DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 14 januari 2010 (*)
”Fördragsbrott – Direktiv 2003/41/EG – Tjänstepensionsinstituts verksamhet och tillsyn över denna verksamhet – Delvis underlåtenhet att införliva direktivet inom föreskriven frist – Tjänstepensionsinstitut saknas i medlemsstaten – Behörighet för medlemsstaterna att fritt utforma sina pensionssystem”
I mål C‑343/08,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 23 juli 2008,
Europeiska kommissionen, företrädd av M. Šimerdová och N. Yerrell, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen J.N. Cunha Rodrigues, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus och A. Ó Caoimh (referent),
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 september 2009,
och efter att den 6 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (EUT L 235, s. 10), särskilt artikel 22.1 i direktivet, genom att inte ha införlivat direktivet i dess helhet med den nationella rättsordningen och då särskilt artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 I skälen 1, 6, 8, 9, 20, 36 och 37 i direktiv 2003/41, vilket har antagits med stöd av artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95.1 EG anges följande:
”(1) En verklig inre marknad för finansiella tjänster är avgörande för den ekonomiska tillväxten och skapandet av nya arbetstillfällen inom gemenskapen.
…
(6) Detta direktiv utgör således ett första steg på vägen mot en inre marknad för tjänstepensioner som organiseras på europeisk nivå. Genom att det fastställs att aktsamhetsprincipen (”the prudent person rule”) skall vara den grundläggande principen för kapitalplaceringar och genom att det görs möjligt för institut att bedriva verksamhet över gränserna främjas en överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet, vilket bidrar till ekonomiska och sociala framsteg.
…
(8) Institut som drivs helt åtskilt från ett uppdragsgivande företag och som förvaltar fonderade medel utifrån det enda syftet att tillhandahålla pensionsförmåner bör ha frihet att tillhandahålla tjänster och frihet att investera utan begränsningar, med förbehåll endast för samordnade aktsamhetskrav, oavsett om dessa institut är juridiska personer eller inte.
(9) I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör medlemsstaterna fortfarande ha det fulla ansvaret för tjänstepensionssystemens uppbyggnad, liksom för beslut om vilken roll var och en av de tre ’pelarna’ i pensionsförsäkringssystemet skall spela i enskilda medlemsstater. När det gäller den andra pelaren bör de också ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, t.ex. branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och livförsäkringsföretag. Detta direktiv är inte ägnat att ifrågasätta detta prerogativ.
…
(20) Tjänstepensionsinstituten tillhandahåller finansiella tjänster och har ett stort ansvar för tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner, och de bör därför när det gäller deras verksamhet och villkoren för denna uppfylla vissa minimikrav på aktsamhet.
…
(36) Utan att det påverkar tillämpningen av nationell social- och arbetsmarknadslagstiftning avseende pensionssystemens uppbyggnad, inbegripet obligatoriskt medlemskap och utfallen av kollektivavtal, bör instituten ges möjlighet att tillhandahålla sina tjänster i andra medlemsstater ...
(37) Rätten för ett institut i en medlemsstat att förvalta en tjänstepensionsplan som avtalats i en annan medlemsstat bör utövas med fullständigt iakttagande av bestämmelserna i gällande social- och arbetsmarknadslagstiftning i värdmedlemsstaten i den mån lagstiftningen är relevant för tjänstepensioner, exempelvis definitionen och utbetalningen av pensionsförmåner och villkoren för överföring av pensionsrättigheter.”
3 Enligt artikel 1 i direktiv 2003/41 är syftet med direktivet att fastställa bestämmelser för inledande och utövande av verksamhet som bedrivs av tjänstepensionsinstitut.
4 I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Detta direktiv skall tillämpas på tjänstepensionsinstitut. ...
2. Detta direktiv skall inte tillämpas på
a) institut som förvaltar sociala trygghetssystem som omfattas av [rådets] förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57)] och [rådets] förordning (EEG) nr 574/72 [av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106)],
b) institut som omfattas av [rådets första] direktiv 73/239/EEG [av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, s. 3; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 146)], [rådets] direktiv 85/611/EEG [av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva försäkringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (EGT L 375, s. 3; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 116)], [rådets] direktiv 93/22/EEG [av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet (EGT L 141, s. 27; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 83)], [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2000/12/EG [av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 126, s. 1)] och [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2002/83/EG [av den 5 november 2002 om livförsäkring (EGT L 345, s. 1)]
c) institut vars verksamhet bygger på fördelningsprincipen (’pay as you go’),
d) institut där det uppdragsgivande företagets anställda inte har någon laglig rätt till förmåner och där det uppdragsgivande företaget när som helst kan lösa in tillgångarna och inte nödvändigtvis fullgöra sina skyldigheter att utbetala pensionsförmåner,
e) företag som gör bokföringsmässiga avsättningar för att kunna betala ut pensionsförmåner till sina anställda.”
