SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 13. decembra 2012(1)
Zadeva C‑358/11
Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein hallinto-oikeus (Finska))
„Direktiva 2008/98/ES – Nevarni odpadki – Prenehanje statusa odpadka – Uredba (ES) št. 1907/2006 – Registracija, evalvacija, avtorizacija in omejevanje kemikalij (REACH) – Snov, za katero velja omejitev v skladu s Prilogo XVII k Uredbi REACH – Uporaba starih telefonskih drogov, ki so bili obdelani z raztopino bakra, kroma in arzena“
I – Uvod
1. V divjini na skrajnem severu Evrope so bili telefonski drogovi, ki niso bili več potrebni, uporabljeni za izboljšanje poti. Ker so bili ti drogovi prvotno obdelani z impregnacijskim sredstvom za les, ki je vsebovalo arzen, je v zvezi s tem nastal spor. Zdaj je treba razjasniti, ali je taka uporaba drogov združljiva s spremenjeno Direktivo o odpadkih(2) in Uredbo REACH(3).
2. Pri tem gre po eni strani za to, ali so drogovi, ki so morebiti z odstranitvijo postali odpadek, z uporabo pri izboljšanju poti izgubili svoj morebitni status odpadka. Nova Direktiva o odpadkih prvič vsebuje določbe, ki izrecno zadevajo vprašanje, pod katerimi pogoji odpadek preneha biti odpadek.
3. Po drugi strani je treba upoštevati Uredbo REACH, saj ureja ravnanje z impregnacijskimi sredstvi za les, ki vsebujejo arzen, in z obdelanim lesom.
4. Ta postopek je pomemben zato, ker prvič razlaga zadevne določbe, predvsem tudi razmerje med Direktivo o odpadkih in Uredbo REACH. Ta uredba sicer ne velja za odpadke, vendar pa edina vsebuje izrecne določbe Unije o ravnanju z lesom, ki je bil obdelan z impregnacijskimi sredstvi za les, ki vsebujejo arzen.
II – Pravni okvir
A – Pravo o odpadkih
5. Člen 3 Direktive o odpadkih določa različne opredelitve:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči;
13. ‚ponovna uporaba‘ pomeni vsak postopek, pri katerem se proizvodi ali sestavni deli, ki niso odpadki, ponovno uporabijo za namene, za katere so bili prvotno izdelani;
14. […]
15. ‚predelava‘ pomeni vsak postopek v obratu ali širšem gospodarstvu, katerega glavni rezultat je, da odpadki služijo koristnemu namenu tako, da nadomestijo druge materiale, ki bi se sicer uporabili za izpolnitev določene funkcije, ali so odpadki pripravljeni za izpolnitev te funkcije. Priloga II določa nepopoln seznam postopkov predelave;
16. ‚priprava za ponovno uporabo‘ pomeni postopke preverjanja, čiščenja ali popravila, s katerim se proizvodi ali sestavni deli proizvodov, ki so postali odpadki, pripravijo za ponovno uporabo brez kakršne koli druge predobdelave;
[…]“
6. Člen 6 Direktive o odpadkih vsebuje določbe o prenehanju statusa odpadka:
„1. Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.
2. Ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem glede sprejetja meril iz odstavka 1 in opredelitve odpadkov, za katere veljajo ta merila, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 39(2). Upoštevati bi bilo treba posebna merila za prenehanje statusa odpadka, med drugim vsaj za agregate, papir, steklo, kovine, pnevmatike in tekstil.
3. […]
4. Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse. […]“
7. Druga alinea uvodne izjave 22 Direktive o odpadkih podrobneje opredeljuje prenos člena 6:
„ta direktiva bi morala določati
kdaj določen odpadek preneha biti odpadek, in sicer z določitvijo meril za prenehanje statusa odpadka, ki zagotavlja visoko raven varstva okolja ter koristi okolju in gospodarstvu; možne kategorije odpadkov, za katere bi bilo treba oblikovati specifikacije in merila za prenehanje statusa odpadka, med drugim predstavljajo gradbeni odpadki in odpadki pri rušenju objektov, nekateri pepeli in žlindre, odpadne kovine, agregati, pnevmatike, tekstil, kompost, odpadni papir in steklo. Da bi se doseglo prenehanje statusa odpadka, je lahko postopek predelave enostaven – npr. pregled odpadkov, da se ugotovi, ali izpolnjujejo merila za prenehanje statusa odpadka.“
8. Temeljne zahteve za ravnanje z odpadki izhajajo iz člena 13 Direktive o odpadkih:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju […]“
B – Uredba REACH
9. Člen 2(2) Uredbe REACH ureja razmerje s pravom o odpadkih:
„Odpadki, kakor je opredeljeno v […] [Direktivi o odpadkih], ne pomenijo snovi, pripravka ali izdelka v smislu člena 3 te uredbe.“
10. V skladu s členom 67(1) Uredbe REACH za proizvodnjo, dajanje v promet in uporabo nekaterih snovi veljajo posebne omejitve:
„Snov kot taka, v pripravku ali izdelku, za katero vsebuje Priloga XVII omejitev, se ne sme proizvajati, dajati v promet ali uporabljati, če ne izpolnjuje pogojev iz te omejitve. […]“
11. Člen 67(3) Uredbe REACH državam članicam omogoča, da začasno odstopajo od teh omejitev:
„Države članice lahko do 1. junija 2013 ohranijo vse obstoječe in strožje omejitve v zvezi s Prilogo XVII glede proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe snovi, pod pogojem, da so bile te omejitve priglašene v skladu s Pogodbo. Komisija do 1. junija 2009 izdela in objavi popis teh omejitev.“
12. Člen 68(1) Uredbe REACH ureja uvedbo omejitev:
„Če iz proizvodnje snovi, njene uporabe ali dajanja v promet izhaja nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi ali okolje, ki jo je treba obravnavati v celi Skupnosti, se Priloga XVII spremeni […], tako da se sprejmejo nove omejitve ali spremenijo veljavne omejitve iz Priloge XVII za proizvodnjo, uporabo ali dajanje v promet snovi kot take, v pripravkih ali izdelkih […]“
13. Člen 128 Uredbe REACH ureja prosti pretok zajetih snovi, pripravkov in izdelkov ter pristojnosti držav članic za uvedbo omejitev:
„1. Države članice ob upoštevanju odstavka 2 ne prepovedo, omejijo ali ovirajo proizvodnje, uvoza, dajanja v promet ali uporabe snovi kot take, v pripravku ali izdelku, ki spada na področje uporabe te uredbe in je v skladu s to uredbo in, kjer je ustrezno, z akti Skupnosti, sprejetimi za izvajanje te uredbe.
