PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. december 19.(1)
C‑478/11. P. sz. ügy
Laurent Gbagbo
kontra
az Európai Unió Tanácsa
C‑479/11. P. sz. ügy
Katinan Justin Koné
kontra
az Európai Unió Tanácsa
C‑480/11. P. sz. ügy
Akissi Danièle Boni‑Claverie
kontra
az Európai Unió Tanácsa
C‑481/11. P. sz. ügy
Alcide Djédjé
kontra
az Európai Unió Tanácsa
C‑482/11. P. sz. ügy
Affi Pascal N’Guessan
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Fellebbezés – Az elefántcsontparti helyzet tekintetében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedések – Pénzkészletek befagyasztása – Az Unió területére való belépés – Az említett rendelkezésekről való egyedi értesítés hiánya – Bírósághoz fordulás – Határidő – A Törvényszék eljárási szabályzatának 111. és 113. cikke – Az Alapjogi Charta 47. cikke”
1. A Törvényszék azon végzéseivel szemben előterjesztett öt fellebbezés kapcsán, amelyek elfogadhatatlannak nyilvánították azokat a kereseteket, amelyeket a Tanács által az elefántcsontparti térségben a béke és a biztonság helyreállításának az Egyesült Nemzetek Szervezetének Biztonsági Tanácsa által is támogatott folyamata keretében alkalmazott egyes intézkedésekkel szemben az érintettek benyújtottak, a Bíróságnak lehetősége nyílik szélesíteni az ilyen jellegű intézkedéseket alkalmazó uniós intézmények aktusaival szemben az Unió által biztosított, hatékony bírói jogvédelemhez való joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát.
2. A Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ügyben 2008. szeptember 3‑án hozott ítéletben(2), valamint a Bank Melli Iran kontra Tanács ügyben 2011. november 16‑án hozott ítéletben(3) foglaltaktól eltérően a most tárgyalandó ügyekben arra kérik a Bíróságot, hogy ne a fellebbezőket érintő meghatározott korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos határozatok jogszerűségéről, hanem az ezen intézkedésekkel szemben benyújtott keresetek elfogadhatatlanságát megállapító Törvényszéki határozatok jogszerűségéről döntsön.
3. Előrebocsátom, hogy véleményem szerint az ügy különös körülményeire tekintettel a Törvényszék eljárási szabályzatának 113. cikke értelmében biztosítani kellett volna a fellebbezőknek azt a lehetőséget, hogy a Törvényszék előtt kontradiktórius módon előadhassák érveiket mind arra az időpontra vonatkozóan, amikor valójában tudomást szereztek az őket érintő intézkedésekről, mind a lehetséges vis maior körülményeket érintően; ebből következően el kell fogadni a jelen fellebbezés alapját képező második jogalapot. Másképpen szólva, álláspontom szerint, az adott körülmények között a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor az eljárási szabályzat 111. cikke értelmében pusztán a vonatkozó keresetlevelek alapján közvetlenül elutasította az említett kereseteket mint „nyilvánvalóan” határidőn túl benyújtott kereseteket.
I – Az előzmények és a jogi háttér
4. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Biztonsági Tanácsa (a továbbiakban: Biztonsági Tanács) az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányának VII. fejezete alapján eljárva és tekintettel arra, hogy Elefántcsontpart belső helyzete veszélyeztette a térség békéjét és biztonságát, a 2004. november 15‑i 1572. (2004) számú határozatában az ugyanezen határozatban e célból felállított bizottság (a továbbiakban: szankcióbizottság) által megnevezett egyes személyekkel és intézményekkel szembeni korlátozó intézkedések (utazási tilalom, pénzeszközök, vagyoni értékek és gazdasági erőforrások befagyasztása) bevezetéséről határozott.
5. 2004. december 13‑a után az Unió számos határozatot fogadott el a Biztonsági Tanács határozatának végrehajtására.(4)
6. Azt követően, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete elismerte azt, hogy a 2010. október 31‑e és november 28‑a között tartott választási eljárás során Alassane Ouattarát választották az Elefántcsontparti Köztársaság elnökévé, 2010. december 17‑én az Európai Tanács felszólította az elefántcsontparti polgári és katonai vezetőket, hogy ismerjék el Ouattara elnököt, és kinyilvánította az Unió arra vonatkozó elhatározását, hogy szankciókat fog hozni azokkal szemben, akik akadályozzák a nép akaratának tiszteletben tartását.
7. 2010. december 22‑én a Tanács annak érdekében, hogy korlátozó intézkedéseket írjon elő egyes személyekkel szemben, akik – bár a Biztonsági Tanács vagy szankcióbizottság nem jelölte meg őket – akadályozzák a békefolyamatot és a nemzeti megbékélést Elefántcsontparton, és különösen akik veszélyeztetik a választási eljárás szabályszerű lebonyolítását, elfogadta a 2010/801/KKBP határozatot(5), amely szerint két, a jelen eljárásban fellebbező fél neve bekerült a korlátozó intézkedésekkel érintett személyek jegyzékébe.
8. Különösen a 2010/801 határozat módosította a 2010/656 határozat 4. cikkének (1) bekezdését, amely szerint:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy megakadályozzák a területükre való belépést vagy a területükön történő átutazást a következő személyek esetében:
a) az I. mellékletben említett azon személyek, akik[et] a szankcióbizottság [megnevezett] […];
b) a II. mellékletben említett – az I. mellékletben foglalt jegyzékben nem szereplő – azon személyek, akik akadályozzák a béke‑ és nemzeti megbékélési folyamatot, különös tekintettel azokra, akik veszélyeztetik a választási eljárás szabályszerű lebonyolítását.”
9. A 2010/801 határozattal a 2010/656 határozat II. mellékletébe foglalt jegyzékben feltüntetett nevek között a következők szerepelnek, a szintén megjelölt pontosítások alapján:
„1. Pascal Affi N’Guessan. Születési ideje és helye: 1953. 1. 1., Bouadikro […]. Az Elefántcsontparti Népi Front (FPI) főtitkára, korábbi miniszterelnök. Radikális nézeteket vall, aktív a félretájékoztatásban. Erőszakra való buzdítás.
[…]
13. Laurent Gbagbo. Születési ideje és helye: 1945. 5. 31., Gagnoa. Önjelölt köztársasági elnök.”
10. Tekintettel az elefántcsontparti helyzet súlyosságára, a 2011/17/KKBP határozat(6) ismét módosította a 2010/656 határozatot azzal a céllal, hogy újabb neveket vegyenek fel a 2010/656 határozat II. mellékletében foglalt jegyzékbe. A jelen eljárás szempontjából a következő neveket vették fel a jegyzékbe:
„17. Danièle Boni‑Claverie (francia és elefántcsontparti állampolgár). Nő‑, család‑ és gyermekügyi miniszter (vitatott). Laurent Gbagbo illegitim kormányában való részvétel.
[…]
27. Koné Katina Justin. A költségvetéssel megbízott miniszter (vitatott). Laurent Gbagbo illegitim kormányában való részvétel.”
11. 2011. január 14‑én a 2011/18/KKBP határozattal(7) újra módosították a 2010/656 határozatot, amely a szintén módosított II. mellékletben foglalt jegyzékben szereplő személyeket érintően kiegészítette a korlátozó intézkedéseket, különösen a pénzeszközök befagyasztása tekintetében. Ez alapján módosították a 2010/656 határozat 5. cikkének (1) és (2) bekezdését, amelynek szó szerinti szövege a következő:
„(1) Be kell fagyasztani minden olyan pénzeszközt és gazdasági erőforrást, amely:
a) az I. mellékletben említett, a szankcióbizottság által megnevezett és a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontjában említett személyek vagy szervezetek közvetlen vagy közvetett tulajdonában van, illetve közvetlen vagy közvetett ellenőrzése alatt áll, vagy az e személyek vagy szervezetek – illetve a nevükben vagy az utasításukra eljáró, a szankcióbizottság által megnevezett személyek – közvetlen vagy közvetett tulajdonát képező, illetve közvetlen vagy közvetett ellenőrzése alatt álló szervezetek birtokában van;
b) a II. mellékletben említett – az I. mellékletben foglalt jegyzékben nem szereplő – azon személyek vagy szervezetek közvetlen vagy közvetett tulajdonában van, illetve közvetlen vagy közvetett ellenőrzése alatt áll, akik akadályozzák a béke‑ és a nemzeti megbékélési folyamatot, különös tekintettel azokra, akik veszélyeztetik a választási eljárás szabályszerű lebonyolítását, vagy az e személyek – illetve a nevükben vagy az utasításukra eljáró személyek – közvetlen vagy közvetett tulajdonát képező, illetve közvetlen vagy közvetett ellenőrzése alatt álló szervezetek birtokában van.
(2) Az (1) bekezdésben említett személyek és szervezetek számára vagy javára sem közvetlenül, sem közvetetten nem bocsátható rendelkezésre semmilyen pénzeszköz, vagyoni érték vagy gazdasági erőforrás.”
12. Ugyancsak 2011. január 14‑én és a 2010/656 határozat I. és II. melléklete módosításának és felülvizsgálatának folyamatával való összhang biztosítása érdekében a Tanács elfogadta a 25/2011/EU rendeletet,(8) amely az 560/2005 rendelet 2. cikkét a következőképpen módosította:
„(1) Az I. mellékletben vagy az IA. mellékletben felsorolt természetes és jogi személyek, szervezetek és testületek tulajdonában lévő vagy ezek által közvetlenül vagy közvetve ellenőrzött valamennyi pénzeszközt és gazdasági forrást be kell fagyasztani.
(2) Semmiféle pénzeszköz vagy gazdasági forrás sem közvetlenül, sem közvetve nem bocsátható a I. mellékletben vagy az IA. mellékletben felsorolt természetes és jogi személyek, szervezetek és testületek rendelkezésére vagy javára.
(3) Tilos a tudatos és szándékos részvétel az olyan tevékenységekben, amelyeknek célja vagy hatása közvetve vagy közvetlenül az (1) és (2) bekezdésben említett műveletek előmozdítása.
(4) Az I. melléklet a módosított 2010/656/KKBP határozat 5. cikke (1) bekezdésének a) pontjában említett természetes és jogi személyeket, szervezeteket és testületeket tartalmazza.
(5) Az IA. melléklet a módosított 2010/656/KKBP határozat 5. cikke (1) bekezdésének b) pontjában említett természetes és jogi személyeket, szervezeteket és testületeket tartalmazza.”
13. A. P. N’Guessan, L. Gbagbo, K. J. Koné, valamint A. D. Boni‑Claverie neve továbbra is szerepel a 2010/656 határozat II. mellékletében foglalt jegyzékben, és bekerült az 560/2005 rendelet IA. mellékletében foglalt jegyzékbe.
14. 2011. március 30‑án a Biztonsági Tanács elfogadta az 1975. (2011) számú határozatot, amelynek I. mellékletében számos olyan személy neve szerepel, akik akadályozzák a békét és a megbékélést Elefántcsontparton, valamint az Egyesült Nemzetek Szervezete és egyéb nemzetközi szervezetek ezen országban folytatott tevékenységét, továbbá akik súlyosan megsértették az emberi jogokat és a nemzetközi humanitárius jogot. Az említett mellékletben a következő, jelen eljárásban fellebbező felek neve szerepelt: L. Gbagbo, A. P. N’Guessan és A. Djédjé.
15. A Tanács 2011. április 6‑án két új aktust fogadott el e területen. Egyrészt a 2011/221/KKBP határozatot(9), amely ismét módosította a 2010/656 határozatot, valamint az 560/2005 rendeletet módosító 330/2011/EU rendeletet(10). Mindkét rendelkezéssel kiegészítő korlátozó intézkedéseket hoztak, valamint módosították a 2010/656 határozat I. és II. mellékletében, illetve az 560/2005 rendelet I. és IA. mellékletében foglalt jegyzékeket.
16. A fenti módosítások következtében L. Gbagbót és A. P. N’Guessan‑t törölték a 2010/656 határozat II. mellékletében foglalt jegyzékéből, és felvették az I. melléklet jegyzékébe. A. Djédjét pedig a következő megjegyzéssel vették fel az említett határozat I. mellékletébe: „Laurent Gbagbo közeli tanácsadója: Laurent Gbagbo illegitim kormányában való részvétel, a béke‑ és a megbékélési folyamat akadályozása, gyűlöletre és erőszakra való nyilvános uszítás.”
17. A 2010/656 határozat utolsó változatának(11) 7. cikke így rendelkezik:
„(1) Amennyiben a Biztonsági Tanács vagy a szankcióbizottság megnevez valamely személyt vagy szervezetet, a Tanács az érintett személyt vagy szervezetet felveszi az I. mellékletbe.
(2) Amennyiben a Tanács úgy határoz, hogy egy személyt vagy szervezetet a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett intézkedések hatálya alá von, ennek megfelelően módosítja a II. mellékletet.
(3) A Tanács a döntését és a jegyzékbe vétel indokolását – közvetlenül, amennyiben a cím ismert, vagy értesítés közzététele útján – közli az érintett személlyel vagy szervezettel, lehetővé téve számára, hogy észrevételeket tegyen.
(4) Amennyiben észrevételt vagy új érdemi bizonyítékot nyújtanak be, a Tanácsnak felül kell vizsgálnia határozatát, és erről értesítenie kell az érintett személyt vagy jogalanyt.”
18. Az 560/2005 rendelet legutóbbi változata(12) szerinti 11a. cikkének (3) bekezdése megállapítja:
„A Tanács döntését és a jegyzékbe vétel okait közli – amennyiben a cím ismert, közvetlenül, egyéb esetben értesítés közzététele útján – az (1) és (2) bekezdésben említett természetes vagy jogi személlyel, szervezettel vagy testülettel, lehetővé téve számára, hogy észrevételeket tegyen.”
19. A Tanács 2010. december 28‑án, 2011. január 18‑án és 2011. április 7‑én a 2010/656 határozatban és az 560/2005 rendeletben megállapított korlátozó intézkedésekkel érintett személyek részére értesítéseket tett közzé a Hivatalos Lapban.(13)
II – A Törvényszék előtti eljárás és a fellebbezéssel megtámadott végzések
20. A jelen eljárásban fellebbezők 2011. július 7‑én az őket érintő vitatott rendelkezések megsemmisítése iránti kereseteket(14) indítottak a Törvényszék előtt, amelyekben egyrészt a védelemhez és a hatékony jogorvoslathoz való jog, másrészt a tulajdonhoz és a szabad mozgáshoz való jog megsértésére hivatkoztak.
21. A felperesek a kereseteik benyújtásának időpontjával kapcsolatosan(15) arra hivatkoztak, hogy nem értesítették őket a vitatott rendelkezésekről, így velük szemben nem lehetett alkalmazni az EUMSZ 263. cikkben meghatározott két hónapos határidőt.
22. A Törvényszék 2011. július 13‑án hozott végzéseivel elutasította a megsemmisítés iránti kereseteket, mivel elkésettnek tekintette azokat. Röviden az EUMSZ 263. cikk és a Törvényszék eljárási szabályzata 102. cikkének 1. §‑a alapján a Törvényszék megállapította, hogy a kereseteket a vitatott rendelkezéseknek az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételét követő tizennegyedik naptól számított két hónapos határidőn belül kell benyújtani. Az említett határidő alapján a kereseteket – az esettől függően – 2011. április 8. vagy 2011. július 1‑je előtt kellett volna benyújtani. Mivel valamennyi keresetet 2011. július 7‑én vették nyilvántartásba, azok elfogadhatatlanok; annál is inkább, mert semelyik felperes nem hivatkozott előre nem látható körülmény vagy vis maior fennállására, amely lehetővé tenné az EUMSZ 263. cikkben megállapított határidő alóli kivétel alkalmazását.
III – A fellebbezések
23. A felperesek 2011. szeptember 21‑én terjesztették a Bíróság elé a Törvényszék elfogadhatatlanságot megállapító, hivatkozott végzéseivel szembeni fellebbezéseket.
24. A fellebbezők két fellebbezési jogalapra hivatkoznak. Először is arra, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor nem fogadta el, hogy az Elefántcsontparton kialakult háborús helyzet vis maiornak minősül. Másodsorban a felperesek azt kifogásolják, hogy mivel nem értesítették őket a vitatott aktusokról, a Törvényszék a keresetük esetében a jogbiztonság elvére hivatkozással alkalmazta a rendes keresetindítási határidőt, kizárólag a távolságra tekintettel járó hosszabbítást vette figyelembe, ezáltal szigorúan értelmezte azon eljárási szabályokat, amelyek a fellebbezők szerint csak szokásos körülmények között elfogadhatók, és ebből következően a jelen helyzethez hasonló esetekben, amikor az érintettek az Unió területén kívül háborúval sújtott államban élnek, nem elfogadhatók.
25. Másodlagosan a fellebbezők utalnak arra, hogy a Bíróságnak meg kell semmisítenie a vitatott aktusokat, ha az alapvető jogok Tanács általi súlyos megsértése veszélyeztetné „az európai jogrendet”. Következésképpen azt állítják, hogy a Bíróság nem tehet mást, mint megállapítja, hogy az eljárási szabályzat sérti a Szerződéseket és az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló európai egyezményt (EJEE), mivel lehetővé teszi, hogy a fellebbezőkkel szemben a jogorvoslati joguk gyakorlására nyitva álló határidőre hivatkozzanak.
26. Következésképpen azt kérik, hogy a Bíróság: a) állapítsa meg a Törvényszék által hozott, a kereseteik elfogadhatatlanságát megállapító végzések semmisségét, b) utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé annak érdekében, hogy jogaikat érvényesíteni tudják, valamint c) a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
IV – A Bíróság előtti eljárás
27. A Tanács a fellebbezéssel szemben válaszbeadványt terjesztett elő.
28. A Tanács válaszbeadványában az első fellebbezési jogalap tekintetében azt állítja, hogy a felperesek nem adtak magyarázatot arra, hogy miért nem szerezhettek tudomást a 2011/221 határozatot megelőzően tett uniós intézkedésekről, jóllehet legalább az egyik fellebbező 2010 decemberétől ügyvédet fogadott Párizsban. Továbbá a felperesek által hivatkozott hadiállapot e tekintetben nem minősülhet vis maiornak, tekintettel arra, hogy maguk a fellebbezők idézték elő ezt az állapotot azzal, hogy megtagadták a hatalom átadását a megválasztott elnöknek.
29. A Tanács a második fellebbezési jogalappal kapcsolatban arra hivatkozik, hogy a felperesek nem igazolták, hogy mikor szereztek tudomást a vitatott aktusokról, sem azt, hogy mely okok akadályozták őket abban, hogy 2011 márciusában és áprilisában megtámadják azokat. Mindenesetre a Tanács úgy véli, hogy a vitatott aktusok tekintetében nem volt kötelező a személyes értesítés, mivel a hivatkozott Bank Melli Iran ügyben 2011. november 16‑án hozott ítélettől eltérően a jelen ügyben irányadó jogszabály – a 2010/656 határozat – úgy rendelkezik, hogy amennyiben az érintett személy címe ismeretlen, hivatalos közzététel útján értesíthető.
30. A Bíróság a 2011. december 14‑i végzéssel egyesítette a C‑478/11. P.–C‑482/11. P. sz. ügyeket, és elutasította a Bíróság eljárási szabályzata 62a. cikke 1. §‑ának első bekezdésében megállapított gyorsított eljárás alkalmazását.
31. A Tanács 2012. február 16‑i levelében tájékoztatta a Bíróságot, hogy a 2012. február 10‑i 2012/74/KKBP tanácsi végrehajtási határozat(16) értelmében A. D. Bonie Claverie nevét törölték 2010/656 határozat II. mellékletében foglalt jegyzékből.
32. A Bíróság kitűzte a tárgyalást, és felhívta a feleket arra, hogy 2012. június 15‑ig írásban válaszoljanak arra a két kérdésre, hogy a fellebbezők mely időpontban szereztek „tényleges tudomást” a vitatott aktusokról, és milyen okok alapján következtetett a Tanács arra, hogy nem lehet az érintetteket személyesen értesíteni. Az adott határidőn belül csak a Tanács válasza érkezett meg a Bírósághoz, amely válaszában közölte, hogy az érintettek címei ismeretének hiányában, és tekintettel a 2011. márciusban/áprilisban Elefántcsontparton kialakult kaotikus helyzetre, nehéz lett volna biztosítani, hogy a címzettek valóban megkapják az értesítéseket, még ha a hivatalukba vagy hivatalos irodájukba küldték volna telefax vagy ajánlott küldemény útján, függetlenül attól, hogy a Tanács politikája szerint minden esetben el kell kerülni, hogy a természetes személyeknek címzett értesítéseket a hivatali címükre küldjék.
33. Tekintettel arra, hogy egy végső határidőt biztosított arra, hogy a fellebbezők megválaszolják az előző bekezdésben említett kérdést, és nyilatkozzanak arra vonatkozóan, hogy részt kívánnak‑e venni a 2012. június 26‑ára kitűzött tárgyaláson, a Bíróság elnöke 2012. június 21‑i határozatában az előadó bíróval és a főtanácsnokkal egyetértésben a Tanács meghallgatását követően, amely nem emelt kifogást, a felperesek hallgatása következtében úgy döntött, hogy nem tartja meg a tárgyalást.
V – Értékelés
A – Megközelítés
34. Érdemes felidézni, hogy a jelen fellebbezések két jogalapon nyugszanak. Az első arra utal, hogy a Törvényszék nem értékelte azt, hogy az Elefántcsontparton állítólagosan fennálló hadiállapot vis maiornak minősül, amely megakadályozta, hogy a felperesek hatékonyan gyakorolják a vitatott aktusokkal szembeni jogorvoslathoz való jogukat. A második fellebbezési jogalap arra vonatkozik, hogy a jogbiztonság elve nem igazolhatja azt, hogy egyrészt a rendes keresetindítási határidőt alkalmazták a keresetek esetén és kizárólag a távolságra tekintettel történő hosszabbítással, másrészt az említett megtámadott aktusokat nem közölték velük egyedileg.
35. A fellebbezők mindkét jogalappal az elfogadhatatlanságot megállapító végzés semmiségének megállapítását, illetve az adott ügyeknek a Törvényszék elé történő visszautalását kérik jogaik érvényesítése érdekében. A Bíróságnak e kérelem tekintetében kell döntenie, a Tanács költségekben való marasztalására vonatkozó kérelem mellett.
36. Véleményem szerint figyelmen kívül kell hagyni a keresetekben foglalt azon zavaros és mellékes hivatkozást, miszerint az eljárási szabályzat sérti a Szerződéseket és az EJEE‑t. Az egyes fellebbezésekben ugyanis ez olvasható:(17) „Másodlagosan, az aktusok megsemmisítése az alapvető jogok és szabadságok megsértésének súlyos volta miatt”.
37. Mindazonáltal a fellebbezőket érintő korlátozó intézkedéseket megállapító aktusok ilyen formában történő megtámadása nem alapozza meg az említett aktusok érvényességének vizsgálata és adott esetben érvénytelenségének megállapítása iránti formális kérelmet. Éppen ellenkezőleg, miután ismételten hangsúlyozzák, hogy az említett „aktusok” jogokat és szabadságokat sértenek, a fellebbezők arra hivatkoznak, hogy „következésképpen a Bíróság nem tehet mást, mint hogy megállapítja, hogy az eljárási szabályzat sérti a […] Szerződéseket és az […] Egyezményt, ezért nem alkalmazható […]” (a fellebbezések 97. pontja). A hivatkozott jogsértés tehát nem a Törvényszék előtt megtámadott tanácsi aktusokra vonatkozik, hanem magára az eljárási szabályzatra, amely szerint csak meghatározott határidőn belül támadhatók meg ezen aktusok. Valójában a hivatkozott jogsértés még csak nem is önmagára az eljárási szabályzatra, hanem annak a jelen ügyekre történő alkalmazására vonatkozik.
38. Következésképpen legcsekélyebb ok sincs arra, hogy elfogadjuk az eljárási szabályzat érvényességének megkérdőjelezését vagy a felperesek arra irányuló kérelmét, hogy az elfogadhatatlanságot megállapító végzések érvényességén túl a Bíróság érdemben határozzon a kérdésről, amelyet a Törvényszék előtt nem tudtak megvitatni. Így tehát a fellebbezésekben megfogalmazott kérelmek szövege e tekintetben döntő jelentőségű, és közöttük csak a megtámadott végzések hatályon kívül helyezése és érdemi döntéshozatal céljából az ügyeknek a Törvényszék elé történő visszautalása iránti kérelmek szerepelnek.
39. Más kérdés, hogy az eljárási szabályzat 61. cikke alapján adott esetben a Bíróság már a jelen eljárásban dönthetne a vitatott intézkedések érvényességéről. Nyilvánvaló, hogy e megoldásra akkor hivatkozhatok, ha tárgyaltam az azon határozatokkal szembeni panaszokat, amelyek megakadályozták, hogy a Törvényszék maga vizsgálja az érvényesség kérdését.
40. A jelen eljárás tárgyának meghatározása után áttérek arra, hogy véleményem szerint melyik a legmegfelelőbb megközelítés a jelen fellebbezésekben előterjesztett kérdések vizsgálatához.
41. Ahogy azt már említettem, a jelen eljárás tárgyát nem a fellebbezőkkel szemben hozott tanácsi intézkedések jogszerűsége képezi, hanem az azokkal szemben előterjesztett keresetek Törvényszék általi elfogadhatatlanná nyilvánításának korrigálása, és úgy tűnhet, hogy alapvetően a kérdéses intézkedésekkel nem kell foglalkozni. Azonban ez nem így van. Bár – amint azt már kifejtettem – úgy vélem, hogy a jelen fellebbezések alapját képező második jogalap megalapozott, ez csak a megtámadott intézkedések meghozatalakor fennálló körülmények sajátos, sőt kivételes jellegének tulajdonítható.
42. Elsősorban tehát meg kell határozni a vitatott intézkedések természetét, tartalmát és terjedelmét ahhoz, hogy megállapítsuk, milyen módon és milyen mértékben érintik azok a felperesek jogait. Ettől függnek az intézkedéseknek a különösen érintett személyekkel történő közlésével kapcsolatos alaki és tartalmi követelmények.
43. Amennyiben, ahogy azt már jelezhetem, arra a következtetésre jutok, hogy a vitatott intézkedéseket tartalmukból fakadóan egyedileg kellett volna az érintettekkel közölni, azonnal fel kellene merülnie a kérdésnek, hogy figyelembe véve az eset körülményeit, más közlési forma is elfogadható volt‑e.
44. Ha végül megállapítanám, hogy az uniós jog bizonyos esetekben alternatív közlési megoldásokat is lehetővé tesz, a továbbiakban meg kellene vizsgálni az ilyen módon közölt intézkedések megtámadására nyitva álló határidő kérdését. Ezt követően kellene megvizsgálni, hogy mikortól kell számítani az említett határidőt és különösen azt, hogy az eset körülményeire tekintettel fennáll‑e a rendes határidő számítását akadályozó valamely ok, azaz a vis maior.
45. Fenntartom, hogy a fent kifejtettekkel nem áll szándékomban elbírálni a Tanács eljárását, hanem csak világossá szeretném tenni, hogy az intézkedéseivel szemben a Törvényszék előtti keresetindítási határidő kérdése nem volt olyan egyszerű, mint ahogy azt a Tanács értelmezte, és ezért nem lehetett szó „nyilvánvaló” elfogadhatatlanságról.
B – A vitatott intézkedések természete, tartalma és terjedelme. Az egyedi értesítés szükségessége
46. A fent kifejtettek alapján a fellebbezőkkel szemben hozott intézkedések tartalmazzák a tagállamok területére való belépés vagy azon történő átutazás tilalmát, illetve valamennyi olyan pénzeszköz és egyéb gazdasági erőforrás befagyasztását, amely tulajdonukat képezi, illetve közvetlen vagy közvetett ellenőrzésük alatt áll az Európai Unióban.
47. Szükségtelen megemlíteni, hogy olyan intézkedésekről van szó, amelyek első ránézésre legalább a fellebbezők egyik alapvető jogát, az Európai Unió Alapjogi Chartája 17. cikkének (1) bekezdésében(18) „mindenkinek” biztosított tulajdonhoz való jogot érintik, ettől függetlenül azonban más jogokat vagy törvényes érdekeket is érinthetnek.
48. Továbbá, és ez a mi szempontunkból különös jelentőséggel bír, ezek eljárás lefolytatása és anélkül hozott intézkedések, hogy az érintetteket meghallgatták volna, és az intézkedések érvényesülése ellen azoknak jogorvoslati lehetőséget biztosítottak volna. Kétségkívül számos érv áll rendelkezésre az ilyen eredményes eljárás alátámasztásához a béke vagy stabilitás fenntartásával vagy helyreállításával kapcsolatos nemzetközi műveletek keretében olyan régiókban, ahol a személyek legalapvetőbb jogai kerülhetnek veszélybe. Mindazonáltal nem vonatkoztathatunk el azon ténytől, hogy a célok érvényesülése érdekében ezen eljárás során feláldoznak a jogállam fogalmához szorosan kötődő egyes garanciákat.(19) Köztük az első abban az elvben fogalmazódik meg, amely szerint senki joga vagy érdeke nem sérülhet az érintett számára biztosított meghallgatás lehetősége nélkül.
49. Összegezve: olyan eljárás keretében hozott intézkedésekről van szó, amelyről az érintett személyeknek és szervezeteknek nem volt tudomása, és abban részt venni sem tudtak, továbbá az intézkedések tartalma közvetlenül érinti a jogaikat és törvényes érdekeiket.
50. Ez utóbbi megállapítást határozottan ki kell vetíteni a hatékony jogorvoslathoz való jogra. Ezen összevetés alapján ugyanis nyilvánvaló, hogy az érintett személyeket minden esetben megilleti a szóban forgó jogok és szabadságok hatékony bírói védelméhez fűződő alapvető jog, amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke „mindenkinek” biztosít az Unió közhatalma által elkövetett lehetséges jogsértésekkel szemben.
51. Ilyen értelemben úgy vélem, hogy az ezen intézkedések meghozatalával kapcsolatos eljárás úgymond rendkívüli körülményei nem vezethetnek, amennyiben ez elkerülhető, a szankciós intézkedésekkel szembeni védelemhez való jog megsértéséhez azok meghozatalát és hatályba lépését követően. Végeredményben a szankciós intézkedések meghozatalának rendkívüli körülményei bizonyíthatók, azonban soha nem lehet kivételt tenni magával az intézkedéssel szembeni hatékony védelemhez való jog alól.
52. Másként fogalmazva: a jogállam garanciái az Unió területén bárki számára biztosítják a jogaikat, szabadságaikat és érdekeiket esetlegesen sértő közhatalmi határozatok bírósági felülvizsgálatát. Hozzá kell tenni, hogy a védelem e garanciáját rendszerint a jogokat szankcionáló vagy korlátozó eljárásba épített egyéb garanciák előzik meg. Ebből fakad, hogy az említett biztosítékok széles körű vagy akár teljes mellőzése esetén különös jelentőséget kap a bírói jogvédelem garanciája.
53. Másképpen: jóllehet a közrenddel és nemzetbiztonsággal kapcsolatos kiemelt jelentőségű okok indokolhatják a jogrend által az aktusok és a jogkorlátozó rendelkezések kidolgozása tekintetében meghatározott közös garanciák alóli kivételt, ez csak azzal a feltétellel valósítható meg, ha úgymond e korlátozások szükséges ellentételezéseként a végrehajtásuk során lehetővé válik az aktusok és a rendelkezések végső bírósági felülvizsgálata.(20)
54. Következésképpen, ahogy azt a továbbiakban látni fogjuk, különösen magas követelményeket kell támasztani, ha a jelen ügyhöz hasonló olyan esetekkel találkozunk, amelyekben valamilyen oknál fogva a jogállam kizárólag azon intézkedés felülvizsgálata során jelenik meg teljes mértékben, amelyet olyan eljárásban hoztak, amely – újra hangsúlyozni kell – az egyéni garanciákat tekintve rendes körülmények között egyértelműen hiányos.
55. Ahogy arra a Bíróság emlékeztetett, „a hatékony bírói jogvédelem elve magában foglalja, hogy azon uniós hatóság, amely olyan aktust fogad el, amely valamely személlyel vagy szervezettel szemben korlátozó intézkedéseket von maga után, közölje az aktus alapjául szolgáló indokokat, amennyiben lehetséges vagy ezen aktus elfogadásának időpontjában, vagy legalábbis a lehető leggyorsabban azután, hogy arra sor került, hogy lehetővé tegye e személyeknek vagy szervezeteknek a jogorvoslathoz való joguk gyakorlását”.(21)
56. Ahogy annak lennie kell, a jelen ügyben érintett rendelkezések megfelelnek e követelménynek. A 2010/656 határozat legutolsó változata szerinti 7. cikkének (3) bekezdése megállapítja, hogy „[a] Tanács a döntését és a jegyzékbe vétel indokolását – közvetlenül, amennyiben a cím ismert, vagy értesítés közzététele útján – közli az érintett személlyel vagy szervezettel, lehetővé téve számára, hogy észrevételeket tegyen”. Hasonló megfogalmazással az 560/2005 rendelet legutolsó változata szerinti 11a. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] Tanács döntését és a jegyzékbe vétel okait közli – amennyiben a cím ismert, közvetlenül, egyéb esetben értesítés közzététele útján – az (1) és (2) bekezdésben említett természetes vagy jogi személlyel, szervezettel vagy testülettel, lehetővé téve számára, hogy észrevételeket tegyen”.
57. Ezen intézkedések bírósági felülvizsgálatához való joggal összefüggésben a „közvetlen” közlés az említett rendelkezések alapján elvileg csak személyes vagy egyedi közlés eredménye lehet. Ez annak köszönhető, hogy a közlés célja nem más, mint a védelem lehetőségének biztosítása az érintettel kapcsolatban hozott intézkedésekkel szemben. Tehát a közlés az ezen intézkedésekkel érintett jogok és szabadságok védelmét szolgálja.(22) Következésképpen, amennyire csak lehet, a közlésnek valósnak és hatékonynak kell lennie, ami elvben kizárja a csak hivatalos közzétételt.
58. Hasonlóképpen a Bíróság a Bank Melli Iran ügyben megállapította, hogy bár az adott ügyben alkalmazandó jogszabály nem határozta meg, hogy a Tanácsnak milyen formában kell a szervezet ellen hozott intézkedések indokait az érintettek „tudomására hozni”, a Tanácsnak „egyedi közléssel” kell eleget tennie az e rendelkezés által előírt, őt terhelő kötelezettségnek.(23)
59. Egyébként ebből a szempontból viszonylag másodlagos, hogy a vitatott intézkedéseket olyan aktusokban hozták meg, amelyeknek – mint a határozatoknak – ugyanaz a jellegük, mint a rendeleteknek, és ennek következtében – amint arra a Bíróság a Bank Melli Iran ügyben emlékeztetett(24) – önmagában a Hivatalos Lapban történő közzététel elegendő a teljes joghatás kiváltásához. Mindenekelőtt az a fontos, hogy a vitatott intézkedések, függetlenül az azokat tartalmazó rendelkezés alakiságától, tartalmukból eredően közvetlenül érintik azon személyek jogait és szabadságait, akikhez közvetlenül és személyesen címezték azokat. A hatékony bírói jogvédelemhez való jog logikája követelményeinek tehát bármilyen más formai szemponttal szemben érvényesülnie kell.(25)
60. Végeredményben és első következtetésként úgy vélem, hogy a Tanácsnak a jelen fellebbezőkkel szemben hozott intézkedéseit – tartalmuk miatt – közvetlenül, egyedi értesítés útján kellett volna közölnie.
C – Alternatív közlési módok lehetősége
61. Mindazonáltal a jelen ügyben kétségtelen, hogy a fenti következtetéstől eltérően a Tanács által hozott korlátozó intézkedéseket nem közölték egyedileg az érintettekkel.
62. Figyelembe kell venni, hogy a 2010/656 határozat 7. cikkének (3) bekezdése és az 560/2005 rendelet 11a. cikkének (3) bekezdése alapján, amint azt láthattuk, ha az érintett „lakcíme” vagy „postai címe” ismeretének hiányában nincs lehetőség a közvetlen közlésre, „értesítés közzététele útján kell közölni, hogy az érintett személy vagy szervezet e tekintetben észrevételeket tehessen”(26), „lehetővé téve az említett természetes vagy jogi személy, szervezet vagy testület számára, hogy észrevételeket tegyen”(27).
63. Szeretném előrebocsátani, hogy mivel az adott körülmények között ezen alternatív közlési forma lehetősége nemcsak hogy önmagában megfelel a hatékony bírói jogvédelemhez való jognak, hanem kötelező is, jóllehet, amint ezt jelezni fogom, ez nem mindig elegendő. Arról van szó ugyanis minden egyéb megfontoláson túl, hogy az Unió által elfogadott ezen alternatív eszközök útján tudatják az érintettel a jogait érintő intézkedést, amelynek indokairól szintén tájékoztatják. A védelemhez való jog gyakorlását biztosító közlésnek minden esetben meg kell valósulnia, legyen akár más formában is, anélkül hogy a közhatalmi szerv megelégedhetne azzal, hogy sikertelenül próbálkozott az elsődleges közlési formával. A személyes közlés sikertelensége esetén tehát egyéb olyan eszközt kell használni, amely az előbbi hiányában lehetővé teszi, hogy a kívánt közlés tényleg megvalósuljon.
64. Kétségkívül az, hogy a 2010/656 határozat 7. cikkének (3) bekezdése és az 560/2005 rendelet 11a. cikkének (3) bekezdése „lehetőséget biztosít az észrevétel benyújtására”, önmagában még nem azt jelenti, hogy az intézkedések bíróság előtt megtámadhatók, azonban a hatékony bírói jogvédelemhez való jog szempontjából csak az számít, hogy az intézkedést meghozó hatósághoz „benyújtandó észrevételhez” biztosított információ arra is alkalmas, hogy az adott intézkedést a Törvényszék előtt megtámadják.
65. Ennél a pontnál érdemes megvizsgálni egy alapvető tényt. Az itt tárgyalt intézkedések nagyon egyedi esetet tükröznek, és az érintett címzettjei legalábbis igen rendkívüli helyzetben lévő személyek és szervezetek. Valójában az Egyesült Nemzetek Szervezetének égisze alatt folyó nemzetközi művelet keretében hozták meg az intézkedéseket, a nemzetközi béke és stabilitás biztosítására az afrikai kontinens egyik régiójában. Polgárháborús körülmények között – vagy legalábbis teljes bizonytalanságban és zűrzavarban egy olyan területen, ahol az ésszerűen létrehozott közhatalom működése nem biztosított – nyilvánvaló, hogy nem lehet a rendezett és békés együttélés során szokásos közlési csatornák és módok normális működését követelni. Az intézkedések címzettjei kifejezetten olyan személyek és szervezetek, akiknek felróják, hogy bizonyos mértékig szerepet játszottak a felszámolni kívánt bizonytalan helyzet előidézésében.
66. El kell ismerni, hogy a vizsgált esethez hasonló helyzetekben nagy valószínűséggel kivitelezhetetlen az egyedi értesítés, és ennek következményeként az említettek alapján más közlési módokhoz kell folyamodni. E tekintetben az 560/2005 rendelet 11a. cikkének (3) bekezdése a címre küldött értesítés helyett választási lehetőségként felajánlja „a közzététel útján történő értesítést”. A Tanács úgy véli, hogy az ilyen közzététel helye az Unió Hivatalos Lapja, és ennek megfelelően járt el a jelen indítvány 19. pontjában megjelölt időpontokban. Figyelmen kívül lehet hagyni azt a kérdést, hogy a „közzététel” egyéb módját is meg kellett volna‑e próbálni, esetleg a helyi kommunikációs eszközök útján. Mindenesetre, mivel nem ezt a felvetést kell itt tisztázni, a kérdés viszonylag egyszerűbb, amint azt majd látni fogjuk, hiszen a jelenlegi körülményekhez hasonló helyzetekben az az időpont irányadó, amikor az érintettek tudomást szereztek a vitatott intézkedésekről.(28)
67. Az Uniónak ugyanis, amennyire csak lehet, törekednie kell arra, hogy az érintettek tudomást szerezzenek az intézkedésekről, mivel a tudomásszerzést követően tudnak ténylegesen fellépni(29), és ettől az időponttól számítják a vitatott intézkedésekkel szembeni kereset megindítására nyitva álló határidőt. Továbbá tevőlegesen részt kell venni e célkitűzés elérésében, mivel ezen erőfeszítés alapján állapítható meg az érintett tudomásszerzésének vélelme, amely időponttól kezdődhet a keresetindítási határidő.
68. Összefoglalva: minél nagyobb gondossággal járnak el a közhatalmi szervek akkor, amikor megkísérlik az érintet tudomására hozni a vele szemben hozott intézkedéseket, a tudomásszerzés vélelme annál inkább megerősödik, és ebből következően az érintett számára nehezebb lesz megdönteni a vélelmet annak bizonyításával, hogy a kellő gondosság ellenére nem tudta megismerni a számára hátrányos intézkedéseket.
69. Ilyen értelemben tehát az a tény, hogy a Tanács az eredményes közlés érdekében valamennyi értesítést a Hivatalos Lapban tett közzé, az érintettek tudomásszerzésére vonatkozó megerősödött vélelemhez vezet, amely természetesen szilárdabb, mint azon hivatalos közzétételből következő általános vélelem, amelyben a tulajdonképpeni szankciós intézkedések aktuálisan megjelentek.
70. Végeredményben a ténybeli vélelem (szankciós intézkedésekről való tudomásszerzés) szilárdsági fokára irányuló azon kérdésről van szó, amelytől a jelen eljárásban releváns kérdésre adandó válasz függ, azaz hogy mikortól tudták a vitatott intézkedéseket megtámadni és meddig voltak azok megtámadhatók.
D – Keresetindítási határidő. Dies a quo
71. Az EK 263. cikk hatodik bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett.”
72. Ez utóbbi mondat határozza meg a rendelkezés jelentését az uniós jogorvoslati rendszeren belül, amikor az egyének indítanak keresetet az őket közvetlenül és egyénileg érintő jogi aktusok ellen. Mivel az Unió nyilvánvalóan „jogközösségen” alapszik(30), az említett rendszernek meg kell felelnie a bírósághoz fordulás követelményeinek, amely jelenleg az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke által biztosított hatékony jogorvoslathoz való jog elengedhetetlen részét képezi.
73. A jelen esetben vizsgált intézkedések tehát olyan rendelkezések, ahogy már említettem, amelyek elvileg a „felperessel történő közlés” tárgyát képezik. Vajon ellentétes‑e a fent kifejtettekkel, hogy az intézkedéseket kihirdették, és ebből következően a kihirdetés időpontja határozza meg a keresetindításra nyitva álló határidőt? Az a tény, hogy emellett lehet érvelni, és a Törvényszék ezt a lehetőséget választotta, mindenesetre azt mutatja, hogy legalábbis vitatható kérdésről van szó. Véleményem szerint ez pontosan azt bizonyítja, hogy a kereseteket nem kellett volna olya módon elfogadhatatlannak nyilvánítani, mint ahogy azt a Törvényszék tette.
74. Elvileg nem vonható kétségbe, hogy az eljárási határidőket a jogbiztonság elvének érvényesülése érdekében szigorúan kell értelmezni. Mindazonáltal maga a Szerződés sem minden körülmények között alkalmazza ezen elvi követelményt, mivel adott esetben a tényleges tudomásszerzés relevanciájának elfogadásával azt is elismeri, hogy a határidők számítása az egyes tényállások nagyon egyedi körülményeitől függ.
75. Innen ered a Törvényszék eljárási rendjének azon nehézségekkel szembeni érzékenysége, amelyet a bírósághoz fordulás jogának gyakorlása szempontjából a jogalanyt a Bíróság székhelyétől elválasztó távolság jelent. Bár a Törvényszék eljárási szabályzata 102. cikkének 2. §‑a a „távolságra tekintettel” az eljárási határidők meghosszabbításáról rendelkezik, ez kezdetben azt a célt szolgálta, hogy egyenlő feltételekkel biztosítsák a bírósághoz fordulás jogát, és ebből következően a távolság, amely a múltban nagyobb jelentőséggel bírt, ne válhasson olyan körülménnyé, amelytől a megállapított határidő teljes tartamának hatékony kihasználása kisebb vagy nagyobb mértékben függ.
76. Jóllehet feltételezhetjük, hogy a távolságra tekintettel történő hosszabbítás a korábbiakhoz képest a kommunikációs eszközök fejlődésének köszönhetően kevésbé megalapozott, azonban el kell ismerni, hogy a jelen ügyhöz hasonló helyzetben a „távolság” fogalma visszanyeri azon fizikai valóságként értelmezett jelentését, amely bizonyos fokú nehézséget okoz a térben elválasztott fizikai valóságok közötti kommunikációban. Olyan „távolságról” van itt szó, amelyet átvitt értelemben a technológia nem tud áthidalni, és amely szempontjából a Törvényszék eljárási szabályzata 102. cikkének 2. §‑ához hasonló intézkedések értelme továbbra is fennmarad.
77. Bár a kérdéses aktusról való tudomásszerzés vélelmezhető, ha az egyén valamely tagállam területén tartózkodik, a vélelem problematikusabbá válik akkor, ha az érintett az uniós határoktól jelentős távolságra található. Ez ugyanis olyan vélelem, amely együtt jár az aktusnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételéhez szorosan kapcsolódó tudomásszerzés vélelmével. Az említett tudomásszerzés nem vélelmezhető minden további nélkül az uniós jog érvényesülési területén kívül, amelyet egyébként soha nem szándékoztak kiterjeszteni annyira, hogy az egész világon megnyilvánuljon.
78. Az Emberi Jogok Európai Bírósága kezdettől fogva fontosnak tartja az eljárási határidők kezdetének meghatározásához azt az időpontot, amikor az érintett „ténylegesen” tudomást szerez az őt hátrányosan érintő aktus tartalmáról.(31)
79. Végeredményben a kérdés az, hogy az eset körülményeit figyelembe véve meg kellett‑e adni a jogrend által biztosított valamennyi lehetőséget a fellebbezők számára, hogy a vis maiorra tekintettel azzal érveljenek, hogy a közzétételt követően később „szereztek [csak] tényleges tudomást” a hivatkozott intézkedésekről, ennek a keresetindítási határidőre kifejtett esetleges következményével együtt.(32)
E – A keresetek elbírálása a Törvényszék előtt. Az eljárási szabályzata 111. cikkének téves alkalmazása
80. A jelen ügyben vizsgált esetekben tudjuk, hogy a Törvényszék az eljárási szabályzat 111. cikkére hivatkozással kizárólag a keresetlevél alapján és az EUMSZ 263. cikkben megállapított két hónapos határidő szigorú értelmezésével állapította meg, hogy a felperesek keresetei elfogadhatatlanok. A Törvényszék elegendőnek tekintette a szankciós rendelkezésekkel kapcsolatos értesítés hivatalos közzétételének megállapítását, és az eljárási szabályzat 102. cikkének 2. §‑a alapján arra következtetett, hogy a két hónapos határidőt e közzétételtől számított tizennegyedik naptól kell számítani.
81. Egyet kell értenem a Törvényszékkel abban (a fellebbezéssel megtámadott végzések 17. pontja), hogy a fellebbezők még csak említést sem tettek a Bíróság Alapokmányának 45. cikke értelmében vett vis maior vagy az előre nem látható körülmények lehetséges fennállásáról.
82. Mindazonáltal a fellebbezők a tényállás leírását (a keresetlevelek 18–36. pontja) követően megállapították, hogy nem értesítették őket személyesen a szankciós intézkedésekről, amely leírásból egyértelműen kiderült, hogy igen jelentős instabilitás jellemzi a területükön azt a környezetet, amelyben ezen intézkedéseket hivatalosan közzétették. Már említettük, hogy maga a Tanács is a Bíróság kérdésére adott 2012. június 14‑i válaszának 4. pontjában, „kaotikusnak” írja le a 2011. márciusban és áprilisban Elefántcsontparton kialakult helyzetet.
83. Úgy vélem tehát, hogy alapvetően nem a Bíróság feladata a fellebbezés keretében alaposan megvizsgálni e körülmények részleteit. Azonban igenis jogosult azt meghatározni, hogy a Törvényszék a kereset elfogadhatatlanságának pusztán a keresetlevél alapján történő közvetlen megállapításával az eset nagyon különleges körülményei között megfelelő védelmet biztosított‑e a hatékony bírói jogvédelemhez való jog érvényesüléséhez.
84. E tekintetben előrebocsátom azon következtetésemet, hogy nem így történt. Valójában úgy vélem, hogy a Törvényszéknek biztosítania kellett volna a felperesek számára annak lehetőségét, hogy kifejthessék azon okokat, amelyek véleményük szerint megalapozhatnák, hogy a jelen ügyben az EUMSZ 263. cikkben foglalt időpontok közül az intézkedésekről való tudomásszerzésre vonatkozó időpontot alkalmazzák, és nem pedig a hivatalos közzététel időpontját. Ahogy a továbbiakban látni fogjuk, a Törvényszék rendelkezett az ehhez szükséges eljárásjogi eszközökkel.
85. Tekintettel arra, hogy az elfogadhatatlanság Törvényszék általi közvetlen megállapítása elkerülhetetlenül súlyos következményekkel jár az érintettek számára, úgy vélem, hogy figyelembe véve az eset különleges körülményeit, a Törvényszék eljárási szabályzatát az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkében biztosított, bírósági jogorvoslathoz való jogból fakadó követelményekhez jobban igazodva kell értelmezni és alkalmazni.
86. Amint láttuk, érdemes újra hangsúlyozni, hogy a Törvényszék úgy döntött, hogy az eljárási szabályzat 111. cikkét alkalmazza, amely alapján végzéssel elutasíthatja a „nyilvánvalóan” elfogadhatatlan kereseteket. Márpedig a jelen esetben úgymond kétséges, hogy a kereseteknél figyelembe vett elfogadhatatlansági indok „nyilvánvaló” lenne.
87. Úgy vélem ugyanis, hogy az eset körülményei alapján a Törvényszéknek meg kellett volna fontolnia ugyanezen szabályzat 113. cikkének alkalmazását, amely szerint a Törvényszék hivatalból és bármikor határozhat arról, hogy a kereset eljárásgátló okok miatt nem elfogadhatatlan‑e „a felek meghallgatását követően”. A meghallgatás lehetővé tette volna, hogy a megfelelő garanciákat biztosító eljárást követően állapítsák meg, hogy a kereset elfogadhatatlan, amennyiben így döntenek.
88. Megítélésem szerint a Törvényszék eljárási szabályzatának 111. cikke olyan keresetekre vonatkozik, amelyek kétségkívül és vitán felül „nyilvánvalóan” elfogadhatatlanok, és így ezen elfogadhatatlanság kontradiktórius eljárás, és különösen a felek meghallgatása nélkül is megállapítható.
89. A szabályzat 113. cikke éppen ellenkezőleg abból indul ki, hogy az elfogadhatatlanság nem nyilvánvaló, hanem vitatható és megkérdőjelezhető, és pontosan ezért lehetőséget biztosít a kérdés megvitatására. Kétségkívül, mivel a rendelkezés alapján „bármikor” megállapítható, hogy a kereset elfogadhatatlan, ez arra enged következtetni, hogy ez esetben elsősorban a kereset elfogadhatatlanságának olyan megállapításáról van szó, ha azt eredetileg elfogadták, és az eljárás már nagyon közel van az érdemi döntéssel való befejezéshez. Mindazonáltal véleményem szerint csak az számít, hogy a „bármikor” kifejezés magában foglalja az eljárás kezdetét is. És elsősorban a gondolat, miszerint az a tény, hogy már nagyon előrehaladott eljárás során is lehetséges a kereset elfogadhatatlannak minősítése, megmutatja, hogy a rendelkezés olyan esetekre utal, amikor az elfogadhatatlanság megállapítása egyáltalán nem „nyilvánvaló”.
90. Végeredményben a Törvényszék eljárása megfosztotta a felpereseket a bírósághoz való fordulás jogának gyakorlásától, anélkül hogy megvizsgálta volna a rendelkezésre álló összes eljárásjogi lehetőséget annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb biztonsággal megállapítsa, a fellebbezők az őket érintő rendelkezésekről való tudomásszerzést követően idejében fordultak‑e a bírósághoz vagy nem.
91. Véleményem szerint ez az egyetlen jogalap elegendő ok ahhoz, hogy a Bíróság helyt adjon a jelen fellebbezéseknek. Nem azért, mert a Törvényszék nem biztosította a vitatott aktusokkal szembeni jogorvoslatot, hanem mert nem tett meg minden tőle telhetőt ahhoz, hogy figyelembe véve az eset körülményeit a fellebbezők a lehető legjobban tudják érvényesíteni a keresetlevelük határidőn belül történő benyújtására vonatkozó védekezésüket. Tisztán eljárásjogi fogalmakkal kifejezve: a Törvényszék eljárási szabályzatának 111. cikkét alkalmazta az elfogadhatatlansági ok elbírálásakor, míg az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke szerint ugyanezen szabályzat 113. cikke alapján kellett volna eljárnia.
92. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a megtámadott végzések 16. pontjában a Törvényszék által hivatkozott, jogbiztonságra vonatkozó érv nem meggyőző számomra. Nyilvánvaló, hogy az eljárási határidők lezárása a jogbiztonság érvényesülését szolgálja, elkerülve azt, hogy bármikor megkérdőjelezhessék olyan aktusok és rendelkezések érvényességét, amelyek joghatás kiváltására alkalmasak, és következésképpen harmadik személyek tekintetében elvárásokat, sőt jogokat keletkeztetnek. Mindazonáltal, hasonlóképpen a jelen eljárásban vizsgált intézkedésekhez, a jogbiztonság elvét egyéb javakkal és alkotmányos jogokkal együtt kell mérlegelni.
93. Másrészt hangsúlyoznom kell, hogy a jelen ügyhöz hasonló esetben, amelyben az érintettek olyan eljárásban hozott intézkedések következményeit viselik, amelyben nem vehettek részt, „maximalizálni kell” azon eseteket, amelyben a jogrend biztosítja az intézkedések bírósági felülvizsgálatát. Ezekben az esetekben kötelező jelleggel ki kell meríteni azokat az eljárási lehetőségeket, amelyek lehetővé teszik a jogorvoslathoz való jog hatékony gyakorlását mind az alapvető jogok védelme, mind az Unió hatáskörének jogszerű gyakorlása szempontjából.
F – A fellebbezők jogi képviselőjének a jelen eljárásban tanúsított magatartásáról, és ennek az eljárás kimenetelére gyakorolt lehetséges hatásáról
94. Végezetül meg kell vizsgálni néhány olyan körülményt, amely a Bíróság előtti jelen eljárás során merült fel. Kétségkívül, ha a fellebbezők nagyobb gondossággal jártak volna el, akkor már a kereseti kérelmeikben kifejtették volna azokat az érveket, amelyek véleményük szerint megalapozzák, hogy határidőben nyújtották be a kereseteiket. És nem csupán a nagyobb fokú gondosságnak, hanem egyszerűen az ügyfeleik érdekei iránt tanúsítandó minimális gondosságnak arra kellett volna indítania a fellebbezők jogi képviselőit, hogy megjelennek a Bíróság által a jelen eljárásban kitűzött tárgyaláson, amelyet a mulasztás okán nem tudtak megtartani. A tárgyaláson a Bíróságnak bemutathatták volna azokat a körülményeket és érveket, amelyeket nem tudtak a Törvényszék előtt kifejteni.
95. A fent kifejtettek vitathatatlanok. Azonban hangsúlyoznom kell a Tanács által a fellebbezőkkel szemben hozott intézkedések sajátos jellegét (jogaikat és szabadságaikat korlátozó intézkedések); az intézkedések kidolgozásának folyamatát (meghallgatás és a védekezés lehetősége nélkül); azon tényt, hogy a Törvényszék elé terjesztett kereset az érintettek rendelkezésére álló egyetlen védekezési eszköz (a jogállamiságból fakadó garanciák közös rendszerének egyértelmű kivételével); valamint azt, hogy lehetetlen az intézkedésekről szóló egyedi értesítés olyan személyek esetén, akik egyébként az Unió területén kívül tartózkodnak, és a Tanács jellemzése szerint „kaotikus” viszonyok között élnek. Ezek mind olyan körülmények, amelyek önmagukban sem elhanyagolhatók az Unió által biztosított jogokat és garanciákat illetően, együttesen azonban kényes és kritikus helyzetet teremtettek a jogállamiság elve által támasztott követelmények szempontjából.
96. Végül: bár egyrészt a felperesek képviselőinek a Törvényszék előtti keresetindítás során tanúsított gondatlansága, másrészt pedig a Bíróság előtti tárgyalás igazolatlan elmulasztása véglegesen ellehetetlenítette a fellebbezők számára a Tanács által hozott intézkedésekkel szembeni védekezést, a fentiek egy határozottan elkerülhető utolsó szakaszként hozzáadódtak volna a fent leírt különleges körülmények sorához.
97. Valójában, ahogy már említettem, a felperesek keresetükben elegendő bizonyítékot szolgáltattak az eset rendkívüli körülményeire vonatkozóan ahhoz, hogy felhívják a Törvényszék figyelmét arra, hogy a vitatni kívánt intézkedésekről mégsem szerezhettek tudomást, és azok mégsem voltak ténylegesen megtámadhatók a hivatalos közzétételt követően. A Törvényszéknek – tekintettel az előtte ismertetett ügy természetére – az eljárási határidők értelmezése kapcsán nem annyira kisebb vagy nagyobb rugalmasságot kellett volna tanúsítania ezen a ponton, hanem nagyobb tudatosságot kellett volna gyakorolnia a szóban forgó alkotmányos elvek, különösen a védelem elve tekintetében, és következésképpen lehetővé kellett volna tennie a felperesek számára, hogy bizonyítsák, miért szükséges az, hogy az EUMSZ 263. cikk szerinti határidő számításakor a kezdő időpont nem feltétlenül egyezik meg az intézkedések hivatalos közzétételének időpontjával. Ehhez elegendő lett volna, ha a kereset elfogadhatatlanságát megállapító döntést az eljárási szabályzat 113. cikke alapján hozza meg.
98. Ami a tárgyalás már hivatkozott elmulasztását illeti, a fellebbezők jogi képviselőjének magatartása megbocsáthatatlan, azonban el kell nézni, mivel súlyosan sértheti a fellebbezők jogait. A fellebbezőknek ugyanis, akik olyan intézkedések címzettjei, amelyek érintik az Unió területére történő belépésük szabadságát és a tagállamokban található pénzügyi eszközeik befagyasztását, nem kellene ilyen mértékben megszenvedniük a képviselőik eljárás során tanúsított magatartásának következményeit, mivel bizonyára hasonlóképp nincsenek abban a helyzetben, hogy lemondjanak a szolgálataikról, mint az olyan állampolgár, akinek nem annyira sajátosak a körülményei, mint az érintetteké.(33) Úgy vélem, hogy a valóban hatékony bírói jogvédelem biztosítása érdekében, aki olyan helyzetben van, mint a fellebbezők, az megérdemli, hogy az Unió által biztosított védekezési lehetőségeket a végletekig kihasználja. Olyan lehetőségeket, amelyek, amint azt láttuk, nagyon korlátozottak.
99. Most pontosan meg kell határozni, hogy milyen feltételek alapján kell elbírálni a felpereseknek a fellebbezésükben előadott kérelmeit.
100. Véleményem szerint helyt kell adni az EUMSZ 263. cikk szigorú értelmezésén alapuló második jogalapnak, mivel – bár annak következményeit nem részletezték olyan terjedelemben, mint ahogy kellett volna – a fellebbezők igenis kifejezetten utaltak arra a tényre, hogy nem egyedileg értesítették őket a korlátozó intézkedésekről. Ez elég kell legyen ahhoz, hogy a Törvényszék úgy vélje, a keresetek nem voltak „nyilvánvalóan” elfogadhatatlanok, és ezért nem az eljárási szabályzat 111. cikkét kell alkalmazni, hanem a keresetek elfogadhatóságával kapcsolatban felmerülő kérdéseket ugyanezen szabályzat 113. cikke alapján, következésképpen a felek meghallgatását követően kell tisztázni.
101. A második jogalap elfogadása logikusan szükségtelenné teszi az első jogalapról való döntést, mivel a Törvényszéknek a vis maior lehetséges fennállásával kapcsolatos döntéshozatalára legmegfelelőbb eljárásjogi pillanat pontosan az, amikor a keresetek elfogadhatóságáról dönt, és a feleket meghallgatja.
VI – A jogvita Bíróság általi érdemben való eldöntéséről
102. A Bíróság alapokmánya 61. cikke első bekezdésének értelmében „ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi, az ügyet érdemben maga is eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi, vagy határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez”.
103. Véleményem szerint a jelen ügyben a Bíróság nem tudja érdemben eldönteni a jogvitát. Továbbra is azzal a feltétellel tud döntetni, hogy a jogvita tárgya kizárólag a vitatott intézkedésekkel szemben benyújtott keresetek elfogadhatatlansága; de semmiképpen sem azon intézkedések és aktusok, amelyek alapján az intézkedéseket meghozták.
104. Véleményem szerint a Bíróságnak csak az elfogadhatatlanságot megállapító végzések hatályon kívül helyezésére kellene szorítkoznia, visszautalva az ügyet a Törvényszék elé, hogy – miután a felperesek és az egyéb felek a Törvényszék eljárási szabályzatának 113. cikke alapján nyilatkoztak a kereseteik állítólagos elkésettsége kapcsán – végleges döntést hozzon a keresetek elfogadhatóságáról.
105. Ebben az összefüggésben a Törvényszéknek az érvelések alapján mérlegelnie kellene az eset körülményeit, különös figyelmet fordítva a vitatott intézkedések természetére, a meghozataluk folyamatára, a velük szemben rendelkezésre álló jogorvoslatra, illetve arra, hogy milyen módon és feltehetően mikor szerezhettek ezekről tudomást az érintettek, majd végezetül figyelemmel elsősorban az EUMSZ 263. cikk szerinti határidő lejárta és a keresetek benyújtása között eltelt kevés időre (esettől függően három hónap és hat nap közötti idő).
106. Végezetül úgy vélem, hogy azáltal, hogy A. D. Bonie Claverie fellebbezőt törölték a 2010/656 határozat II. mellékletében foglalt jegyzékből, nem válik szükségképpen okafogyottá a keresete, mivel a keresetnek helyt adó döntés esetlegesen megfelelő jogcímet biztosítana a kártérítés iránti keresethez.
VII – A költségekről
107. Az eljárási szabályzat 184. cikkének (2) bekezdése értelmében azt javaslom, hogy a Bíróság a költségekről jelenleg ne határozzon.
VIII – Végkövetkeztetések
108. A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
Adjon helyt a második fellebbezési jogalapnak, és következésképpen:
1) Helyezze hatályon kívül a Törvényszék 2011. július 13‑án hozott végzéseit, amelyekben a T‑348/11–T‑352/11. számon nyilvántartásba vett keresetek elfogadhatatlanságát megállapította.
2) Utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, hogy a Törvényszék eljárási szabályzatának 113. cikke alapján a felek meghallgatását követően hozzon döntést a keresetek elfogadhatóságáról.
3) A költségekről jelenleg ne határozzon.