5 Enligt artikel 4 i direktiv 2003/41 får medlemsstaterna välja att tillämpa vissa bestämmelser i detta direktiv på tjänstepensionsverksamheten hos försäkringsföretag som omfattas av direktiv 2002/83.
6 Enligt artikel 5 i direktivet får medlemsstaterna likaså välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa detta direktiv på ett institut som är etablerat inom deras territorium och som förvaltar pensionsplaner som sammanlagt har färre än 100 medlemmar och, i förekommande fall, på institut som tillhandahåller tjänstepensioner enligt lag, vilka pensioner garanterats av en offentlig myndighet.
7 Enligt artikel 6 i direktivet ska med nedanstående begrepp förstås följande:
”...
a) tjänstepensionsinstitut eller institut: ett institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits
– enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller
– med egenföretagare i enlighet med lagstiftningen i hem- och värdmedlemsstaten
och som bedriver verksamheter som direkt föranleds av dessa,
b) pensionsplan: ett avtal, en överenskommelse, en stiftandeurkund (”trust deed”) eller bestämmelser, vari anges vilka pensionsförmåner som skall lämnas och på vilka villkor,
c) uppdragsgivande företag: varje företag eller annat organ, oavsett om det omfattar eller består av en eller flera juridiska eller fysiska personer, vilket handlar i egenskap av arbetsgivare eller egenföretagare eller en kombination av dessa, och som gör inbetalningar till ett tjänstepensionsinstitut,
…
i) den medlemsstat som är hemland: den medlemsstat där institutet har sitt säte och sin huvudsakliga förvaltning eller, om det inte har något säte, sin huvudsakliga förvaltning,
j) värdmedlemsstat: den medlemsstat vars social- och arbetsmarknadslagstiftning som är relevant på tjänstepensionsområdet är tillämplig på förhållandet mellan det uppdragsgivande företaget och medlemmarna.”
8 I artikel 8 i direktivet föreskrivs att varje medlemsstat ska se till att uppdragsgivande företag är juridiskt åtskilda från tjänstepensionsinstitut, så att institutets tillgångar skyddas för medlemmarnas och förmånstagarnas räkning om det uppdragsgivande företaget går i konkurs.
9 I artikel 9.1 i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att alla tjänstepensionsinstitut följer vissa villkor för hur verksamheten ska bedrivas, bland annat att verksamheten registreras i ett nationellt register av den behöriga tillsynsmyndigheten eller är auktoriserat, att institutets faktiska verksamhet drivs av personer med god vandel som antingen själva har erforderlig yrkesmässig kompetens och erfarenhet på området eller anlitar rådgivare som besitter sådan kompetens och erfarenhet och att gällande regler följs. I artikel 9.5 föreskrivs att när det gäller verksamhet över gränserna ska villkoren för att få bedriva sådan verksamhet godkännas i förväg av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är värdland.
10 Enligt artikel 10 i direktiv 2003/41 ska varje medlemsstat kräva att varje institut som är etablerat inom dess territorium upprättar årsbokslut och förvaltningsberättelser i vilka hänsyn tas till varje pensionsplan som institutet hanterar.
11 Enligt artikel 12 i direktivet ska varje medlemsstat se till att varje institut som är etablerat inom dess territorium utarbetar och följer upp skriftliga riktlinjer för placeringsverksamheten.
12 Enligt artikel 13 i direktivet ska varje medlemsstat se till att de behöriga myndigheterna har de befogenheter och de medel med avseende på alla institut som är etablerade inom dess territorium som är nödvändiga för att utöva tillsyn över tjänstepensionsinstituten.
13 I artiklarna 15–18 i samma direktiv föreskrivs att hemlandsmedlemsstaterna ska kräva att tjänstepensionsinstitut som förvaltar tjänstepensionsplaner för samtliga pensionsplaner innehar tillräckliga tekniska avsättningar för att täcka sina åtaganden samt kompletterande tillgångar för att spegla typen av risk samt investerar sina tillgångar i enlighet med aktsamhetsprincipen.
