CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 18 juli 2013 (1)
Zaak C‑60/12
Marián Baláž
[verzoek van de Vrchní soud v Praze (Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
„Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2005/214/JBZ inzake toepassing van beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties – ‚Gelegenheid om zaak te doen behandelen door met name in strafzaken bevoegde rechter’”
1. Kaderbesluit 2005/214/JBZ(2) (hierna: „kaderbesluit”) strekt de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning uit tot geldelijke sancties. Het kaderbesluit verplicht de lidstaten om een beslissing van een andere lidstaat waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd, ten uitvoer te leggen wanneer deze beslissing is gegeven door, onder meer, een andere autoriteit dan een gerechtelijke instantie, mits de betrokkene „de gelegenheid heeft gehad de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter”. Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof verzocht om deze uitdrukking uit te leggen. Het Hof zal bij het beantwoorden van deze vraag het juiste evenwicht tot stand dienen te brengen tussen de wederzijdse erkenning en de tenuitvoerlegging van dergelijke sancties en de daadwerkelijke bescherming van de grondrechten.
Toepasselijke bepalingen
Regelgeving van de Unie
Kaderbesluit
2. Punten 1, 2, 4 en 5 van de considerans van het kaderbesluit luiden als volgt:
„1) De Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft het beginsel van wederzijdse erkenning onderschreven, dat de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie moet worden in zowel burgerlijke als strafzaken.
2) Het beginsel van wederzijdse erkenning moet worden toegepast op geldelijke sancties die door rechterlijke of bestuurlijke autoriteiten zijn opgelegd, zodat dergelijke sancties in een andere lidstaat dan die waar zij worden opgelegd, gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd.
[...]
4) Dit kaderbesluit dient zich uit te strekken tot geldelijke sancties die ten aanzien van inbreuken op de verkeerswetgeving worden opgelegd.
5) Dit kaderbesluit eerbiedigt de grondrechten en voldoet aan de beginselen die worden erkend bij artikel 6 van het Verdrag en zijn weergegeven in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name in hoofdstuk VI. [...]”
3. De beslissingen die moeten worden erkend onder het kaderbesluit, zijn omschreven in artikel 1, sub a‑i tot en met -iv. Artikel 1, sub a‑iii, bepaalt:
„a) beslissing: een onherroepelijke beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, indien de beslissing is gegeven door:
[...]
iii) een andere autoriteit van de beslissingsstaat dan een rechter ten aanzien van een feit dat naar het nationale recht van de beslissingsstaat wordt bestraft als inbreuk op de rechtsvoorschriften, mits de betrokkene de gelegenheid heeft gehad de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter.”
4. Artikel 1, sub b, luidt als volgt:
„b) geldelijke sanctie: de verplichting tot betaling van
i) een geldsom die in geval van veroordeling wegens een strafbaar feit bij beslissing is opgelegd.”
5. De „beslissingsstaat” wordt in artikel 1, sub c, omschreven als „de lidstaat waar een beslissing in de zin van dit kaderbesluit is gegeven”.
6. De „tenuitvoerleggingsstaat” wordt in artikel 1, sub d, omschreven als „de lidstaat waaraan de beslissing met het oog op tenuitvoerlegging is toegezonden”.
7. Artikel 3, met als opschrift „Grondrechten”, bepaalt:
„Dit kaderbesluit heeft niet tot gevolg dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag, wordt aangetast.”
8. Artikel 4 voorziet in de toezending van een beslissing, vergezeld van een certificaat(3), aan „een lidstaat waar de natuurlijke persoon of rechtspersoon tegen wie de beslissing is gegeven, eigendom heeft of inkomsten geniet, gewoonlijk verblijf houdt of, in geval van een rechtspersoon, zijn statutaire zetel heeft”.
9. Artikel 5, met als opschrift „Toepassingsgebied”, somt de strafbare feiten op die ertoe kunnen leiden dat beslissingen moeten worden erkend en tenuitvoergelegd. Artikel 5, lid 1, luidt als volgt:
„Tot erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen kunnen leiden, overeenkomstig dit kaderbesluit en zonder toetsing van de dubbele strafbaarheid, de navolgende in de beslissingsstaat strafbare feiten, zoals omschreven in het recht van die staat:
[...]
– gedragingen in strijd met de verkeersregels, [...]
[...]”
10. Artikel 6, met als opschrift „Erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen”, bepaalt:
„De bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat erkent de overeenkomstig artikel 4 toegezonden beslissing zonder verdere formaliteiten en neemt onverwijld alle nodige maatregelen tot tenuitvoerlegging ervan, tenzij zij beslist zich te beroepen op een van de in artikel 7 genoemde gronden tot weigering van de erkenning of tenuitvoerlegging.”
11. Artikel 7 somt gronden tot weigering van de erkenning of tenuitvoerlegging op. In artikel 7, lid 3, wordt met betrekking tot bepaalde van deze gronden het volgende bepaald:
„[...] voordat zij besluit een beslissing geheel of gedeeltelijk niet te erkennen of niet ten uitvoer te leggen, [raadpleegt de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat] de bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat, indien nodig met het verzoek om onverwijld alle noodzakelijke gegevens te verstrekken.”
12. Artikel 20, lid 3, bevat de volgende bepaling:
„Iedere lidstaat kan zich verzetten tegen de erkenning en tenuitvoerlegging van een beslissing, indien het in artikel 4 bedoelde certificaat doet vermoeden dat de grondrechten of de fundamentele rechtsbeginselen, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, niet zijn geëerbiedigd. De in artikel 7, lid 3, bedoelde procedure is dan van toepassing.”
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)
13. Artikel 47 van het Handvest voorziet in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
14. Artikel 48 van het Handvest heeft betrekking op het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging. Deze rechten hebben dezelfde inhoud en reikwijdte als de door artikel 6, leden 2 en 3, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) gewaarborgde rechten.(4)
15. Artikel 49, lid 3, bepaalt dat „de zwaarte van de straf [...] niet onevenredig [mag] zijn aan het strafbare feit”.
16. Artikel 52, lid 3, bepaalt dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gewaarborgd door het EVRM, „de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde [zijn] als die welke er door [het EVRM] aan worden toegekend”.
EVRM
17. Artikel 6 EVRM regelt het recht op een eerlijk proces door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Volgens artikel 6, lid 2, wordt „een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld [...] voor onschuldig gehouden, totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan”, terwijl artikel 6, lid 3, de minimumrechten opsomt die moeten worden gewaarborgd, in het bijzonder het recht:
„a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b) te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
d) de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.”
Tsjechisch recht
18. In het Tsjechische recht wordt de erkenning en tenuitvoerlegging van door een rechter van een andere lidstaat opgelegde geldelijke sancties geregeld in het wetboek van strafvordering. § 460o van het wetboek, in de op het relevante tijdstip geldende versie, bepaalde het volgende:
„1) De bepalingen van deze afdeling zijn van toepassing op de procedure voor de erkenning en tenuitvoerlegging van een onherroepelijke veroordeling voor een strafbaar of ander feit, of van een op basis daarvan gegeven beslissing, indien deze is uitgesproken overeenkomstig de wetgeving van de Europese Unie,
a) waarbij een geldelijke boete wordt opgelegd,
[...]
wanneer zij door een Tsjechische rechtbank in een strafprocedure, [...], door een rechter van een andere lidstaat van de Europese Unie in een strafprocedure of door een bestuurlijke autoriteit van een van die staten is uitgesproken, op voorwaarde dat de beslissing van de bestuurlijke autoriteit inzake het strafbare of ander feit vatbaar is voor hoger beroep dat door een met name in strafzaken bevoegde rechter wordt behandeld [...]”.