2. Državam članicam ničesar v tej uredbi ne preprečuje, da ne bi obdržale ali določile nacionalna pravila za varovanje delavcev, zdravja ljudi in okolja, za uporabo v primerih, ko ta uredba ne usklajuje zahtev glede proizvodnje, dajanja na trg ali uporabe.“
14. V obravnavanem primeru so bistvene predvsem omejitve za arzenove spojine v skladu s Prilogo XVII, točka 19, ki so bile prevzete iz Direktive 76/769/EGS o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi z omejitvami pri trženju in uporabi nekaterih nevarnih snovi in pripravkov(4):
„Arzenove spojine
[…]
3. Se ne uporabljajo pri impregnaciji lesa. Tudi tako obdelan les se ne daje v promet.
4. Z odstopanjem od odstavka 3:
(a) […]
(b) Les, obdelan z raztopinami CCA [CCA pomeni baker, krom in arzen] v skladu s točko (a)[,] se lahko daje v promet za strokovno in industrijsko uporabo pod pogojem, da se zahteva strukturna celovitost lesa zaradi varnosti ljudi ali živine ter da med uporabno dobo lesa stik s človeško kožo ni verjeten:
– […]
– za mostove in mostičke,
– za konstrukcijski gradbeni les na področjih sladke vode in somornice, npr. za valobrane in mostove,
– […]
(c) […]
(d) Obdelan les iz točke (a) se ne uporablja:
– […]
– pri kakršni koli uporabi, kjer obstaja tveganje za ponavljajoči [se] stik s kožo,
– […]
5. […]
6. Les, obdelan s CCA vrste C, ki se je v Skupnosti uporabljal pred 30. septembrom 2007 ali je bil dan v promet v skladu z odstavkom 4:
– se lahko uporabi ali ponovno uporabi, če so izpolnjeni pogoji v zvezi z njegovo uporabo iz točk 4(b), (c) in (d),
– […]
7. Države članice lahko dovolijo, da se les, obdelan z drugimi vrstami raztopin CCA, ki se je v Skupnosti uporabljal pred 30. septembrom 2007:
– uporabi ali ponovno uporabi, če so izpolnjeni pogoji v zvezi z njegovo uporabo iz točk 4(b), (c) in (d),
– […]“
III – Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
15. Pot Raittijärvi je dolga približno 35 km in poteka preko območja občine Enontekiö, ki leži na severu Finske. Njen prvi odsek v dolžini okoli 4,4 km poteka preko območij, ki ne sodijo k omrežju Natura 2000. Preostali del poti poteka preko območja „Käsivarren erämaa“, ki sodi k omrežju Natura 2000 in obsega skupno 264.892 hektarjev.
16. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri-vastuualue (centralni urad za obrt, promet in okolje Laponske, področje pristojnosti promet in infrastruktura, v nadaljevanju: organ za ceste in poti) je v letih 2008 in 2009 dovolil izvedbo popravil na poti Raittijärvi. Strinjal se je s tem, da se za podporno konstrukcijo poti uporabi les, impregniran z raztopino CCA.
17. Impregnacijsko sredstvo CCA po ugotovitvah finskega centralnega urada za okolje vsebuje aktivne snovi krom, baker in arzen. Do leta 1985 se je pretežno uporabljalo impregnacijsko sredstvo vrste B. Pozneje se je začelo uporabljati impregnacijsko sredstvo vrste C.
18. Obdelani les se je do leta 2007 uporabljal za telefonske drogove. V letih 2008 in 2009 se je na poti v dolžini približno 3,9 km uporabil kot podporna konstrukcija lesenih brvi. Organ za ceste in poti je navedel, s čimer se je mogoče strinjati, da gre pri tem za dele poti na močvirnih območjih. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe pa izhaja, da se obdelani les ni uporabil pri izvirih in potokih ali v njihovi neposredni bližini in na območjih, kjer teče podtalnica. Centralni urad za okolje izhaja iz tega, da se iz konstrukcije lesenih brvi verjetno izločajo aktivne snovi v okolje, čeprav počasi.
19. Okoljska organizacija Lapinluonnonsuojelupiiri ry (laponsko okrajno združenje za varstvo narave, v nadaljevanju: združenje za varstvo narave) je s predlogom z dne 17. oktobra 2008 predlagala, naj okoljski organ organu za ceste in poti prepove, da kot material za popravilo poti Raittijärvi uporablja les, obdelan z arzenovo spojino ali drugo strupeno snovjo.
20. Okoljski organ je predlog sicer zavrnil, Vaasan hallinto-oikeus (upravno sodišče v Vaasi) pa je odločbo okoljskega organa na podlagi tožbe združenja za varstvo narave razveljavilo. Organ za ceste in poti se je zoper to pritožil na Korkein hallinto-oikeus, ki je najvišje finsko upravno sodišče. To je Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
1. Ali se lahko iz okoliščine, da se je odpadek razvrstil med nevarne odpadke, neposredno sklepa, da uporaba snovi ali predmeta povzroča splošen škodljiv vpliv na okolje in zdravje ljudi v smislu člena 6(1)(d) Direktive o odpadkih? Ali lahko tudi nevarni odpadek preneha biti odpadek, če so izpolnjeni pogoji iz člena 6(1) Direktive o odpadkih?
2. Ali je treba pri razlagi pojma „odpadek“, zlasti pri presoji obveznosti odstranjevanja snovi ali predmeta, upoštevati okoliščino, da je ponovna uporaba predmeta, ki je predmet presoje, na podlagi Priloge XVII, navedene v členu 67 Uredbe REACH, dovoljena pod določenimi pogoji? Če je odgovor pritrdilen, kakšen pomen ima ta okoliščina?
3. Ali so se s členom 67 Uredbe REACH uskladile zahteve glede proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe v smislu člena 128(2) Uredbe REACH, tako da uporabe spojin in izdelkov iz Priloge XVII ni mogoče preprečiti z nacionalnimi predpisi o varstvu okolja, če te omejitve niso bile objavljene v popisu, ki ga izdela Komisija na podlagi člena 67(3) Uredbe REACH?
4. Ali je treba namene uporabe lesa, obdelanega z raztopino CCA, ki so našteti v Prilogi XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH, razlagati tako, da so našteti taksativno?
5. Ali se lahko v obravnavanem primeru sporna uporaba kot podporna konstrukcija lesene brvi enači z nameni uporabe z navedenega seznama, tako da se lahko ta uporaba dovoli na podlagi Priloge XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH, če so izpolnjeni drugi zahtevani pogoji?
6. Katere okoliščine je treba upoštevati pri presoji, ali obstaja tveganje ponavljajočega se stika s kožo v smislu Priloge XVII, točka 19(4)(d), k Uredbi REACH?
7. Ali je z izrazom „mogoč“, ki ga vsebuje določba, navedena v šestem vprašanju, mišljeno, da mora biti ponavljajoči se stik s kožo teoretično mogoč ali da mora biti vsaj do neke mere verjeten?
21. Organ za ceste in poti, združenje za varstvo narave, Republika Avstrija, Republika Finska in Evropska komisija so v postopku predložili pisna stališča. Obravnave ni bilo.
IV – Pravna presoja
A – Dopustnost in doseg predloga za sprejetje predhodne odločbe
22. Na prvi pogled bi lahko dvomili o možnosti časovne uporabe določb, ki jih je Korkein hallinto-oikeus navedlo v vprašanjih. Po njegovih navedbah so bila namreč sporna dela opravljena v letih 2008 in 2009, predlog okrajnega združenja pa ima datum 17. oktober 2008. Na drugi strani je bilo treba novo Direktivo o odpadkih v skladu z njenim členom 40(1) prenesti najpozneje do 12. decembra 2010; pred tem je v skladu s členom 41 nove direktive veljala še stara Direktiva o odpadkih.(5) Poleg tega se člen 67 ter Priloga XVII k Uredbi REACH v skladu s členom 141(4) te uredbe uporabljata šele od 1. junija 2009.
23. Korkein hallinto-oikeus je na vprašanje Sodišča odgovorilo, da je zanj bistven pravni položaj v trenutku odločanja. Zato morajo odgovori na vprašanja za predhodno odločanje temeljiti na pravu, ki velja zdaj, predvsem na že navedeni različici Uredbe REACH.(6)
24. Opozoriti je treba tudi na to, da Korkein hallinto-oikeus še ni ugotovilo, ali gre pri spornih telefonskih drogovih za odpadek, vendar pa Sodišču ne postavlja nobenih vprašanj v zvezi s tem.
25. Odgovor na prvo in drugo vprašanje predpostavlja, da drogovi sprva štejejo za odpadek, saj sicer ne bi bilo mogoče uporabiti Direktive o odpadkih. Nasprotno pa odgovor na preostala vprašanja glede Uredbe REACH predpostavlja, da drogovi niso odpadek. V skladu s členom 2(2) te uredbe se ta namreč ne uporablja za odpadke. Zato je treba pri odgovoru na prvi dve vprašanji predpostavljati, da so drogovi sprva odpadek, pri odgovoru na preostala vprašanja pa, da niso oziroma niso več odpadek.
B – Od četrtega do sedmega vprašanja – pogoji uporabe
26. Najprej bom preučila, pod katerimi pogoji je uporaba lesa, obdelanega z raztopino CCA, pri gradnji lesene brvi dopustna v skladu s členom 67(1), prvi stavek, in Prilogo XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH, na kar se nanašajo četrto, peto, šesto in sedmo vprašanje.
27. Arzenove spojine se v skladu s členom 67(1), prvi stavek, in Prilogo XVII, točka 19(3), k Uredbi REACH ne uporabljajo pri impregnaciji lesa. Tudi tako obdelan les se ne daje v promet.
28. Ta prepoved pa ima različne izjeme. V obravnavanem primeru bi bilo mogoče uporabiti Prilogo XVII, točka 19(6) in (7), v obeh primerih prva alinea, k Uredbi REACH. V skladu z odstavkom 6 se lahko les, obdelan s CCA vrste C, ki se je v Skupnosti uporabljal pred 30. septembrom 2007, uporabi ali ponovno uporabi, če so izpolnjeni pogoji v zvezi z njegovo uporabo iz točk 4(b), (c) in (d). Države članice lahko v skladu z odstavkom 7 dovolijo, da se les, obdelan z drugimi vrstami raztopin CCA, uporabi pod enakimi pogoji. Finska navaja,(7) da takšno dovoljenje obstaja za raztopine CCA vrste B.
29. Iz navedb v predlogu za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da se je les do leta 2007 uporabljal za telefonske drogove, zdaj pa se sicer ponovno ne uporablja v enaki obliki, ampak se znova uporablja. Ta uporaba je posledično dopustna oziroma jo je mogoče dopustiti, če se spoštujejo pogoji iz Priloge XVII, točka 19(4)(b), (c) in (d), k Uredbi REACH.
30. Predložitveno sodišče torej prosi za razlago Priloge XVII, točka 19(4)(b) in (d).
31. Obdelan les se lahko v skladu s Prilogo XVII, točka 19(4)(b), daje v promet za strokovno in industrijsko uporabo, med drugim za mostove in mostičke (druga alinea), za konstrukcijski gradbeni les na področjih sladke vode (tretja alinea) in za konstrukcije za zadrževanje prsti (osma alinea), pod pogojem, da se zahteva strukturna celovitost lesa zaradi varnosti ljudi ali živine ter da med uporabno dobo lesa stik s človeško kožo ni verjeten.
32. Vprašanje stika s kožo se ponovno pojavi v Prilogi XVII, točka 19(4)(d), druga alinea, v skladu s katero se obdelan les ne uporablja pri kakršni koli uporabi, pri kateri obstaja tveganje za ponavljajoči se stik s kožo.
1. Četrto vprašanje: taksativna narava Priloge XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH
33. Ker uporaba kot podporna konstrukcija lesene brvi ni izrecno navedena, naj odgovor na četrto vprašanje pojasni, ali so možne uporabe v Prilogi XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH navedene taksativno.
34. Člen 68 Uredbe REACH kaže, da splošna prepoved uporabe arzenovih spojin kot impregnacijskega sredstva za les temelji na oceni zakonodajalca, da iz teh spojin izhaja nesprejemljivo tveganje za zdravje ljudi. Zato izjem od te prepovedi ni dopustno razlagati široko. V skladu s tem vsi udeleženci pravilno navajajo, da uporabe, naštete v tej določbi, niso navedene kot primeri, ampak so zaključen seznam.
35. Zato je treba namene uporabe lesa, obdelanega z raztopino CCA, ki so našteti v Prilogi XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH, razlagati tako, da so tam vsi dopustni nameni uporabe našteti taksativno.
2. Peto vprašanje: Lesena brv kot dopustna uporaba
36. S tem se samo po sebi ponuja peto vprašanje, namreč ali je uporaba obdelanega lesa za podporno konstrukcijo lesene brvi namen uporabe, ki je dopusten v skladu s Prilogo XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH. V tem pogledu predlog za sprejetje predhodne odločbe nakazuje predvsem na dopustno uporabo za mostove.
37. V primeru dvomov pri razlagi omejitev v skladu s Prilogo XVII k Uredbi REACH naj bi običajno iz zgodovine nastanka omejitve po postopku iz členov od 69 do 73 izhajale koristne oporne točke. V tem postopku se izdelajo znanstvene podlage take omejitve.(8)
38. Omejitve uporabe arzenovih spojin iz Priloge XVII, točka 19, k Uredbi REACH pa ne temeljijo na tem postopku, ampak so bile pri prvotnem sprejetju te uredbe prevzete iz Direktive 76/769(9). Določbe, ki jih danes vsebuje Priloga XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH, so bile v navedeno direktivo vključene z Direktivo 2003/2/ES(10). Iz te zadnje direktive in v njej navedenih mnenj Znanstvenega odbora za strupenost, strupenost za ekosisteme in okolje(11) pa ni mogoče razbrati, kaj je bistveno pri dopustitvi uporabe obdelanega lesa ravno za mostove.
39. Lesena brv je glede na zgradbo in funkcijo v mnogih točkah podobna mostu. Pogosto je namenjena, kakor je razvidno iz fotografij v spisu, premostitvi posebej močvirnatih območij, kjer so celo stoječe vode. Vendar pa tudi ni mogoče izključiti, da na drugih mestih prevzame bolj naravo utrjene poti brez jasne premostitvene funkcije.
40. Odločilno pa bi moralo biti, da je uporaba lesa za leseno brv glede na okoljska tveganja in potrebo po uporabi obdelanega lesa primerljiva uporabi za tipičen most. V obeh primerih se les uporabi v vlažnem okolju, tako da po eni strani obstaja posebna potreba po impregnaciji lesa, po drugi strani pa tudi tveganje, da se bo raztopina CCA sproščala v zadevno vodo.
41. Zato je mogoče v tem primeru obravnavano uporabo lesa, obdelanega z raztopino CCA, za podporno konstrukcijo lesene brvi šteti za uporabo za „mostove“ v smislu Priloga XVII, točka 19(4)(b), druga alinea, k Uredbi REACH.
3. Šesto in sedmo vprašanje – stik s kožo
42. Šesto in sedmo vprašanje se nanašata na razlago prepovedi uporabe obdelanega lesa pri uporabah, pri katerih obstaja tveganje za ponavljajoči se stik s kožo v skladu s Prilogo XVII, točka 19(4)(d), druga alinea, k Uredbi REACH.
43. V bistvu gre za vprašanje, kako je treba razumeti pojem tveganja.
44. Besedilo se zdi jasno: tveganje za ponavljajoči se stik obdelanega lesa s kožo ni sprejemljivo.
45. Če pa bi bilo s tem mišljeno vsako tveganje, bi bili dopustni nameni uporabe praktično nemogoči. Takega tveganja namreč nikoli ni mogoče v celoti izključiti.
46. Tretja uvodna izjava zgoraj omenjene Direktive 2003/2 navaja zlasti tveganja za zdravje otrok zaradi uporabe lesa, obdelanega s CCA, za opremo igrišč. Iz tega bi lahko izpeljali, da mora tveganje ponavljajočega se stika s kožo dosegati podobno kakovost. Osma uvodna izjava te direktive pa se nanaša na previdnostno načelo, tako da je mogoče sklepati, da je zakonodajalec vendarle stremel k širšemu varstvu.
47. Za to govori primerjava z enim pogojem uporabe obdelanega lesa iz Priloge XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi REACH. V skladu z njim med uporabno dobo lesa stik s človeško kožo ne sme biti verjeten. To je tudi merilo, ki ga želita uporabljati organ za ceste in poti ter Finska.
48. Tveganje škode na podlagi enkratnega stika s kožo pa je očitno manjše kot pri ponavljajočem se stiku s kožo. Zato mora biti sprejemljivo preostalo tveganje ponavljajočega se stika s kožo manjše od stika s kožo, ki le ni verjeten.
49. Navdih za stopnjo tega še dopustnega, zelo majhnega preostalega tveganja lahko najdemo v neki drugi opredelitvi Uredbe REACH, namreč v verjetnosti, ki je pod običajnimi ali razumno predvidljivimi pogoji uporabe zanemarljiva,(12) kar na koncu ustreza stališču Komisije.
50. Za sprejemljivo preostalo tveganje sta namreč značilna dva elementa. Prvič, obstaja lahko le zanemarljiva verjetnost, da se bo tveganje uresničilo. Tako majhna stopnja verjetnosti je redno sprejemljiva. K temu se, drugič, priključijo okoliščine, pod katerimi je to verjetnost treba domnevati, namreč običajni ali razumno predvidljivi pogoji uporabe. Ni sicer mogoče izključiti, da pod drugimi pogoji, ki niso običajni ali razumno predvidljivi, obstaja večja verjetnost. To tveganje pa bi bilo hipotetično in redno ne bi moglo upravičiti previdnostnih ukrepov.(13)
51. Zato je treba na šesto in sedmo vprašanje odgovoriti tako, da je uporaba lesa, obdelanega z raztopino CCA vrste C, v skladu s Prilogo XVII, točka 19(4)(d), druga alinea, k Uredbi REACH prepovedana, če verjetnost ponavljajočega se stika s kožo pod običajnimi ali razumno predvidljivimi pogoji uporabe ni zanemarljiva.
52. V zadevi v glavni stvari bi bilo treba preučiti, kako se lesene brvi uporabljajo in ali je pri tem mogoče zanemariti verjetnost ponavljajočega se stika s kožo. Morebiti bi bilo treba preučiti možne spremembe v uporabi glede tega, ali bi v zadosti zmanjšale verjetnost. Priloga XVII, točka 19(4)(d), druga alinea, k Uredbi REACH v primeru, da tega ni mogoče doseči, nasprotuje uporabi obdelanega lesa pri brveh.
53. Praktično bi bilo lahko še posebej zanimivo preučiti, ali lesene brvi sploh uporabljajo pešci oziroma ali neposredno ob brveh obstajajo kraji, ki jih kot počivališča uporabljajo uporabniki vozil, ki lahko vozijo po poti – očitno gre za manjša terenska vozila. Za zagotavljanje varnosti bi morebiti lahko pomislili na opozorilne znake ali na to, da bi konce telefonskih drogov, ki štrlijo ven pod voziščem, odžagali ali pokrili, tako da stik z njimi z vrha ne bi bil mogoč.
C – Tretje vprašanje – strožje nacionalne določbe varstva
54. Odgovor na tretje vprašanje naj pojasni, ali poleg pravkar preučenih zahtev člena 67 in Priloge XVII, točka 19, k Uredbi REACH ostane prostor za nacionalne določbe. Za odgovor na to vprašanje je treba, zato da bi bilo mogoče uporabiti Uredbo REACH, prav tako predpostavljati, da obdelani telefonski drogovi niso odpadek.
55. Cilji Uredbe REACH so glede na njen člen 1 v tem, da se zagotovi „visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja […] kot tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij“.(14) Prosti pretok na notranjem trgu se zagotavlja predvsem s tem, da države članice v skladu s členom 128(1) Uredbe REACH ne prepovedo, omejijo ali ovirajo uporabe snovi kot take ali v izdelku, ki spada na področje uporabe te uredbe in je v skladu s to uredbo in – kjer je ustrezno – z akti Unije, sprejetimi za izvajanje te uredbe.
56. Državam članicam pa v skladu s členom 128(2) Uredbe REACH nič v tej uredbi ne preprečuje, da ne bi obdržale ali določile nacionalnih pravil za varovanje delavcev, zdravja ljudi in okolja, za uporabo v primerih, v katerih ta uredba ne usklajuje zahtev glede uporabe.
57. Zato je bistveno, ali je bila uporaba obdelanega lesa za gradnjo lesenih brvi usklajena s členom 67 in Prilogo XVII, točka 19, k Uredbi REACH.
58. V skladu s členom 67(1), prvi stavek, Uredbe REACH se snov kot taka – ali v izdelku – za katero Priloga XVII vsebuje omejitev, ne sme uporabljati, če ne izpolnjuje pogojev iz te omejitve.
59. Besedilo predvidenih omejitev je dokončno. Omejitve pomenijo, da se les, obdelan z arzenovimi spojinami, lahko uporabi, če so izpolnjeni pogoji navedenih izjem od načelne prepovedi njegove uporabe. To velja tudi za uporabo obdelanega lesa. Te določbe torej ne puščajo nobenega prostora za nadaljnje zahteve nacionalne zakonodaje v smislu člena 128(2) Uredbe REACH.
60. Ta sklep ustreza razlagi Sodišča, ki zadeva Direktivo 76/769, iz katere so bile prevzete omejitve uporabe arzenovih spojin. Država članica že v skladu s tem ni smela za uporabo pripravkov, katerih aktivna snov – v obravnavanem primeru arzenove spojine – je bila navedena v Prilogi I k navedeni direktivi, določati dodatnih pogojev, ki jih ta ne določa.(15)
61. Glede na formulacijo tega vprašanja za predhodno odločanje predložitveno sodišče izhaja iz domneve, da se lahko v primeru uskladitve v smislu člena 128(2) Uredbe REACH nacionalne določbe uporabijo le v skladu s členom 67(3). Ta določba državam članicam sicer omogoča, da začasno, do 1. junija 2013, ohranijo v veljavi obstoječe strožje določbe. Te bi morale priglasiti Komisiji. Finska pa v skladu z lastnimi navedbami ni priglasila nobenih ustreznih določb.(16)
62. Takšne strožje določbe bi bile glede na njihovo naravo tehnične določbe v smislu Direktive 98/34,(17) ki bi lahko vplivale na prosti pretok blaga. Drugače kakor v primeru strožjih določb za varstvo okolja v skladu s členom 193 PDEU,(18) je priglasitev Komisiji torej pogoj za uporabo določb v smislu člena 67(3) Uredbe REACH.(19)
63. Komisija poleg tega ustrezno opozarja na zaščitno klavzulo v členu 129 Uredbe REACH, ki državam članicam pod določenimi pogoji omogoča sprejetje nujnih ukrepov, ter na člen 114(5) PDEU, v skladu s katerim lahko države članice na podlagi novih znanstvenih spoznanj predlagajo odobritev strožjih predpisov. Nobena od teh možnosti ni bila uporabljena v obravnavanem primeru.
64. Zato je na tretje vprašanje treba odgovoriti tako, da člen 67 in Priloga XVII k Uredbi REACH usklajujeta zahteve glede proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe v tej prilogi navedenih spojin in izdelkov v smislu člena 128(2) te uredbe, tako da so strožje nacionalne zahteve glede njihove uporabe možne le v skladu s to uredbo, na primer s členom 129, ter v skladu s členom 114(5) PDEU.
D – Prvo in drugo vprašanje
65. Za odgovor na prvi dve vprašanji je treba predpostavljati, da so odstranjeni telefonski drogovi sprva postali nevarni odpadek. Korkein hallinto-oikeus želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali so drogovi lahko izgubili ta status odpadka, če so bili izpolnjeni pogoji iz člena 6(1) nove Direktive o odpadkih, in predvsem ali bi to veljajo tudi, če bi jih bilo treba zaradi njihove obdelave z impregnacijskim sredstvom šteti za nevarne odpadke. Drugo vprašanje zadeva pomen določb Uredbe REACH o uporabi obdelanega lesa v zvezi s tem.
66. Kot bom prikazala v nadaljevanju, se morebitna izguba statusa odpadka obdelanega lesa v obravnavanem primeru ne presoja v skladu s členom 6(1) Direktive o odpadkih (točka 1), ampak le v skladu s členom 6(4), prvi stavek (točka 2). Da bi kljub temu lahko koristno odgovorila na predlog za sprejetje predhodne odločbe,(20) bom obe vprašanji obravnavala ob upoštevanju zadnje navedene določbe (točka 3), torej ob upoštevanju sodne prakse Sodišča.
1. Člen 6(1) Direktive o odpadkih
67. Nekateri določeni odpadki v skladu s členom 6(1) Direktive o odpadkih prenehajo biti odpadki, ko so predelani in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu s štirimi podrobno navedenimi pogoji. Ta določba torej neposredno ne določa, pod katerimi pogoji odpadki prenehajo biti odpadki, ampak določa okvirne pogoje, v okviru katerih je mogoče to vprašanje urediti za določene odpadke.(21)
68. Potrebo po specifičnih določbah za prenehanje statusa odpadka potrjuje druga alinea uvodne izjave 22 Direktive o odpadkih. Med drugim navaja možne skupine odpadkov, za katere je mogoče sprejeti takšne določbe.
69. Člen 6(1) Direktive o odpadkih torej brez konkretnih izvedbenih določb ni podlaga za ugotovitev, da določeni odpadki prenehajo biti odpadki.
70. Unija izvedbene določbe v skladu s členom 6(2) Direktive o odpadkih sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom. Trenutno obstaja ureditev glede določenih vrst odpadnih kovin(22) in raziskave za nadaljnje ureditve.(23) Za les, vključno za kemično obdelan les, pa se ne pripravlja nobena ureditev, predvsem zato ker kaže, da je korist predelave za ponovno uporabo v primerjavi s sežiganjem za pridobivanje energije omejena.(24)
71. Člena 6(1) Direktive o odpadkih zato v zadevi v glavni stvari ni mogoče uporabiti.
2. Člen 6(4), prvi stavek, Direktive o odpadkih
72. Člen 6(4), prvi stavek, Direktive o odpadkih določa, da lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse.
73. Kar zadeva vsebinske pogoje odločitve v skladu s členom 6(4), prvi stavek, Direktive o odpadkih, Komisija meni, da bi morale države članice pri tem spoštovati merila iz člena 6(1). To se sicer zdi smiselno, vendar pa glede na besedilo odstavka 4 zadostuje, da države članice upoštevajo veljavno sodno prakso.
74. Zakaj je bil ta sklic na sodno prakso vključen v novo Direktivo o odpadkih, ne pa sklic na člen 6(1), ni jasno. Predlog Komisije še ni določal nobenih izrecnih pristojnosti držav članic na tem področju.(25) Te je uvedel šele Svet in naj bi se sprva izvajale na podlagi trenutnega pravnega položaja.(26) V ta sklic bi se lahko vključile določbe člena 6(1) Direktive o odpadkih. Pozneje pa je bil sklic na pravni položaj nadomeščen s sklicem na sodno prakso.(27) To bi bil lahko odziv na bojazen, da bi sodna praksa glede pojma odpadka lahko postala vprašljiva glede na določbe o prenehanju statusa odpadka.(28) Oporne točke za uporabo meril iz odstavka 1 nasprotno niso več razvidne.
75. Zato velja, da morajo države članice v skladu s členom 6(4), prvi stavek, nove Direktive o odpadkih upoštevati sodno prakso glede prenehanja statusa odpadka. Pri tem mora biti odločilna praksa Sodišča pri sprejemanju odločitev, saj v nasprotnem primeru ni mogoče pričakovati enotne uporabe prava o odpadkih.
3. Sodna praksa glede prenehanja statusa odpadka
76. Sodišče izhaja iz tega, da status odpadka traja, dokler imetnik zadevne snovi v skladu z opredelitvijo v členu 1, točka a, Direktive o odpadkih ne zavrže ali namerava ali mora zavreči.(29) Ta pojem odpadka je treba razlagati ob upoštevanju ciljev Direktive o odpadkih, ki so v skladu z njeno šesto uvodno izjavo v zmanjšanju škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje, ter tudi ob upoštevanju člena 191(2) PDEU, v skladu s katerim je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva in ki poimensko temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno. Pojem odpadka je torej treba razlagati široko.(30)
77. Zadevne odločitve se nanašajo na predelavo odpadkov. Pri tem je dejstvo, da je snov rezultat popolnega postopka predelave, načelno le ena od okoliščin, ki jih je treba upoštevati pri ugotovitvi, ali gre za odpadek. Gotovo pa ne dopušča dokončnega sklepa.(31)
78. Neodvisno od morebitne trajne opredelitve kot odpadek se za popoln postopek predelave v zvezi s tem postavljajo visoke zahteve. Neka snov bo podvržena takemu postopku, če bo s tem pridobila enake lastnosti in značilnosti kot surovina in se jo bo lahko uporabilo pod enakimi previdnostnimi ukrepi za okolje.(32)
79. Sodišče je le za določene oblike predelave pripoznalo, da iz njih izhajajoče snovi niso nujno več odpadki. To velja za snovno predelavo odpadne embalaže(33) in za predelavo odpadnega železa v železarske proizvode, ki so tako podobni drugim železarskim proizvodom, ki izhajajo iz primarnih surovin, da jih skoraj ni mogoče razlikovati med seboj.(34) Podobno kakovost dosega predelava odpadkov v očiščen plin, ki se uporabi kot gorivo.(35)
80. V obravnavanem primeru je kot predelavo mogoče upoštevati dva postopka. Prvič, preverjanje in prevzem odstranjenih telefonskih drogov kot gradbenega materiala in, drugič, njihovo dejansko uporabo kot podporno konstrukcijo lesenih brvi.
a) Preverjanje lesenih drogov
81. Iz prvega koraka, preverjanja lesenih drogov, izhaja, da obdelava telefonskih drogov ni bila dovolj intenzivna.
82. V skladu s členom 3, točka 16, Direktive o odpadkih lahko sicer tudi zgolj preverjanje materiala za pripravo za ponovno uporabo šteje za postopek predelave. Poleg tega gre lahko v skladu z zadnjim stavkom uvodne izjave 22 za postopek predelave že s tem, da se odpadke pregleda, da se ugotovi, ali izpolnjujejo merila za prenehanje statusa odpadka. Domnevno preverjanje v obravnavanem primeru pa ne more zadoščati za to, da bi se preverjani odpadki lahko enačili s surovinami in izdelki.
83. Prvič, namen preverjanja in izbire drogov ni bil v tem, da bi se v smislu opredelitve v členu 3, točka 16, Direktive o odpadkih ponovno uporabili za isti namen, torej kot telefonski drogovi, ampak da bi se uporabili kot gradbeni material za lesene brvi.
84. Drugič, uporaba materiala kljub preverjanju še vedno ni zanesljiva. Že zato še ni mogoče izključiti, da ga bo imetnik zavrgel.(36)
85. Tretjič, Sodišče je končno večkrat poudarilo, da trajno onesnaženje snovi z okoljskimi strupi, predvsem z impregnacijskimi sredstvi za les,(37) govori v prid temu, da še naprej štejejo za odpadke.(38) Telefonski drogovi pa so še naprej obremenjeni z impregnacijskimi sredstvi za les.
86. Pomemben razlog za domnevo, da je obremenjeni material še vedno odpadek, izhaja iz člena 13 Direktive o odpadkih. V skladu z njim se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju. Predelava nevarnih odpadkov zato v dvomu ne more pripeljati do tega, da zanje ne bi več veljalo pravo o odpadkih, dokler obstaja nevarnost takih groženj ali škode.
b) Uporaba drogov pri gradnji lesenih brvi
87. Nasprotno pa drugi postopek, uporaba obdelanih telefonskih drogov pri gradnji lesenih brvi, kakor je pravilno poudarilo predložitveno sodišče, izključuje, da jih je imetnik zavrgel ali jih namerava zavreči. Iz spisa izhaja, da imajo drogovi v podporni konstrukciji brvi bistveno funkcijo. Brez njih bi bile brvi manj stabilne in funkcionalne. Tega pa si imetnik gotovo ne želi.
88. Prenehanju statusa odpadka pa bi lahko tudi pri tem postopku predelave nasprotovalo, da je les še naprej obremenjen z impregnacijskim sredstvom in zato ni izgubil lastnosti, ki so utemeljile njegovo uvrstitev med nevarne odpadke. Iz tega bi lahko izhajala obveznost zavrženja, ki bi v skladu z opredelitvijo odpadka v členu 3, točka 1, Direktive o odpadkih prav tako povzročila, da bi les štel za odpadek.
89. Ta obveznost bi obstajala, če bi bila uporaba lesa pri gradnji lesenih brvi dejanje predelave, ki bi bilo nezdružljivo z Direktivo o odpadkih. V tem pogledu je ponovno treba omeniti člen 13 te direktive, torej prepoved ogrožanja zdravja ljudi in povzročanja škode okolju. Avstrija iz tega sklepa, da nevarni odpadki, na primer obdelani les, ne morejo izgubiti statusa odpadka.
90. To stališče pravilno opozarja na to, da je vedno treba spoštovati posebne določbe Direktive o odpadkih o nevarnih odpadkih, na primer sledljivost do končne uporabe v skladu s členom 17 ali prepoved mešanja v skladu s členom 18.
91. Vendar pa Direktiva o odpadkih, če odmislimo člen 13, ne vsebuje nobene določbe o tem, kako je treba uporabiti nevarne lesne odpadke. Vprašanje je torej, ali so lahko že omenjene določbe Uredbe REACH v tem primeru kot orientacija.
92. Uredba REACH v skladu s členom 2(2) sicer ne velja za odpadke. Bilo pa bi protislovno, če bi iz člena 13 Direktive o odpadkih izpeljevali strožje zahteve glede uporabe odpadkov, ki jih imetnik (več) ne zavrže ali namerava zavreči, kakor veljajo za enake snovi, ki niso odpadki. Takemu protislovju se vsekakor lahko izognemo, če obstajajo določbe za take snovi, ki imajo podoben cilj kot člen 13.
93. V tem smislu je namen Uredbe REACH glede na njen člen 1 prav tako ta, da se zagotovi visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja.(39)
94. Kljub temu namenu ni nujno, da se vsaka uporaba snovi, zmesi ali izdelkov, ki bi bila v skladu s to uredbo dopustna, šteje tudi za dopustno predelavo odpadkov, predvsem nevarnih odpadkov. Uredba REACH namreč obsega zelo veliko snovi, zmesi ali izdelkov, vendar pa le v zelo malo primerih specifično ureja njihovo uporabo. Zanje je značilno posebej veliko tveganje za zdravje ljudi ali za okolje. V skladu s tem člen 128(1) te uredbe sicer dopušča uporabo zaobseženih materialov, vendar pa jo države članice lahko v skladu z odstavkom 2 med drugim omejijo zaradi varstva zdravja in okolja, če ni bila usklajena s to uredbo.
95. Za uporabo lesa, obdelanega z raztopinami CCA, kakor je že bilo navedeno, obstaja takšna usklajena ureditev v skladu z Uredbo REACH.(40)
96. To oceno zakonodajalca je torej treba upoštevati kot izhodiščno točko za to, kako je dopustno uporabiti primerljive odpadke.
97. Na prvi dve vprašanji je torej treba odgovoriti tako, da v skladu s členom 6(4) Direktive o odpadkih nevarni odpadki prenehajo biti odpadki, če je mogoče domnevati, da jih imetnik več ne zavrže ali namerava ali mora zavreči, ker njihova predelava ustreza uporabi, ki jo usklajeni predpisi v smislu člena 128(2) Uredbe REACH izrecno dopuščajo za enake snovi, ki niso odpadki.
V – Predlog
98. Sodišču zato predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori tako:
1. Namene uporabe lesa, obdelanega z raztopino CCA, ki so našteti v Prilogi XVII, točka 19(4)(b), k Uredbi (ES) št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 836/2012, je treba razlagati tako, da so tam vsi dopustni nameni uporabe našteti taksativno.
2. V tem primeru obravnavano uporabo lesa, obdelanega z raztopino CCA, za podporno konstrukcijo lesene brvi je mogoče šteti za uporabo za „mostove“ v smislu Priloge XVII, točka 19(4)(b), druga alinea, k Uredbi (ES) št. 1907/2006.
3. Uporaba lesa, obdelanega z raztopino CCA vrste C, je v skladu s Prilogo XVII, točka 19(4)(d), druga alinea, k Uredbi (ES) št. 1907/2006 prepovedana, če verjetnost ponavljajočega se stika s kožo pod običajnimi ali razumno predvidljivimi pogoji uporabe ni zanemarljiva.
4. Člen 67 in Priloga XVII k Uredbi (ES) št. 1907/2006 usklajujeta zahteve glede proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe v tej prilogi navedenih spojin in izdelkov v smislu člena 128(2) te uredbe, tako da so strožje nacionalne zahteve glede njihove uporabe možne le v skladu s to uredbo, na primer s členom 129, ter v skladu s členom 114(5) PDEU.
5. Nevarni odpadki v skladu s členom 6(4) Direktive 2008/98/ES z dne 19. novembra 2008 o odpadkih prenehajo biti odpadki, če je mogoče domnevati, da jih imetnik več ne zavrže ali namerava ali mora zavreči, ker njihova predelava ustreza uporabi, ki jo usklajeni predpisi v smislu člena 128(2) Uredbe (ES) št. 1907/2006 izrecno dopuščajo za enake snovi, ki niso odpadki.