14 I artikel 20.1–20.4 i direktiv 2003/41 föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av nationell social- och arbetsmarknadslagstiftning avseende pensionssystemens uppbyggnad, inbegripet obligatoriskt medlemskap och utfallen av kollektivavtal, skall medlemsstaterna tillåta företag som är etablerade inom deras territorier att ge uppdrag åt tjänstepensionsinstitut som är godkända i andra medlemsstater. De skall även tillåta tjänstepensionsinstitut som är godkända inom deras territorier att åta sig uppdrag för företag som är etablerade inom andra medlemsstaters territorier.
2. Ett institut som önskar åta sig uppdrag för ett uppdragsgivande företag som är etablerat inom en annan medlemsstats territorium måste enligt artikel 9.5 godkännas i förväg av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är hemland. Det skall till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är hemland där det är auktoriserat anmäla att det avser att åta sig uppdrag från ett uppdragsgivande företag som är etablerat i en annan medlemsstat.
3. Medlemsstaterna skall kräva att institut som är etablerade inom dess territorium och som erbjuder sig att åta sig uppdrag för ett företag som är etablerat inom en annan medlemsstats territorium lämnar följande uppgifter när de gör en anmälan enligt punkt 2:
a) Värdmedlemsstat(er).
b) Det uppdragsgivande företagets namn.
c) De viktigaste särdragen i den pensionsplan som skall förvaltas för det uppdragsgivande företagets räkning.
4. När en behörig myndighet i den medlemsstat som är hemland mottar en underrättelse enligt punkt 2 och den inte har skäl att betvivla att institutets administrativa uppbyggnad, dess finansiella ställning eller dess lednings vandel och yrkesmässiga kvalifikationer eller erfarenhet på området är förenliga med den verksamhet som föreslås i värdmedlemsstaten, skall den inom tre månader från mottagandet av de uppgifter som avses i punkt 3 vidarebefordra dessa till de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten och informera institutet om detta.”
15 I artikel 22.1 första stycket föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 23 september 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta.”
16 Enligt artikel 22.3–22.4 får, under vissa förutsättningar, medlemsstaterna till den 23 september 2010 uppskjuta tillämpningen av artiklarna 17 och 18 i direktivet på tjänstepensionsinstitut som är etablerade inom deras territorier.
Den nationella lagstiftningen
17 Direktiv 2003/41 införlivades med den tjeckiska rättsordningen genom lag nr 340/2006 av den 24 maj 2006 om verksamhet som bedrivs av tjänstepensionsinstitut från Europeiska unionens medlemsstater och om ändring av lag nr 48/1997 om offentlig sjukförsäkring. Genom lagen ändrades och kompletterades flera andra lagar på samma område.
Det administrativa förfarandet
18 Republiken Tjeckien underrättade den 11 juli 2006 kommissionen om att direktiv 2003/41 hade införlivats med den nationella rättsordningen genom lag nr 340/2006.
19 Kommissionen sände med tillämpning av artikel 226 EG den 18 oktober 2006 en formell underrättelse till Republiken Tjeckien. I denna konstaterade kommissionen att artiklarna 1–5, 8, 9, 13 och 15–21 i direktivet inte hade införlivats eller endast hade införlivats delvis.
20 Republiken Tjeckien svarade genom skrivelse av den 18 december 2006 i vilken det i huvudsak angavs att eftersom det inte fanns några tjänstepensionsinstitut som omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2003/41 i Republiken Tjeckien införlivades genom lag nr 340/2006 endast de bestämmelser i direktivet som möjliggjorde för tjänstepensionsinstitut från andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster över gränserna i Tjeckien och att möjliggöra för företag i denna medlemsstat att bidra till de pensionssystem som tjänstepensionsinstituten tillhandahåller. Republiken Tjeckien har i detta sammanhang erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 137.4 första strecksatsen EG har behörighet att fritt utforma sitt nationella system för social trygghet.
21 Eftersom kommissionen inte ansåg svaret godtagbart sände kommissionen den 23 mars 2007 ett motiverat yttrande till Republiken Tjeckien i vilket den uppmanade Republiken Tjecken att vidta nödvändiga åtgärder inom två månader efter mottagandet av yttrandet för att, enligt artikel 22.1 i direktiv 2003/41, helt införliva direktivet med nationell rätt och särskilt artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4.
22 Republiken Tjeckien besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 24 juli 2007 och vidhöll att skyldigheten att införliva direktivet inte får påverka medlemsstaternas rätt att fritt fastställa grundprinciperna i sina nationella system för social trygghet.
23 Eftersom kommissionen inte ansåg svaret tillfyllest beslutade den att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Upptagande till sakprövning
24 Det framgår av ansökan att kommissionens syfte med förevarande talan är att få fastställt att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2003/41, ”särskilt” genom att inte ha införlivat artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 i direktivet.
