CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme Juliane Kokott
présentées le 13 décembre 2012 (1)
Affaire C‑358/11
Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue
[demande de décision préjudicielle formée par le Korkein hallinto-oikeus (Finlande)]
«Directive 2008/98/CE – Déchets dangereux – Fin du statut de déchet – Règlement (CE) no 1907/2006 – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques (REACH) – Substance faisant l’objet d’une restriction au titre de l’annexe XVII du règlement REACH – Utilisation d’anciens poteaux de télécommunications traités avec une solution cuivre-chrome-arsenic»
I – Introduction
1. Dans les solitudes du Grand Nord de l’Europe, des poteaux de télécommunications désaffectés ont été employés à restaurer un sentier. Un litige s’en est ensuivi parce que ces poteaux avaient été traités à l’origine au moyen d’un produit de protection du bois contenant de l’arsenic. Il convient maintenant de déterminer si cet emploi des poteaux est compatible avec la nouvelle directive relative aux déchets (2) et le règlement REACH (3).
2. Il s’agit de savoir, d’une part, si les poteaux, qui sont peut-être devenus des déchets lorsqu’ils ont été déposés, ont perdu leur éventuel statut de déchet lorsqu’ils ont été utilisés pour restaurer le sentier. La nouvelle directive relative aux déchets comporte pour la première fois des règles qui traitent expressément de la question de savoir dans quelles conditions un déchet ne doit plus être considéré comme tel.
3. D’autre part, il convient de prendre en considération le règlement REACH, qui régit l’emploi de produits de protection du bois contenant de l’arsenic et du bois traité.
4. L’importance de la présente procédure réside dans le fait que c’est la première interprétation des dispositions concernées, pour ce qui est notamment du rapport entre la directive relative aux déchets et le règlement REACH. Certes, ce règlement ne concerne pas les déchets, mais il contient la seule réglementation expresse de l’Union relative à l’emploi de bois traité au moyen d’un enduit protecteur contenant de l’arsenic.
II – Cadre juridique
A – Le droit des déchets
5. L’article 3 de la directive relative aux déchets comporte différentes définitions:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1) ‘déchets’: toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire;
[…]
13) ‘réemploi’: toute opération par laquelle des produits ou des composants qui ne sont pas des déchets sont utilisés de nouveau pour un usage identique à celui pour lequel ils avaient été conçus;
14) […]
15) ‘valorisation’: toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en remplaçant d’autres matières qui auraient été utilisées à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, dans l’usine ou dans l’ensemble de l’économie. L’annexe II énumère une liste non exhaustive d’opérations de valorisation;
16) ‘préparation en vue du réemploi’: toute opération de contrôle, de nettoyage ou de réparation en vue de la valorisation, par laquelle des produits ou des composants de produits qui sont devenus des déchets sont préparés de manière à être réutilisés sans autre opération de prétraitement;
[…]»
6. L’article 6 de la directive relative aux déchets comporte des règles portant sur la fin du statut de déchet:
«1. Certains déchets cessent d’être des déchets au sens de l’article 3, point 1, lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage et répondent à des critères spécifiques à définir dans le respect des conditions suivantes:
a) la substance ou l’objet est couramment utilisé à des fins spécifiques;
b) il existe un marché ou une demande pour une telle substance ou un tel objet;
c) la substance ou l’objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits; et
d) l’utilisation de la substance ou de l’objet n’aura pas d’effets globaux nocifs pour l’environnement ou la santé humaine.
Les critères comprennent des valeurs limites pour les polluants, si nécessaire, et tiennent compte de tout effet environnemental préjudiciable éventuel de la substance ou de l’objet.
2. Les mesures concernant l’adoption de ces critères et spécifiant les déchets, qui ont pour objet de modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, sont arrêtées conformément à la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 39, paragraphe 2. Des critères spécifiques de fin de vie des déchets devraient être envisagés, entre autres, au moins pour les granulats, le papier, le verre, le métal, les pneumatiques et les textiles.
3. […]
4. Si aucun critère n’a été défini au niveau communautaire au titre de la procédure visée aux paragraphes 1 et 2, les États membres peuvent décider au cas par cas si certains déchets ont cessé d’être des déchets en tenant compte de la jurisprudence applicable […]»
7. Le deuxième tiret du considérant 22 de la directive relative aux déchets concrétise la mise en œuvre de l’article 6:
«[La présente directive devrait préciser]
– à partir de quel moment certains déchets cessent d’être des déchets, en définissant des critères de ‘fin de la qualité de déchet’ qui assurent un niveau élevé de protection de l’environnement et un avantage sur le plan environnemental et économique; au nombre des catégories de déchets pour lesquels pourraient être élaborés des spécifications et des critères déterminant à partir de quel moment un déchet cesse de l’être, pourraient figurer notamment les déchets de construction et de démolition, certaines cendres et scories, la ferraille, les granulats, les pneumatiques, les textiles, le compost, les déchets de papier et le verre. Aux fins de l’obtention du statut de fin de la qualité de déchet, une opération de valorisation peut simplement consister à contrôler le déchet pour vérifier s’il répond au critère déterminant à partir de quel moment un déchet cesse de l’être.»
8. L’article 13 de la directive relative aux déchets énonce les exigences fondamentales en matière de gestion des déchets:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement […]»
B – Le règlement REACH
9. L’article 2, paragraphe 2, du règlement REACH régit le rapport avec le droit des déchets:
«Les déchets tels que définis dans la [directive relative aux déchets] ne sont pas une substance, une préparation ou un article au sens de l’article 3 du présent règlement.»
10. L’article 67, paragraphe 1, du règlement REACH soumet à des restrictions particulières la fabrication, la mise sur le marché et l’utilisation de certaines substances:
«Une substance, telle quelle ou contenue dans une préparation ou un article, qui fait l’objet d’une restriction au titre de l’annexe XVII, n’est pas fabriquée, mise sur le marché ou utilisée tant qu’elle ne respecte pas les conditions prévues par ladite restriction […]»
11. L’article 67, paragraphe 3, du règlement REACH autorise les États membres à déroger provisoirement à ces restrictions:
«Jusqu’au 1er juin 2013, un État membre peut maintenir des restrictions existantes plus strictes en ce qui concerne l’annexe XVII applicables à la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation d’une substance, à condition que ces restrictions aient été notifiées conformément au traité. La Commission établit et publie un inventaire de ces restrictions au plus tard le 1er juin 2009.»
12. L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH régit l’instauration de restrictions:
«Quand la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances entraînent pour la santé humaine ou l’environnement un risque inacceptable qui nécessite une action au niveau communautaire, l’annexe XVII est modifiée […] par l’adoption de nouvelles restrictions ou par la modification des restrictions existantes, prévues à l’annexe XVII, applicables à la fabrication, à l’utilisation ou à la mise sur le marché de substances telles quelles ou contenues dans des mélanges ou des articles […]»
13. L’article 128 du règlement REACH régit la libre circulation des substances, préparations et articles, ainsi que les compétences des États membres pour édicter des restrictions:
«1. Sous réserve du paragraphe 2, les États membres s’abstiennent d’interdire, de restreindre et d’entraver toute fabrication, importation, mise sur le marché ou utilisation d’une substance, telle quelle ou contenue dans une préparation ou un article, qui entre dans le champ d’application du présent règlement, qui est conforme au présent règlement et, le cas échéant, à des actes communautaires adoptés en application de celui-ci.
2. Aucune disposition du présent règlement n’empêche les États membres de maintenir ou de fixer des règles nationales visant à protéger les travailleurs, la santé humaine et l’environnement et s’appliquant dans les cas où le présent règlement n’harmonise pas les exigences en matière de fabrication, de mise sur le marché ou d’utilisation.»
14. En l’occurrence, présentent en particulier un intérêt les restrictions portant sur les composés de l’arsenic de l’annexe XVII, no 19, qui ont été reprises de la directive 76/769/CEE, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l’emploi de certaines substances et préparations dangereuses (4):
«Composés de l’arsenic
[…]
3. Ne peuvent être utilisés pour la protection du bois. En outre, le bois ainsi traité ne peut être mis sur le marché.
4. Par dérogation au paragraphe 3:
a) […]
b) le bois traité avec des solutions CCA [CCA signifie cuivre-chrome-arsenic] conformément au point a) dans les installations industrielles peut être mis sur le marché pour un usage professionnel et industriel, lorsque le traitement est mis en œuvre pour préserver l’intégrité structurelle du bois aux fins d’assurer la sécurité des hommes et des animaux et lorsqu’il est improbable que le public entre en contact cutané avec le bois au cours de sa durée de vie utile dans les applications suivantes:
– […]
– ponts et ouvrages d’art,
– bois d’œuvre dans les eaux douces et saumâtres, par exemple pour les jetées et ponts,
– […]
c) […]
d) le bois traité conformément au point a) ne doit pas être utilisé:
– […]
– dans toute application comportant un risque de contact répété avec la peau,
– […]
5. […]
6. Le bois traité avec des solutions CCA de type C qui était utilisé dans la Communauté avant le 30 septembre 2007 ou qui a été mis sur le marché conformément au paragraphe 4:
– peut être utilisé ou réutilisé, sous réserve du respect de ses conditions d’emploi, énumérées au paragraphe 4, points b), c) et d),
– […]
7. Les États membres peuvent autoriser que le bois traité avec d’autres types de solutions CCA qui était utilisé dans la Communauté avant le 30 septembre 2007:
– soit utilisé ou réutilisé, sous réserve du respect de ses conditions d’emploi, énumérées au paragraphe 4, points b), c) et d),
– […]»
III – Les faits et la demande de décision préjudicielle
15. Le sentier de Raittijärvi traverse sur quelque 35 km le territoire de la commune d’Enontekiö, située dans le nord de la Finlande. Son premier tronçon traverse sur quelque 4,4 km des terrains qui n’appartiennent pas au réseau Natura 2000. Le reste du sentier traverse la région dénommée «Käsivarren erämaa», d’une superficie totale de 264 892 hectares, qui fait partie du réseau Natura 2000.
16. Le Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue (littéralement le «secteur ‘transport et infrastructure’» du centre des affaires économiques, environnementales et de transport de Laponie, ci-après le secteur «transport et infrastructure») a fait procéder, en 2008-2009, à des travaux de remise en état du sentier de Raittijärvi. Il était convenu d’utiliser du bois imprégné d’une solution CCA pour le soutènement du sentier.
17. D’après les constatations du centre finlandais de l’environnement, la solution de CCA servant d’enduit contient, comme substances actives, du chrome, du cuivre et de l’arsenic. Jusqu’en 1985, le CCA utilisé se composait essentiellement d’une solution de type B. On a commencé ensuite à utiliser une solution de type C.
18. Le bois traité a été utilisé comme poteaux de télécommunications jusqu’en 2007. Il a été posé en 2008 et en 2009 comme soutènement de la passerelle en bois sur quelque 3,9 km du sentier. D’après les affirmations – plausibles – du secteur «transport et infrastructure», il s’agit de tronçons situés dans des zones marécageuses. Toutefois, d’après la demande de décision préjudicielle, le bois traité n’a pas été utilisé auprès ou à proximité immédiate de sources ou de ruisseaux, ni dans les eaux souterraines. Le centre de l’environnement considère que la structure de la passerelle en bois diffuse probablement des substances actives dans l’environnement, quoique lentement.
