemad või nende vanemad ei saaks õpingute korral Austrias sellest koormuse vähendamisest tegelikult kasu, isegi kui ka nende päritoluriigid oleks sellise perehüvitise vormi valinud.
59. Järelikult on sõidusoodustuste sidumine peretoetustega formaalne. See ei saa viia selleni, et soodustust tunnustatakse perehüvitisena, mida tuleks maksta eranditult määrusest nr 1408/71 tuleneva pädevuse raames.
60. Pealegi ei ole nende üliõpilaste diskrimineerimine, kelle vanemad ei saa Austria peretoetust, sest nad elavad teises liikmesriigis, proportsionaalne perede koormuse vähendamisega niivõrd väikese otstarbekusega hüvitise abil. Ka seetõttu ei saa see õigustada nende üliõpilaste kaudset diskrimineerimist.
b) Võrreldavus
61. Lisaks sellele on Austria seisukohal, et kodakondsuse alusel diskrimineerimise tõendamiseks peaks komisjon silmas pidama ka õppivate laste õppetoetusi ja maksustamisel arvessevõtmist teistes liikmesriikides. Teatud liikmesriigid maksavad märgatavalt heldemalt toetust kui Austria, mida üliõpilased saavad kasutada ka õpingute puhul Austrias. Seega ei saa välistada, et teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased on võimelised elamiskulusid Austrias koos transpordikuludega paremini kandma kui Austria üliõpilased.
62. Osas, milles see väide on suunatud üliõpilaste või nende vanemate abivajadusele, tuleb see tagasi lükata. Sõidusoodustus ja Austria peretoetus, millega see on seotud, ei eelda Austria andmetel põhimõtteliselt abivajadust. Peretoetust ei maksta küll siis, kui üliõpilasel on oma sissetulek, mis on kõrgem teatud künnisest. Kuid pere abivajadust ei kontrollita.(30)
63. Kui eesmärk oleks välistada välisriigist pärit üliõpilaste topeltsoodustused, oleks valitud kriteerium igal juhul ebasobiv. Austria ei lähtu soodustuse andmisel sellest, milliseid hüvitisi teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased saavad.
64. Järelikult ei saa soodustuse sidumist Austria peretoetusega õigustada sellega, et teistest liikmesriikidest pärit üliõpilased võivad saada koduriigilt heldemaid arengutoetusi.
c) Direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõige 2
65. Austria tugineb lõpuks direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõikele 2. Selle sätte kohaselt ei anna teistest liikmesriikidest pärit üliõpilaste võrdne kohtlemine vastuvõtvas liikmesriigis enne alalise elamisõiguse omandamist õigust nõuda toimetulekutoetust õpinguteks stipendiumide või õppelaenudena.
66. Austria leiab, et sõidusoodustus on toimetulekutoetus õpinguteks direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses, kui see on hüvitis üliõpilastele. Soodustust tuleb käsitada stipendiumina, sest seda ei tule tagasi maksta.
67. Selle seisukoha puhul tuleb tunnistada, et direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikele 2 aluseks olevad seadusandja hinnangud, sõltumata sellest, kas eeldused artikli 24 lõike 1 kohaldamiseks on olemas,(31) võivad õigustada ka ebavõrdset kohtlemist ELTL artikli 18 tähenduses.(32)
68. Oleks mõeldav käsitada mõistet toimetulekutoetus õpinguteks laialt selles tähenduses, et see hõlmab iga hüvitist üliõpilastele. Nagu siiski komisjon õigesti rõhutab, otsustas seadusandja direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 vastuvõtmisega lubada ainult stipendiumide või õppelaenudena õpinguteks ettenähtud toimetulekutoetuste puhul erandit artikli 24 lõikes 1 sätestatud õigusest võrdsele kohtlemisele. See peab ka kehtima osas, milles artikli 24 lõiget 2 võetakse arvesse ELTL artikli 18 kohaldamisel.
69. Ei ole ka põhjust tõlgendada direktiivi 2004/38 artikli 24 lõiget 2 laialt. Vastupidi, see säte lubab piirata ELTL artiklis 18, põhiõiguste harta artikli 21 lõikes 2 ja direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 1 sätestatud õigust võrdsele kohtlemisele. Iga kõrvalekallet tuleb tõlgendada seega kitsalt.
70. „Stipendiumi” mõistet laiendaks aga liialt see, kui sellega hõlmata ka sõidusoodustused. See, et direktiivi 2004/38 artikli 24 lõige 2 nimetab stipendiumi vahetus seoses õppelaenuga, näitab, et seadusandja ei soovinud sellega hõlmata iga suvalist hüvitist tudengitele, vaid teatud mahuga hüvitisi, mille eesmärk on katta ülikooliharidusega seotud kulud. Kohtupraktikast tuleneb lisaks sellele, et õppemaksuga seotud toetust ei tule käsitada toimetulekutoetusena õpinguteks artikli 24 lõike 2 kohaselt. Viimati nimetatud toetusele kehtib üldine diskrimineerimiskeeld sõltumata riigis elamise senisest kestusest.(33) Seega ei kuulu sõidusoodustus stipendiumi mõiste alla.
71. Muu hulgas tuleb märkida, et sõidusoodustuse saamine ei sõltu Austria õiguse järgi sellest, kas asjaomased tudengid on saanud alalise elamisõiguse. Niisiis ei ole välistatud, et üliõpilased, kellel oleks õigus toimetulekutoetusele õpinguteks, ei saa sõidusoodustust.
d) Vajalik integratsioon vastuvõtvasse liikmesriiki
72. Ammendavuse huvides soovin ma lühidalt mainida veel üht võimalikku vastuväidet, mida Austria siiski ei esitanud ja mida Euroopa Kohus ei pea seetõttu käsitlema.