25 Det ska i detta sammanhang erinras om att domstolen ex officio kan pröva huruvida de villkor som anges i artikel 226 EG för att väcka talan om fördragsbrott är uppfyllda (dom av den 31 mars 1992 i mål C‑362/90, kommissionen mot Italien, REG 1992, s. I‑2353, punkt 8, av den 15 januari 2002 i mål C‑439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑305, punkt 8, och av den 4 maj 2006 i mål C‑98/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. I‑4003, punkt 16).
26 Det följer av artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis som kan hänföras till denna artikel att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts ska innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för densamma. Dessa uppgifter skall vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen ska kunna utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på, på ett konsekvent och begripligt sätt, ska framgå av innehållet i själva ansökan. Dessa yrkanden ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultrapetita) eller att den inte prövar en anmärkning (se dom av den 26 april 2007 i mål C‑195/04, kommissionen mot Finland, REG 2007, s. I‑3351, punkt 22 samt häri angiven rättspraxis, och av den 21 februari 2008 i mål C‑412/04, kommissionen mot Italien, REG 2008, s. I‑619, punkt 103).
27 Det ska påpekas att såvitt kommissionen genom att använda termen ”särskilt” i ansökan syftar till att talan även ska omfatta andra bestämmelser i direktiv 2003/41 än dem som uttryckligen anges i ansökan uppfyller inte ansökan dessa krav, eftersom det i ansökan varken anges vilka bestämmelser som åsyftas eller varför Republiken Tjeckien har underlåtit att införliva dem inom föreskriven frist.
28 Talan kan således endast prövas i den del som det har påståtts att Republiken Tjeckien har underlåtit att införliva artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 i direktiv 2003/41.
Prövning i sak
29 Det har inte ifrågasatts att artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 i direktiv 2003/41 inte har införlivats av Republiken Tjeckien inom den frist som föreskrivs i direktivet eller vid utgången av den period som angavs i det motiverade yttrandet. Republiken Tjeckien, som inte har åberopat möjligheten att delvis skjuta upp tillämpningen av vissa bestämmelser i artiklarna 17 och 18, en möjlighet som föreskrivs i artikel 22.3–22.4 i direktivet, har medgett att de bestämmelser som uttryckligen anges i ansökan inte har införlivats med nationell rätt inom tidsfristen. Det föreskrivs emellertid inte i någon bestämmelse i direktiv 2003/41 en möjlighet för medlemsstaterna eller för vissa medlemsstater att underlåta ett sådant införlivande.
30 Republiken Tjeckien anser sig emellertid inte vara förpliktad att införliva de bestämmelser i direktiv 2003/41 som uttryckligen anges i ansökan, eftersom den i så fall skulle tvingas ändra grundläggande principer i sitt nationella system för social trygghet. Hur detta system är inrättat omfattas enligt artikel 137.4 första strecksatsen EG av medlemsstaternas behörighet. Bestämmelserna innebär nämligen att en tjänstepensionsordning införs i det nationella pensionssystemet, trots att en sådan ordning saknas i nationell rätt.
31 Republiken Tjeckien har i detta sammanhang förklarat att dess pensionssystem består av två delar som utgörs av den första och den andra pelaren i pensionssystemet. Den första pelaren, som regleras av lag nr 155/1995 om pensionsförsäkring, utgörs av den lagstadgade allmänna och obligatoriska pension som utgår till samtliga försäkrade och som omfattas av det nationella systemet för social trygghet. Den tredje pelaren, som regleras av lag nr 42/1994 om kompletterande pensionsförsäkring till vilken det utgår ett bidrag från staten, utgörs av individuella pensionsförsäkringsavtal som försäkringstagarna frivilligt har ingått med pensionsfonder som byggts upp med stöd av lagen. Upptagande i fonderna saknar samband med anställning, arbetsgivare eller utövande av egen verksamhet. Å andra sidan saknar det tjeckiska pensionssystemet en andra pelare av tilläggspensioner som utgår till yrkesverksamma, varmed ska förstås såväl anställda som egenföretagare.
32 Republiken Tjeckien har påpekat att enligt gällande lagstiftning kan inte ett tjänstepensionsinstitut etableras i Republiken Tjeckien för att bedriva verksamhet, eftersom det skulle strida mot rättsreglerna om utövande av yrkesverksamhet på finansmarknaden och skulle kunna utlösa straffrättsliga eller administrativa åtgärder. Det saknas dessutom såväl politisk vilja som tillräckliga ekonomiska resurser att införa ett tjänstepensionssystem i Republiken Tjeckien.
33 Enligt Republiken Tjeckien kan det inte krävas att direktiv 2003/41 ska införlivas, eftersom det anges i artikel 137.4 första strecksatsen EG att medlemsstaterna fritt får fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet. Ett införlivande skulle påverka ett verksamt utövande av en rätt som framgår av fördraget. Eftersom de bestämmelser i direktivet som uttryckligen anges i förevarande talan ålägger medlemsstater i vilka tjänstepensionsinstitut är etablerade specifika skyldigheter, skulle ett införlivande tveklöst medföra att nödvändiga bestämmelser för att bedriva verksamhet på tjänstepensionsområdet i Tjeckien infördes och följaktligen att det, faktiskt såväl som rättsligt, inrättades en andra pelare i Tjeckien, vilket skulle ha en väsentlig påverkan på den övergripande finansiella jämvikten i Tjeckiens nationella pensionssystem.
34 Republiken Tjeckien har i illustrationssyfte hänvisat till artikel 9.1 i direktiv 2003/41, vari föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att registrera tjänstepensionsinstitut som är etablerade inom deras territorier i ett nationellt register eller att auktorisera dem. Skapandet av ett lämpligt register eller inrättandet av en lämplig ordning för auktorisation skulle nödvändigtvis kräva att det antogs bestämmelser om detta. Att anta sådana bestämmelser isolerat utan att anta ett komplext tjänstepensionssystem, det vill säga utan att exempelvis ange de avtalsslutande parternas skyldigheter, skulle inte vara möjligt.
35 Republiken Tjeckien har sagt sig vara medveten om den omständigheten att tjänstepensionsinstitut inte i största allmänhet kan förväxlas med den andra pelaren i pensionssystemet. Sådana institutioner är emellertid en väsentlig del i andra pelaren och att skapa en ram för att etablera dem skulle nödvändigtvis medföra förändringar i pensionssystemen.
36 Republiken Tjeckien har för övrigt påpekat att det införlivande som gjordes genom lag nr 340/2006 lever upp till syftet med direktiv 2003/41. Genom lagen införlivas samtliga bestämmelser om tillhandahållande av tjänstepension över gränserna av institut som är etablerade i andra medlemsstater, vilket möjliggör för företag som är etablerade i Tjeckien att bidra till de pensionsordningar som dessa institut tillhandahåller och som samtidigt gör det möjligt för dem att tillhandahålla lämpliga tjänster i Republiken Tjeckien.
37 Härav följer att det huvudsakliga syftet med Republiken Tjeckiens argumentation är att motivera varför bestämmelserna i direktiv 2003/41 inte har införlivats genom att hänvisa dels till att det inte har etablerats något tjänstepensionsinstitut i Tjeckien till följd av förbudet i nationell rätt att etablera sådana institut, dels till den omständigheten att ett införlivande av bestämmelserna skulle nödvändiggöra en ändring i de nationella pensionssystemen genom att det då infördes en andra pelare, trots att det framgår av artikel 137.4 första strecksatsen EG att medlemsstaterna fritt får inrätta sina nationella system på detta område.
38 Det är således nödvändigt att pröva huruvida dessa argument, som härleds såväl från nationell rätt som från gemenskapsrätt, kan motivera att bestämmelserna i direktiv 2003/41, vilka uttryckligen anges i förevarande talan, inte har införlivats.
39 Beträffande påståendet att det inte har etablerats något tjänstepensionsinstitut i Republiken Tjeckien, ska det erinras om den fasta rättspraxis enligt vilken den omständigheten att en viss verksamhet som avses i ett direktiv inte förekommer i en specifik medlemsstat inte kan befria denna stat från skyldigheten att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa ett korrekt införlivande av samtliga bestämmelser i detta direktiv (dom av den 16 november 2000 i mål C‑214/98, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I‑9601, punkt 22, av den 13 december 2001 i mål C‑372/00, kommissionen mot Irland, REG 2001, s. I‑10303, punkt 11, av den 30 maj 2002 i mål C‑441/00, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2002, s. I‑4699, punkt 15, och av den 8 juni 2006 i mål C‑71/05, kommissionen mot Luxemburg, REG 2006, punkt 12).
40 Både rättssäkerhetsprincipen och behovet av att garantera att ett direktiv tillämpas fullt ut, inte bara i praktiken utan också i lag, kräver nämligen att medlemsstaterna återger föreskrifterna i det aktuella direktivet i tvingande lagbestämmelser på ett klart, precist och öppet sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 1990 i mål C‑339/87, kommissionen mot Nederländerna, REG 1990, s. I‑851, punkterna 22 och 25, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 23).