19. Le 17 octobre 2008, une association de défense de l’environnement, le Lapin luonnonsuojelupiiri ry (association de protection de la nature de Laponie, ci-après l’«association de protection de la nature»), a présenté une demande tendant à ce que l’autorité chargée de la protection de l’environnement interdise au secteur «transport et infrastructure» d’utiliser comme matériau pour la remise en état du sentier de Räittijärvi du bois imprégné de composés d’arsenic ou d’une autre substance toxique.
20. L’autorité chargée de la protection de l’environnement a, certes, rejeté la demande, mais sa décision a été annulée par le Vaasan hallinto-oikeus (tribunal administratif de Vaasa), saisi par l’association de protection de la nature. Le secteur «transport et infrastructure» s’est pourvu en cassation contre ce jugement devant le Korkein hallinto-oikeus, la plus haute juridiction administrative finlandaise. Celui-ci pose maintenant à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Est-il possible de déduire directement du fait qu’un déchet est classé comme déchet dangereux que l’utilisation d’une [telle] substance ou d’un [tel] objet aura des effets globaux nocifs pour l’environnement ou la santé humaine au sens de l’article 6, paragraphe 1, sous d), de la directive 2008/98/CE relative aux déchets? Un déchet dangereux peut-il aussi cesser d’être un déchet si les conditions posées par l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE sont remplies?
2) Aux fins de l’interprétation de la notion de déchet et, en particulier, de l’obligation de se défaire d’un article ou d’une substance, le fait que la réutilisation de cet article ou de cette substance soumis à une évaluation soit autorisée à certaines conditions dans l’annexe XVII qui est mentionnée à l’article 67 du règlement REACH a-t-il une importance et, le cas échéant, laquelle?
3) L’article 67 du règlement REACH a-t-il harmonisé les exigences relatives à la préparation, à la mise sur le marché ou à l’utilisation au sens de l’article 128, paragraphe 2, du même règlement, de sorte que l’usage des préparations ou des articles visés à l’annexe XVII ne peut être empêché sur la base des dispositions nationales de protection de l’environnement, à moins que les limites [prévues par ces dispositions] ne figurent dans l’inventaire établi par la Commission, dont il est question à l’article 67, paragraphe 3, du règlement REACH?
4) L’inventaire, au no 19, paragraphe 4, sous b), de l’annexe XVII du règlement REACH, des usages du bois traité au moyen d’une solution CCA doit-il être interprété en ce sens que toutes les utilisations possibles y sont énoncées?
5) L’utilisation en cause du bois, en tant que bois de soutènement, peut-elle être assimilée aux utilisations visées dans l’inventaire mentionné à la quatrième question, de sorte que cette utilisation peut être autorisée sur la base du no 19, paragraphe 4, sous b), de l’annexe XVII au règlement REACH, les autres conditions requises étant remplies?
6) Quels sont les éléments qu’il convient de prendre en considération lorsqu’on examine le risque de contacts répétés avec la peau qui est évoqué au no 19, paragraphe 4, sous d), de l’annexe XVII du règlement REACH?
7) L’emploi du mot ‘risque’, tel que cité dans la sixième question, signifie-t-il qu’un contact répété avec la peau est théoriquement possible ou qu’un tel contact est probable, au moins dans une certaine mesure?»
21. Ont pris part à la procédure le secteur «transport et infrastructure», l’association de protection de la nature, la République d’Autriche, la République de Finlande et la Commission européenne, qui ont présenté des mémoires écrits. Il n’y a pas eu de procédure orale.
IV – Appréciation juridique
A – La recevabilité et la portée de la demande de décision préjudicielle
22. À première vue, on pourrait douter de l’applicabilité ratione temporis des dispositions mentionnées dans les questions du Korkein hallinto-oikeus. D’après les informations livrées par celui-ci, en effet, les travaux litigieux ont été effectués en 2008 et en 2009, et la demande de l’association de protection de la nature est datée du 17 octobre 2008. Or, la nouvelle directive relative aux déchets, d’après son article 40, paragraphe 1, ne devait être transposée que pour le 12 décembre 2010; avant cette date, l’ancienne directive relative aux déchets restait applicable en vertu de l’article 41 de la nouvelle directive (5). Quant à l’article 67 et à l’annexe XVII du règlement REACH, ils ne sont en vigueur, d’après l’article 141, paragraphe 4, du règlement, que depuis le 1er juin 2009.
23. À la demande de la Cour, toutefois, le Korkein hallinto-oikeus a fait savoir que ce qui comptait pour lui, c’était l’état du droit à la date de sa décision. Par conséquent, la réponse à la demande doit se fonder sur le droit en vigueur actuellement, et en particulier sur la version susmentionnée du règlement REACH (6).
24. Il convient d’observer en outre que le Korkein hallinto-oikeus n’a pas encore établi si les poteaux de télécommunications litigieux étaient des déchets, mais il n’a pas posé de question en ce sens à la Cour.
25. La réponse aux deux premières questions suppose cependant que les poteaux soient qualifiés au préalable de déchets puisque, dans le cas contraire, la directive relative aux déchets ne serait pas applicable. En revanche, la réponse aux autres questions, portant sur le règlement REACH, suppose que les poteaux ne soient pas des déchets. En effet, d’après son article 2, paragraphe 2, ce règlement ne s’applique pas aux déchets. Par conséquent, il convient, pour répondre aux deux premières questions, de présumer d’abord que les poteaux sont des déchets et, pour répondre aux autres questions, que ce ne sont pas, ou plus, des déchets.
B – Les quatrième à septième questions: conditions d’application
26. Nous aimerions rechercher d’abord à quelles conditions l’utilisation d’un bois traité à l’aide d’une solution de CCA pour construire une passerelle en bois est autorisée par l’article 67, paragraphe 1, première phrase, et par l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH, dispositions qui sont évoquées dans les quatrième, cinquième, sixième et septième questions.
