CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES BOT
présentées le 29 juin 2016 (1)
Affaire C‑429/15
Evelyn Danqua
contre
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
[demande de décision préjudicielle
formée par la Court of appeal (Cour d’appel, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Directive 2004/83/CE – Normes minimales relatives aux conditions d’octroi du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire – Directive 2005/85/CE – Normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres – Règle de procédure nationale limitant à quinze jours ouvrables le délai dans lequel une demande de protection subsidiaire doit être introduite à l’issue du rejet de la demande tendant à l’octroi du statut de réfugié – Admissibilité – Autonomie procédurale des États membres – Principes d’équivalence et d’effectivité »
1. La présente demande de décision préjudicielle s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant Mme Evelyn Danqua, une ressortissante ghanéenne, au Minister for Justice and Equality (ministre de la Justice et de l’Égalité) (2), à l’Ireland et à l’Attorney General au sujet de la légalité de la procédure suivie par les autorités irlandaises aux fins de l’instruction de sa demande de protection subsidiaire.
2. La protection subsidiaire est une protection internationale qui, conformément à l’article 2, sous e), de la directive 2004/83/CE (3), s’adresse aux ressortissants de pays tiers qui ne peuvent pas être considérés comme des réfugiés, mais pour lesquels il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’ils courraient un risque réel de subir des atteintes graves une fois de retour dans leur pays d’origine. Dans le cadre du régime d’asile européen commun, la protection subsidiaire complète les règles relatives au statut de réfugié établies par la convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 (4).
3. La présente affaire offre à la Cour l’occasion de se prononcer une nouvelle fois sur les modalités procédurales applicables aux demandes de protection subsidiaire introduites en Irlande sur le fondement de la directive 2004/83. Dans ses arrêts du 22 novembre 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) (5), du 31 janvier 2013, D. et A. (C‑175/11, EU:C:2013:45) (6), ainsi que du 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) (7), celle-ci s’est déjà prononcée sur les multiples facettes de cette procédure au regard des principes fondamentaux du droit de l’Union tels que le droit à être entendu, le droit à bénéficier d’un recours juridictionnel effectif ou encore le droit à bénéficier d’une bonne administration. La multiplicité de ces renvois préjudiciels s’explique par les particularités qui caractérisaient encore récemment la procédure d’octroi d’une protection internationale en Irlande (8). En effet, alors que la majorité des États membres a adopté une procédure unique au cours de laquelle ils examinent la demande d’asile introduite par l’intéressé à la lumière des deux formes de protection internationale, l’Irlande a institué, à l’origine, deux procédures distinctes aux fins de l’examen, respectivement, de la demande d’asile et de la demande de protection subsidiaire, la seconde ne pouvant être introduite qu’à la suite du rejet de la première.
4. Ainsi, en application de l’article 4, paragraphe 1, des European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 [règlement de 2006 relatif aux Communautés européennes (conditions permettant de bénéficier d’une protection)] (9), la lettre par laquelle le ministre notifie, à la suite du rejet de la demande d’asile de l’intéressé, son intention d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière (10) doit être accompagnée d’un avis informant ce dernier qu’il peut demander, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de cette notification, le bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi qu’une autorisation temporaire de rester sur le territoire (« application for leave to remain »).
5. C’est en application de cette disposition que la demande de protection subsidiaire de Mme Danqua a été rejetée et c’est donc la compatibilité de cette règle de procédure nationale, qui exige que la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire soit introduite dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la notification du rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié, qui est en l’occurrence débattue par les parties, au regard tant du principe d’équivalence que du principe d’effectivité consacrés par la jurisprudence de la Cour.
6. Dans les présentes conclusions, dans un premier temps, nous exposerons les raisons pour lesquelles une application du principe d’équivalence est, à notre sens, sans pertinence dans une situation telle que celle en cause au principal, qui concerne deux types de demandes fondées, l’une comme l’autre, sur le droit de l’Union et dont l’objet et les critères constitutifs sont distincts.
7. Dans un second temps, nous examinerons la règle de procédure nationale en cause au principal au regard du principe d’effectivité. Si la Court of appeal (Cour d’appel, Irlande) n’a pas expressément interrogé la Cour sur la compatibilité de la disposition nationale en cause au regard de ce principe, nous expliquerons pourquoi cet examen s’impose au titre de la coopération qui doit prévaloir dans le cadre de la procédure du renvoi préjudiciel entre la juridiction nationale et la Cour. Nous exposerons, ensuite, les raisons pour lesquelles cette règle de procédure n’est, à notre avis, pas susceptible de garantir un accès effectif des personnes requérant une protection subsidiaire aux droits qui leur sont conférés par la directive 2004/83.
8. Nous inviterons, par conséquent, le juge national compétent à apprécier si le délai dans lequel la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire a été introduite est raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances humaines et matérielles entourant l’examen de la demande de protection internationale. À cette fin, nous indiquerons que celui-ci devrait, à notre sens, examiner si l’intéressé a été placé dans une situation lui permettant d’exercer ses droits d’une manière effective en prenant notamment en considération les conditions dans lesquelles ce dernier a été assisté dans l’accomplissement de ses démarches ainsi que les conditions dans lesquelles le rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié lui a été notifié.
I – Les faits, la procédure nationale et les questions préjudicielles
9. Mme Danqua a introduit, le 13 avril 2010, une demande d’asile auprès de l’Office of the Refugee Applications Commissionner (service du commissaire chargé des demandes d’asile). Celle-ci a soutenu qu’elle risquait d’être soumise, en cas de retour dans son pays d’origine, à la pratique trokosi, une forme de servitude rituelle touchant les femmes.
10. Dans son rapport du 16 juin 2010, ce service a formulé une recommandation négative quant à la demande de l’intéressée en raison des doutes pesant sur la crédibilité de ces allégations. Cette recommandation a été confirmée en appel par le Refugee Appeals Tribunal (juridiction connaissant des recours en matière de statut de réfugiés), par une décision du 13 janvier 2011.
11. Le 9 février 2011, le ministre a notifié à Mme Danqua, d’une part, le rejet de sa demande d’asile, en application de l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006, et, d’autre part, son intention d’ordonner la reconduite à la frontière de celle-ci, conformément à l’article 3 de la loi de 1999 sur l’immigration. Cette notification était accompagnée d’un avis informant l’intéressée de la possibilité d’introduire, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de ladite notification, une demande de protection subsidiaire.
12. À la suite du rejet de sa demande d’asile, le Refugee Legal Service (ci‑après le « RLS ») a informé l’intéressée que celle-ci ne serait pas assistée dans le cadre de ses démarches visant à obtenir la protection subsidiaire. Ce service a, néanmoins, présenté au nom de celle-ci une demande d’autorisation de séjour pour des raisons humanitaires.
13. Il ressort de la décision de renvoi que cette demande a été rejetée le 23 septembre 2013 et une décision de reconduite à la frontière a été adoptée à l’égard de Mme Danqua par le ministre.
14. Celle-ci s’est ensuite assuré les services d’un avocat à titre privé, lequel a déposé une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire le 8 octobre 2013. Par courrier du 5 novembre 2013, le ministre a informé l’intéressée que sa demande ne pouvait être acceptée au motif que celle-ci n’avait pas été déposée dans un délai de quinze jours ouvrables, tel que visé dans la notification du 9 février 2011.
15. L’intéressée a alors contesté cette décision devant la High Court (Haute Cour, Irlande) en invoquant, notamment, une violation du principe d’équivalence, un délai similaire n’étant pas prévu dans le cadre de l’introduction d’une demande d’asile.
16. Par un arrêt du 16 octobre 2014, la High Court (Haute Cour) a rejeté le recours de l’intéressée, jugeant que le principe d’équivalence n’était pas applicable en l’espèce dans la mesure où celle-ci tendait à comparer deux règles de procédure fondées sur le droit de l’Union. Mme Danqua a alors interjeté appel de cet arrêt devant la Court of appeal (Cour d’appel).
17. La Court of appeal (Cour d’appel), tout en s’interrogeant sur la pertinence du principe d’équivalence dans la présente affaire, est d’avis qu’une demande d’asile peut constituer un point de comparaison approprié en vue d’assurer le respect de ce principe.
18. À cet égard, la juridiction de renvoi avance que, bien que la majorité des demandes d’asile soit traitée selon le régime mis en place par la directive 2004/83, les États membres peuvent toujours, au moins en théorie, accorder l’asile conformément à leur droit national. Dans cette mesure, les demandes d’asile pourraient relever, pour partie, du droit de l’Union et, pour partie, du droit national.
19. Quant à l’imposition d’un délai tel que celui en cause au principal pour l’introduction d’une demande de protection subsidiaire, la juridiction de renvoi considère que ce délai est justifié par des considérations objectives, tenant compte des particularités du régime irlandais caractérisé, à l’époque des faits du litige au principal, par deux procédures distinctes et successives. Une telle imposition permettrait, en particulier, d’assurer que les demandes de protection internationale soient traitées dans un délai raisonnable.
20. C’est dans ce contexte que la Court of appeal (Cour d’appel) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Au regard du principe d’équivalence, une demande d’asile, régie par une législation nationale qui reflète les obligations de l’État membre au titre de la directive 2004/83[…], peut-elle être considérée comme un point de comparaison approprié avec une demande de protection subsidiaire ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, faut-il prendre en compte à cet égard le fait que le délai dans lequel doivent être présentées les demandes de protection subsidiaire sert l’important objectif d’assurer que les demandes de protection internationale soient traitées dans un délai raisonnable ? »
II – Observations liminaires relatives à la recevabilité du renvoi préjudiciel
21. La décision de renvoi ne contient pas un exposé du cadre juridique national applicable à la présente affaire, ce qui peut soulever une question relative à la recevabilité de la présente demande de décision préjudicielle.
22. Selon les termes d’une jurisprudence constante, l’article 267 TFUE institue une procédure de coopération étroite et directe entre la Cour et les juridictions nationales, grâce à laquelle la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (11).
23. Dans le cadre de ce dialogue de juge à juge et dans le respect mutuel de leurs compétences respectives, chacun assume des responsabilités propres. Si la Cour doit tout mettre en œuvre pour aider la juridiction de renvoi à interpréter et à appliquer le droit de l’Union correctement, en lui conférant notamment la faculté la plus étendue de la saisir (12), la juridiction de renvoi doit, à son tour, avoir égard à la fonction propre que la Cour remplit en la matière et ainsi s’efforcer de lui fournir toutes les informations et tous les éléments de preuve pour qu’elle puisse exercer sa fonction conformément à l’objectif visé à l’article 267 TFUE.
24. À cette fin, l’exposé du cadre factuel et juridique de l’affaire au principal est un élément constitutif, sinon essentiel de la demande de décision préjudicielle et son absence est susceptible de constituer un motif d’irrecevabilité manifeste de la demande de décision préjudicielle (13).
25. S’agissant du contexte factuel et juridique de l’affaire, la Cour exige ainsi que la juridiction de renvoi expose au moins sommairement les faits pertinents et mentionne la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente (14).
26. Force est de constater que la présente demande de décision préjudicielle ne contient pas un exposé du cadre juridique national, la Court of appeal (Cour d’appel) se dispensant par ailleurs de mentionner expressément les références de la disposition nationale en cause.
27. Cela étant dit, nous ne pensons pas, compte tenu du contexte dans lequel s’inscrit le présent renvoi préjudiciel et de l’objet de celui-ci, que cette lacune puisse justifier de déclarer l’irrecevabilité de la demande.
28. Premièrement, les motifs de la décision de renvoi permettent de comprendre la teneur de la disposition nationale en cause.
29. Deuxièmement, la Cour a jugé que « les exigences [concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle] peuvent être plus facilement remplies lorsque [cette] demande […] s’inscrit dans un contexte déjà largement connu en raison d’un précédent renvoi préjudiciel » (15).
30. Or, ainsi que nous l’avons indiqué, la Cour s’est déjà prononcée sur les multiples facettes de la procédure d’octroi de la protection subsidiaire en Irlande dans ses arrêts du 22 novembre 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), du 31 janvier 2013, D. et A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), ainsi que du 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), et se prononcera prochainement dans le cadre de l’affaire M (C‑560/14), actuellement pendante devant elle. La présente demande de décision préjudicielle est donc le cinquième renvoi opéré par une juridiction irlandaise concernant les modalités procédurales applicables aux demandes de protection subsidiaire introduites avant les réformes engagées en 2013 et en 2015 (16).
31. Ainsi que cela ressort des arrêts précédemment rendus par la Cour, le cadre juridique applicable, en Irlande, à une demande de protection subsidiaire est donc connu, la disposition nationale en cause étant d’ailleurs expressément visée au point 15 de l’arrêt du 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302).
32. Troisièmement, nous savons que la Cour est plus exigeante lorsque la demande de décision préjudicielle s’inscrit dans le cadre de contentieux caractérisés par des situations de fait et de droit complexes, tels que les contentieux de la concurrence et des marchés publics (17).
33. Or, dans la présente affaire, si la procédure d’octroi d’une protection internationale se caractérise, ici, par une multiplicité d’étapes procédurales, la question de droit adressée à la Cour reste simple, puisqu’elle se présente sous un angle très précis, l’interprétation sollicitée concernant une disposition dont l’objet est de fixer un délai.
34. Quatrièmement, nous constatons que les informations contenues dans la demande de décision préjudicielle ont permis aux parties au principal ainsi qu’à la Commission européenne de présenter leurs observations.
35. Au vu de ces éléments, nous sommes donc convaincu que la Cour dispose de toutes les informations pour pouvoir exercer sa fonction conformément à l’objectif visé à l’article 267 TFUE, et ce malgré les lacunes de la décision de renvoi.
III – Notre analyse
36. Le droit de l’Union n’établit pas de règles précises déterminant les modalités de la demande de protection subsidiaire, et en particulier le délai dans lequel une telle demande doit être introduite auprès de l’autorité nationale compétente.
37. En effet, la directive 2004/83 n’entend pas prescrire, par son contenu et sa finalité, les règles de procédure applicables à l’examen d’une demande de protection internationale ni, partant, déterminer les garanties procédurales qui doivent, à ce titre, être accordées au demandeur d’asile (18). Cette directive a pour seul objectif de fixer, d’une part, des critères communs à tous les États membres en ce qui concerne les conditions de fond que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale (19) ainsi que, d’autre part, le contenu matériel de cette protection (20). C’est dans ce cadre que la directive 2004/83 détermine, à son article 2, sous c) et e), les personnes susceptibles de bénéficier du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi que, à son chapitre VII, les droits inhérents à chacun de ces statuts.
38. Les règles de procédure relatives à l’examen d’une demande de protection internationale sont, quant à elles, fixées par la directive 2005/85/CE (21). Conformément à son article 1er, celle-ci a pour objectif d’établir des normes minimales communes à l’ensemble des États membres en ce qui concerne la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié et précise, à ses chapitres II et III, les droits et les obligations procédurales s’imposant au demandeur et à l’État membre concernant l’évaluation d’une demande de protection internationale.
39. Or, en vertu de l’article 3 de cette directive, celle-ci s’applique uniquement lorsque l’État membre examine une demande tendant à l’obtention du statut de réfugié ou lorsque cet État a établi une procédure unique par laquelle il examine une demande à la lumière des deux formes de protection internationale, à savoir celle relative au statut de réfugié et celle afférente à la protection subsidiaire.
40. La directive 2005/85 confère donc toute latitude aux États membres pour régler les conditions et les modalités procédurales relatives à l’examen d’une demande de protection subsidiaire lorsque ceux-ci ont fait le choix d’examiner cette demande dans le cadre d’une procédure distincte de celle visant à obtenir le statut de réfugié, comme tel était le cas en Irlande à l’époque des faits du litige au principal.
41. Pour autant, ce renvoi à l’autonomie procédurale des États membres est traditionnellement tempéré par l’obligation de respecter, d’une part, les droits fondamentaux et, d’autre part, les principes d’équivalence et d’effectivité (22).
42. Le respect du principe d’équivalence exige, selon une jurisprudence constante, l’application indifférenciée d’une règle nationale aux actions fondées sur une violation du droit de l’Union et à celles fondées sur une méconnaissance du droit national. En d’autres termes, les règles de procédure adoptées par les États membres pour une action fondée sur le droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles prévues pour une action similaire fondée sur le droit interne (23).
43. Quant au principe d’effectivité, son respect exige que ces modalités procédurales ne rendent pas impossible ou excessivement difficile en pratique l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union à l’intéressé.
44. Dans les présentes conclusions et parce qu’il s’agit de l’objet même des questions posées par la juridiction de renvoi, nous examinerons, tout d’abord, la mesure dans laquelle la règle de procédure en cause peut être examinée sous l’angle du principe d’équivalence.
45. Nous examinerons, ensuite, dans quelle mesure cette règle de procédure est susceptible de garantir la pleine effectivité des dispositions du droit de l’Union relatives à la protection subsidiaire.
46. Si la Court of appeal (Cour d’appel) n’a pas expressément demandé à la Cour d’examiner la règle de procédure en cause au regard du principe d’effectivité, nous estimons, comme la Commission, que cet examen s’impose afin de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile aux fins de la solution du litige dont elle est saisie. Lors de l’audience, le ministre a jugé ledit examen inopportun dans la mesure où, d’une part, ce principe n’a pas été invoqué dans le cadre de la procédure au principal et où, d’autre part, une telle démarche serait contraire à l’approche de la Cour.
47. Ainsi que nous l’avons indiqué, la procédure du renvoi préjudiciel prévu à l’article 267 TFUE a pour objectif d’instituer une procédure de coopération étroite et directe entre la Cour et la juridiction nationale, grâce à laquelle la première est appelée à fournir à la seconde une réponse utile qui permet à celle-ci de trancher le litige dont elle est saisie (24). En outre, conformément à une jurisprudence établie, il incombe à la Cour d’interpréter toutes les dispositions du droit de l’Union dont la juridiction de renvoi a besoin à cette fin, même si ces dispositions ne sont pas visées dans les questions qui lui sont adressées par cette juridiction, dès lors que celle-ci lui a fourni les éléments de fait et de droit qui permettent cette interprétation (25), ce qui nous semble être le cas en l’occurrence.
48. Nous sommes donc d’avis qu’il y a lieu de donner à la juridiction de renvoi les éléments utiles en ce qui concerne non seulement la portée du principe d’équivalence, mais également celle du principe d’effectivité pour la solution du litige au principal.
A – Sur le principe d’équivalence
49. Par ses questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si le principe d’équivalence doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règle de procédure nationale qui exige que la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire soit introduite dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la notification du rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié.
50. La juridiction de renvoi souligne, en effet, qu’un tel délai n’est pas prévu dans le cadre de l’introduction d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié, alors même que cette demande constituerait un point de comparaison approprié en vue d’assurer le respect du principe d’équivalence.
51. Contrairement à l’opinion exprimée par la juridiction de renvoi, nous estimons qu’une application du principe d’équivalence est sans pertinence dans une situation telle que celle en cause au principal.
52. En effet, une application du principe d’équivalence suppose que nous soyons en mesure de comparer, d’une part, les modalités procédurales applicables à une action fondée sur le droit de l’Union et, d’autre part, les modalités procédurales applicables à une action similaire fondée sur le droit interne.
53. Or, ces conditions ne sont pas satisfaites.
54. Premièrement, la situation en cause au principal concerne deux actions fondées sur le droit de l’Union, à savoir la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié et la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire.
55. Les directives 2004/83 et 2005/85 (26) participent à l’établissement d’un système européen commun d’asile qui, conformément à l’article 78, paragraphe 1, TFUE, doit permettre à l’Union de développer une politique commune en matière d’asile et de protection subsidiaire, conforme à la convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951. En particulier, aux termes de l’article 78, paragraphe 2, sous a), b), d) et f), TFUE, les mesures adoptées dans ce cadre comportent non seulement un statut uniforme d’asile et de protection subsidiaire en faveur des ressortissants de pays tiers, mais également des procédures communes pour l’octroi et le retrait de ce statut ainsi que des normes concernant les conditions d’accueil de ces ressortissants.
56. Comme cela ressort de leur considérant 1, les directives 2004/83 et 2005/85 procèdent ainsi à une harmonisation non seulement des règles relatives à la reconnaissance et au contenu du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire (27), mais également des règles procédurales applicables à cette fin.
57. Si les États membres restent libres d’adopter ou de maintenir des normes plus favorables pour décider, d’une part, des personnes qui remplissent les conditions d’octroi d’une protection internationale et, d’autre part, des règles procédurales applicables à cette fin, ces normes doivent, néanmoins, rester compatibles avec ces directives.
58. Dans le cadre du système européen commun d’asile, les conditions d’octroi d’une protection internationale par un État membre sont donc aujourd’hui réglementées par les dispositions du droit de l’Union, qu’il s’agisse du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire.
59. Ainsi, nous ne pouvons faire une application du principe d’équivalence, tel qu’il a été défini dans la jurisprudence de la Cour, car nous serions amené à comparer, d’une part, les modalités procédurales applicables à une demande d’asile fondée sur le droit de l’Union et, d’autre part, les modalités procédurales applicables à une demande de protection subsidiaire fondée également sur le droit de l’Union.
60. Deuxièmement, une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié et une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ne constituent pas des « actions similaires », tel que cela est exigé par la jurisprudence de la Cour.
61. En premier lieu, c’est en complément du statut de réfugié que le législateur de l’Union a souhaité introduire, conformément à l’article 78, paragraphe 2, sous b), TFUE, une autre forme de protection internationale, qualifiée de « subsidiaire » et répondant à des conditions d’octroi spécifiques visées à l’article 2, sous e), de la directive 2004/83 (28).
62. L’emploi du terme « subsidiaire » ainsi que le libellé de l’article 2, sous e), de cette directive indiquent ainsi sans ambiguïté que le statut conféré par la protection subsidiaire s’adresse aux ressortissants des pays tiers qui ne satisfont pas aux conditions spécifiques requises pour bénéficier du statut de réfugié (29). En introduisant une forme subsidiaire de protection dans le régime d’asile européen commun, le législateur de l’Union n’a donc pas entendu offrir deux formes similaires de protection internationale. Le législateur irlandais a, d’ailleurs, institué deux procédures distinctes aux fins de l’examen, respectivement, de la demande d’asile et de la demande de protection subsidiaire, la seconde ne pouvant être introduite qu’à la suite du rejet de la première. Quant aux États membres ayant opté pour une procédure unique, ils procèdent à un examen de la demande de protection internationale sous l’angle, tout d’abord, des conditions fixées pour obtenir le statut de réfugié (30).
63. En second lieu, le statut de réfugié offre des droits et des avantages économiques et sociaux plus étendus que ceux résultant de l’octroi d’une protection subsidiaire (31).
64. Comme la Cour l’a relevé dans son arrêt du 22 novembre 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), la nature des droits inhérents au statut de réfugié et celle des droits inhérents au statut conféré par la protection subsidiaire sont, en effet, différentes (32). À son chapitre VII, intitulé « Contenu de la protection internationale », la directive 2004/83 opère une distinction selon que la personne concernée est un réfugié ou bénéficie de la protection subsidiaire (33). À l’égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire, elle autorise les États membres à adopter des conditions plus restrictives quant à la délivrance des titres de séjour ou des documents de voyage (34). Ainsi, si les États membres sont tenus d’accorder aux réfugiés un titre de séjour d’une durée minimale de trois ans, ils peuvent limiter la durée minimale de ce titre à un an dès lors qu’il est octroyé aux individus bénéficiant de la protection subsidiaire. Ladite directive autorise également les États membres à limiter l’accès à certains droits économiques et sociaux tels que l’accès au marché du travail ou à la protection sociale (35). Ainsi, si les bénéficiaires du statut de réfugié doivent pouvoir bénéficier de formations liées à l’emploi dans des conditions équivalentes à celles applicables aux ressortissants nationaux, en revanche, les conditions dans lesquelles les bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire peuvent accéder à ces actions sont déterminées par les États membres. De même, si les États membres sont tenus d’accorder aux bénéficiaires d’une protection internationale la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants nationaux, ils peuvent, néanmoins, limiter cette assistance aux prestations essentielles en ce qui concerne les bénéficiaires de la protection subsidiaire.
65. Compte tenu de ces éléments, le principe d’équivalence, tel qu’il a été dégagé par la jurisprudence de la Cour, est donc sans pertinence dans une situation qui concerne deux types de demandes fondées, l’une comme l’autre, sur le droit de l’Union et dont l’objet et les critères constitutifs sont distincts (36).
B – Sur le principe d’effectivité
66. Afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi, nous proposons d’examiner la règle de procédure nationale en cause au principal sous l’angle du principe d’effectivité.
67. La question est, par conséquent, de savoir si une règle de procédure nationale telle que celle en cause au principal, qui exige que la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire soit introduite dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la notification du rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié, est susceptible de garantir un accès effectif des personnes requérant une protection internationale aux droits qui leur sont conférés par la directive 2004/83.
68. Nous rappelons que, en application de l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006, la lettre par laquelle le ministre notifie, à la suite du rejet de la demande d’asile de l’intéressé, son intention d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière doit être accompagnée d’un avis informant ce dernier qu’il peut demander, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de cette notification, le bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi qu’une autorisation temporaire de rester sur le territoire. À cette fin, une notice d’information sur la protection subsidiaire ainsi que le formulaire permettant d’introduire la demande sont joints à ladite lettre. Outre les données personnelles, le demandeur est invité à communiquer tous les documents supplémentaires et à détailler les raisons se rapportant spécifiquement aux circonstances invoquées à l’appui de sa demande de protection subsidiaire en précisant, notamment, le préjudice grave dont il pourrait souffrir une fois de retour dans son pays d’origine.
69. Dans ses observations, la Commission estime que le délai fixé à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006 assure l’effectivité des droits du requérant « pour autant que la demande ne soit pas rejetée au seul motif qu’elle a été présentée en dehors des délais, si l’autorité nationale compétente […] ne peut ignorer le risque réel d’atteintes en cas de reconduite à la frontière et s’il y a des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d’être soumis à des atteintes graves telles que définies à l’article 15 de la directive [2004/83] ».
70. Si nous partageons le point de vue selon lequel, dans un contentieux tel que celui en cause, la priorité doit être donnée à la préservation des droits les plus essentiels du demandeur d’une protection internationale, nous ne pensons pas que l’évaluation à laquelle doit procéder l’autorité nationale compétente quant à l’existence, au sens de l’article 2, sous e), et de l’article 15 de la directive 2004/83, d’un risque d’atteintes graves en cas de retour dans son pays d’origine ait sa place à ce stade de la procédure. L’interprétation proposée par la Commission tend à exiger de l’autorité nationale compétente qu’elle examine le fond de la demande avant même d’apprécier la recevabilité de celle-ci, rendant ainsi le respect d’un délai fixé par la loi purement accessoire. Or, si un délai est fixé et constitue une condition de recevabilité de la demande, celui-ci doit être appliqué d’une manière objective, afin d’assurer la sécurité juridique et le traitement équitable de chacun.
71. C’est pourquoi nous ne partageons pas l’appréciation de la Commission.
72. Nous estimons, en réalité, que ce délai de quinze jours ouvrables est insuffisant pour garantir l’effectivité des droits conférés par la directive 2004/83 aux personnes requérant une protection subsidiaire.
73. Certes, la Cour a jugé, dans son arrêt du 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), que, dans le contexte d’un régime tel que celui en cause caractérisé par deux étapes procédurales distinctes, l’effectivité de l’accès au statut conféré par la protection subsidiaire nécessite que « l’examen de la demande de protection subsidiaire intervienne au terme d’un délai raisonnable » (37).
74. Si l’imposition d’un délai tel que celui en cause au principal participe manifestement à ce que la procédure d’examen de la demande de protection internationale soit menée à son terme, il n’en reste pas moins que ce délai est extrêmement court.
75. Tout d’abord, il faut garder à l’esprit que la décision attendue revêt une importance vitale pour l’individu qui recherche légitimement une protection internationale. Celui-ci se trouve dans une situation humaine et matérielle extrêmement difficile et il ne faut donc pas perdre de vue que la procédure qu’il entame auprès des autorités nationales compétentes doit permettre de lui assurer la préservation de ses droits les plus essentiels par l’octroi d’une protection internationale.
76. Ensuite, il faut tenir compte des difficultés que le demandeur est à même de rencontrer, en raison de sa langue par exemple, pour non seulement comprendre les règles de procédure, mais également connaître ses droits et ses obligations. S’il existe une assistance judiciaire, force est de constater, dans la présente affaire, que le RLS a refusé d’assister Mme Danqua dans le cadre de ses démarches visant à obtenir la protection subsidiaire, préférant présenter au nom de celle-ci une demande d’autorisation de séjour pour des raisons humanitaires.
77. Enfin, il faut également tenir compte des difficultés matérielles susceptibles de retarder la bonne réception de la notification. En effet, nous ne pouvons comparer la situation du demandeur d’une protection internationale, qui n’est autre qu’un individu en quête d’un refuge, à tout autre citoyen domicilié sur le territoire de l’État membre d’accueil. Le demandeur d’une protection internationale ne disposera pas d’une adresse fixe sur ce territoire et sera susceptible de se déplacer le temps que sa demande tendant au bénéfice du droit d’asile soit examinée. En l’occurrence, l’examen de la demande introduite par Mme Danqua et visant à obtenir le statut de réfugié a duré dix mois. Il ressort des informations communiquées lors de l’audience que celle-ci vit, à l’heure actuelle, dans une auberge. Il n’est donc pas exclu que, pendant ce laps de temps, celle-ci ait changé d’adresse sans en informer les autorités nationales compétentes.
78. Si nous ajoutons, à cela, le dénuement psychologique dans lequel le demandeur est susceptible de se trouver, alors nous ne pouvons pas courir le risque que cet individu, en quête d’une protection internationale, soit empêché d’introduire une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire en raison d’un délai trop court, alors même qu’il y aurait droit.
79. Au vu de ces éléments, tenant, d’une part, au caractère fondamental de la protection qu’il convient d’accorder aux personnes en proie, dans leur pays d’origine, à des atteintes graves et, d’autre part, à la situation humaine et matérielle difficile à laquelle ces personnes sont confrontées dans l’État membre d’accueil, un délai tel que celui prévu à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006 ne permet donc pas, à notre sens, d’assurer l’effectivité de l’accès au statut conféré par la protection subsidiaire.
80. Doit-on, pour autant, fixer un délai en lieu et place du législateur national ?
81. Nous ne le pensons pas.
82. D’une part, l’établissement de la règle de procédure nationale en cause au principal relève, nous l’avons vu aux points 39 à 41 des présentes conclusions, de l’autonomie procédurale de l’Irlande.
83. D’autre part, cela n’aurait aucun sens dans la mesure où une telle règle de procédure, visée à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006, n’est plus en vigueur à l’heure actuelle. Nous rappelons, en effet, que, à la suite de la réforme qu’elle a engagée en 2015, l’Irlande a supprimé le système dual qui caractérisait hier encore la procédure d’octroi d’une protection internationale au profit d’une procédure unique au cours de laquelle les autorités compétentes examinent la demande d’asile introduite par l’intéressé à la lumière des deux formes de protection internationale. Par conséquent, une règle de procédure nationale telle que celle en cause au principal, fixant le délai dans lequel la demande tendant à l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire doit être introduite à l’issue du rejet de la demande tendant à l’octroi du statut de réfugié, n’a plus lieu d’être.
84. Dans ces conditions, s’agissant des demandes d’octroi d’une protection internationale introduites sous l’empire de l’ancienne réglementation, nous pensons que c’est à la juridiction nationale compétente qu’il appartient de vérifier si le délai dans lequel la demande de protection subsidiaire a été formulée est raisonnable.
85. À cet égard, nous estimons que celle-ci doit tenir compte de l’ensemble des circonstances humaines et matérielles entourant l’examen de la demande de protection internationale.
86. Elle doit, en particulier, examiner si l’intéressé a été placé dans une situation lui permettant d’exercer ses droits d’une manière effective en prenant notamment en considération l’accompagnement dont celui-ci a pu bénéficier dans l’accomplissement de ses démarches, et particulièrement l’assistance judiciaire dont il a pu profiter ou dont il a été privé.
87. La juridiction nationale compétente doit également tenir compte de la date à laquelle l’intéressé a pris connaissance de la notification l’informant du rejet de sa demande tendant à l’octroi du statut de réfugié et de l’ordre de reconduite à la frontière adopté par le ministre.
88. Dans la présente affaire, nous estimons que Mme Danqua n’a manifestement pas été placée dans une situation lui permettant d’introduire sa demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire dans le délai fixé par la législation nationale en cause et donc d’exercer les droits qui lui sont reconnus par la directive 2004/83 d’une manière effective.
89. Premièrement, le représentant de Mme Danqua a indiqué, lors de l’audience, que celle‑ci était illettrée et qu’elle n’a jamais été informée des modalités de la procédure, notamment des règles régissant la prolongation du délai afférent au dépôt d’une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire.
90. Deuxièmement, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, le RLS a refusé d’assister Mme Danqua dans le cadre de cette demande, préférant introduire, au nom de celle-ci, une demande d’autorisation de séjour pour des raisons humanitaires. C’est uniquement après le rejet de cette demande et l’adoption, à l’encontre de Mme Danqua, d’un arrêté d’expulsion que celle-ci s’est assuré les services d’un avocat à titre privé, lequel a introduit la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire.
91. Troisièmement, il faut admettre que la procédure à laquelle a été exposée Mme Danqua, caractérisée par une multiplicité d’étapes et de statuts distincts, est susceptible d’induire en erreur quiconque n’est pas au fait de la procédure. En effet, alors que sa demande tendant à l’octroi du « statut de réfugié » a été rejetée, le RLS, refusant de l’assister dans le cadre d’une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire, a présenté en son nom une « demande d’autorisation de séjour pour des raisons humanitaires ». Ce n’est qu’à compter du rejet de cette demande et de l’« ordre de reconduite à la frontière » que le nouveau conseil juridique de l’intéressée a alors introduit une « demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ». Autant de statuts différents que de règles de procédure applicables.
92. Quatrièmement, s’il est constant que Mme Danqua a effectivement déposé sa demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire le 8 octobre 2013, soit deux ans et huit mois après la notification du rejet de sa demande d’asile, il faut néanmoins tenir compte du fait que l’intéressée a introduit cette demande dix jours ouvrables après le rejet, le 23 septembre 2013, de sa demande d’autorisation de séjour pour des raisons humanitaires.
93. Au vu de ces éléments, nous pensons que la demande introduite par l’intéressée devrait être dûment examinée.
94. Compte tenu de ces considérations, nous proposons donc à la Cour de dire pour droit que le principe d’effectivité doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règle de procédure nationale, telle que celle en cause au principal, qui exige que la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire soit introduite dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la notification du rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié.
95. Il appartient à la juridiction nationale compétente d’apprécier si le délai dans lequel la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire a été introduite est raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances humaines et matérielles entourant l’examen de la demande de protection internationale. À cette fin, celle-ci doit examiner si l’intéressé a été placé dans une situation lui permettant d’exercer ses droits d’une manière effective en prenant notamment en considération les conditions dans lesquelles ce dernier a été assisté dans l’accomplissement de ses démarches ainsi que les conditions dans lesquelles le rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié lui a été notifié.
IV – Conclusion
96. À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la Court of appeal (Cour d’appel, Irlande) :
Le principe d’effectivité doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règle de procédure nationale, telle que celle en cause au principal, qui exige que la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire soit introduite dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la notification du rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié.
Il appartient à la juridiction nationale compétente d’apprécier si le délai dans lequel la demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire a été introduite est raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances humaines et matérielles entourant l’examen de la demande de protection internationale. À cette fin, celle-ci doit examiner si l’intéressé a été placé dans une situation lui permettant d’exercer ses droits d’une manière effective en prenant notamment en considération les conditions dans lesquelles ce dernier a été assisté dans l’accomplissement de ses démarches ainsi que les conditions dans lesquelles le rejet de la demande tendant au bénéfice du statut de réfugié lui a été notifié.