19. In § 460r, lid 1, werd het volgende bepaald:
„Nadat de officier van justitie zijn schriftelijke opmerkingen heeft ingediend, beslist de Krajský soud bij een in het openbaar gewezen uitspraak of de beslissing van een andere lidstaat van de Europese Unie inzake een geldelijke sanctie of een geldboete, die haar door de bevoegde autoriteiten van die staat is meegedeeld, wordt erkend en ten uitvoer gelegd, dan wel of de erkenning en de tenuitvoerlegging van de beslissing worden geweigerd. Het vonnis wordt betekend aan de betrokkene en aan de officier van justitie.”
Oostenrijks recht
20. Het Oostenrijkse rechtsstelsel maakt een onderscheid naargelang strafbare feiten onder het „bestuurlijk strafrecht” of het „justitieel strafrecht” vallen. In de twee gevallen hebben personen tegen wie vervolging is ingesteld recht op toegang tot een gerecht. Bestuurlijke overtredingen, waartoe vele verkeersovertredingen behoren, worden in eerste aanleg behandeld door het Bezirkshauptmannschaft (districtbestuur). Na uitputting van alle rechtsmiddelen voor deze bestuurlijke autoriteit, kan tegen een beslissing van het Bezirkshauptmannschaft beroep worden ingesteld bij de Unabhängige Verwaltungssenat, de onafhankelijke bestuurlijke kamer.
21. De procedure inzake bestuurlijke overtredingen wordt geregeld in het Verwaltungsstrafgesetz van 1991. Daarentegen zijn voor ernstige strafbare feiten alleen de gewone rechters bevoegd. Op die strafbare feiten is de Strafprozessordnung 1975 (wetboek strafvordering) van toepassing.
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
22. M. Baláž, een inwoner van Tsjechië, werd op 22 oktober 2009 om 00:40 uur door de politie tegengehouden nabij Kufstein, Oostenrijk, terwijl hij een in Tsjechië geregistreerde vrachtwagen bestuurde. Nadat de Oostenrijkse politie het voertuig had gewogen op een weegbrug, mocht hij zijn reisweg vervolgen.
23. Op 25 maart 2010 gaf de Bezirkshauptmannschaft, Kufstein, Oostenrijk, een beslissing (hierna: „beslissing”) waarin hij vaststelde dat Baláž op 22 oktober 2009 een verkeersovertreding had begaan door een voertuig dat meer dan 3,5 ton woog te besturen op een weg waarop een bord aangaf dat dit verboden was. Die beslissing legde Baláž een geldboete van 220 EUR of vervangende hechtenis van 60 uur op.
24. Op 2 juli 2010 heeft de Okresni soud (regionaal gerecht), Teplice, Tsjechië, de beslissing aan Baláž betekend. Uit het nationale dossier blijkt dat Baláž (waarschijnlijk) een afschrift heeft gekregen van de beslissing (waarin vermeld stond dat hij binnen twee weken beroep kon instellen) zoals vertaald naar het Tsjechisch, vergezeld van een document waarin zijn rechten naar Tsjechisch recht waren beschreven. Het is onduidelijk of hem meer werd meegedeeld (en zo ja, precies wat) over zijn rechten naar Oostenrijks recht om de beslissing aan te vechten of om het bewijs van verzachtende omstandigheden te overleggen, of over de omstandigheid dat hij de beslissing binnen twee weken, te rekenen vanaf 2 juli 2010 (en niet vanaf 25 maart 2010, de datum van de beslissing van het Bezirkshauptmannschaft) kon aanvechten.(5)
25. Bij brief van 19 januari 2011 heeft de Bezirkshauptmannschaft de Krajský soud v Ústí nad Labem (regionaal gerecht Usti nad Labem; hierna: „Krajský soud”), Tsjechië, verzocht om erkenning en tenuitvoerlegging van de beslissing in Tsjechië. De brief bevatte een met het model strokend certificaat waarin werd verklaard dat de beslissing door een andere autoriteit dan een rechter was gegeven, ten aanzien van een feit dat naar nationaal recht wordt bestraft als inbreuk op de rechtsvoorschriften, in dit geval de verkeersregels. Het certificaat vermeldde dat Baláž in kennis was gesteld van zijn recht om tegen de beslissing op te komen bij een mede in strafzaken bevoegde rechter, alsook van de termijnen waarbinnen hij dit kon doen. Het certificaat stelde verder vast dat Baláž de beslissing niet had aangevochten en dat deze derhalve na een schriftelijke procedure op 17 juli 2010 onherroepelijk was geworden.
26. Op de hoorzitting van 17 mei 2011 voor de Krajský soud, voerde de raadsman van Baláž aan dat aangezien het hoger beroep naar Oostenrijks recht zou zijn behandeld door de Unabhängige Verwaltungssenat, die geen „met name in strafzaken bevoegde rechterlijke instantie” is, de beslissing niet ten uitvoer kon worden gelegd.
27. De Krajský soud heeft dit argument afgewezen en geoordeeld dat de beslissing moet worden erkend en ten uitvoer gelegd in de Tsjechische Republiek. Baláž heeft hoger beroep ingesteld bij de Vrchní soud v Praze (hooggerechtshof, Praag). Volgens dat gerecht moet worden beoordeeld of de beslissing al dan niet onder artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit valt en in casu derhalve is voldaan aan de voorwaarden voor erkenning en tenuitvoerlegging. Het heeft evenwel twijfels over de uitlegging van de begrippen „een met name in strafzaken bevoegde rechter” en „de gelegenheid [...] de zaak te doen behandelen”. Dientengevolge heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet het begrip ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in artikel 1, sub a‑iii, [van het kaderbesluit] worden uitgelegd als een autonoom Unierechtelijk begrip?
2) a) In geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag, welke algemene kenmerken moet een rechterlijke instantie van een staat, die op initiatief van de betrokken persoon diens zaak betreffende een beslissing van een andere autoriteit dan een rechterlijke instantie (een bestuurlijke autoriteit) kan behandelen, hebben om te worden beschouwd als ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit?
b) Kan een Oostenrijkse onafhankelijke bestuurlijke kamer (Unabhängige Verwaltungssenat) worden aangemerkt als ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit?
c) Ingeval van een ontkennend antwoord op de eerste vraag, moet het begrip ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit door de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat worden uitgelegd volgens het recht van de staat waarvan een autoriteit een beslissing in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit heeft gegeven of volgens het recht van de staat die beslist over de erkenning en tenuitvoerlegging van een dergelijke beslissing?
3) Wordt de ‚gelegenheid [...] de zaak te doen behandelen’ door ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit ook dan verzekerd wanneer de betrokken persoon een zaak niet rechtstreeks kan doen behandelen door ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ maar eerst moet opkomen tegen de beslissing van een andere autoriteit dan een rechterlijke instantie (een bestuurlijke autoriteit), waardoor de beslissing van die andere autoriteit buiten werking treedt en een gewone procedure voor diezelfde autoriteit wordt ingeleid en eerst tegen de beslissing in die gewone procedure beroep kan worden ingesteld bij ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’?
Is het met betrekking tot de ‚gelegenheid [...] de zaak te doen behandelen’ relevant of een beroep dat door ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ wordt behandeld, is aan te merken als een gewoon beroep (een beroep tegen een beslissing die nog niet definitief is) of als een buitengewoon beroep (een beroep tegen een beslissing die onherroepelijk is geworden) en of ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’, op basis van dat beroep, bevoegd is om de zaak in haar geheel, zowel voor de feiten als in rechte, te toetsen?”
28. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Italiaanse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Tsjechische en de Zweedse regering en door de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 12 maart 2013 hebben de Oostenrijkse en de Tsjechische regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt en op de vragen van het Hof geantwoord. Baláž heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend en was niet vertegenwoordigd ter terechtzitting.
Beoordeling
Opmerkingen vooraf
29. Kaderbesluit 2005/214 maakt deel uit van een serie maatregelen die de laatste jaren zijn ingevoerd ter toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafrechtgebied. Het heeft tot doel de tenuitvoerlegging van geldelijke sancties in een andere lidstaat dan de staat waarin deze zijn opgelegd, te vergemakkelijken. De bescherming van de betrokkene – de pendant van de wederzijdse erkenning van de geldelijke sanctie – wordt tot stand gebracht door te verzekeren (artikel 1) dat alleen beslissingen gegeven door i) „een rechter van de beslissingsstaat ten aanzien van een naar het recht van de beslissingsstaat strafbaar feit” (artikel 1, sub a‑i), of ii) „een met name in strafzaken bevoegde rechter” (artikel 1, sub a‑iv), of ten aanzien waarvan iii) „de gelegenheid [heeft bestaan] de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter” (artikel 1, sub a‑ii en iii), in aanmerking komen voor wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging onder het kaderbesluit.
30. Gemakshalve zal ik hierna een onherroepelijke beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd wegens veroordeling voor de in artikel 5 opgesomde strafbare feiten, een „beslissing houdende een geldelijke sanctie” noemen. Ik zal de terminologie van het kaderbesluit volgen door de lidstaat waar de geldelijke sanctie is opgelegd de „beslissingsstaat” te noemen en de lidstaat waar de tenuitvoerlegging van die sanctie wordt nagestreefd de „tenuitvoerleggingsstaat”.
31. Het kaderbesluit is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning (punt 1 van de considerans) en eerbiedigt de grondrechten en voldoet aan de beginselen die worden erkend in artikel 6 VEU en ook zijn weergegeven in het Handvest van de grondrechten (punt 5 van de considerans). Artikel 3 bepaalt bovendien uitdrukkelijk: „Dit kaderbesluit heeft niet tot gevolg dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag, wordt aangetast.” De wetgever beoogde dus duidelijk de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van geldelijke sancties te vergemakkelijken en tezelfdertijd gepaste waarborgen te bieden voor de personen tegen wie deze sancties moeten worden uitgevoerd.
32. Achter deze ogenschijnlijk onbeduidende bewering liggen een aantal minder onbeduidende vragen die moeten worden beantwoord. Ten eerste, bestaat er een bijzondere logica die aan de lijst van geldelijke sancties die onder het kaderbesluit vallen ten grondslag ligt? Ten tweede, welke bescherming moest de justitiabele volgens de wetgever precies worden toegekend? Ten derde, en gelet op het vrij vanzelfsprekende gegeven dat de werkelijke financiële gevolgen van het opleggen van een geldelijke sanctie afhankelijk zijn van de omstandigheden van de persoon ten aanzien van wie zij wordt toegepast, waar in het systeem dient de evenredigheid van de sanctie te worden beoordeeld?
33. De in artikel 5 opgenomen lijst van strafbare feiten waarvoor beslissingen houdende geldelijke sancties kunnen worden gegeven, is een heterogene opsomming die voornamelijk geïnspireerd lijkt te zijn op de strafbare feiten die artikel 2 van kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel vermeldt.(6) Wel zijn aan die lijst een aantal bijkomende strafbare feiten toegevoegd, met name smokkel, inbreuken op de intellectuele‑eigendomsrechten, bedreigingen en daden van geweld jegens personen, opzettelijke vernieling, diefstal en – voor de onderhavige zaak het meest relevant – „gedragingen in strijd met de verkeersregels”.
34. Ik moet zeggen dat ik niet helemaal begrijp waarom de wetgever dit laatste strafbare feit heeft opgenomen in een kaderbesluit dat overigens (in wezen) betrekking heeft op wat men „regulier strafrecht” zou kunnen noemen (behalve het vanzelfsprekende nut voor de lidstaten om te verzekeren dat dergelijke sancties ten uitvoer kunnen worden gelegd tegen automobilisten uit andere lidstaten). Hoe dan ook is het duidelijk dat de in het kaderbesluit neergelegde procedure zelf uitgebreid verwijst naar begrippen uit het strafrecht(7) en bedoeld is om te verzekeren dat volledige en passende waarborgen – zoals die in de context van strafrechtelijke procedures vereist zijn – worden nageleefd voordat een beslissing houdende een geldelijke sanctie mag worden uitgevoerd in de tenuitvoerleggingsstaat. Aangezien „gedragingen in strijd met de verkeersregels” ook één van de opgesomde strafbare feiten vormen, volgt daaruit dat bij de tenuitvoerlegging van een beslissing houdende een geldelijke sanctie wegens overtreding van de verkeersregels dezelfde waarborgen moeten gelden als ten aanzien van, bijvoorbeeld, een beslissing houdende een geldelijke sanctie wegens corruptie, illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, of smokkel.
35. Met andere woorden, het door het kaderbesluit tot stand gebrachte stelsel van wederzijdse erkenning van beslissingen houdende geldelijke sancties impliceert een grote mate van onderling vertrouwen tussen de lidstaten. Zoals de Europese Raad echter heeft opgemerkt in zijn Programma van Stockholm, „[is] de bescherming van de rechten van verdachten en beklaagden in strafzaken een fundamentele waarde van de Unie, en van essentieel belang om het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten en het vertrouwen van burgers in de Unie in stand te houden”.(8) Precies om deze reden was het waarschijnlijk de bedoeling om de aan de burger toegekende bescherming die erin bestaat „de gelegenheid [te hebben gehad] de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter” (zoals vermeld in artikel 1, sub a, i en iii, van het kaderbesluit), gelijk te stellen aan de bescherming die wordt verzekerd door „een rechter van een beslissingsstaat ten aanzien van een naar het recht van de beslissingsstaat strafbaar feit” (artikel 1, sub a‑i) of het feit dat de beslissing is gegeven door „een met name in strafzaken bevoegde rechter” (artikel 1, sub a‑iv).
36. Men is misschien geneigd te denken dat omdat „gedragingen in strijd met de verkeersregels” naar hun aard minder verwerpelijk zijn dan terrorisme of moord, de persoon die daarvoor een geldelijke sanctie moet betalen minder behoefte heeft aan het volledige scala van strafrechtelijke beschermingsmaatregelen dan een persoon die is veroordeeld wegens moord of terrorisme. Volgens mij is deze benadering echter onjuist. Het kaderbesluit specificeert, zij het in heel licht verschillende bewoordingen in artikel 1, sub a, dat de bescherming die wordt verzekerd door „een rechter van de beslissingsstaat ten aanzien van een naar het recht van de beslissingsstaat strafbaar feit” of door „een met name in strafzaken bevoegde rechter” een eerste vereiste voor tenuitvoerlegging is. Mijn uitgangspunt is dat de twee formuleringen in feite gelijkwaardig zijn en dat er geen substantieel verschillende beschermingsniveaus mogen bestaan onder één en hetzelfde rechtsinstrument (het kaderbesluit), al naargelang het opgesomde strafbare feit dat aanleiding geeft tot de beslissing houdende een geldelijke sanctie als meer of minder ernstig wordt aangezien. Zoals het Programma van Stockholm vermeldt „is [het] van het allerhoogste belang [...] dat rechtshandhaving, enerzijds, en maatregelen ter bescherming van de rechten van de persoon, rechtsstatelijkheid, internationale beschermingsregels, anderzijds, zij aan zij dezelfde richting uitgaan en elkaar versterken”.(9)
37. In wezen vraagt de Vrchní soud hoe het kaderbesluit moet worden uitgelegd teneinde een daadwerkelijke rechterlijke bescherming te waarborgen voor de burger van de Unie die, zoals Baláž, bij de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer in de Unie een geldelijke sanctie krijgt opgelegd in een andere lidstaat dan waarin hij gewoonlijk verblijft.(10)
38. Bij de beoordeling van de vragen die deze zaak aan de orde stelt, houd ik in gedachten dat Baláž geen schriftelijke opmerkingen heeft ingediend en ter terechtzitting niet was vertegenwoordigd. Gelet op de beslistheid waarmee hij de nationale tenuitvoerleggingsprocedure heeft aangevochten, waarbij hij een (door ten minste één getuige gestaafd) feitenrelaas heeft overgelegd dat volledig verschilde(11) van het aan de bestuurlijke procedure wegens inbreuk op de verkeersregels en de hem door het Bezirkshauptmannschaft bij verstek opgelegde geldelijke sanctie ten grondslag liggende feitenrelaas, is het feit dat hij voor het Hof niet vertegenwoordigd was reden tot bezorgdheid. Hoewel de geldelijke sanctie bestuurlijk werd opgelegd, is de context van de tenuitvoerlegging strafrechtelijk. Ik sluit niet uit dat Baláž, als vrachtwagenchauffeur met een Tsjechisch loon (voor wie het vooruitzicht zeer waarschijnlijk een boete van 220 EUR te moeten betalen misschien al zeer beangstigend was), vond dat hij niet de middelen had om een raadsman te bekostigen om hem voor het Hof te vertegenwoordigen. Ik ben ook helemaal niet zeker of hij noodzakelijkerwijs op de hoogte was van de (beperkte) mogelijkheden om het Hof om rechtsbijstand te verzoeken.
39. Ik zie het dan ook als mijn taak om ten minste een aantal punten te noemen die relevant kunnen zijn voor de vraag of Baláž (al dan niet) werkelijk „gelegenheid” heeft gehad om de zaak te doen behandelen „door een met name in strafzaken bevoegde rechter” (het eerste vereiste onder artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit opdat de geldelijke sanctie tegen hem ten uitvoer kan worden gelegd). Dit doe ik verderop in mijn conclusie, waarbij ik deze punten louter als beginselen aanhaal.(12) Deze punten zijn van praktische aard – de gewone basisaspecten van de verdediging in strafzaken. Zij hebben onder meer betrekking op het bezit van de vereiste informatie over het recht zich tot de strafrechter te wenden, alsook op de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde sanctie. Het staat aan de nationale rechter, die als enige bevoegd is om de feiten te beoordelen, om alle noodzakelijke inlichtingen in te winnen wanneer hij de zaak opnieuw behandelt.
Eerste vraag
40. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het in artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit gebruikte begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” moet worden uitgelegd als een autonoom Unierechtelijk begrip.
41. De Nederlandse en de Zweedse regering zijn van mening dat de betekenis van die bepaling moet worden vastgelegd volgens het recht van de beslissingsstaat. Daarentegen zijn de verwijzende rechter en de Oostenrijkse, de Tsjechische en de Italiaanse regering, alsook de Commissie de mening toegedaan dat dit een autonoom Unierechtelijk begrip is dat een eenvormige uitlegging moet krijgen.
42. Ik deel deze laatste opvatting.
43. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, vereisen de eenvormige toepassing van EU‑recht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de werkingssfeer ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling.(13)
44. Zoals gezegd, heeft het kaderbesluit tot doel de tenuitvoerlegging van beslissingen houdende geldelijke sancties door middel van wederzijdse erkenning.(14) Het in artikel 1, sub a‑iii, gebruikte begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” is van cruciaal belang bij het vaststellen van de werkingssfeer van het kaderbesluit omdat het een categorie van beslissingen houdende geldelijke sancties aanwijst die in aanmerking komen voor wederzijdse erkenning en dus tenuitvoerlegging. Daar waar andere delen van het kaderbesluit verwijzen naar nationaal recht,(15) is dit hier niet het geval.
45. Ik geef het Hof daarom in overweging om, ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en de werkingssfeer van het kaderbesluit, dezelfde aanpak te volgen als in eerdere zaken met betrekking tot de uitlegging van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel(16), dat evenzo de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken betreft. Zowel in de zaak Mantello(17) als in de zaak Kozłowski(18) heeft het Hof beslist dat begrippen die bepalend waren voor de werkingssfeer van dat kaderbesluit, uniform moesten worden uitgelegd.(19) De betekenis daarvan mocht niet worden overgelaten aan het oordeel van de rechterlijke autoriteiten van elke lidstaat op basis van nationaal recht.
46. De noodzaak van een uniforme uitlegging is bijzonder belangrijk wanneer (zoals hier) in de betrokken bepaling een waarborg voor de justitiabele verankerd ligt. Toegang tot „een met name in strafzaken bevoegde rechter” waarborgt een passende en doeltreffende rechterlijke bescherming alvorens aan de betrokkene een geldelijke sanctie kan worden opgelegd die in eender welke lidstaat van de Europese Unie tegen hem ten uitvoer kan worden gelegd. Dit pleit ertegen dat de waarborg per lidstaat wezenlijk mag verschillen. Wederzijds vertrouwen in de waarborgen die worden geboden aan hen die worden vervolgd, ondersteunt immers het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken. Een uniforme uitlegging van het begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” schept het onderlinge vertrouwen waarop wederzijdse erkenning moet zijn gebaseerd.
47. De moeilijkheden die in verband worden gebracht met de voorkeur voor een uniforme uitlegging boven een uitlegging waarbij nationaal recht het uitgangspunt vormt, komen mij eerder theoretisch dan realistisch voor. Het is natuurlijk waar dat elke lidstaat zijn eigen bijzonder gerechtelijk stelsel heeft en dat noch met het onderhavige kaderbesluit, noch met andere kaderbesluiten tot dusver een poging is gedaan te komen tot enige harmonisering op dit gebied. Ik attendeer er evenwel op dat het vanuit praktisch oogpunt voor de rechter in de tenuitvoerleggingsstaat geen werkelijk verschil maakt of „een met name in strafzaken bevoegde rechter” als een autonoom begrip wordt uitgelegd of overeenkomstig het recht van de beslissingsstaat. Hij blijft nog steeds geconfronteerd met het fundamentele probleem dat hij (waarschijnlijk) geen kennis heeft van het gerechtelijk stelsel van de beslissingsstaat. Zonder nadere gegevens zal hij er zich misschien niet van kunnen overtuigen dat de rechter in de beslissingsstaat aan die definitie voldoet.
48. Ik geef het Hof daarom in overweging om in antwoord op de eerste vraag te oordelen dat het begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” in artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit een autonoom Unierechtelijk begrip is.
Tweede vraag, sub a
49. Met de tweede vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter te vernemen welke wezenlijke kenmerken een rechterlijke instantie moet hebben om te worden aangemerkt als een „met name in strafzaken bevoegde rechter” in de zin van artikel 1, sub a‑iii.
50. De verwijzende rechter en de Tsjechische regering zijn de mening toegedaan dat het begrip moet worden uitgelegd als een instantie (die een rechterlijke instantie moet zijn) die een procedure toepast die strafrechtelijk van aard is. De Oostenrijkse en de Italiaanse regering suggereren dat het moet gaan om een rechterlijke instantie waarvoor de betrokkene de waarborgen van artikel 6 EVRM kan inroepen. De Zweedse regering meent dat (zo dit al een vraag van Unierecht in plaats van nationaal recht is) de vraag of een bepaalde rechterlijke instantie „met name in strafzaken [bevoegd]” is, moet worden bepaald aan de hand van materiële en niet volgens formele maatstaven. De Nederlandse regering vindt dat de beslissingsstaat moet beoordelen of zijn rechterlijke instantie aan die definitie voldoet. De Commissie stelt zich op het standpunt dat artikel 1, sub a‑iii, verwijst naar een rechterlijke instantie die bevoegd is voor zaken die in de beslissingsstaat formeel als strafrechtelijk worden aangemerkt. Die rechterlijke instantie kan zonder meer ook bevoegd zijn voor andere, niet-strafrechtelijke, zaken. Evenwel moet, om aan de vereisten van artikel 1, sub a‑iii, te voldoen, de beslissing houdende een geldelijke sanctie bij de afdeling strafrecht van die rechterlijke instantie liggen.
51. Ik ben het eens met de verwijzende rechter en met de regeringen die van mening zijn dat het wezenlijke kenmerk van „een met name in strafzaken bevoegde rechter” erin bestaat dat deze rechter een strafrechtelijke procedure en strafrechtelijke waarborgen toepast, ook wanneer hij mede bevoegd is voor niet-strafrechtelijke zaken.
52. Zoals gezegd(20) behoren tot de in artikel 5 van het kaderbesluit genoemde strafbare feiten die aanleiding geven tot wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging feiten die in alle lidstaten als strafrechtelijk worden beschouwd, zoals „terrorisme”, maar ook feiten die alleen in sommige lidstaten als strafrechtelijk worden aangemerkt, maar niet in andere (waar zij niet onder het strafrecht maar onder het bestuurlijk recht vallen). Een „gedraging in strijd met de verkeersregels” valt onder deze laatste categorie. Het was dus de bedoeling van de wetgever om de wederzijdse erkenning van beslissingen houdende geldelijke sancties wegens deze strafbare feiten te vergemakkelijken, zonder het begrip „strafbaar” feit te harmoniseren. Wanneer een strafbaar feit in artikel 5 is opgesomd, kan het aanleiding geven tot wederzijdse erkenning, ongeacht of het naar het recht van de beslissingsstaat of van de tenuitvoerleggingsstaat „strafrechtelijk” is.
53. Aangezien het begrip „strafbaar” niet is geharmoniseerd, kan het begrip „met name in strafzaken bevoegde rechter” dus geen eenvormige uitlegging van de term „strafzaken” vergen.
54. De door de Commissie voorgestelde uitlegging kan volgens mij dan ook niet worden aanvaard. Als enkel rechters die naar het recht van de beslissingsstaat „strafzaken” behandelen onder het begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” zouden vallen, zou dit een niet-bedoelde beperking van de werkingssfeer van het kaderbesluit met zich meebrengen. Lidstaten waar sommige van de in artikel 5 opgesomde strafbare feiten niet als „strafrechtelijk” worden aangemerkt en waar het gerechtelijke stelsel meebrengt dat bestuurlijke beslissingen over die strafbare feiten worden getoetst door andere gerechtelijke instanties dan gerechtelijke instanties die bevoegd zijn voor zaken die naar nationaal recht strafzaken zijn, zouden in dat geval niet kunnen terugvallen op de procedure van wederzijdse erkenning ten aanzien van beslissingen houdende geldelijke sancties wegens dergelijke strafbare feiten. Dat lijkt mij strijdig te zijn met de wil van de wetgever zoals deze blijkt uit de omstandigheid dat hij deze feiten op de lijst van artikel 5 heeft opgenomen, en dus strijdig met de doelstelling van het kaderbesluit.
55. Evenwel heeft de wetgever samen met de vergemakkelijking van wederzijdse erkenning van beslissingen houdende geldelijke sancties mede uitdrukkelijk de eerbiediging van de grondrechten van de betrokkene gewaarborgd (zie punt 5 van de considerans en artikel 3 van het kaderbesluit).
56. Wanneer die beide doelstellingen samen worden beschouwd, komt het mij voor dat artikel 1, sub a‑iii, aldus moet worden uitgelegd dat een door een bestuurlijke autoriteit gegeven beslissing houdende een geldelijke sanctie zal leiden tot wederzijdse erkenning en daaropvolgende tenuitvoerlegging, mits de betrokkene werkelijk de gelegenheid heeft gekregen om in rechte tegen die beslissing op te komen bij een rechter die erop toeziet dat zijn grondrechten worden geëerbiedigd. Dit brengt op zijn beurt met zich mee dat de samenstelling, de procedures en de toetsingsruimte van de rechterlijke instantie die in de beslissingsstaat bevoegd is voor dergelijke beslissingen houdende geldelijke sancties, de minimumwaarborgen moeten verzekeren die ingevolge de artikelen 47 en 48 van het Handvest van toepassing zijn wanneer iemand wordt vervolgd wegens een strafbaar feit. Anders gezegd, de bevoegde rechter hoeft niet de rechterlijke instantie in de beslissingsstaat te zijn die zaken behandelt die naar het recht van die lidstaat formeel als „strafrechtelijk” zijn aangemerkt, maar moet wel dezelfde procedurele en materieelrechtelijke waarborgen bieden.
57. De door de artikelen 47 en 48 van het Handvest gewaarborgde rechten omvatten uitdrukkelijk het recht op een eerlijke behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld, de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen, een beperkt recht op rechtsbijstand, en de algemene bepaling dat „de eerbiediging van de rechten van de verdediging [wordt] gegarandeerd”. Artikel 52, lid 3, van het Handvest geeft vervolgens uitdrukkelijk aan dat, „voor zover [het] Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door [het EVRM], [...] de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde [zijn] als die welke er door het [EVRM] aan worden toegekend”. Met betrekking tot de artikelen 47 en 48 van het Handvest bevestigt de toelichting dat artikel 6 EVRM het referentiepunt is.(21)
58. De eerste drie leden van artikel 6 EVRM bevatten belangrijke waarborgen voor personen tegen wie vervolging is ingesteld wegens een strafbaar feit. Zo moet de toezichthoudende instantie zijn ingesteld bij wet en onafhankelijk en onpartijdig zijn. Zij moet verzekeren dat de volgende rechten worden geëerbiedigd. De beklaagde moet voor onschuldig worden gehouden tot zijn schuld volgens de wet is bewezen; hij moet onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; hij moet beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging, en hij heeft het recht zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen, de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge, en zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
59. In hoeverre kan de bescherming van die grondrechten ten aanzien van personen tegen wie vervolging is ingesteld ook noodzakelijk worden geacht voor diegene wiens „strafbaar feit” naar nationaal recht wordt aangemerkt als bestuurlijk in plaats van strafrechtelijk, maar wiens enige bescherming tegen de nagenoeg automatische erkenning en tenuitvoerlegging(22) van een beslissing houdende een geldelijke sanctie is vervat in de waarborg van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit, namelijk dat hij „de gelegenheid heeft gehad zijn zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter”?
60. Een enge lezing, die het inroepen van de in artikel 6, leden 1, 2, en 3, EVRM neergelegde waarborgen in „strafzaken” uitsluit, lijkt mij om meerdere redenen ongepast.
61. Ten eerste spreken reeds de bewoordingen van het kaderbesluit tegen een dergelijke lezing. Artikel 1, sub a‑iii, heeft het uitdrukkelijk over een rechter met bevoegdheid in strafzaken. Wat zou de zin van die formulering zijn als die rechter niet de verplichting had om die bevoegdheid uit te oefenen met inachtneming van de waarborgen voor de justitiabele die een dergelijke strafrechtelijke bevoegdheid inhoudt?