41 En sådan skyldighet åligger nämligen medlemsstaterna i syfte att föregripa alla förändringar av den faktiska situation som förelåg vid en viss tidpunkt och för att säkerställa att alla rättssubjekt i gemenskapen, inbegripet rättssubjekt i medlemsstater i vilka en viss verksamhet som omfattas av ett direktiv inte förekommer, under alla omständigheter på ett klart och precist sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Grekland, punkt 27, kommissionen mot Irland, punkt 12, av den 30 maj 2002, kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 16, och kommissionen mot Luxemburg, punkt 13.
42 Enligt rättspraxis är det endast om det är meningslöst att införliva ett direktiv av geografiska skäl som införlivandet blir onödigt (se domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Irland, punkt 13, och av den 30 maj 2002, kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 17).
43 Det ska erinras om, vilket bland annat framgår av skälen 1, 6 och 8 i direktiv 2003/41 att syftet med direktiv som antagits med stöd av artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG är att upprätta en inre marknad för tjänstepensioner och att tjänstepensionsinstitut ska ha rätt att tillhandahålla tjänster och frihet att investera på denna marknad.
44 I artikel 20.1 i direktiv 2003/41 föreskrivs dels att medlemsstaterna ska tillåta företag som är etablerade inom deras territorier att ge uppdrag åt tjänstepensionsinstitut som är godkända i andra medlemsstater, dels att de ska tillåta tjänstepensionsinstitut som är godkända inom deras territorier att åta sig uppdrag för företag som är etablerade inom andra medlemsstaters territorier.
45 För att kunna bedriva sådan verksamhet över gränserna åläggs medlemsstaterna i direktiv 2003/41, vilket framgår av skälen 7 och 8, att underkasta tjänstepensionsinstitut som är etablerade inom deras territorier vissa regler om minimikrav på aktsamhet när det gäller deras verksamhet och kapitalförvaltning för att säkerställa en hög grad av trygghet för de framtida pensionärer som ska ha gagn av deras tjänster.
46 Dessa regler består, enligt artiklarna 8, 9, 13 och 15–18 i direktiv 2003/41, bland annat i en juridisk åtskillnad mellan tjänstepensionsinstitut och uppdragsgivande företag för att skydda institutets tillgångar om företaget går i konkurs, villkor för att få bedriva verksamhet för att garantera tilltron till tjänstepensionsinstituten, såsom registrering i ett nationellt register eller auktorisation, att den faktiska verksamheten drivs av personer med god vandel, att det finns korrekt upprättade regler, att tekniska avsättningar bestyrks av en expert och att medlemmarna hålls informerade, att information ska tillhandahållas behöriga myndigheter samt att fonderna har tillräckliga medel för att täcka sina åtaganden.
47 I artikel 20.2–20.4 i direktiv 2003/41 föreskrivs det förfarande som ett tjänstepensionsinstitut som är godkänt i en medlemsstat ska följa när det har för avsikt att tillhandahålla sina tjänster i en annan medlemsstat och, i ett sådant fall, de behöriga myndigheternas roll. I artikel 20.2, liksom i artikel 9.5 i direktivet, föreskrivs att tjänstepensionsinstitut som har för avsikt att utöva sådan verksamhet ska godkännas i förväg av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är värdland, det vill säga den medlemsstat där institutet har sitt säte och/eller huvudsakliga administration.
48 Härav följer, såsom Republiken Tjeckien har påpekat, att de bestämmelser i direktiv 2003/41 som uttryckligen omfattas av förevarande talan, nämligen artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 huvudsakligen ålägger de medlemsstater vari tjänstepensionsinstitut är etablerade skyldigheter.
49 Enligt Republiken Tjeckien kan ett tjänstepensionsinstitut inte lagligen etablera sig i landet.
50 Enligt den rättspraxis som har anförts i punkterna 39–41 i denna dom och i avsaknad av geografiska skäl som skulle göra ett införlivande av de berörda bestämmelserna meningslöst är det nämligen viktigt att erinra om att för den händelse att Republiken Tjeckien skulle besluta sig för att komplettera sitt nationella pensionssystem med en tjänstepensionsordning som omfattas av den andra pelaren, ska samtliga rättssubjekt i Republiken Tjeckien, liksom andra rättssubjekt i gemenskapen som berörs av lagen, veta vilka rättigheter och skyldigheter de har.
51 En sådan utveckling av det nationella pensionssystemet kan inte på något sätt betraktas som utesluten eller som enbart hypotetisk med hänvisning till att det, såsom Republiken Tjeckien har hävdat, skulle förutsätta en ändring av gällande regelverk och inte enbart att ett faktiskt hinder togs bort. All lagstiftning kan nämligen ändras. I detta fall följer det för övrigt av de handlingar som Republiken Tjeckien har ingett att lagstiftning hade förberetts för att införa en andra pelare i det nationella pensionssystemet i Republiken Tjeckien redan innan direktiv 2003/41 antogs, nämligen år 1993, då arbetsmarknads- och socialministern föreslog den tjeckiska regeringen en lag med detta innehåll. Den tjeckiska regeringen valde slutligen en annan lösning, nämligen att anta en lag om tilläggspensionsförsäkring till vilken det utgår bidrag från staten, och frågan aktualiserades återigen år 2001 när regeringen lade fram ett lagförslag om tjänstepension i det tjeckiska parlamentet. Republiken Tjeckien medgav dessutom vid förhandlingen att en andra pelare skulle kunna komma att införas i framtiden om det skulle utvecklas en politisk vilja i denna riktning.
52 Härav följer att även om inget tilläggspensionsinstitut lagligt kan etableras i Republiken Tjeckien enligt gällande nationell rätt, eftersom det saknas en andra pelare i det nationella pensionssystemet, föreligger en skyldighet för Republiken Tjeckien att till fullo införliva bestämmelserna i artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 i direktiv 2003/41 och att i sin nationella rätt anta och sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för detta, enligt artikel 22.1 första stycket i nämnda direktiv.
53 Tvärtemot vad Republiken Tjeckien har hävdat står inte skyldigheten att införliva direktivet i något motsatsförhållande till Republiken Tjeckiens behörighet att fritt fastställa hur dess nationella pensionssystem ska organiseras och hur den finansiella jämvikten i detta system ska bevaras eftersom det inte krävs att medlemsstaten vid införlivandet inför en andra pelare, och införlivandet kränker således inte Republiken Tjeckiens prerogativ enligt artikel 137.4 första strecksatsen EG.
54 Ett införlivande i nationell rätt av de berörda bestämmelserna i direktiv 2003/41 förutsätter inte några ändringar över huvud taget i Republiken Tjeckiens nationella pensionssystem.
55 Republiken Tjeckien har således fel när medlemsstaten hävdar att ett införlivande ipso facto skulle medföra att det infördes en andra pelare i det nationella pensionssystemet.
56 Enligt de förklaringar som Republiken Tjeckien har lämnat som svar på domstolens skriftliga frågor i detta avseende förutsätter etablerandet av en sådan andra pelare, som utgör en del av ett komplext system, att den nationella lagstiftaren antar en heltäckande nationell lagstiftning för att bland annat fastställa nödvändiga villkor för att etablera tjänstepensionsinstitut i landet och de rättsliga sambanden såväl mellan den andra pelaren och övriga pelare i det nationella pensionssystemet som, beträffande den andra pelaren, mellan de rättsliga sambanden inom denna pelare, nämligen relationen mellan arbetsgivare, arbetstagare, tillsynsorgan och, i förekommande fall, andra statsorgan.
57 Det finns varken i de bestämmelser i direktiv 2003/41 som uttryckligen är föremål för denna talan eller i någon annan bestämmelse i direktivet någon skyldighet för medlemsstaterna att anta en sådan lagstiftning.
58 Tvärtemot vad Republiken Tjeckien har gjort gällande, trots att ett införlivande av artikel 9.1 i direktiv 2003/41 med nationell rätt bland annat kräver att samtliga medlemsstater antar bestämmelser om registrering eller auktorisation av tjänstepensionsinstitut som är etablerade i dem, innehåller inte ovannämnda artikel någon bestämmelse som ålägger medlemsstaterna att tillåta sådana institut att etablera sig i dem.
59 Såsom framgår av punkterna 43–47 i denna dom utgör direktiv 2003/41 nämligen endast ett första steg på vägen för att etablera en inre marknad för tjänstepensioner genom att det i direktivet anges vissa minimiregler om aktsamhet. Syftet med direktivet är emellertid inte, ens delvis, att harmonisera de nationella pensionssystemen och kräva att medlemsstaterna ska ändra eller avskaffa nationella bestämmelser om hur dessa system är uppbyggda.
60 Det påpekas uttryckligen i skäl 9 i direktivet att i enlighet med subsidiaritetsprincipen har medlemsstaterna det fulla ansvaret för tjänstepensionssystemens uppbyggnad, liksom för beslut om vilken roll var och en av pelarna i dessa system ska spela, inbegripet en andra pelare, och ett införlivande kränker därför inte medlemsstaternas prerogativ enligt artikel 137.4 första strecksatsen EG.
61 Likaledes föreskrivs det för övrigt i artikel 20.1 i direktiv 2003/41, i enlighet med skälen 36 och 37 i direktivet, att tjänstepensionsinstitutens verksamhet över gränserna ska utövas utan att det påverkar tillämpningen av nationell social- och arbetsmarknadslagstiftning i värdmedlemsstaten avseende det nationella pensionssystemets uppbyggnad.
62 Följaktligen, och i motsats till vad kommissionen också har hävdat i sina skriftliga inlagor, kan inte direktiv 2003/41 på något sätt tolkas så att direktivet medför att en medlemsstat som, liksom Republiken Tjeckien, förbjuder etablering av tjänstepensionsinstitut i landet, eftersom det saknas en andra pelare i dess pensionssystem, ska avskaffa detta förbud och tillåta tjänstepensionsinstitut att etablera sig och att tillhandahålla tjänster, vilket ostridigt omfattas av den andra pelaren i det nationella pensionssystemet.
63 Ett sådant förbud i nationell rätt måste vara förenligt med bestämmelserna om fri rörlighet i EG‑fördraget, bland annat med bestämmelserna om fri etableringsrätt, vilken innebär ett principiellt förbud mot inskränkningar i utövandet av denna rätt (se, för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 16 maj 2006 i mål C‑372/04, Watts, REG 2006, s. I‑4325, punkt 92 och där angiven rättspraxis, samt av den 11 september 2008 i mål C‑228/07, Petersen, REG 2008, s. I‑6989, punkt 42) såvida inte dessa inskränkningar kan motiveras med hänvisning till tvingande skäl av allmänintresse, vilka inbegriper en risk för att allvarligt rubba balansen i det sociala trygghetssystemet (se, för et liknande resonemang, dom av den 28 april 1998 i mål C‑158/96, Kohll, REG 1998, s. I‑1931, punkt 41, och av den 5 mars 2009 i mål C‑350/07, Kattner Stahlbau, REG 2009, s. I‑0000, punkt 85).
64 Vid prövningen av huruvida denna talan är välgrundad, såtillvida som den endast avser en underlåtenhet att införliva bestämmelserna i direktiv 2003/41 och inte ett möjligt åsidosättande av bestämmelserna i fördraget, vilket kommissionen inte vid något tillfälle har åberopat till stöd för sitt resonemang, är det emellertid varken nödvändigt att pröva huruvida förbudet i tjeckisk rätt mot att etablera tjänstepensionsinstitut i Republiken Tjeckien strider mot bestämmelserna om fri rörlighet eller, följaktligen, att pröva om det kan krävas att denna medlemsstat, för att leva upp till ovannämnda bestämmelser, är skyldig att, i förekommande fall, etablera en andra pelare i sitt nationella pensionssystem.
65 I motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat utgör dessutom inte skyldigheten att införliva direktiv 2003/41 i dess helhet genom att överföra bestämmelserna i artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–4 till nationell rätt att bestämmelserna i artikel 137.4 första strecksatsen EG på något sätt åsidosätts.
66 Det ska i detta sammanhang erinras om att bestämmelser som har antagits enligt artikel 137.4 första strecksatsen EG ”inte [ska] påverka medlemsstaternas erkända rätt att fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet och inte i väsentlig grad [ska] påverka den finansiella jämvikten i dessa”.
67 Det ska inledningsvis slås fast att direktiv 2003/41, som utgör föremålet för denna talan, inte har antagits enligt artikel 137 EG, vilken är den rättsliga grunden för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på socialpolitikens område. Direktivet har nämligen, såsom redan har påpekats i punkt 43 i denna dom, antagits med artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG som rättsliga grunder. Syftet med dessa fördragsbestämmelser är att genomföra den inre marknaden genom en rätt att fritt tillhandahålla tjänster och genom fri etableringsrätt.
68 Direktiv 2003/41 ska dessutom, enligt artikel 2.2 a, inte tillämpas på institut som förvaltar sociala trygghetssystem, med följd att dessa institut inte påverkas av bestämmelserna i direktivet.
69 Republiken Tjeckien har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22.1 i direktiv 2003/41 genom att inte inom föreskriven frist anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4 i direktivet. Talan ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
70 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Tjeckien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Tjeckien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut, genom att inte inom föreskriven frist anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva artiklarna 8, 9, 13, 15–18 och 20.2–20.4.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Tjeckien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter