OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 17 marca 2011 r.(1)
Sprawa C‑101/10
Gentcho Pavlov
Gregor Famira
przeciwko
Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Austria)]
Stosunki zewnętrzne – Układy stowarzyszeniowe – Bezpośrednia skuteczność – Uregulowanie krajowe wykluczające obywateli bułgarskich, przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej, z wpisu na listę aplikantów adwokackich – Zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – Pojęcie warunków pracy – Zgodność
1. Podstawowe pytanie podniesione w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym jest następujące: czy obywatel bułgarski, któremu odmówiono w Austrii, przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej, wpisu na listę aplikantów adwokackich, jest dyskryminowany ze względu na przynależność państwową, czego zakazuje Układ europejski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Bułgarii z drugiej strony podpisany w dniu 1 marca 1993 r. (zwany dalej „układem stowarzyszeniowym z Republiką Bułgarii”)(2).
I – Ramy prawne
A – Układ stowarzyszeniowy z Republiką Bułgarii
2. Artykuł 7 ust. 1 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii stanowi, że „stowarzyszenie obejmuje okres przejściowy w maksymalnym wymiarze dziesięciu lat, podzielony na dwa kolejne etapy, każdy w zasadzie trwający pięć lat. Pierwszy etap rozpocznie się z dniem wejścia w życie niniejszego Układu” [tłumaczenie nieoficjalne podobnie jak wszystkie cytaty z tego układu poniżej].
3. Artykuł 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii brzmi:
„Uwzględniając sytuację i uwarunkowania istniejące w każdym z państw członkowskich:
– traktowanie pracowników obywatelstwa bułgarskiego, legalnie zatrudnionych na terytorium państwa członkowskiego, jest wolne od dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, odnośnie do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwalniania w porównaniu z obywatelami tego państwa członkowskiego”.
4. Artykuł 42 ust. 1 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii przewiduje:
„Biorąc pod uwagę sytuację na rynku pracy w państwie członkowskim i zgodnie z ustawodawstwem i przepisami obowiązującymi w tym państwie w dziedzinie przepływu pracowników:
– istniejące ułatwienia w dostępie do rynku dla pracowników bułgarskich przyznane przez państwa członkowskie na mocy umów dwustronnych powinny być utrzymane i, jeśli to możliwe, rozszerzone;
– pozostałe państwa członkowskie rozważą możliwość zawarcia podobnych umów”.
5. Artykuł 45 ust. 1 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, zawarty w rozdziale zatytułowanym „Zakładanie przedsiębiorstw”, przewiduje, że „od dnia wejścia w życie niniejszego Układu, każde państwo członkowskie zapewni w odniesieniu do zakładania na swoim terytorium przedsiębiorstw przez przedsiębiorstwa i obywateli bułgarskich oraz w odniesieniu do działalności tych przedsiębiorstw i obywateli bułgarskich, traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie własnych przedsiębiorstw i obywateli, z wyjątkiem obszarów określonych w załączniku XVa”.
6. Artykuł 45 ust. 5 lit. a) pkt i) układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii definiuje zakładanie przedsiębiorstw „w odniesieniu do obywateli [jako] prawo podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na zasadzie samozatrudnienia i do tworzenia i kierowania przedsięwzięciami, szczególnie przedsiębiorstwami, które efektywnie kontrolują. Działalność na zasadzie samozatrudnienia oraz działalność gospodarcza prowadzona przez obywateli nie będzie obejmowała poszukiwania lub podejmowania zatrudnienia na rynku pracy ani nie będzie nadawała prawa do dostępu do rynku pracy drugiej Strony. Postanowień tego rozdziału nie stosuje się do tych, którzy prowadzą działalność nie tylko na zasadach samozatrudnienia”.
7. Artykuł 45 ust. 5 lit. c) układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii stanowi, że przez działalność gospodarczą należy rozumieć „w szczególności działalność o charakterze przemysłowym, działalność o charakterze handlowym, działalność rzemieślniczą i działalność w zakresie wolnych zawodów”.
8. Artykuł 47 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii przewiduje, że „w celu ułatwienia obywatelom Wspólnoty i obywatelom bułgarskim podejmowania i prowadzenia regulowanej działalności zawodowej na terytorium, odpowiednio, Bułgarii i Wspólnoty, Rada Stowarzyszenia analizuje kroki, jakie należy podjąć w celu wzajemnego uznawania kwalifikacji. Może podjąć wszelkie działania konieczne w tym celu”.
9. Artykuł 59 ust. 1 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii stanowi, że „[d]o celów niniejszej części IV, żaden przepis niniejszego Układu nie ogranicza stosowania przez Strony ich przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących wjazdu i pobytu, pracy, warunków pracy oraz osiedlania się osób fizycznych i świadczenia usług, pod warunkiem że jednocześnie nie stosują ich one w sposób mogący unieważnić lub naruszyć korzyści przypadające którejkolwiek ze Stron na mocy szczególnego postanowienia Układu. […]”.
B – Krajowe ramy prawne
10. Przepisy regulujące zawód adwokata i podejmowanie tego zawodu w Austrii zawarte są, odpowiednio, w Rechtsanwaltsprüfungsgesetz(3) (ustawie o egzaminie adwokackim, zwanej dalej „RAPG”) i w Österreichische Rechtsanwaltsordnung(4) (rozporządzeniu o adwokaturze, zwanym dalej „RAO”).
1. RAPG
11. Paragraf 1 RAPG przewiduje, że „egzamin adwokacki winien wykazać konieczne dla wykonywania zawodu adwokata umiejętności i wiedzę kandydata, w szczególności jego zdolność do wszczynania i prowadzenia powierzonych adwokatowi spraw publicznych i prywatnych, a także umiejętność formułowania dokumentów prawnych i opinii prawnych oraz uporządkowanego przedstawienia stanu prawnego i faktycznego pisemnie i ustnie”.
12. Paragraf 2 ust. 1 RAPG stanowi, że „egzamin adwokacki można złożyć po uzyskaniu Doktorat der Rechte (doktoratu nauk prawnych) albo, absolwenci Diplomstudium (studiów dyplomowych) zgodnie z ustawą związkową z dnia 2 marca 1978 r. […] o studiach w dziedzinie nauk prawniczych, po uzyskaniu Magisterium der Rechtswissenschaften (magisterium prawa) i odbyciu trzyletniej praktyki, z czego co najmniej dziewięć miesięcy w sądzie i co najmniej dwa lata w kancelarii adwokata […]”.
2. RAO
13. Paragraf 1 ust. 1 RAO przewiduje, że „oficjalne powołanie nie jest wymagane dla celów wykonywania zawodu adwokata […], lecz konieczne jest wykazanie spełnienia następujących wymogów i wpisu na listę adwokatów”.
14. Zgodnie z § 1 ust. 2 RAO wymogi, jakie należy spełnić, są następujące:
„a) posiadanie obywatelstwa austriackiego;
[…]
d) odbycie praktyki w sposób i w terminie określonymi w ustawie;
e) pomyślne złożenie egzaminu adwokackiego;
[…]”.
15. Paragraf 2 RAO ma następujące brzmienie:
„1. Konieczna dla wykonywania zawodu adwokata praktyka polega na prawniczej działalności w sądzie albo w prokuraturze i w kancelarii adwokata. [...] Praktyka u adwokata zostanie uwzględniona tylko wówczas, gdy praca ta jest wykonywana jako główna działalność i bez przeszkód ze strony innej działalności zawodowej.
2. Praktyka w rozumieniu ust. 1 trwa pięć lat. Co najmniej 9 miesięcy praktyki przebiega w krajowym sądzie albo prokuraturze, a co najmniej trzy lata u adwokata w Austrii.
[…]”.
16. Zgodnie z § 1 ust. 3 RAO „obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo innych państw stron Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo Szwajcarii należy traktować na równi z obywatelami Austrii”.
17. Zgodnie z § 15 RAO:
„1. Jeśli udział adwokata jest wymagany ustawą, adwokat może przed wszystkimi sądami i organami być reprezentowany przez współpracującego z nim uprawnionego do substytucji aplikanta adwokackiego na swoją odpowiedzialność; jednak podpisywanie pism procesowych do sądów i organów przez aplikanta adwokackiego jest niedopuszczalne.
2. Uprawnionym do substytucji jest aplikant adwokacki, który zdał egzamin adwokacki. […]
3. Jeśli udział adwokata nie jest wymagany ustawą, adwokat może przed wszystkimi sądami i organami być reprezentowany także przez współpracującego z nim innego aplikanta adwokackiego na swoją odpowiedzialność; jednak podpisywanie pism procesowych do sądów i organów przez aplikanta adwokackiego jest niedopuszczalne.
4. Komisja izby adwokackiej wydaje zatrudnionym u adwokata aplikantom adwokackim legitymacje, które wymieniają uprawnienie do substytucji zgodnie z ust. 2 […] albo uprawnienie do reprezentacji zgodnie z ust. 3 […]”.
18. Paragraf 30 RAO, regulujący postępowanie w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich, ma następujące brzmienie:
„1. Aby uzyskać wpis na listę aplikantów adwokackich należy, rozpoczynając praktykę u adwokata, poinformować o tym komisję izby adwokackiej, przedkładając jednocześnie poświadczenie austriackiego obywatelstwa oraz poświadczenie spełnienia wymogów przewidzianych dla rozpoczęcia praktyki sądowej. Praktykę liczy się od dnia tego zgłoszenia.
[…]
4. Od odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich, od skreślenia z listy oraz od odmowy poświadczenia praktyki adwokackiej przysługuje zainteresowanym odwołanie do Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (wyższej komisji ds. odwołań i spraw dyscyplinarnych). […]
5. Obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo innego państwa strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo Konfederacji Szwajcarskiej należy traktować na równi z obywatelstwem Austrii”.
II – Spór w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
19. Gentcho Pavlov jest obywatelem bułgarskim, który według sądu krajowego w 2002 r.(5) ukończył studia prawnicze w Wiedniu, w Austrii. Od 2004 r. jest zatrudniony w charakterze pracownika najemnego w kancelarii adwokackiej G. Famiry, adwokata w Wiedniu. G. Pavlov posiada pozwolenie na pobyt zgodnie z prawem austriackim i zezwolenie na pracę w Austrii.
20. W dniu 2 stycznia 2004 r. G. Famira i G. Pavlov złożyli wniosek o wpis G. Pavlova na listę aplikantów adwokackich. Jednocześnie ubiegali się o przyznanie legitymacji celem reprezentacji przed sądem na podstawie § 15 ust. 3 RAO.
21. W dniu 6 kwietnia 2004 r. Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (komisja izby adwokackiej w Wiedniu) decyzją oddaliła sporny wniosek z tym uzasadnieniem, że G. Pavlov nie spełniał warunku obywatelstwa zawartego w § 30 RAO. W chwili składania wniosku G. Pavlov nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii ani obywatelem państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, ani obywatelem szwajcarskim, natomiast obywatelstwo bułgarskie, jakie posiadał G. Pavlov, nie pozwalało mu, zdaniem Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, spełnić wymogów § 30 RAO. Sprzeciw wobec tej decyzji został odrzucony w dniu 15 czerwca 2004 r.(6) przez Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, obradującą w pełnym składzie.
22. Od tej drugiej decyzji wniesiono odwołanie do Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (wyższej komisji ds. odwołań i dyscyplinarnych dla adwokatów, zwanej dalej „OBDK”). W dniu 1 sierpnia 2006 r. odwołanie oddalono. OBDK uznała bowiem, że zawód adwokata jest zawodem regulowanym i że regulacja ta dotyczy także aplikantów adwokackich. Orzekła, że układ stowarzyszeniowy z Bułgarią zakazuje dyskryminacji wyłącznie w zakresie warunków pracy, natomiast umawiającym się państwom pozostawia możliwość wprowadzenia krajowych ograniczeń dostępu do zawodów regulowanych.
23. Skarżący wnieśli odwołanie do Verfassungsgerichtshof (trybunału konstytucyjnego), który uchylił w dniu 8 października 2007 r. tę decyzję z tym uzasadnieniem, że ponieważ OBDK nie zwróciła się w kwestii interpretacji odpowiednich przepisów układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii do Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym, naruszyła konstytucyjne prawo wnoszącego odwołanie do postępowania przed właściwym sądem. Sprawę przekazano więc do OBDK celem ponownego rozpatrzenia.
24. W dniu 17 kwietnia 2008 r. OBDK uwzględniła częściowo odwołanie od decyzji z dnia 15 czerwca 2004 r., uchylając ją wraz z decyzją z dnia 6 kwietnia 2004 r. w świetle zmiany stanu prawnego, spowodowanej przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej. W związku z pojawieniem się tej nowej okoliczności, OBDK uznała zaistniałą sytuację za wystarczająco jasną do tego, aby mogła rozstrzygnąć sprawę bez konieczności występowania z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału. Następnie przekazała sprawę do Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, aby ta wydała rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego. Decyzja OBDK z dnia 17 kwietnia 2008 r. została również zaskarżona do Verfassungsgerichtshof.
25. Orzeczeniem z dnia 2 lipca 2009 r. Verfassungsgerichtshof uchylił nową decyzję OBDK z dnia 17 kwietnia 2008 r. Zasadniczo stwierdził bowiem, że w związku z niezwróceniem się z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału nie została uregulowana kwestia lat 2004–2006, która – mimo przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej z dniem 1 stycznia 2007 r. – nie straciła dla G. Pavlova na znaczeniu, ponieważ po pierwsze, egzamin adwokacki mógł on składać dopiero po odbyciu co najmniej dwuletniej praktyki w kancelarii adwokackiej (§ 2 ust. 1 RAPG), a po drugie, do wpisu na listę adwokacką potrzebował co najmniej trzyletniej praktyki w kancelarii adwokackiej (zgodnie z § 2 ust. 2 RAO).
26. Napotkawszy tym samym na trudności związane z wykładnią prawa Unii, OBDK postanowiła zawiesić postępowanie i postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r. skierowała, na mocy art. 267 TFUE, do Trybunału Sprawiedliwości następujące dwa pytania prejudycjalne:
„1) Czy art. 38 ust. 1 układu [stowarzyszeniowego] znajdował bezpośrednie zastosowanie w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. do postępowania w sprawie wpisania obywatela Bułgarii na listę aplikantów adwokackich?
2) [W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze] odpowiedzi twierdzącej, czy art. 38 ust. 1 układu [stowarzyszeniowego] stał na przeszkodzie stosowaniu § 30 ust. 1 i 5 [RAO], zgodnie z którym jedną z przesłanek wpisu na listę jest posiadanie obywatelstwa austriackiego albo uważanego za równoważne, do złożonego w dniu 2 stycznia 2004 r. przez obywatela Bułgarii, zatrudnionego przez austriackiego adwokata, wniosku o wpis na listę austriackich aplikantów adwokackich oraz o wydanie legitymacji zgodnie z § 15 ust. 3 [RAO], oraz do odmowy wpisu wyłącznie ze względu na obywatelstwo, pomimo spełnienia pozostałych przesłanek oraz posiadania pozwolenia na pobyt i pracę w Austrii?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
27. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, rząd austriacki oraz Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie, a podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 13 stycznia 2011 r., przedstawili również uwagi ustne.
IV – Analiza prawna
A – Uwaga wstępna w przedmiocie tego, czy OBOK posiada sądowy charakter
28. Na wstępie należy sprawdzić, czy OBDK stanowi sąd w rozumieniu art. 267 TFUE, który z tego względu może występować do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi.
29. Trybunał niedawno miał możliwość rozpatrzenia tej kwestii w wyroku w sprawie Koller(7),w którym potwierdził, że „jak wskazała rzecznik generalna w pkt 52 opinii, OBDK, której jurysdykcja ma bezspornie charakter obligatoryjny, spełnia wszystkie konieczne przesłanki kwalifikacji jako sądu w rozumieniu art. [267 TFUE]”(8).
30. W tych okolicznościach należy więc przeprowadzić analizę, bowiem Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania sądu krajowego.
B – W przedmiocie pytania pierwszego
31. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z republiką Bułgarii stanowi przepis prawa Unii, wywołujący skutek bezpośredni, i czy należy uznać, że wywoływał on taki skutek w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r., w ramach postępowania w sprawie wpisu obywatela bułgarskiego na listę aplikantów adwokackich.
32. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, którego nie należy podważać, przepis umowy zawartej przez Wspólnotę z krajami trzecimi należy postrzegać jako przepis bezpośrednio skuteczny, jeżeli uwzględniając jego brzmienie oraz cel i charakter tej umowy, zawiera on jasny i precyzyjny obowiązek, którego wypełnienie i skutki nie są uzależnione od wydania kolejnego aktu(9). Należy zatem przystąpić do zbadania art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii pod kątem tych trzech kryteriów.
33. Co do samego brzmienia art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, jak słusznie zauważyli skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym oraz rząd austriacki w swoich uwagach na piśmie, Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie tego, czy art. 37 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego między Wspólnotami Europejskimi a Rzecząpospolitą Polską, który ma prawie identyczne brzmienie(10) jak art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, wywoływał skutek bezpośredni(11). Trybunał stwierdził więc, że omawiany art. 37 ust. 1 tiret pierwsze „ustanawia, w sposób jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, skierowany do każdego państwa członkowskiego zakaz dyskryminującego ze względu na przynależność państwową traktowania pracowników polskich, o których mowa w tym przepisie, w porównaniu z własnymi obywatelami, w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia czy rozwiązania stosunku pracy. […] Ta reguła równego traktowania wiąże się ze ścisłym obowiązkiem rezultatu, a jednostka może powoływać się na nią przed sądem krajowym celem żądania niestosowania dyskryminujących przepisów uregulowania państwa członkowskiego, bez potrzeby wydawania uzupełniających przepisów wykonawczych w tym celu”(12). Użycie wyrażenia „uwzględniając sytuację i uwarunkowania istniejące w każdym z państw członkowskich” nie może ponadto podważyć tej tezy(13).
34. Jeśli chodzi o charakter i cel układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, Trybunał miał już okazję stwierdzić, że „zgodnie z motywem siedemnastym układu stowarzyszeniowego oraz jego art. 1 ust. 2, celem układu jest ustanowienie stowarzyszenia dla popierania rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między umawiającymi się stronami, w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Republice Bułgarii, aby ułatwić jej przystąpienie do Wspólnoty. Ponadto okoliczność, że układ stowarzyszeniowy dotyczy głównie sprzyjania rozwojowi gospodarczemu Bułgarii i wprowadza tym samym brak równowagi w obowiązkach podjętych przez Wspólnotę wobec danego państwa trzeciego, nie może stać na przeszkodzie stwierdzeniu skutku bezpośredniego pewnych przepisów tego układu”(14).
35. Co więcej, art. 59 ust. 1 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii nie może stać na przeszkodzie temu stwierdzeniu, ponieważ Trybunał orzekł, że „z tego przepisu wynika tylko, że organy państw członkowskich pozostają właściwe w zakresie stosowania prawa krajowego, z poszanowaniem terminów ustalonych w układzie stowarzyszeniowym”(15). Tym samym omawiany przepis nie dotyczy wdrożenia przez państwa członkowskie przepisów układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii dotyczących warunków pracy ani nie dotyczy uzależnienia wykonania czy skutków obowiązku równego traktowania ustanowionego w art. 38 ust. 1 tiret pierwsze od wydania uzupełniających przepisów krajowych(16).
36. Wszystkie przesłanki ustalone w orzecznictwie Trybunału do tego, by przepis umowy międzynarodowej zawartej przez Wspólnotę mógł wywoływać skutek bezpośredni, zostały spełnione w odniesieniu do art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii.
37. Proponuję tym samym, by Trybunał udzielił na pytanie pierwsze następującej odpowiedzi: art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii spełnia przesłanki wymagane do tego, by przepis prawa Unii wywoływał skutek bezpośredni i mógł tym samym być bezpośrednio stosowany w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.
C – W przedmiocie pytania drugiego
38. Artykuł 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii ustanawia zakaz dyskryminacji pracowników obywatelstwa bułgarskiego, legalnie zatrudnionych na terytorium państwa członkowskiego, ze względu na obywatelstwo, odnośnie do „warunków pracy, wynagrodzenia lub zwalniania”.
39. Do Trybunału zwrócono się już o orzeczenie w przedmiocie zgodności normy krajowej z przepisem o brzmieniu podobnym do brzmienia art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii. Dokonana przez Trybunał analiza w tamtym przypadku polegała, po pierwsze, na określeniu, czy dana norma rzeczywiście dotyczyła warunków pracy, a następnie po drugie, na zbadaniu, czy ta norma rzeczywiście wprowadzała dyskryminację zakazaną na mocy układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii. W tym względzie Trybunał uznał, że należy postępować w trzech etapach: w pierwszej kolejności określić, czy układ stowarzyszeniowy z Republiką Bułgarii rzeczywiście zakazuje dyskryminacji; następnie należy zbadać zakres tego zakazu dyskryminacji, a w szczególności to, czy ten zakres może być porównywalny z zakresem przepisu o identycznej treści zawartego w traktacie WE; wreszcie, jeśli na dwa poprzednie pytania zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, pozostaje sprawdzić, czy dyskryminacja może być obiektywnie uzasadniona(17).
40. Ponieważ raz się nie liczy, proponuję rozpocząć analizę od zbadania dyskryminacyjnego charakteru odmowy udzielonej skarżącemu w postępowaniu przed sadem krajowym, przed ustaleniem, czy wpis na listę aplikantów adwokackich mieści się w pojęciu „warunków pracy” w rozumieniu art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii.
1. W przedmiocie istnienia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową
41. W niniejszej sprawie nietrudno jest stwierdzić, że układ stowarzyszeniowy z Republiką Bułgarii w swoim art. 38 nakłada na umawiające się strony obowiązek niedyskryminowania pracowników bułgarskich ze względu na przynależność państwową. Co do kwestii, czy art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii może otrzymać wykładnię tak szeroką jak ta, którą Trybunał nadał w kontekście orzecznictwa poświęconego art. 45 ust. 2 TFUE, pragnę zauważyć, że Trybunał nie zezwala na takie podejście w sposób systematyczny i globalny, lecz przeciwnie, wymaga odniesienia się do celu realizowanego przez każdy z przepisów we właściwych mu ramach(18). Tym samym okoliczność, że Trybunał orzekł w wyroku w sprawie Kondova, że dokonana w orzecznictwie wykładnia art. 43 WE nie może być rozszerzona na przepisy układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii dotyczące swobody przedsiębiorczości(19), nie przesądza rezultatu analizy odnośnie do zawartych w tym samym układzie przepisów dotyczących przepływu pracowników.
42. Trybunał nigdy nie musiał bezpośrednio dokonywać wykładni tych przepisów. Niemniej jednak orzeczenie w sprawie Pokrzeptowicz-Meyer(20) może okazać się pomocne w mojej analizie. W wyroku tym Trybunał musiał określić zakres zawartego w układzie stowarzyszeniowym z Rzecząpospolitą Polską zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do warunków pracy. Należy zauważyć, że ten zakaz dyskryminacji jest prawie identyczny z zakresem przewidzianym w art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii(21) i że przedstawia, zdaniem Trybunału, podobieństwo z brzmieniem art. 39 ust. 2 traktatu(22).
43. Trybunał stwierdził więc, że z porównania celów i kontekstu układu stowarzyszeniowego z Rzecząpospolitą Polską z jednej strony i traktatu z drugiej wynika, że nie istnieje powód, by przepisowi zawartemu w rozpatrywanym układzie stowarzyszeniowym nadać inny zakres niż przedstawiany przez Trybunał w odniesieniu do równoważnego przepisu traktatowego.
44. To rozumowanie można przełożyć na art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, ponieważ jego cele są porównywalne z celami realizowanymi przez układ stowarzyszeniowy wiążący Wspólnotę z Rzecząpospolitą Polską przed jej przystąpieniem do Wspólnot(23). Oczywiście jak Trybunał miał już okazję uściślić, przepis taki jak omawiany art. 38 nie ustanawia zasady swobodnego przepływu pracowników bułgarskich w ramach Unii(24), lecz wprowadza na ich rzecz, od chwili gdy są legalnie zatrudnieni na terytorium państwa członkowskiego, prawo do równego traktowania w warunkach pracy o takim samym zakresie jak podobnie przyznany traktatem zakres dla obywateli Unii(25).
45. Ponadto ani uwagi na piśmie przedłożone przez zainteresowanych uczestników, ani debaty podczas rozprawy nie pozwoliły wyodrębnić uzasadnionej przyczyny mogącej uzasadniać odmienne traktowanie obywateli austriackich i obywateli bułgarskich w odniesieniu do wpisu na listę aplikantów adwokackich.
46. Wniosek wstępny, jaki należy wyciągnąć z powyższych rozważań, jest następujący: rzeczywiście mamy do czynienia z dyskryminacją, która nie wydaje się móc być uzasadniona. Jednak węzeł gordyjski nie został przecięty, ponieważ okoliczność, czy art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii dotyczy sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym, nie została jeszcze stanowczo ustalona.
2. W przedmiocie pojęcia „warunków pracy”
47. Bezsporne jest, że G. Pavlov posiada „pozwolenie na osiedlenie się” w rozumieniu prawa austriackiego(26) oraz zezwolenie na pracę w Austrii. Ponadto G. Pavlov jest zatrudniony od 2004 r. przez G. Famirę. G. Pavlov jest więc pracownikiem legalnie zatrudnionym, który może zasadniczo powoływać się, jako pracownik najemny, na art. 38 ust.1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii.
48. Z akt sprawy wynika również, że jedyna przyczyna, dla której odmówiono G. Pavlovowi wpisu na listę aplikantów adwokackich, jest okoliczność, że warunkiem tego wpisu według przepisów austriackich jest posiadanie austriackiego obywatelstwa lub obywatelstwa z nim zrównanego, którego G. Pavlov nie miał.
49. W rezultacie, aby wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności stosowania w niniejszym przypadku omawianego przepisu z art. 38 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, należy zbadać, czy dotyczy on warunków pracy.
50. W tym względzie można uznać, że biorąc pod uwagę okoliczność, że G. Pavlov został zatrudniony przez G. Famira jako aplikant adwokacki, wpisanie na listę aplikantów adwokackich mieści się w warunkach pracy aplikanta adwokackiego z wielu przyczyn: po pierwsze, wpis na listę aplikantów adwokackich stanowi punkt wyjściowy dla okresu, który należy uwzględnić celem obliczenia czasu trwania aplikacji, i stanowi, w pewien sposób, warunek wstępny dla zezwolenia na złożenie egzaminu adwokackiego, a więc uzyskania tytułu adwokata(27). Po drugie, tylko wpisany na listę aplikant adwokacki może ubiegać się o legitymację do zastępstwa procesowego („kleine Legitmationsurkunde”), pozwalającą mu reprezentować adwokata, dla którego pracuje, przed sądami i organami administracji(28). Podobna wykładnia mogłaby ponadto wydawać się potwierdzona okolicznością, że administracja austriackiego rynku pracy zezwoliła G. Famirze zatrudnić G. Pavlova jako aplikanta adwokackiego. W rezultacie odmowa wpisania osoby na listę aplikantów adwokackich mogłaby być postrzegana jako ograniczenie czynności, jakie omawiana osoba może być zmuszona wykonywać w ramach swojego „stanowiska pracy”, a więc jako bezpośrednio wpływająca na warunki pracy w rozumieniu orzecznictwa rozwiniętego przez Trybunał w tej dziedzinie, którego znaczącym przykładem jest ww. wyrok w sprawie Deutscher Handballbund, ogłoszony w ramach skierowanego przez sąd niemiecki zapytania prejudycjalnego.
51. W wyroku w sprawie Deutscher Handballbund Trybunał był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności art. 38 układu stowarzyszeniowego z Republiką Słowacką(29) z krajowym przepisem uchwalonym przez niemiecki związek piłki siatkowej, przewidującym wydawanie odrębnych licencji obywatelom państw trzecich, z tym skutkiem, że tylko ograniczona liczba graczy posiadających ten szczególny rodzaj licencji mogła być wystawiana podczas oficjalnych rozgrywek. W postępowaniu przed sądem krajowym skarżący, obywatel słowacki, legalnie zatrudniony przez klub niemiecki, zaskarżył przed sądem odmowną decyzję w sprawie wniosku o uzyskanie licencji bez wzmianki o obywatelach państw trzecich.
52. Trybunał, po tym jak potwierdził skutek bezpośredni art. 38 układu stowarzyszeniowego z Republiką Słowacką, stwierdził, że wykładnia art. 48 ust. 2 traktatu WE powinna zostać rozszerzona na wspomniany art. 38(30). Wywnioskował stąd, że rozpatrywany przepis związku sportowego dotyczył warunków pracy, ponieważ miał „bezpośredni wpływ na udział zawodowego gracza słowackiego, już legalnie zatrudnionego w świetle przepisów krajowych przyjmującego państwa członkowskiego, w rozgrywkach o mistrzostwo i o puchar”(31).
53. Tym samym można uznać, że odmowa wpisania G. Pavlova na listę aplikantów adwokackich mogłaby częściowo być interpretowana jako mająca bezpośredni wpływ na jego udział w czynnościach właściwych „stanowisku pracy”.
54. Moim zdaniem jednak takie przywołanie tego orzecznictwa nie jest możliwe, bowiem zakłada ono, że „stanowisko pracy” G. Pavlova, zrównane z każdym innym stosunkiem pracy najemnej, jest stanowiskiem aplikanta adwokackiego.
55. Oczywiście G. Pavlov został zatrudniony przez G. Famirę w charakterze aplikanta adwokackiego. Jednak zakwalifikowanie go w umowie o pracę jako aplikanta adwokackiego nie może wystarczyć, w niniejszym przypadku, do związania tym władz krajowych. Jak wykazano podczas rozprawy, jednym z powodów istnienia komisji izby adwokackiej w Wiedniu jest właśnie weryfikacja tego, czy osoby, które pragną zostać aplikantami adwokackimi, rzeczywiście spełniają przesłanki wymagane przepisami krajowymi dla wpisania ich na listę w tym charakterze. Gdybyśmy mieli uznać, że wyłącznie węzeł umowny pomiędzy G. Pavlovem a G. Famirą wystarczy do stwierdzenia, że G. Pavlov już zajmuje „stanowisko pracy” zaklasyfikowane jako aplikant adwokacki i do stwierdzenia tego, że na jego warunki pracy miała wpływ odmowa wpisu na listę aplikantów adwokackich, to znaczyłoby to, że organizacje zawodowe, którym państwa członkowskie powierzyły pewne zadania weryfikacyjne, są faktycznie i prawnie związane klasyfikacją stanowiska wymienionego w umowie o pracę. Wystąpiłoby zatem faktycznie ryzyko obejścia prawa krajowego poprzez pozostawienie swobody dostępu do działalności lub zawodów, które są jednak uważane za regulowane.
56. Z tego samego powodu, który właśnie przedstawiłem odnośnie do tego, co ustalono w umowie o pracę z G. Pavlovem, nie uważam, by decyzja administracji rynku pracy zezwalająca na jego zatrudnienie w charakterze aplikanta adwokackiego mogła tworzyć jakiekolwiek prawo do wpisu na listę aplikantów adwokackich: rząd austriacki słusznie podniósł podczas rozprawy, że w zakresie kompetencji nie tej administracji, lecz komisji izby adwokackiej mieści się weryfikacja, czy kandydat do wpisu spełnia przesłanki wymagane w tym celu w prawie krajowym. Z funkcjonalnego punktu widzenia G. Pavlova nie można uważać za technicznie już legalnie zatrudnionego w charakterze aplikanta adwokackiego w chwili, gdy złożył wniosek o wpis na listę.
57. Orzecznictwo Trybunału w tej materii świadczy o tym, że warunki pracy są ustanowione przez obowiązujący system prawny do danego stosunku pracy, jak również przez korzyści, materialne lub niematerialne, uzgodnione z pracownikami, lecz nie poprzez warunki dostępu do zawodu jako takie. Na przykład Trybunał orzekł między innymi, że ustawa krajowa mająca na celu uniknięcie sytuacji, w której pracownik podejmujący ponownie zatrudnienie w swym dawnym miejscu pracy miałby ponosić niekorzystne konsekwencje nieobecności w pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej, w szczególności stanowiąc, że czas spędzony w służbie wojskowej uwzględnia się do obliczania stażu pracy w przedsiębiorstwie „sytuuje się w ramach warunków zatrudnienia i pracy”(32); że przyznanie dodatku za rozłąkę mającego na celu zadośćuczynienie niedogodnościom doznanym przez pracownika mieszkającego poza swym gospodarstwem domowym stanowi uzupełnienie wynagrodzenia i „w rzeczywistości z tego względu część warunków pracy”(33); że przepisy zastrzegające wyłącznie dla krajowych badaczy wpis na listę krajowej rady naukowej wpływa na warunki pracy, ponieważ omawiany wpis określa okres, na jaki zawierana jest umowa, oraz rozwój kariery(34); że przepis krajowy stanowiący, że obywatele państwa trzeciego, z którym Wspólnota zawarła układ stowarzyszeniowy, mogą zająć stanowisko lektora języka obcego tylko w drodze umów o pracę na czas określony, narusza zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową odnośnie do warunków pracy(35). Ten panel środków uznanych przez Trybunał za wchodzące w zakres pojęcia „warunków pracy” nie jest w żaden sposób porównywalny z celem regulacji rozpatrywanej w postępowaniu przed sądem krajowym, która dotyczy dostępu do listy aplikantów adwokackich.
58. W odniesieniu do tego rodzaju regulacji, jak strony nie omieszkały wskazać, Trybunał rozpatrywał już spory dotyczące działalności aplikanta adwokackiego w pewnych sprawach, wśród których wymienić można sprawę Morgenbesser(36). W wyroku tym stwierdził, że działalność aplikanta adwokackiego nie jest zawodem regulowanym dającym się oddzielić od zawodu adwokata(37). Nawet jeśli w tym przypadku Trybunał nie zajął stanowiska odnośnie do tego, czy wpis na listę aplikantów adwokackich mieści się w zakresie warunków pracy, pouczył nas jednak, że działalność aplikanta adwokackiego należy uznać za stanowiącą część praktyczną kształcenia koniecznego do podjęcia zawodu adwokata(38). Ta wskazówka została już wcześniej przedstawiona w wyroku w sprawie Lawrie-Blum(39), kiedy to Trybunał badał problem bardzo podobny do problemu pojawiającego się w niniejszej sprawie, chociaż dotyczącego innego zawodu.
59. W omawianym wyroku w sprawie Lawrie-Blum Trybunał musiał wypowiedzieć się w przedmiocie udzielonej obywatelce brytyjskiej przez władze niemieckie odmowy podjęcia praktyki koniecznej celem nauczania w liceum tylko z tego względu, że nie posiadała obywatelstwa niemieckiego. Wypowiadając się w kwestii tego problemu, Trybunał nie uznał, że ma do czynienia z warunkiem pracy, lecz przeciwnie, orzekł, że „ukończenie stażu i posiadanie dyplomu drugiego egzaminu państwowego są niezbędne w świetle prawa do podjęcia zawodu nauczyciela”(40). Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym była zatem ofiarą dyskryminacji w dostępie do zatrudnienia(41), lecz nie w zakresie warunków pracy.
60. Orzecznictwo to objaśnia w sposób jednoznaczny zakres art. 38 ust. 1 tiret pierwsze układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, który nie obejmuje dostępu do zatrudnienia. Okoliczność tę potwierdza ponadto art. 42 ust. 1 tego samego układu, który jeśli chodzi o dostęp obywateli bułgarskich do zatrudnienia z jednej strony odsyła do umów dwustronnych w tym zakresie, a z drugiej strony wyraża życzenie, by w przyszłości ten dostęp poprawić(42).
61. Dostęp do działalności austriackiego aplikanta adwokackiego, a następnie austriackiego adwokata jest ponadto niezaprzeczalnie regulowany przepisami krajowymi o randze ustawy i rozporządzenia, zastrzegającymi te działalności dla osób spełniających pewne przesłanki i zabraniającymi dostępu do nich osobom, które ich nie spełniają. Tym samym tym, czego żąda G. Pavlov, nie jest korzystanie z równego traktowania w pracy, lecz raczej dostęp do zawodu regulowanego, który to dostęp nie był regulowany w odniesieniu do obywateli bułgarskich przed przystąpieniem ich państwa do Unii postanowieniami art. 38 ust. 1 tiret pierwsze. Nie można wywieść z tego przepisu woli umawiających się stron wyeliminowania jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w dostępie obywateli bułgarskich do zawodów regulowanych. Tutaj należy uwzględnić okoliczność, że art. 38 ust. 1 tiret pierwsze znajduje się w rozdziale pierwszym części IV układu, zatytułowanym „Przepływ pracowników”, podczas gdy układ stowarzyszeniowy z Republiką Bułgarii wymienia zawody regulowane w art. 47 zawartym w rozdziale poświęconym przedsiębiorczości. Ta okoliczność oznacza dość jasno, że umawiające się strony nie zamierzały regulować kwestii dostępu do zawodów regulowanych za pośrednictwem art. 38 układu. Omawiany art. 47 uściśla, że w przyszłości Rada Stowarzyszenia ułatwi dostęp do zawodów regulowanych i ich wykonywanie poprzez przyjęcie przepisów dotyczących uznawania dyplomów. W rezultacie należy z tego wywieść, że układ nie zawiera względem dostępu do tych zawodów zakazu dyskryminacji porównywalnego z zakazem zawartym w art. 38 ust. 1 tiret pierwsze.
62. Wnioskowi temu nie przeczy art. 45 układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii, który stanowi, że „każde państwo członkowskie zapewni w odniesieniu do zakładania na swoim terytorium przedsiębiorstw przez przedsiębiorstwa i obywateli bułgarskich oraz w odniesieniu do działalności tych przedsiębiorstw i obywateli bułgarskich traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie własnych przedsiębiorstw i obywateli”. W odniesieniu do tego art. 45 art. 42 i 47 tego samego układu stanowią normy szczególne, które jako takie wykluczają stosowanie tego przepisu w niniejszym przypadku.
63. Wreszcie pomimo stresującego i niesatysfakcjonującego charakteru sytuacji, w jakiej znalazł się G. Pavlov, nie można uznać, by układ stowarzyszeniowy z Republiką Bułgarii ustanawiał jakąkolwiek ogólną zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, która znajdowałaby zastosowanie poza obszarem wykonywania przez obywateli bułgarskich działalności gospodarczej, ponieważ taka sytuacja nie jest objęta przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników ani tym bardziej przepisami dotyczącymi dostępu do zawodów regulowanych.
64. Trybunał często bywał hojny w wykładni układów stowarzyszeniowych, a niekiedy nawet układów o partnerstwie, lecz w ten czy inny sposób popierane przez Trybunał zrównanie zakresu przepisów zawartych w umowach międzynarodowych Wspólnoty z zakresem przepisów zawartych w traktacie znajdowało zawsze element powiązania w samym tekście danego układu. W niniejszej sprawie brak tego elementu powiązania. Bez wątpienia napotkaliśmy obecnie na granice zasady stowarzyszania się Unii z państwami trzecimi, która mimo że ma na celu przygotowanie do przystąpienia do Unii, w sposób oczywisty nie zapewnia ochrony tak globalnej i zupełnej jak ochrona oferowana przez traktaty założycielskie Unii. Poza przypadkiem pominięcia woli umawiających się stron i podjęcia współistniejącego ryzyka zmniejszenia zainteresowania samym przystąpieniem, nie wydaje mi się możliwe uznać, że państwa członkowskie zobowiązały się za pośrednictwem układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii do zniesienia wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową włącznie z dostępem do zawodów regulowanych.
65. W tych okolicznościach i biorąc pod uwagę wszystkie powyższe przyczyny, proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: ani art. 38 ust. 1 tiret pierwsze, ani żaden inny przepis układu stowarzyszeniowego z Republiką Bułgarii nie znajdują zastosowania w sytuacji, w której przed przystąpieniem Bułgarii do Unii obywatelowi bułgarskiemu odmówiono wpisu na listę aplikantów adwokackich z tego względu, że obowiązujące uregulowanie krajowe przewiduje, że wyłącznie obywatele austriaccy lub z nimi zrównani mogą podjąć zawód adwokata w Austrii.
V – Wnioski
66. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania postawione przez Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission:
1) Artykuł 38 ust. 1 tiret pierwsze Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Bułgarii z drugiej strony podpisany w dniu 1 marca 1993 r., spełnia przesłanki wymagane do tego, by przepis prawa Unii wywoływał skutek bezpośredni i mógł tym samym być bezpośrednio stosowany w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.
2) Ani art. 38 ust. 1 tiret pierwsze, ani żaden inny przepis wspomnianego układu stowarzyszeniowego nie znajdują zastosowania w sytuacji, w której przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej obywatelowi bułgarskiemu odmówiono wpisu na listę aplikantów adwokackich z tego względu, że obowiązujące uregulowanie krajowe przewiduje, że wyłącznie obywatele austriaccy lub z nimi zrównani mogą podjąć zawód adwokata w Austrii.