62. Ten tweede vormt de mogelijkheid van toezicht door een dergelijke rechter de enige bescherming voor de justitiabele tegen de latere erkenning en tenuitvoerlegging van de beslissing houdende een geldelijke sanctie. Dit pleit ervoor dat de geboden bescherming veeleer ruim moet worden opgevat.
63. Ten derde is het mogelijk dat de persoon aan wie de geldelijke boete wordt opgelegd een andere versie van de aan de boete ten grondslag liggende feiten heeft. Indien zijn versie wordt aanvaard, zou het kunnen dat hij geen boete of slechts een veel lagere boete hoeft te betalen. Opdat het onderlinge vertrouwen waarop wederzijdse erkenning is gebaseerd niet wordt ondermijnd (en het publieke vertrouwen en de publieke aanvaarding van die wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging niet ernstig worden geschaad) is het van wezenlijk belang dat de gelegenheid tot effectieve rechterlijke toetsing van de beslissing houdende een geldelijke sanctie bestaat (wat een toetsing op basis van de feiten vergt, en niet enkel op basis van het recht, en het verschijnen en verhoren van getuigen kan inhouden).
64. Ten vierde vormen de taalkundige vereisten volgens mij bijzonder belangrijke waarborgen voor een eerlijk proces wanneer beslissingen houdende een geldelijke sanctie in een grensoverschrijdende situatie wederzijds worden erkend en ten uitvoer gelegd. Per definitie zal een beslissing houdende een geldelijke sanctie alleen moeten worden erkend en ten uitvoer worden gelegd onder het kaderbesluit wanneer de betrokkene zich bij het plegen van het strafbare feit in één lidstaat (de beslissingsstaat) bevond, maar zich nu in een andere lidstaat (de tenuitvoerleggingsstaat) bevindt. De Unie is net een nieuwe officiële taal rijker geworden, het Kroatisch(23), dat is toegevoegd aan de 23 officiële talen die reeds uitdrukking geven aan de verscheidenheid en de culturele rijkdom van de bevolking van de Unie.(24) In de context van een Unie die de beginselen van vrij personenverkeer en vrijheid van vestiging omvat, is de bescherming van de rechten en voorrechten van het individu op taalgebied van bijzonder belang, zoals het Hof in de zaak Bickel en Franz(25) heeft geoordeeld.
65. Juist dankzij het succes van de interne markt kan een Litouwse vrachtwagenchauffeur door de politie worden tegengehouden terwijl hij door Polen of Duitsland rijdt om in België goederen te leveren. Mochten er zich feiten voordoen die leiden tot het opleggen van een geldelijke sanctie aan de vrachtwagenchauffeur, dan is het, vanuit het perspectief van de lidstaat, begrijpelijk en belangrijk dat die sanctie in Vilnius tegen hem ten uitvoer kan worden gelegd. Het is even belangrijk dat de grondrechten van de vrachtwagenchauffeur passend worden beschermd.
66. Bijgevolg ben ik de mening toegedaan dat de wezenlijke kenmerken van „een met name in strafzaken bevoegde rechter” er voor de toepassing van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit in bestaan dat (a) het toezichthoudend orgaan een rechterlijke instantie is, en (b) deze rechterlijke instantie erop moet toezien dat de door artikel 6, leden 1, 2 en 3, EVRM vereiste minimumwaarborgen worden nageleefd.
67. De woorden „met name” moeten, gelet op het feit dat de gerechtelijke stelsels in de Europese Unie niet zijn geharmoniseerd en teneinde het kaderbesluit volledige werking te geven, aldus worden uitgelegd dat zij betekenen dat wanneer een rechter behalve voor zaken waarin hij de strafrechtelijke procedure toepast, eveneens bevoegd is voor niet-strafrechtelijk zaken, het niet is uitgesloten dat deze rechter onder de omschrijving van artikel 1, sub a‑iii, valt. Wel is het van essentieel belang dat de rechter die de beslissing houdende een geldelijke sanctie toetst, een procedure toepast die de in artikel 6, leden 1, 2 en 3, EVRM neergelegde minimumwaarborgen eerbiedigt.
68. Men kan hiertegen inbrengen dat de door mij voorgestelde definitie zal leiden tot een beperking van het beginsel van wederzijdse erkenning, dat op de bijeenkomst van de Europese Raad in 1999 te Tampere is onderschreven en de hoeksteen van de justitiële samenwerking moet worden, zowel in burgerlijke zaken als in strafzaken. Evenwel vooronderstelt de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken dat de lidstaten vertrouwen hebben in elkaars strafrechtstelsel en, in het bijzonder, dat de rechten van verdachten of beklaagden worden beschermd op basis van gelijke minimumnormen. Daartoe zij opgemerkt dat één van de te Tampere bereikte conclusies luidde dat „een begin moet worden gemaakt met de werkzaamheden betreffende de aspecten van het procesrecht waarvoor gemeenschappelijke minimumnormen noodzakelijk worden geacht teneinde de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, met inachtneming van de fundamentele rechtsbeginselen van de lidstaten”.(26)
69. Hoewel een aantal maatregelen zijn ingevoerd die voorzien in wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen, waaronder dit kaderbesluit, is tot op heden minder vooruitgang geboekt op het gebied van het vastleggen van minimumnormen voor procedurele waarborgen. In 2009 heeft de Raad een routekaart(27) ter versterking van de procedurele rechten van de justitiabele in strafzaken vastgelegd, die door de Europese Raad goed is onthaald en die tot onderdeel van het Programma van Stockholm is verklaard. Twee maatregelen van die routekaart zijn thans vastgesteld, te weten richtlijn 2010/64/EU(28), die voorziet in een recht op vertolking en vertaling in strafprocedures, en richtlijn 2012/13/EU(29), betreffende het recht op informatie in strafprocedures. Ook bestaat er een voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot een advocaat in strafzaken en het recht om bij aanhouding te communiceren.(30)
70. Het is de bedoeling dat beide vastgestelde richtlijnen van toepassing zijn op procedures die voor „een met name in strafzaken bevoegde rechter” worden gevoerd naar aanleiding van een beroep tegen beslissingen van andere autoriteiten dan een rechterlijke instantie met betrekking tot sancties voor relatief lichte strafbare feiten: zie punt 16 van de considerans van richtlijn 2010/64 en punt 17 van de considerans van richtlijn 2012/13. Na ommekomst van de termijn voor de omzetting van die richtlijnen (27 oktober 2013 respectievelijk 2 juni 2014) zal een met name in strafzaken bevoegde rechter, in de zin van artikel 1, sub a‑iii, bijgevolg de in deze richtlijnen neergelegde gemeenschappelijke minimumvoorschriften moeten toepassen wanneer hij bij de toetsing van een bestuurlijke sanctie zijn strafrechtelijke bevoegdheid uitoefent.(31)
71. Ik geef het Hof daarom in overweging om op de tweede vraag, sub a, te antwoorden dat artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat „een met name in strafzaken bevoegde rechter” een rechterlijke instantie is waarvoor de betrokkene bij de behandeling van zijn zaak de door artikel 6, leden 1, 2 en 3, EVRM gewaarborgde rechten kan doen gelden.
Tweede vraag, sub b
72. Met de tweede vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Oostenrijkse Unabhängige Verwaltungssenat moet worden aangemerkt als een „met name in strafzaken bevoegde rechter” in de zin van artikel 1, sub a‑iii.
73. De bevoegde autoriteit in de tenuitvoerleggingsstaat zal verifiëren, aanvankelijk op basis van de bewoordingen van de beslissing houdende een geldelijke sanctie en het certificaat dat in overeenstemming met artikel 4 van het kaderbesluit samen met die beslissing is overgelegd, of de beslissing houdende een geldelijke sanctie wederzijds moet worden erkend en dus ten uitvoer worden gelegd op basis van artikel 6 daarvan (tenzij één van de in artikel 7 opgesomde gronden tot weigering van de erkenning en tenuitvoerlegging van toepassing is). Ingevolge artikel 11, lid 2, heeft de tenuitvoerleggingsstaat alleen de mogelijkheid de beslissing te erkennen en ten uitvoer te leggen of erkenning en tenuitvoerlegging te weigeren. Deze staat mag de beslissing niet toetsen. Op een verzoek om toetsing kan enkel door de beslissingsstaat worden beslist. De verificatieprocedure is bijgevolg zeer belangrijk voor de instandhouding van het evenwicht tussen wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging enerzijds en bescherming van de grondrechten anderzijds.
74. Artikel 7, leden 1 en 2, van het kaderbesluit somt omstandigheden op waarin de bevoegde autoriteiten van de tenuitvoerleggingsstaat de erkenning en tenuitvoerlegging van de beslissing kunnen weigeren. Artikel 7, lid 3, bepaalt voor enkele gevallen dat de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat – voordat zij besluit een beslissing geheel of gedeeltelijk niet te erkennen of niet ten uitvoer te leggen – „de bevoegde autoriteit van de beslissingsstaat raadpleegt, indien nodig met het verzoek om onverwijld alle noodzakelijke gegevens te verstrekken”.
75. Fundamenteler is evenwel dat alleen een „beslissing” die aan de voorwaarden van één van de vier in artikel 1, sub a, limitatief opgesomde categorieën voldoet en die is gegeven wegens het plegen van een van de in artikel 5 limitatief opgesomde strafbare feiten, binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit zelf valt. Alleen een dergelijke beslissing mag wederzijds worden erkend en ten uitvoer gebracht. Wanneer de bevoegde autoriteit niet zeker is in dit verband (bijvoorbeeld omdat zij betwijfelt of „de betrokkene de gelegenheid heeft gehad de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter” overeenkomstig artikel 1, sub a‑iii), dient zij zich volgens mij evenzo (dit wil zeggen naar rechtstreekse analogie met artikel 7, lid 3) tot de bevoegde autoriteiten in de beslissingsstaat te wenden met het verzoek om alle noodzakelijke gegevens te verstrekken. Na ontvangst van deze gegevens moet de bevoegde autoriteit daaruit alle gepaste gevolgtrekkingen maken, in het licht van de door dit Hof in antwoord op tweede vraag, sub a, verstrekte definitie, om te bepalen of de betrokken autoriteit „een met name in strafzaken bevoegde rechter” is.(32) Indien nodig, kan ook het Europees justitieel netwerk worden aangesproken.(33)
76. In haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen heeft de Oostenrijkse regering bepaalde aspecten toegelicht die het Hof in staat stellen om de verwijzende rechter bij te staan bij de te geven beslissing. In het bijzonder bevestigt de Oostenrijkse regering dat de Unabhängige Verwaltungssenat Oostenrijks bestuurlijk strafrecht (het Verwaltungsstrafgesetz 1991) moet toepassen en dat hij de in artikel 6 EVRM neergelegde rechten moet waarborgen, met inbegrip van de waarborgen die van toepassing moeten zijn wanneer een persoon wordt vervolgd wegens een strafbaar feit (artikel 6, leden 2 en 3). De verwijzende rechter merkt zelf op dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) heeft vastgesteld dat de Unabhängige Verwaltungssenat een gerecht is(34) in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM en dat hij het vermoeden van onschuld toepast.(35) De verwijzende rechter merkt ook op dat het EHRM in de zaak Kammerer(36) heeft vastgesteld dat het recht om in persoon te worden gehoord niet altijd wordt gewaarborgd. Dienaangaande voert de Oostenrijkse regering aan dat uit de vaststelling van het EHRM in die zaak niet blijkt dat de Unabhängige Verwaltungssenat dat recht algemeen buiten toepassing laat.
77. Het feit dat een gerecht nu en dan een van de verplichte procedurele waarborgen niet eerbiedigt, betekent niet dat dit gerecht niet onder de definitie van „een met name in strafzaken bevoegde rechter” valt. Wanneer in een zaak een dergelijke waarborg met betrekking tot een beslissing houdende een geldelijke sanctie niet is geëerbiedigd, betekent dat volgens mij dat de bevoegde autoriteit in de tenuitvoerleggingsstaat niet verplicht is om die beslissing te erkennen en ten uitvoer te leggen onder het kaderbesluit. Bij de erkenning en tenuitvoerlegging van dergelijke beslissingen past de bevoegde autoriteit het Unierecht toe en dient zij dus de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest gewaarborgde rechten, die de in artikel 6 EVRM verankerde rechten weerspiegelen, te eerbiedigen.(37) Als één van die rechten is geschonden, mag de bevoegde autoriteit, na afronding van de procedure van artikel 7, lid 3, om informatie te verkrijgen van de beslissingsstaat, zich krachtens artikel 20, lid 3, van het kaderbesluit tegen de erkenning en tenuitvoerlegging verzetten.(38)
78. Ik geef het Hof daarom in overweging om op de tweede vraag, sub b, te antwoorden dat het aan de nationale rechter staat om, aan de hand van de informatie waarover hij beschikt, te bepalen of de Unabhängige Verwaltungssenat een „met name in strafzaken bevoegde rechter” in de zin van artikel 1, sub a‑ iii, van het kaderbesluit is.
Tweede vraag, sub c
79. In het licht van het door mij voorgestelde antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag, sub c, niet te worden beantwoord.
Derde vraag
80. Met zijn derde vraag wenst de nationale rechter te vernemen of artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat „de gelegenheid [...] de zaak te doen behandelen” wordt geboden wanneer de betrokkene een beslissing van een bestuurlijke autoriteit eerst voor diezelfde autoriteit moet aanvechten en hij pas wanneer die autoriteit een verdere beslissing heeft gegeven, beroep mag instellen bij „een met name in strafzaken bevoegde rechter”. Verder vraagt hij of de appelrechter kennis moet nemen van de zaak voordat de beslissing onherroepelijk is geworden en of hij de zaak in haar geheel, zowel feitelijk als rechtens, moet kunnen toetsen.
81. De verwijzende rechter en alle partijen die opmerkingen over deze vraag hebben ingediend zijn van mening dat er geen bezwaar tegen is dat toegang tot de rechter pas wordt toegekend na een verdere bestuurlijke fase. De Tsjechische en de Italiaanse regering, alsook de Commissie voegen daaraan toe dat de rechter over volledige rechtsmacht moet beschikken om zich uit te spreken over feitelijke kwesties en rechtskwesties. De Tsjechische regering voert verder aan dat de beslissing niet onherroepelijk mag worden voordat die toegang tot een rechter wordt verleend. Daarentegen is het volgens de Italiaanse regering voor de daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de betrokkene niet noodzakelijk dat een beslissing in de bestuurlijke fase niet onherroepelijk kan worden.
82. Ik ben het eens met de verwijzende rechter en de regeringen die opmerkingen over deze vraag hebben ingediend, dat aan de voorwaarde de „gelegenheid [te hebben] de zaak te doen behandelen” mede is voldaan wanneer die gelegenheid er pas is nadat de betrokkene de verdere fases van een bestuurlijke procedure heeft uitgeput. Evenwel mag een rechter de „gelegenheid de zaak te doen behandelen” niet afhankelijk stellen van voorwaarden die het onmogelijk of uitermate moeilijk maken ze te benutten. Mocht dit het geval zijn, dan zou de daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de betrokkene niet zijn gewaarborgd.(39)
83. In dit verband moet voor ogen worden gehouden dat de door artikel 6 VEU en de artikelen 47 en 48 van het Handvest gewaarborgde grondrechten niet louter de theoretische toegang tot de rechter betreffen. Het gaat om de daadwerkelijke bescherming van de individuele burger. Net zoals het begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter” moet worden omschreven op een manier die een passende en doeltreffende bescherming verzekert, moet het begrip „gelegenheid de zaak te doen behandelen” aldus worden uitgelegd dat de waarborg niet zinledig is en het recht niet theoretisch en illusoir.(40)
84. Indien nodig(41) zal de rechter in de tenuitvoerleggingsstaat de nodige inlichtingen moeten inwinnen om zich te vergewissen van de door de gevolgde procedure geboden bescherming. De nationale rechter zal ten minste moeten nagaan of de beslissing houdende een geldelijke sanctie de geadresseerde is meegedeeld in een taal die hij kon verstaan, of hem kenbaar is gemaakt hoe en binnen welke termijn beroep kon worden ingesteld, of de datum waarop de beroepstermijn inging(42) duidelijk was aangegeven, of de geadresseerde in voorkomend geval is meegedeeld dat hij zich moet laten vertegenwoordigen, of hem is meegedeeld dat hij in aanmerking komt voor rechtsbijstand (en zo ja, onder welke voorwaarden)(43) en of taalkwesties (de taal waarin met het gerecht wordt gecommuniceerd, de taal waarin formele schriftelijke en mondelinge opmerkingen worden ingediend) duidelijk en dienstig zijn behandeld.(44)
85. Verder ben ik het met de verwijzende rechter en de lidstaten alsook met de Commissie eens dat de rechter die de zaak behandelt, moet beschikken over volledige rechtsmacht om de uit de zaak voortkomende geschillen over de feiten als ten aanzien van het recht te beslechten. Alleen wanneer de rechter over volledige rechtsmacht beschikt, kan hij de volledige bescherming van de rechten die de betrokkene aan artikel 6, leden 1, 2 en 3, EVRM ontleent waarborgen. Voor zover de gelegenheid voor een dergelijke behandeling van de zaak bestaat, doet het feit dat een beslissing „onherroepelijk” wordt in de bestuurlijke fase van de procedure (waarbij het mogelijk blijft dat zij voor de rechter wordt aangevochten) niet af aan de daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de betrokkene. Onder dit voorbehoud ben ik van mening dat een beslissing die in de bestuurlijke fase van een procedure onherroepelijk wordt, niet buiten de werkingssfeer van het kaderbesluit valt.
86. Artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit moet mijns inziens dan ook aldus worden uitgelegd dat „de gelegenheid de zaak te doen behandelen” voorhanden is wanneer de betrokkene eerst een bestuurlijke procedure moet uitputten, op voorwaarde dat de toegang tot de rechter niet afhankelijk is van voorwaarden die deze toegang onmogelijk of uitermate moeilijk maken. Voorts moet de rechter die de zaak behandelt, over volledige rechtsmacht beschikken om zowel over de feiten als ten aanzien van het recht uitspraak te doen. Tot slot verzet artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit er zich niet tegen dat een door een bestuurlijke autoriteit gegeven beslissing houdende een geldelijke sanctie onherroepelijk wordt vóór de rechterlijke behandeling van de zaak.
Postscriptum: evenredigheid van de opgelegde sanctie
87. De bescherming van de grondrechten die de burger geniet door het vereiste van artikel 1, sub a‑iii, dat er „gelegenheid [was] de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter”, heeft impliciet ook betrekking op de evenredigheid van de opgelegde sanctie. Dit is van bijzonder belang voor zover artikel 11, lid 2, van het kaderbesluit duidelijk bepaalt dat de tenuitvoerleggingsstaat de beslissing houdende een geldelijke sanctie niet mag toetsen. De geadresseerde van een dergelijke beslissing kan zich bijgevolg onmogelijk tot zijn „lokale” rechter wenden om verzachtende omstandigheden voor het strafbare feit aan te voeren of om te verzoeken om vermindering van de opgelegde sanctie.
88. Het is cliché om op te merken dat het gemiddelde inkomen sterk verschilt in de Europese Unie. Een boete die misschien onaangenaam, maar niettemin redelijk, is wanneer zij wordt opgelegd aan de ene persoon (misschien een ingezetene van een lidstaat met vrij hoge inkomens), kan een draconische en onevenredige bestraffing worden wanneer zij wordt opgelegd aan een persoon met een veel lager maandelijks inkomen tegen wie een beslissing houdende een geldelijke sanctie wordt opgelegd ten gevolge van een gebeurtenis die plaatsvindt terwijl hij, op weg naar of van zijn lidstaat van verblijf en tewerkstelling, door de beslissingsstaat reist. Mijns inziens volgt derhalve impliciet uit de zinsnede „gelegenheid [...] de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter” dat er gelegenheid moet bestaan om het bedrag van de door de bestuurlijke autoriteit opgelegde sanctie voor een dergelijke rechter te betwisten voordat de beslissing houdende een geldelijke sanctie kan worden erkend en ten uitvoer kan worden gelegd.
89. Daarmee wil ik niet zeggen dat een autoriteit die bestuurlijke geldboeten oplegt een onderscheid dient te maken naargelang het land van herkomst van de betrokkene. Dat zou neerkomen op discriminatie op grond van nationaliteit, wat (kennelijk) strijdig is met het Unierecht. Ik breng louter in herinnering dat het een grondbeginsel van strafrecht is – dat, voor zover ik weet, in de rechtstelsels van alle lidstaten wordt toegepast – dat een in strafzaken bevoegde rechter zich bij de toetsing van de gepastheid van een sanctie rekenschap moet geven van de omstandigheden van zowel het strafbare feit als de overtreder.
Conclusie
90. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, in antwoord op de vragen van de Vrchní soud v Praze (hooggerechtshof, Praag) kaderbesluit 2005/214/JBZ van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties uit te leggen als volgt:
„1) Het begrip ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ in artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit is een autonoom Unierechtelijk begrip.
2) a) Artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit moet aldus worden uitgelegd dat ‚een met name in strafzaken bevoegde rechter’ een rechterlijke instantie is waarvoor de betrokkene bij de behandeling van zijn zaak de door artikel 6, leden 1, 2 en 3, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens gewaarborgde rechten kan doen gelden.
b) Het staat aan de bevoegde autoriteit in de tenuitvoerleggingsstaat om te bepalen of een Oostenrijkse onafhankelijke bestuurlijke kamer (Unabhängige Verwaltungssenat) een ‚met name in strafzaken bevoegde rechter’ in de zin van artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit is.
3) De ‚gelegenheid de zaak te doen behandelen’ is ook voorhanden wanneer de betrokkene eerst een bestuurlijke procedure moet uitputten, op voorwaarde dat de toegang tot de rechter niet afhankelijk is van voorwaarden die deze toegang onmogelijk of uitermate moeilijk maken. De rechter die de zaak behandelt, moet over volledige rechtsmacht beschikken om zowel over de feiten als ten aanzien van het recht uitspraak te doen. Artikel 1, sub a‑iii, van het kaderbesluit verzet zich niet ertegen dat een door een bestuurlijke autoriteit gegeven beslissing houdende een geldelijke sanctie onherroepelijk wordt vóór de rechterlijke behandeling van de zaak.”