27. D’après l’article 67, paragraphe 1, première phrase, et l’annexe XVII, no 19, paragraphe 3, du règlement REACH, les composés de l’arsenic ne doivent pas être utilisés comme moyen de protection du bois. De plus, le bois ainsi traité ne doit pas être commercialisé.
28. Cette interdiction connaît toutefois diverses exceptions. En l’occurrence, l’annexe XVII, no 19, paragraphes 6, premier tiret, et 7, premier tiret, du règlement REACH pourrait être applicable. D’après le paragraphe 6, le bois traité avec des solutions CCA de type C qui était utilisé dans la Communauté avant le 30 septembre 2007 peut être utilisé ou réutilisé, sous réserve du respect de ses conditions d’emploi, énumérées au paragraphe 4, sous b), c) et d). D’après le paragraphe 7, les États membres peuvent autoriser l’utilisation aux mêmes conditions du bois traité avec d’autres types de solutions CCA. Selon les indications de la République de Finlande (7), il existe une telle autorisation pour des solutions CCA de type B.
29. Il est indiqué, dans la demande de décision préjudicielle, que le bois a été utilisé comme poteaux de télécommunications et qu’il est utilisé à nouveau, même si ce n’est pas pour le même emploi. Cet emploi est donc autorisé, ou peut être autorisé, si les conditions fixées à l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), c) et d), du règlement REACH sont respectées.
30. La juridiction de renvoi demande en conséquence une interprétation de l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b) et d).
31. D’après l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), le bois traité peut être mis sur le marché pour un usage professionnel et industriel, entre autres dans des ponts et des ouvrages d’art (deuxième tiret), comme bois d’œuvre dans les eaux intérieures (troisième tiret) et dans les murs de soutènement (huitième tiret), dans la mesure où il est nécessaire de préserver l’intégrité structurelle du bois aux fins d’assurer la sécurité des hommes et des animaux et qu’il est improbable que le public entre en contact cutané avec le bois au cours de sa durée de vie utile.
32. La question du contact cutané est de nouveau évoquée à l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous d), deuxième tiret, selon lequel il est interdit d’utiliser le bois traité dans toute application comportant un risque de contact répété avec la peau.
1. Sur la quatrième question: le caractère exhaustif de l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH
33. Étant donné que l’utilisation du bois comme soutènement d’une passerelle en bois n’est pas expressément mentionnée, la quatrième question vise à déterminer si toutes les applications possibles sont énoncées à l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH.
34. Ainsi que le montre l’article 68 du règlement REACH, l’interdiction générale d’utilisation des composés de l’arsenic pour protéger le bois repose sur une appréciation du législateur selon laquelle ces composés représentent des risques inacceptables pour la santé humaine. Il est donc exclu de donner aux exceptions à cette interdiction une interprétation extensive. Par conséquent, tous les participants font valoir à juste titre que les applications mentionnées dans cette disposition ne le sont pas à titre d’exemples, mais qu’il s’agit d’une liste close.
35. Par conséquent, l’énumération des applications du bois traité au moyen d’une solution CCA qui figure à l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH est à interpréter en ce sens qu’elle reprend de manière exhaustive toutes les applications autorisées.
2. Sur la cinquième question: la passerelle en bois, une utilisation autorisée
36. On en vient ainsi directement à la cinquième question, à savoir si l’utilisation de bois traité pour le soutènement d’une passerelle en bois est une application autorisée en vertu de l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH. La demande de décision préjudicielle observe notamment dans ce contexte que cette utilisation est autorisée pour des ponts.
37. En cas de doutes concernant l’interprétation de restrictions de l’annexe XVII, no 19, du règlement REACH, la genèse de la restriction dans la procédure des articles 69 à 73 devrait normalement fournir des indices utiles. Les motifs scientifiques d’une telle restriction sont développés au cours de cette procédure (8).
38. Les restrictions d’utilisation des composés de l’arsenic en vertu de l’annexe XVII, no 19, du règlement REACH ne reposent toutefois pas sur cette procédure, mais elles ont été reprises, lors de l’adoption du règlement originel, de la directive 76/769 (9). Les règles qui figurent aujourd’hui dans l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH y ont été introduites par la directive 2003/2/CE (10). Cette dernière directive et les prises de positions du comité scientifique de la toxicité, de l’écotoxicité et de l’environnement (11) qui y sont citées ne permettent toutefois pas de comprendre pourquoi l’utilisation du bois traité est autorisée dans le cas justement des ponts.
39. Par sa structure et sa fonction, la passerelle en bois présente de nombreuses similitudes avec un ouvrage d’art. Ainsi que le montrent les photographies jointes au dossier, elle sert souvent à franchir des zones particulièrement marécageuses, où l’eau affleure même. On ne saurait cependant exclure que, à d’autres endroits, la passerelle se présente plutôt comme un chemin stabilisé, sans rôle clair de franchissement.
40. Le point décisif devrait être, toutefois, que l’utilisation du bois pour une passerelle en bois est comparable à son utilisation pour un pont ordinaire en ce qui concerne les risques pour l’environnement et la nécessité d’utiliser du bois traité. Dans les deux cas, le bois est posé dans un milieu humide, de sorte que, d’une part, il est nécessaire de le protéger, mais que, d’autre part, il y a un risque de contamination des eaux proches par la solution CCA.
41. En conséquence, il est possible de considérer l’utilisation, en cause ici, de bois traité au moyen d’une solution CCA pour le soutènement d’une passerelle en bois comme son utilisation pour des «ponts» au sens de l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), deuxième tiret, du règlement REACH.
3. Sur les sixième et septième questions: le contact cutané
42. Les sixième et septième questions portent sur l’interprétation de l’interdiction d’utiliser le bois traité dans des applications comportant un risque de contact cutané répété selon l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous d), deuxième tiret, du règlement REACH.
43. Il s’agit, en substance, de savoir comment il convient de comprendre la notion de risque.
44. Le libellé semble clair: le risque d’un contact cutané répété avec du bois traité n’est pas acceptable.
45. Si toutefois on entendait par là n’importe quel risque, aucune application autorisée ne serait possible en pratique. En effet, un tel risque ne peut jamais être totalement exclu.
46. Le considérant 3 de la directive 2003/2 fait état en particulier des risques pour la santé des enfants résultant de la mise en œuvre de bois traité au CCA dans les équipements des terrains de jeu. On pourrait en déduire que le risque de contact cutané doit atteindre une intensité comparable. Toutefois, le considérant 8 de cette directive se réfère au principe de précaution, de sorte qu’il y a lieu d’admettre que le législateur visait une protection plus complète.
47. Une comparaison avec une condition de l’emploi de bois traité selon l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement REACH va dans le même sens. Il faut, selon cette disposition, qu’il soit improbable que le public entre en contact cutané avec le bois au cours de sa durée de vie utile. C’est aussi le critère que le secteur «transport et infrastructure» et la République de Finlande souhaiteraient appliquer.
48. Le risque de préjudice à la suite d’un contact cutané unique est toutefois sensiblement plus faible que si le contact est répété. Il faut donc que le risque résiduel acceptable d’un contact cutané soit plus faible que celui d’un contact seulement improbable.
49. On peut se faire une idée du degré de risque résiduel très faible encore acceptable à partir d’un autre passage du règlement REACH, à savoir la probabilité négligeable dans des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles (12), ce qui correspond en substance à la position de la Commission.
50. Le risque résiduel acceptable se caractérise en effet par deux éléments. Il faut, premièrement, qu’il n’existe qu’une probabilité négligeable que le risque se concrétise. En règle générale, il faut accepter un niveau de probabilité si faible. À cela s’ajoutent, deuxièmement, les circonstances dans lesquelles cette probabilité est acceptable, à savoir des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles. Certes, il convient de ne pas exclure que, dans d’autres conditions, qui devraient être anormales ou raisonnablement imprévisibles, la probabilité soit plus élevée. Ce risque serait toutefois hypothétique et ne serait pas de nature, en principe, à justifier des mesures de précaution (13).
51. En conséquence, il convient de répondre aux sixième et septième questions que l’utilisation de bois traité au moyen d’une solution CCA selon l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous d), deuxième tiret, du règlement REACH est interdite lorsque la probabilité d’un contact cutané répété n’est pas négligeable dans des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles.
52. Dans l’affaire au principal, il y a lieu de vérifier comment la passerelle en bois est utilisée et, par-là, si la probabilité d’un contact cutané répété peut être négligée. Le cas échéant, il peut être nécessaire d’examiner aussi s’il existe des variantes d’utilisation qui réduiraient suffisamment la probabilité. S’il n’est pas possible de réduire cette probabilité, l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous d), deuxième tiret, du règlement REACH s’oppose à une utilisation du bois traité dans les passerelles.
53. En pratique, il pourrait être utile, notamment, de savoir si les passerelles en bois sont du tout utilisées par des piétons ou si, à proximité immédiate des passerelles, il y a des endroits qui sont utilisés par les conducteurs des véhicules autorisés sur le sentier – il s’agit apparemment de petits véhicules terrestres – comme aires de repos. À titre de mesures de sécurité, on pourrait envisager, selon le cas, soit de poser des panneaux d’avertissement, soit de découper ou de recouvrir les extrémités des poteaux de télécommunications qui dépassent par en dessous de la chaussée, de manière à ce qu’il soit impossible d’y accéder.
C – La troisième question: des dispositions protectrices nationales plus strictes
54. La troisième question vise à déterminer si, à côté des exigences de l’article 67 et de l’annexe XVII, no 19, du règlement REACH, il reste de la place pour une réglementation nationale. La réponse à cette question suppose que l’on pose en prémisse que les poteaux de télécommunications traités ne sont pas des déchets, de manière à ce que le règlement REACH trouve application.
55. D’après son article 1er, les objectifs du règlement REACH consistent «à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement […] ainsi que la libre circulation des substances dans le marché intérieur tout en améliorant la compétitivité et l’innovation» (14). La libre circulation dans le marché intérieur est garantie en particulier par le fait que, d’après l’article 128, paragraphe 1, du règlement REACH, les États membres s’abstiennent d’interdire, de restreindre et d’entraver toute fabrication, importation, mise sur le marché ou utilisation d’une substance, telle quelle ou contenue dans une préparation ou un article, qui entre dans le champ d’application du règlement, qui est conforme au règlement et, le cas échéant, à des actes communautaires adoptés en application de celui-ci.
56. D’après l’article 128, paragraphe 2, du règlement REACH, celui-ci n’empêche pas les États membres de maintenir ou de fixer des règles nationales visant à protéger les travailleurs, la santé humaine et l’environnement et s’appliquant dans les cas où le règlement n’harmonise pas les exigences en matière d’utilisation.
57. Il s’agit ainsi de savoir si l’emploi du bois traité pour la construction de passerelles en bois a été harmonisé par l’article 67 et l’annexe XVII, no 19, du règlement REACH.
58. D’après l’article 67, paragraphe 1, du règlement REACH, une substance, telle quelle ou contenue dans un article, qui fait l’objet d’une restriction au titre de l’annexe XVII, (n’)est utilisée (que) tant qu’elle respecte les conditions prévues par ladite restriction.
59. Le texte des restrictions envisagées est exhaustif. D’après celles-ci, le bois traité au moyen de substances contenant de l’arsenic peut être utilisé si les conditions mentionnées pour qu’il soit exempté de l’interdiction de principe de l’utiliser sont remplies. Il en va de même pour l’affectation du bois traité à un nouvel emploi. Ces dispositions ne laissent donc pas de place pour que le droit national fixe des règles supplémentaires au sens de l’article 128, paragraphe 2, du règlement REACH.
60. Cette conclusion est conforme à l’interprétation que la Cour a donnée de la directive 76/769, dont les restrictions d’utilisation de substances contenant de l’arsenic ont été reprises. D’après ce texte, déjà, un État membre ne devrait pas soumettre à des conditions autres que celles que prévoyait la directive l’emploi d’un produit dont la substance active – en l’occurrence, des solutions à base d’arsenic – figurait à son annexe I (15).
61. D’après la formulation de cette question préjudicielle, la juridiction de renvoi part de la prémisse que, en cas d’harmonisation au sens de l’article 128, paragraphe 2, du règlement REACH, des dispositions nationales ne restent possibles qu’en vertu de l’article 67, paragraphe 3. Cette disposition autorise certes un État membre à maintenir provisoirement des restrictions existantes plus strictes jusqu’au 1er juin 2013, mais il faut que celles-ci aient été notifiées à la Commission. D’après ses propres déclarations, la République de Finlande n’a pas notifié de réglementation de ce type (16).
62. De telles restrictions plus strictes seraient, de par leur nature, des règles techniques au sens de la directive 98/34/CE (17), qui seraient susceptibles d’affecter la libre circulation des marchandises. À la différence des mesures de protection renforcées de l’environnement de l’article 193 TFUE (18), une notification à la Commission est donc une condition d’application de dispositions au sens de l’article 67, paragraphe 3, du règlement REACH (19).
63. Du reste, la Commission renvoie à juste titre à la clause de sauvegarde de l’article 129 du règlement REACH, qui autorise à certaines conditions les États membres à recourir à des actions d’urgence, ainsi qu’à l’article 114, paragraphe 5, TFUE, selon lequel les États membres, sur la base de preuves scientifiques nouvelles, ont la faculté de demander l’approbation de mesures plus strictes. Il n’a pas été fait usage en l’occurrence de l’une de ces deux options.
64. Il convient donc de répondre à la troisième question que l’article 67 et l’annexe XVII du règlement REACH harmonisent, au sens de l’article 128, paragraphe 2, du même règlement, les exigences relatives à la fabrication, à la mise sur le marché ou à l’utilisation des mélanges et articles visés dans cette annexe, de sorte que des exigences nationales plus strictes concernant cette utilisation ne sont possibles qu’en vertu du règlement, par exemple de son article 129, ou en vertu de l’article 114, paragraphe 5, TFUE.
D – Sur les deux premières questions
65. Pour répondre aux deux premières questions, il faut d’abord poser en prémisse que les poteaux de télécommunications déposés sont devenus des déchets. Dans sa première question, le Korkein hallinto-oikeus aimerait savoir si ces poteaux ont pu perdre leur statut de déchets, dès lors que les conditions posées par l’article 6, paragraphe 1, de la nouvelle directive relative aux déchets étaient remplies, et en particulier si ce serait le cas même s’ils avaient dû être considérés comme des déchets dangereux en raison de leur traitement au moyen d’un produit de protection du bois. La deuxième question porte sur la pertinence des règles du règlement REACH pour l’utilisation du bois traité dans ce contexte.
66. Ainsi que nous le montrerons ci-après, l’éventualité de la perte du statut de déchet du bois traité doit être appréciée en l’occurrence non pas à l’aune de l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets (voir ci-après, sous 1), mais à celle de son article 6, paragraphe 4, première phrase (voir ci-après, sous 2). Néanmoins, dans le but de répondre utilement à la demande préjudicielle (20), nous allons examiner les deux questions à la lumière de la seconde disposition, c’est-à-dire sur la base de la jurisprudence de la Cour (voir ci-après, sous 3).
1. Sur l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets
67. D’après l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets, certains déchets définis cessent d’être des déchets lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage et répondent à des critères spécifiques à définir dans le respect des quatre conditions énoncées en détail. Cette disposition n’indique donc pas directement dans quelles conditions des déchets ne doivent plus être considérés comme des déchets, mais fixe un cadre de conditions permettant de résoudre cette question pour certains déchets (21).
68. La nécessité de règles spécifiques sur la fin du statut de déchet est confirmée par le deuxième tiret du considérant 22 de la directive relative aux déchets. Il nomme, entre autres, les catégories de déchets pour lesquelles de telles règles peuvent être adoptées.
69. Par conséquent, l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets ne saurait, à défaut de mesures d’exécution concrètes, fournir une base permettant d’établir que certains déchets ne doivent plus être considérés comme tels.
70. D’après l’article 6, paragraphe 2, de la directive relative aux déchets, les mesures d’exécution sont arrêtées par l’Union conformément à la procédure de réglementation avec contrôle. Il existe à l’heure actuelle une réglementation pour certains types de ferraille (22) et d’autres réglementations sont à l’étude (23). Pour le bois, y compris les bois traités chimiquement, aucune réglementation n’est en cours d’élaboration, en particulier parce que l’utilité d’un recyclage en vue d’une nouvelle utilisation semble restreinte par rapport à la combustion pour produire de l’énergie (24).
71. L’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets n’est donc pas applicable.
2. Sur l’article 6, paragraphe 4, première phrase, de la directive relative aux déchets
72. L’article 6, paragraphe 4, première phrase, de la directive relative aux déchets dispose que les États membres peuvent décider au cas par cas si certains déchets ont cessé d’être des déchets en tenant compte de la jurisprudence applicable.
73. La Commission estime, en ce qui concerne les conditions de fond pour arrêter une décision en vertu de l’article 6, paragraphe 4, première phrase, de la directive relative aux déchets, que les États membres sont tenus de respecter l’article 6, paragraphe 1. Cela semble sensé, certes, mais, d’après le libellé de l’article 6, paragraphe 4, il suffit que les États membres tiennent compte de la jurisprudence applicable.
74. On ne voit pas clairement pour quelle raison ce renvoi à la jurisprudence, et non à l’article 6, paragraphe 1, a trouvé place dans la directive relative aux déchets. La proposition de la Commission n’envisageait pas encore de compétence expresse des États membres dans ce domaine (25). Celles-ci ont été introduites par le Conseil de l’Union européenne et devaient être exercées d’abord sur la base de la situation juridique actuelle (26). On aurait pu renvoyer aux conditions de l’article 6, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets. Mais, par la suite, le renvoi à la situation juridique a été remplacé par un renvoi à la jurisprudence (27). Cela a pu être une réaction aux craintes que la jurisprudence sur la notion de déchet pût être remise en cause par des réglementations sur la fin du statut de déchet (28). En revanche, on ne trouve plus de références à la validité des critères du paragraphe 1.
75. Il reste donc à conclure que les États membres doivent tenir compte, en vertu de l’article 6, paragraphe 4, première phrase, de la nouvelle directive relative aux déchets, de la jurisprudence sur la fin du statut de déchet. Il faut, dans ce contexte, que la jurisprudence de la Cour soit prépondérante, étant donné que, dans le cas contraire, le droit des déchets ne serait pas appliqué d’une manière homogène.
3. La jurisprudence sur la fin du statut de déchet
76. La Cour part du principe qu’une substance garde le statut de déchet, conformément à la définition de l’article 1er, sous 1), de la directive relative aux déchets, lorsque son détenteur s’en défait ou tant qu’il a l’intention ou l’obligation de s’en défaire (29). Cette conception du déchet doit être interprétée à la lumière de l’objectif de la directive relative aux déchets qui, aux termes de son considérant 6, est la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par la production et le traitement des déchets ainsi qu’à celle de l’article 191, paragraphe 2, TFUE, qui dispose que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive. Il s’ensuit que la notion de déchet ne saurait être interprétée de manière restrictive (30).
77. Les décisions pertinentes portent sur la valorisation des déchets. Le fait que la substance soit le résultat d’une opération de valorisation complète ne constitue, en principe, que l’un des éléments qui doivent être pris en considération pour déterminer s’il s’agit d’un déchet. Mais il ne permet pas, en tant que tel, de tirer une conclusion définitive à cet égard (31).
78. Indépendamment de la persistance éventuelle de la qualification de déchet, une opération de valorisation complète est soumise en outre à des exigences élevées dans ce contexte. Une substance est soumise à une telle opération lorsqu’elle acquiert par-là les mêmes propriétés et caractéristiques qu’une matière première et devient utilisable dans les mêmes conditions de précaution pour l’environnement (32).
79. C’est uniquement pour certaines formes de valorisation que la Cour a reconnu que les substances en résultant ne sont plus des déchets en aucun cas. Cela vaut pour le recyclage des déchets d’emballage (33) et pour la transformation de déchets ferreux en produits sidérurgiques si semblables à d’autres produits sidérurgiques issus de matières premières primaires qu’ils ne peuvent guère en être distingués (34). La valorisation de déchets en gaz purifié, utilisé comme combustible, parvient à une qualité similaire (35).
80. En l’occurrence, deux processus de valorisation sont à considérer. Premièrement, le contrôle et la reprise des poteaux de télécommunications déposés comme matériau de construction et, deuxièmement, leur utilisation effective comme soutènement de passerelles en bois.
a) La vérification des poteaux en bois
81. Dans une première étape, la vérification des poteaux en bois ne présente pas une ouvraison suffisamment intensive des poteaux de télécommunications traités.
82. Certes, d’après l’article 3, point 16, de la directive relative aux déchets, même le simple contrôle du matériau pour une préparation en vue du réemploi peut être considéré comme une opération de valorisation. Et, d’après la dernière phrase du considérant 22, une opération de valorisation peut simplement consister à contrôler le déchet pour vérifier s’il répond au critère déterminant à partir de quel moment un déchet cesse de l’être. Le contrôle qui a probablement été effectué en l’occurrence ne saurait cependant suffire pour assimiler les déchets contrôlés à des manières premières et des produits.
83. Premièrement, le contrôle et la sélection des poteaux n’avaient pas pour but, au sens de la définition de l’article 3, point 16, de la directive relative aux déchets, de les réutiliser à la même fin, c’est-à-dire comme poteaux de télécommunications, mais de les utiliser comme matériaux de construction pour des passerelles en bois.
84. Deuxièmement, l’utilisation des matériaux reste incertaine malgré le contrôle. Déjà pour cette raison, on ne saurait encore exclure que leur détenteur s’en défasse (36).
85. Troisièmement, enfin, la Cour a souligné à plusieurs reprises que la contamination durable de produits par des substances toxiques, en particulier des produits de protection du bois (37), incite à continuer de les considérer comme des déchets (38). Or, les poteaux de télécommunications continuent d’être imprégnés de produits de protection du bois.
86. Une raison importante de présumer qu’un matériau contaminé reste un déchet réside dans l’article 13 de la directive relative aux déchets. D’après cette disposition, la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement. Dans le doute, la valorisation de déchets dangereux ne saurait donc avoir pour conséquence de les soustraire au droit des déchets tant que de tels dangers ou dommages sont à craindre.
b) L’utilisation des poteaux pour construire des passerelles en bois
87. Ainsi que le relève à juste titre la juridiction de renvoi, le deuxième processus, l’utilisation des poteaux de télécommunications traités pour construire des passerelles en bois exclut que leur détenteur s’en défasse ou ait l’intention de s’en défaire. Il ressort du dossier que les poteaux ont une fonction porteuse de soutènement des passerelles. Sans eux, la stabilité et la fonction des passerelles seraient compromises. Cela ne saurait être le but recherché par le détenteur du bois.
88. Même dans ce processus de valorisation, la perte du statut de déchet pourrait être rendue impossible par le fait que le bois continue d’être contaminé par l’enduit protecteur et qu’il n’a donc pas perdu les propriétés qui justifiaient son classement en déchet dangereux. Il pourrait en résulter une obligation de s’en défaire, ce qui, en vertu de la définition du déchet à l’article 3, point 1, de la directive relative aux déchets, aboutirait également à considérer le bois comme un déchet.
89. Cette obligation existerait si l’utilisation du bois pour construire des passerelles en bois était une action de valorisation incompatible avec la directive relative aux déchets. Ici de nouveau, il convient de penser à l’article 13 de la directive, donc à l’interdiction de mettre en danger la santé humaine ou de nuire à l’environnement. La République d’Autriche en tire la conclusion que les déchets dangereux, comme le bois traité, ne peuvent pas perdre leur statut de déchet.
90. Cette thèse rappelle à juste titre que les règles spécifiques de la directive relative aux déchets qui concernent les déchets dangereux, par exemple la traçabilité jusqu’à leur destination finale de l’article 17 ou l’interdiction de les mélanger de l’article 18, doivent être respectées dans chaque cas.
91. Or, en dehors de son article 13, la directive relative aux déchets ne comporte pas de règles sur la façon d’utiliser des déchets de bois dangereux. Il convient donc de se demander si les dispositions déjà évoquées du règlement REACH peuvent fournir ici des indications.
92. Certes, le règlement REACH, en vertu de son article 2, paragraphe 2, ne s’applique pas aux déchets. Il serait cependant contradictoire de déduire de l’article 13 de la directive relative aux déchets des exigences plus strictes pour l’utilisation de déchets dont leur détenteur ne se défait pas (ou plus) et dont il n’a pas (ou plus) l’intention de se défaire, que celles applicables à des substances identiques qui ne sont pas des déchets. Il convient, en tout cas, d’éviter une telle contradiction lorsque des règles qui ont une finalité comparable à celle de l’article 13 existent pour des substances de ce type.
93. Dans ce sens, le règlement REACH, d’après son article 1er, paragraphe 1, vise lui aussi à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement (39).
94. En dépit de cette finalité, il n’y a pas d’obligation à considérer toute utilisation de substances, mélanges ou produits, qui serait autorisée en vertu de ce règlement, aussi comme une valorisation de déchets et notamment de déchets dangereux. En effet, le règlement REACH englobe, certes, un très grand nombre de substances, mélanges ou produits, mais il ne réglemente leur utilisation que dans très peu de cas. Il s’agit de cas qui présentent des risques particulièrement élevés pour la santé humaine ou l’environnement. En conséquence, si l’article 128, paragraphe 1, dudit règlement pose le principe de la libre utilisation des matériaux concernés, les États membres peuvent néanmoins, en vertu de son paragraphe 2, la limiter, afin, entre autres, de protéger la santé humaine et l’environnement, dans la mesure où le règlement n’harmonise pas [les exigences relatives à] cette utilisation.
95. Ainsi que nous l’avons déjà exposé, il existe, dans le règlement REACH, une telle réglementation harmonisée pour l’utilisation d’un bois traité au moyen d’une solution CCA (40).
96. Cette appréciation du législateur doit donc servir de point de référence pour déterminer de quelle manière des déchets comparables peuvent être utilisés.
97. Il convient donc de répondre aux deux premières questions que, en application de l’article 6, paragraphe 4, de la directive relative aux déchets, des déchets dangereux ne doivent plus être considérés comme des déchets dès lors qu’il y a lieu de reconnaître que leur détenteur ne s’en défait plus ou n’a plus l’intention ou l’obligation de s’en défaire, parce que leur valorisation se fait sous la forme d’une utilisation que les règles harmonisées au sens de l’article 128, paragraphe 2, du règlement REACH autorisent expressément.
V – Conclusion
98. Nous proposerons à la Cour de répondre à la demande de décision préjudicielle comme suit:
1) L’énumération des applications du bois traité au moyen d’une solution CCA (cuivre-chrome-arsenic), qui figure à l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission, dans la version du règlement (UE) no 836/2012 de la Commission, du 18 septembre 2012, est à interpréter en ce sens qu’elle comporte de manière exhaustive toutes les applications autorisées.
2) L’utilisation, en cause ici, de bois traité au moyen d’une solution CCA de type C pour le soutènement d’une passerelle en bois peut être considérée comme une utilisation pour des ‘ponts’ au sens de l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous b), deuxième tiret, du règlement no 1907/2006.
3) L’utilisation de bois traité au moyen d’une solution CCA selon l’annexe XVII, no 19, paragraphe 4, sous d), deuxième tiret, du règlement no 1907/2006 est interdite lorsque la probabilité d’un contact cutané répété n’est pas négligeable dans des conditions d’utilisation normales ou raisonnablement prévisibles.
4) L’article 67 et l’annexe XVII du règlement no 1907/2006 harmonisent, au sens de l’article 128, paragraphe 2, du même règlement, les exigences relatives à la fabrication, à la mise sur le marché ou à l’utilisation des mélanges et articles visés dans cette annexe, de sorte que des exigences nationales plus strictes concernant cette utilisation ne sont possibles qu’en vertu du règlement, par exemple de son article 129, ou en vertu de l’article 114, paragraphe 5, TFUE.
5) En application de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives, des déchets dangereux ne doivent plus être considérés comme des déchets dès lors qu’il y a lieu de reconnaître que leur détenteur ne s’en défait plus ou n’a plus l’intention ou l’obligation de s’en défaire, parce que leur valorisation se fait sous la forme d’une utilisation que les règles harmonisées au sens de l’article 128, paragraphe 2, du règlement no 1907/2006 autorisent expressément.