73. Euroopa Kohus on tunnustanud, et teatud seose olemasolu asjaomase liikmesriigi ühiskonna ja sellise teenuse saaja vahel saab olla sellise üldise huviga seotud objektiivne kaalutlus, mis õigustab asjaolu, et sellise teenuse andmise tingimused mõjutavad liidu kodanike vaba liikumist.(34)
74. See kriteerium põhineb kaalutlusel, et kuigi liikmesriike on kutsutud oma sotsiaalabisüsteemi korraldamisel ja rakendamisel üles näitama teatavat rahalist solidaarsust teiste liikmesriikide kodanike suhtes, on liikmesriikidel lubatud jälgida, et teistest liikmesriikidest tulevatele õppijatele antav toimetulekutoetus ei muutuks ebamõistlikuks koormaks, millel võiksid olla tagajärjed selles riigis võimaldatava toetuse kogumahule.(35)
75. Siiski peab olema täidetud ka proportsionaalsuse nõue. Meede on proportsionaalne, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa selle saavutamiseks vajalikku.(36) Eelkõige elukoha ja hariliku viibimiskoha tingimused peavad olema proportsionaalsed võrreldes asjaomase eeskirjaga taotletud eesmärkidega.(37)
76. Seega ei tule integratsiooni vajalikku taset kõikide hüvitiste puhul ühtselt määratleda, vaid seda tuleb hüvitiste ulatust silmas pidades eristada. Kui üliõpilaste toimetulekutoetuse puhul on proportsionaalne eeldada viieaastast riigis elamist,(38) on madalamad nõuded lubatud ainult siis, kui tegemist on tasuta teekasutusmaksu kleebise andmisega puudega isikutele. Euroopa Kohus rõhutas sellega seoses proportsionaalsust sätte puhul, mis näeb ette aastase kehtivusega tasuta teekasutusmaksu kleebise andmise üksnes neile puudega isikutele, kelle elukoht või harilik viibimiskoht ilma riigis elamise miinimumperioodi nõudeta on asjaomase liikmesriigi territooriumil, kui sellega on hõlmatud ühtlasi need isikud, kes viibivad selles riigis regulaarselt töö tõttu või isiklikel põhjustel.(39)
77. Käesoleva kohtuasja jaoks tuleb sellest järeldada, et juba Austria ülikooli immatrikuleerimisega tõendatud integratsioon peab olema piisav, et anda üliõpilastele õigus võrdsele kohtlemisele seoses sõidusoodustuste andmisega kohalikus ühistranspordis. See tulemus kinnitab muu hulgas direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõike 2 tõlgendust, mille kohaselt ei eelda juurdepääs üliõpilaste sõidusoodustusele alalise elamisõiguse olemasolu.(40)
78. Selle kohta, kas üliõpilasi, kes külastavad liikmesriiki ajutiselt, näiteks turismi eesmärgil või ekskursiooni raames, võib välja arvata sellisest sõidusoodustuste andmisest, ei pea käesoleval juhul otsust tegema.
e) Vahekokkuvõte
79. Järelikult rikub vaidlusalune sõidusoodustuse sidumine perehüvitiste andmisega ELTL artiklit 18.
2. Direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikkel 24
80. ELTL artiklit 18 puudutavad kaalutlused kehtivad põhimõtteliselt ka direktiivi 2004/38 vaba liikumise ja elamise õiguse kohta artikli 24 lõike 1 osas. Vastavalt sellele sättele koheldakse kõiki direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega, kui asutamislepingu ja teiseste õigusaktide erisätetes ei ole selgelt ette nähtud teisiti.
81. Direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti c kohaselt on üliõpilastel elamisõigus, kui neil on ravikindlustus ja piisavalt elatusvahendeid. Kui need tingimused on täidetud, elavad üliõpilased direktiivi alusel Austrias ja neid koheldakse artikli 24 lõike 1 kohaselt võrdselt selle liikmesriigi kodanikega.
82. Sellest hoolimata keeldutakse neile sõidusoodustuse andmisest, kui nende vanemad ei saa Austria peretoetust. Seniste selgituste kohaselt kujutab see endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel, mis ei ole õigustatud ka direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaselt.
83. Järelikult rikutakse ka direktiivi 2004/38 artikli 24 lõiget 1.
V. Kulud
84. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõikele 2 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Komisjoni väited on küll täies ulatuses põhjendatud, kuid tema nõue oli laiem kui esitatud väited. Seetõttu kannavad mõlemad pooled oma kohtukulud ise.
VI. Ettepanek
85. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Kuna üliõpilastele, kelle vanemad ei saa Austria peretoetust, sest nad elavad teises liikmesriigis, ei kehti Viini, Ülem-Austria, Burgenlandi ja Steiermarki liidumaades ning Innsbrucki linnas samad sõidusoodustused nagu üliõpilastele, kelle eest makstakse Austria peretoetust, on Austria Vabariik rikkunud ELTL artiklist 18 koostoimes ELTL artiklitega 20 ja 21 tulenevaid kohustusi.
2. Kuna üliõpilastele, kes täidavad direktiivi 2004/38, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, artikli 7 lõike 1 punktis c esitatud nõudeid ja kelle vanemad ei saa Austria peretoetust, sest nad elavad teises liikmesriigis, ei kehti Viini, Ülem-Austria, Burgenlandi ja Steiermarki liidumaades ning Innsbrucki linnas samad sõidusoodustused nagu üliõpilastele, kelle eest makstakse Austria peretoetust, on Austria Vabariik rikkunud selle direktiivi artiklist 24 tulenevaid kohustusi.
3. Ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
4. Jätta komisjoni ja Austria Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.