YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
22 päivänä lokakuuta 2009 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sijoittautumisvapaus – Direktiivi 96/96/EY – Kansallinen lainsäädäntö – Ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä rajoittavat edellytykset – EY 45 artikla – Toiminnot, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön – Liikenneturvallisuus – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑438/08,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 3.10.2008,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään E. Traversa ja M. Teles Romão, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Fernandes ja A. Pereira de Miranda,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: kolmannen jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts, joka hoitaa neljännen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský ja T. von Danwitz (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: Y. Bot,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille, jotka haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia muun muassa tekemällä toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta katsastustoiminnan kanssa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
2 Moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen katsastusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.12.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/96/EY (EYVL L 1997, L 46, s. 1) 33 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”– – tässä direktiivissä säädetyt yhteisön toimenpiteet ovat välttämättömiä katsastuksia koskevan sääntelyn yhdenmukaistamiseksi, liikenteenharjoittajien välisen kilpailun vääristymisen estämiseksi ja ajoneuvojen asianmukaisen katsastamisen ja huoltamisen takaamiseksi – –”.
3 Direktiivin 96/96 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kussakin jäsenvaltiossa on suoritettava siinä valtiossa rekisteröidyille moottoriajoneuvoille sekä niiden perävaunuille ja puoliperävaunuille tämän direktiivin – – mukaiset määräaikaiset katsastukset.”
4 Saman direktiivin 2 artikla kuuluu seuraavasti:
”Valtion tai sen tähän tehtävään määräämän julkisyhteisön tai sen tähän tehtävään nimeämien ja tätä tarkoitusta varten valtuutettujen, mahdollisesti yksityisten, elinten tai laitosten, jotka toimivat valtion suorassa valvonnassa, on suoritettava tässä direktiivissä säädetyt katsastukset. Jos katsastuksista vastaavat laitokset suorittavat samalla ajoneuvojen korjauksia, jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava, että katsastusten puolueettomuus ja korkea laatu säilytetään.”
Kansallinen säännöstö
5 Moottoriajoneuvojen katsastustoimintaa koskevan 15.12.1999 annetun asetuksen nro 550/99 (decreto-lei relativo à actividade de inspecção técnica de veículos a motor; jäljempänä decreto-lei) 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Lupa ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen myönnetään sisäasiainministerin päätöksellä tieliikenteen pääosaston esityksestä kotimaisille tai ulkomaisille oikeushenkilöille, viimeksi mainituille kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että ne ovat laillisesti sijoittautuneet valtakunnan alueelle.
2. Tieliikenteen pääosasto voi tehdä edellisessä momentissa tarkoitetun esityksen vain, jos luvan myöntäminen on katsastustoiminnan toteuttamisen kannalta yleisen edun mukaista.”
6 Kun tieliikenteen pääosasto sittemmin lakkautettiin, sen tehtävät siirrettiin liikkuvuus- ja maaliikennelaitokselle (Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IMTT).
7 Decreto-lein 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Yksiköllä katsotaan olevan tarvittavat tekniset, taloudelliset ja rahoitukselliset edellytykset, kun se esittää tutkimusselvityksen taloudellisesta kannattavuudesta ja selvityksen katsastusasemien avaamiseksi ja niiden toiminnan asianmukaiseksi johtamiseksi tarvittavista resursseista.
2. Edellisessä momentissa tarkoitetun tutkimusselvityksen laajuudesta ja rakenteesta sekä siinä mainituille rahoituksellisille resursseille asetettavista tarkemmista vaatimuksista säädetään sisäasiainministerin asetuksella.”
8 Tämän pykälän 2 momentin perusteella annettiin 9.12.2000 ajoneuvojen katsastusasemien perustamista koskevien julkisten tarjouskilpailujen sääntöjen hyväksymistä koskeva asetus nro 1165/2000 (jäljempänä asetus), jonka 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Luvan myöntäminen ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen edellyttää teknisten, taloudellisten ja rahoituksellisten edellytysten olemassaolon tutkimista 15.12.1999 annetun decreto-lein 4 ja 6 §:ssä säädetyllä tavalla hakijan esittämien seuraavien selvitysten perusteella:
– –
e) asiakirja, joka osoittaa, että hakijan yhtiöpääoma on vähintään 100 000 euroa tai vastaava rahamäärä escudoina – –.”
9 Decreto-lein 7 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Lupaa ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen ei voida myöntää yksiköille,
a) joiden toimialana ei ole yksinomaan ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittaminen tai
b) joiden osakkaat, johtajat tai hallituksen jäsenet harjoittavat ajoneuvojen tai niiden osien tai tarvikkeiden valmistusta, korjausta, vuokrausta, tuontia tai kauppaa taikka kuljetustoimintaa.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
10 Koska komissio piti ongelmallisena ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamisluvan saamisen edellytyksiä koskevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta EY 43 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden periaatteen kanssa, se päätti aloittaa EY 226 artiklan mukaisen menettelyn ja esitti Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen 18.10.2005 päivätyllä kirjeellä.
11 Portugalin tasavalta, jolle oli myönnetty vastauksen antamista varten asetetun määräajan pidennys 18.2.2006 asti, vastasi 25.4.2006 päivätyllä kirjeellä. Koska komissio katsoi tämän vastauksen jälkeenkin, ettei kysymyksessä oleva sääntely ollut EY 43 artiklan mukainen, se osoitti kyseiselle jäsenvaltiolle 15.12.2006 perustellun lausunnon, jossa sitä kehotettiin toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden määräajassa sen vastaanottamisesta.
12 Portugalin tasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon ensin 29.1.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa se ilmoitti, että lainsäädäntöesitys decreto-lein muuttamisesta arvostelun kohteena olleiden säännösten poistamiseksi oli laadittu. Se ilmoitti 11.1.2008 päivätyssä kirjeessä, että tätä säädösmuutosta koskeva menettely päättyisi tammikuun 2008 loppuun mennessä, ja myöhemmin 19.5.2008 päivätyssä kirjeessä, että menettely oli loppuvaiheessa. Koska komissio ei voinut päätyä katsomaan, että kaikki tarvittavat toimenpiteet kysymyksessä olevan kansallisen lainsäädännön saattamiseksi EY 43 artiklan mukaiseksi olisi toteutettu, se päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
13 Komissio katsoo ensinnäkin, ettei EY 45 artiklan ensimmäiseen kohtaan sisältyvää poikkeusmääräystä, johon Portugalin tasavalta on vedonnut osoittaakseen lainsäädäntönsä yhteensopivuuden EY 43 artiklan kanssa, voida soveltaa tässä tapauksessa.
14 Julkisen vallan käyttöön perustuvaa poikkeusta voidaan komission mukaan ensinnäkin soveltaa vain syrjivien toimenpiteiden yhteydessä, kun oikeudenkäynnin kohteena oleva kansallinen järjestelmä sen sijaan koskee nimenomaisesti sekä kotimaisia että ulkomaisia yksikköjä. Toiseksi tätä poikkeusta on tulkittava suppeasti ja sovellettava vain toimintaan, joka sellaisenaan liittyy välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön.
15 Komission mukaan Portugalin tasavalta on kuitenkin viralliseen huomautukseen vastatessaan vahvistanut, että ajoneuvojen katsastaminen on taloudellista toimintaa ja että katsastuslaitosten vastuu katsastuksen aikana tai sen jälkeen aiheutuneista vahingoista kuuluu yksityisoikeuden alaan. Katsastustodistuksen tai ‑merkin luovuttaminen ei osoita, että kysymys olisi julkisen vallan käytöstä. Se seikka, että ajoneuvojen katsastamista koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisestä voidaan määrätä seuraamuksia, ei myöskään vaikuta asiaan. Sellaisten seuraamusten määrääminen nimittäin kuuluu poliisi- tai oikeusviranomaisten yksinomaiseen toimivaltaan, koska katsastusyrityksillä ei ole minkäänlaista toimivaltaa pakkokeinojen käyttöön.
16 Näin ollen komissio katsoo, että edellytykset luvan saamiseksi ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamista varten ovat sellainen sijoittautumisvapautta koskeva rajoitus, joka on ristiriidassa EY 43 artiklan kanssa. Ensinnäkin decreto-lein 3 §:n 2 momentissa säädetty edellytys, jonka mukaan uusien lupien myöntämisen on oltava yleisen edun mukaista, jättää tämän toiminnan harjoittamiseen Portugalissa halukkaat muiden jäsenvaltioiden oikeushenkilöt kansallisten viranomaisten vapaan harkintavallan varaan. Tämä sääntely ei siten täytä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä, sillä oikeuskäytännön mukaan hallinnollisen ennakkolupajärjestelmän hyväksyttävyys edellyttää, että järjestelmän on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa, millä asetetaan rajat kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle.
17 Komissio katsoo, ettei yleisen edun käyttämistä kriteerinä voida myöskään oikeuttaa liikenneturvallisuuden suojeluun liittyvillä perusteluilla, ja täsmentää lausumaansa tältä osin toteamalla, ettei oikeasuhteisuutta koskeva vaatimus täyty. Kyseisessä kansallisessa järjestelmässä ei nimittäin kiinnitetä huomiota katsastusasemien toimintaan, joten sillä ei voida taata tämän tavoitteen toteutumista. Lisäksi luvan myöntäminen yleistä etua koskevasta epämääräisestä perusteesta riippuvalla tavalla ylittää sen, mikä on liikenneturvallisuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.
18 Toiseksi komissio vetoaa siihen, että decreto-lein 6 §:n 1 momentissa ja asetuksen 1 §:n e kohdassa yhdessä luettuina säädetty vaatimus vähintään 100 000 euron yhtiöpääomasta merkitsee asiassa C-171/02, komissio vastaan Portugali, 29.4.2004 annetun tuomion (Kok., s. I-5645, 54 kohta) mukaan sitä, että yhteisön toimijaa, jonka yhtiöpääoma on tätä pienempi, estetään sijoittautumasta Portugalin alueelle. Komissio katsoo myös, että Portugalin tasavallan perustelut, joiden mukaan tämän edellytyksen tarkoituksena on varmistaa luvan saaneiden toimijoiden vakavaraisuus, eivät ole päteviä. Velkojien suojelemiseksi on nimittäin olemassa vähemmän rajoittavia keinoja, kuten vakuuden antaminen tai vakuutussopimuksen tekeminen (em. asia komissio v. Portugali, tuomion 55 kohta).
19 Kolmanneksi komission mukaan myöskään decreto-lein 7 §:n a kohta, jossa ajoneuvojen katsastusyritysten toimiala rajataan yksinomaan tähän toimintaan, ei ole yhteensopiva EY 43 artiklan kanssa. Sijoittautumisjäsenvaltiossaan muita palveluja laillisesti suorittavien toimijoiden on nimittäin pakko muuttaa yrityksensä toimialaa tai jopa sen sisäistä rakennetta voidakseen harjoittaa toimintaansa Portugalissa. Liikenneturvallisuuteen ei ole mahdollista vedota tavoitteena silloin, kun kysymyksessä oleva säännös ei sovellu tämän tavoitteen saavuttamiseen ja kun katsastusten laatu voidaan varmistaa laadunvalvontamenettelyillä. Siltä osin kuin tavoitteena on vilpillisten katsastusten vähentäminen mahdollisimman vähiin, komissio huomauttaa lopuksi, ettei katsastuksia voida olettaa vilpillisiksi pelkästään niihin liittyvien muiden toimintojen harjoittamisen vuoksi eikä vilpillisten katsastusten vaaraa ole edes olemassa ajoneuvojen katsastamiseen liittymättömissä toiminnoissa. Lisäksi voitaisiin harkita vähemmän rajoittavia toimenpiteitä.
20 Komissio katsoo neljänneksi, että ajoneuvojen katsastuslaitosten osakkaita, johtajia ja hallituksen jäseniä koskevilla decreto-lein 7 §:n b kohdan mukaisilla tehtävien yhteensopimattomuutta koskevilla säännöillä saattaa olla vastaavia rajoittavia vaikutuksia, koska ne pakottavat toiseen jäsenvaltioon jo laillisesti sijoittautuneet ja siellä muuta toimintaa harjoittavat toimijat muuttamaan sisäistä rakennettaan, eroamaan yhtiökumppaneistaan tai luopumaan katsastustoiminnan kanssa yhteensopimattomista toiminnoista. Tällaiset säännöt eivät komission mukaan ole myöskään oikeassa suhteessa liikenneturvallisuutta, katsastusten puolueettomuutta ja vilpin ehkäisemistä koskeviin tavoitteisiin, joihin asiassa on vedottu. On olemassa vähemmän rajoittavia ratkaisuja, kuten velvollisuus katsastuttaa muussa yrityksessä ajoneuvot, jotka liittyvät yrityksen osakkaiden, johtajien tai hallituksen jäsenten harjoittamaan muuhun toimintaan, ja kääntäen, velvollisuus teettää katsastuksessa hylkäämisen jälkeiset korjaustyöt riippumattomassa yrityksessä, kielto katsastaa yrityksen johtajien, henkilökunnan tai näiden läheisten ajoneuvoja, järjestelmällisen valvonnan kohdistaminen katsastuslaitoksiin taikka siviili- tai rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevan järjestelmän käyttöönotto.
21 Portugalin tasavalta katsoo, että näyttää kiistämättömältä, että ajoneuvojen katsastustoiminta koskee liikenneturvallisuuteen liittyvää yleistä etua. Se vetoaa ensinnäkin siihen, että tämä toiminta on valtiolle itselleen kuuluva tehtävä, vaikka valtio voikin tukeutua yksityisten elinten yhteistyöhön, ja että direktiivin 96/96 2 artikla tukee tätä kantaa. Yksityisille elimille annettu valtuutus ei kuitenkaan missään tapauksessa merkitse tämän valtiolle itselleen kuuluvan tehtävän sisällöllistä yksityistämistä. Riidanalaisten perusteiden säätämiseen on ollut hyväksyttävä syy siksi, että valtion on välttämättä kohdistettava erityisvalvontaa sellaisiin yksityisiin toimijoihin, joille tämän toiminnan harjoittamiseen oikeuttava valtuutus on myönnetty.
22 Toiseksi nämä valtuutetut yksityiset elimet suorittavat Portugalin tasavallan mukaan julkisen vallan käyttöä sisältäviä toimia. Kysymyksessä oleva toiminta on periaatteessa mahdollista järjestää kahdella tavalla: joko siten, että yksityiset elimet suorittavat katsastusta valmistelevan toimen, josta viranomainen sen jälkeen antaa todistuksen, tai siten, että sekä katsastus että todistuksen antaminen uskotaan yksityisen elimen tehtäväksi mutta viranomainen valvoo kyseistä elintä. Portugalin järjestelmässä katsastusmenettelyn tarkoituksena on pelkästään valmistella tärkeintä toimenpidettä, joka on päätöksen tekeminen siitä, annetaanko ajoneuvolle todistus voimassa olevien säännösten mukaisuudesta vai ei, ja joka tapahtuu kokonaan ilman hallintoviranomaisen myötävaikutusta. Nämä päätökset ovat ajoneuvon omistajan oikeuspiiriin kohdistuvien vaikutustensa kannalta rinnastettavissa julkisen vallan käyttöön.
23 Portugalin tasavalta katsoo siten, että ajoneuvojen katsastustoiminta liittyy välittömästi julkisen vallan käyttöön. Siinäkin tapauksessa, että kysymyksessä olevien sääntöjen voitaisiin ajatella olevan yhteensopimattomia EY 43 artiklan kanssa, niille olisi siten EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan mukainen oikeuttamisperuste.
24 Portugalin tasavalta lausuu joka tapauksessa, että se on ryhtynyt decreto-lein muuttamista tarkoittavaan menettelyyn, jonka päätarkoitus on korvata ennakkolupajärjestelmä sellaisella järjestelmällä, jossa toimiluvat myönnetään kilpailun perusteella. Kun tämä uusi säädös annetaan ja vahvistetaan, minkä oli alun perin määrä tapahtua vuoden 2009 ensimmäisellä neljänneksellä ja vastaajan vastauskirjelmän mukaan heinäkuuhun 2009 mennessä, decreto-leissä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset ja mahdolliset sijoittautumisvapauden rajoitukset lakkaavat.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kysymys rajoituksen olemassaolosta
25 Komissio arvostelee Portugalin tasavaltaa pääasiallisesti siitä, että tämä asettaa EY 43 artiklan kanssa yhteensopimattomia alalle pääsyn edellytyksiä yksityisille toimijoille, jotka haluavat harjoittaa sen alueella ajoneuvojen katsastustoimintaa.
26 Aluksi on todettava, että direktiivin 96/96 tarkoituksena on sen johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan toteuttaa katsastuksia koskevan sääntelyn yhdenmukaistaminen erityisesti, kuten direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa todetaan, määrittämällä katsastettavien ajoneuvojen luokat, katsastusten toistumistiheys ja pakollisesti tarkastettavat kohteet. Tähän direktiiviin ei kuitenkaan sisälly lainkaan säännöksiä ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä koskevista säännöistä.
27 Vaikka on totta, että alalla, jota ei ole yhdenmukaistettu kattavasti yhteisössä, jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti yhä toimivalta määritellä toiminnan harjoittamisen edellytykset kyseisellä alalla, jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa siten, että ne ottavat huomioon EY:n perustamissopimuksessa taatut perusvapaudet (ks. asia C-393/05, komissio v. Itävalta, tuomio 29.11.2007, Kok., s. I‑10195, 29 kohta ja asia C-404/05, komissio v. Saksa, tuomio 29.11.2007, Kok., s. I-10239, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko EY 43 artiklan mukaista, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen oikeuttavan luvan saamiselle tiettyjä ehtoja, kuten hallinnollisten lupien myöntämisen tekeminen riippuvaksi yleisestä edusta, asianomaisille markkinoille pyrkiviä yrityksiä koskeva vaatimus vähintään 100 000 euron yhtiöpääomasta, kyseisten yritysten toimialan rajoittaminen sekä tehtävien yhteensopimattomuutta koskevien sääntöjen asettaminen niiden osakkaille, johtajille ja hallituksen jäsenille.
29 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (ks. mm. asia C-79/01, Payroll ym., tuomio 17.10.2002, Kok., s. I-8923, 26 kohta; asia C-442/02, CaixaBank France, tuomio 5.10.2004, Kok., s. I-8961, 11 kohta ja asia C-157/07, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt, tuomio 23.10.2008, Kok., s. I-8061, 30 kohta).
30 Vaikka Portugalin lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia sovelletaankin yhdenmukaisesti Portugaliin sijoittautuneisiin yrityksiin ja muista jäsenvaltioista tuleviin yrityksiin, vaatimukset saattavat kuitenkin johtaa siihen, että toimijoita, jotka eivät täytä niissä määriteltyjä ehtoja, estetään sijoittautumasta Portugaliin harjoittaakseen siellä ajoneuvojen katsastustoimintaa. Kuten komissio on korostanut, varsinkin nyt kysymyksessä olevan hallintoluvan myöntämisen tekeminen riippuvaksi yleisestä edusta saattaa antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden harkintavallan käyttöön mielivaltaisella tavalla, antamalla niille mahdollisuuden evätä tämä lupa joiltakin asianomaisilta toimijoilta silloinkin, kun nämä täyttävät lainsäädännössä vahvistetut muut vaatimukset.
31 Oikeusriidan kohteena olevat Portugalin lainsäädännössä asetetut ajoneuvojen katsastusalalle pääsyn edellytykset muodostavat siten sijoittautumisvapauden esteen.
Kysymys EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan sovellettavuudesta
32 Portugalin tasavalta ei kiistä seikkaperäisesti nyt kysymyksessä olevan lainsäädännön rajoittavaa vaikutusta mutta vetoaa siihen, että ajoneuvojen katsastustoiminta on toimintaa, joka ”liittyy julkisen vallan käyttöön” EY 45 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja jää sen vuoksi EY 43 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Komissio vetoaa tältä osin siihen, että kysymys on taloudellisesta toiminnasta, joka ei sisällä välitöntä ja nimenomaista osallistumista julkisen vallan käyttöön, ja että EY 45 artiklaa sovelletaan pelkästään toimenpiteisiin, jotka ovat luonteeltaan syrjiviä.
33 Viimeksi mainitun väitteen osalta on kuitenkin todettava, kuten tämän tuomion 29 kohdassa on muistutettu, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 43 artiklaan ei sisälly pelkästään syrjintäkieltoa, vaan siinä kielletään myös kaikki rajoitukset, joilla sijoittautumisvapauden käyttäminen tehdään vähemmän houkuttelevaksi. Koska EY 45 artiklaan sisältyy yleisesti sovellettava poikkeus EY 43 artiklaan kirjatusta sijoittautumisvapauden periaatteesta, sen soveltamista ei siten voida rajata pelkkiin syrjiviin toimenpiteisiin. Tätä komission väitettä ei sen vuoksi voida hyväksyä.
34 Sen sijaan on syytä huomauttaa, että koska EY 45 artikla on poikkeus sijoittautumisvapautta koskevasta perusperiaatteesta, sitä on tulkittava siten, että sen ulottuvuus rajoittuu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat kyseisen määräyksen nojalla suojella (ks. mm. asia 147/86, komissio v. Kreikka, tuomio 15.3.1988, Kok., s. 1637, Kok. Ep. IX, s. 445, 7 kohta; asia C-114/97, komissio v. Espanja, tuomio 29.10.1998, Kok., s. I-6717, 34 kohta ja asia C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006, Kok., s. I-2941, 45 kohta).
35 On myös kiistämätöntä, että arvioitaessa EY 45 artiklassa määrättyjä poikkeuksia sijoittautumisvapauden periaatteesta on otettava huomioon se, että tässä artiklassa kyseisestä vapaudesta sallituille poikkeuksille on asetettu yhteisön oikeudessa rajat (ks. vastaavasti asia 2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974, Kok., s. 631, Kok. Ep. II, s. 311, 50 kohta ja em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 8 kohta).
36 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tässä artiklassa määrätty poikkeus on siten rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja, joissa on sellaisenaan kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön (ks. em. asia Reyners, tuomion 45 kohta; asia C-42/92, Thijssen, tuomio 13.7.1993, Kok., s. I-4047, 8 kohta ja asia C-283/99, komissio v. Italia, tuomio 31.5.2001, Kok., s. I-4363, 20 kohta), joten kyseisessä poikkeuksessa tarkoitettuna osallistumisena julkisen vallan käyttöön ei voida pitää toimintoja, jotka ovat pelkästään avustavia ja valmistavia suhteessa elimeen, joka tosiasiallisesti käyttää julkista valtaa tekemällä lopullisen päätöksen (em. asia Thijssen, tuomion 22 kohta; em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 36 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 38 kohta).
37 Yhteisöjen tuomioistuin on vielä täsmentänyt yksityisten elinten suorittamien pelkkien valmistelutoimien ja välitöntä ja nimenomaista osallistumista julkisen vallan käyttöön sisältävien toimien välistä erottelua toteamalla, että vaikka yksityiset laitokset käyttävät julkisille viranomaisille kuuluvia toimivaltuuksia tehdessään suorittamiinsa tarkastuksiin perustuvia johtopäätöksiä, EY 45 artiklaan vetoaminen ei voi tulla kysymykseen silloin, kun toimivaltainen viranomainen asiassa sovellettavan lainsäädännön mukaan valvoo näiden yksityisten laitosten toimintaa (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 41 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 43 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut, että kun yksityiset laitokset harjoittavat toimintaansa toimivaltaisen viranomaisen aktiivisessa valvonnassa ja tämä viranomainen on viime kädessä vastuussa kyseisten laitosten tekemistä tarkastuksista ja päätöksistä, niiden ei voida katsoa osallistuvan EY 45 artiklassa tarkoitetulla tavalla välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön (em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 42 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 44 kohta).
38 Kanteeseen ja vastineeseen sisältyvien tietojen mukaan ajoneuvojen katsastusten toteuttaminen Portugalissa kuuluu julkisen laitoksen, IMTT:n, toimivaltaan mutta IMTT voi tukeutua yksityisiin elimiin kyseisten katsastusten suorittamiseksi käytännössä. Päätöksen siitä, annetaanko ajoneuvolle todistus teknisten vaatimusten mukaisuudesta vai ei, tekee ajoneuvojen katsastuksesta huolehtiva yksityinen elin kokonaan ilman hallintoviranomaisen myötävaikutusta.
39 Kuten vastineesta myös ilmenee, ajoneuvojen katsastuslaitosten toiminta jäsentyy kahdeksi vaiheeksi. Ensimmäisessä vaiheessa tämän toiminnan sisältönä on teknisten tarkastusten tekeminen eli sen selvittäminen, ovatko tarkastetut ajoneuvot voimassa olevien teknisten normien mukaisia, ja tarkastuspöytäkirjan laatiminen tehtyjen tarkastusten yksityiskohtien ja saatujen tulosten tallentamiseksi. Toisessa vaiheessa tähän toimintaan sisältyy todistuksen antaminen suoritetusta katsastuksesta kiinnittämällä ajoneuvoon katsastusmerkki taikka päinvastaisessa tapauksessa kieltäytyminen tällaisen todistuksen antamisesta.
40 Ensimmäiseen vaiheeseen kuuluvat tehtävät ovat teknisiä ja näin ollen muita kuin julkisen vallan käyttöön kuuluvia (ks. vastaavasti asia C-3/88, komissio v. Italia, tuomio 5.12.1989, Kok., s. 4035, Kok. Ep. X, s. 285, 13 kohta). Katsastustodistuksen antamiseen liittyvään toiseen vaiheeseen sen sijaan sisältyy julkisen vallan käyttöä, koska siinä tehdään tekniseen tarkastukseen perustuvia oikeudellisia päätöksiä.
41 Tältä osin on kuitenkin syytä todeta, että koska katsastustodistuksen antamista tai sen epäämistä koskevan päätöksen asiasisältönä on vain teknisen tarkastuksen tulosten toteaminen, siihen ei sisälly julkisen vallan käyttämiselle ominaista itsenäistä päätöksentekoa, ja toisaalta päätös tehdään valtiovallan suorassa valvonnassa.
42 Direktiivin 96/96 2 artiklasta nimittäin ilmenee, että vaikka jäsenvaltio antaa katsastuslaitosten hallinnoimisen yksityisille elimille, se kuitenkin valvoo edelleen suoraan niiden toimintaa.
43 Kyseisen artiklan ensimmäisen virkkeen perusteella on nimittäin jäsenvaltion asiana nimetä toimivaltaiset laitokset, järjestää valtuutusmenettelyt ja valvoa kyseisiä laitoksia suoraan. Saman artiklan toisessa virkkeessä mainitaan varotoimista, joihin on ryhdyttävä ajoneuvojen katsastustoiminnan ja korjaustoiminnan välisten eturistiriitojen tapauksessa, ja virkkeen sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on ”erityisesti” huolehdittava, että katsastusten puolueettomuus ja korkea laatu säilytetään. Ilmaisun ”erityisesti” käyttäminen merkitsee sitä, että direktiivin 96/96 tarkoituksena on, että valtio toteuttaa tinkimättömästi nämä molemmat konkreettiset laatutavoitteet, nimittäin ajoneuvojen katsastuksen puolueettomuuden ja korkean laadun, eturistiriitojen ilmetessä mutta sitäkin suuremmalla syyllä myös täyttäessään direktiivin 96/96 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua ajoneuvojen katsastuksia suorittavien yksityisten laitosten ohjaustehtäväänsä.
44 Kuten komissio on lisäksi huomauttanut, ajoneuvojen katsastuksia suorittavilla yksityisillä elimillä ei ole toimintansa yhteydessä toimivaltaa pakkokeinojen käyttöön vaan ajoneuvojen katsastusta koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen kuuluu poliisi- ja oikeusviranomaisten toimivaltaan, eikä Portugalin tasavalta ole tätä kiistänyt.
45 Tästä seuraa, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa kysymyksessä olevien ajoneuvoja katsastavien yksityisten elinten toiminta kuulu EY 45 artiklassa määrätyn poikkeuksen piiriin. Sen vuoksi on tutkittava, voidaanko ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä koskevalle Portugalin tasavallan toteuttamalle järjestelmälle esittää oikeuttamisperuste.
Kysymys oikeuttamisperusteen olemassaolosta
46 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sijoittautumisvapautta koskeva rajoitus voidaan hyväksyä vain, jos se on perusteltu yleistä etua koskevista pakottavista syistä. Tällöinkin sen on oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen (ks. vastaavasti asia C-158/03, komissio v. Espanja, tuomio 27.10.2005, 35 kohta; asia C-518/06, komissio v. Italia, tuomio 28.4.2009, 72 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C-531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009, 49 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
47 Tältä osin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on osoitettava yhtäältä, että kyseinen lainsäädäntö on tarpeen sillä tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi, ja toisaalta, että tämä sääntely on suhteellisuusperiaatteen mukainen (ks. vastaavasti asia C-54/05, komissio v. Suomi, tuomio 15.3.2007, Kok., s. I-2473, 39 kohta ja asia C-297/05, komissio v. Alankomaat, tuomio 20.9.2007, Kok., s. I-7467, 76 kohta).
48 Nyt käsiteltävässä asiassa Portugalin tasavallan esittämä oikeuttamisperuste koskee tarvetta varmistaa liikenneturvallisuus, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on yleistä etua koskeva pakottava syy (ks. mm. em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 77 kohta ja asia C-110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009, 60 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
49 On kuitenkin todettava, ettei Portugalin tasavalta ole oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä puolustautunut komission väitteitä vastaan tältä osin eikä se ole osoittanut, että kyseiset toimenpiteet olisivat tarpeellisia tavoitellun päämäärän kannalta ja oikeassa suhteessa siihen. Riidanalaisia säännöksiä ei siten voida pitää perusteltuina liikenneturvallisuuden suojeluun liittyvistä syistä.
50 Portugalin tasavalta on lisäksi ilmoittanut ryhtyneensä decreto-lein tarkistamista koskevaan menettelyyn, joka oli tarkoitus saattaa päätökseen heinäkuussa 2009, määritelläkseen uudelleen ajoneuvojen katsastustoimintaa koskevat tekniset säännöt ja oikeussäännöt ja poistaakseen voimassa olevasta järjestelmästä aiheutuvat sijoittautumisvapauden rajoitukset.
51 On kuitenkin muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalliseen lainsäädäntöön tehdyillä muutoksilla ei ole merkitystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen ratkaisun kannalta, jollei niitä ole toteutettu ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä (ks. mm. asia C-173/94, komissio v. Belgia, tuomio 2.7.1996, Kok., s. I-3265, 16 kohta ja asia C-66/06, komissio v. Irlanti, tuomio 20.11.2008, 91 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Portugalin tasavalta ei siten voi vedota lainsäädännön muutoksiin, jotka tehdään kyseisen päivän jälkeen.
52 Näin ollen komission nostamaa kannetta on pidettävä perusteltuna.
53 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille, jotka haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia tekemällä toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta katsastustoiminnan kanssa.
Oikeudenkäyntikulut
54 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille, jotka haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia tekemällä toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta katsastustoiminnan kanssa.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset