ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
1er juillet 2015 (*)
«Renvoi préjudiciel – Environnement – Politique de l’Union européenne dans le domaine de l’eau – Directive 2000/60/CE – Article 4, paragraphe 1 – Objectifs environnementaux relatifs aux eaux de surface – Détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface – Projet d’aménagement d’une voie navigable – Obligation des États membres de ne pas autoriser un projet susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface – Critères déterminants pour apprécier l’existence d’une détérioration de l’état d’une masse d’eau»
Dans l’affaire C‑461/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 11 juillet 2013, parvenue à la Cour le 22 août 2013, dans la procédure
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV
contre
Bundesrepublik Deutschland,
en présence de:
Freie Hansestadt Bremen,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, M. K. Lenaerts, vice-président, M. A. Tizzano, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, A. Ó Caoimh, C. Vajda et S. Rodin, présidents de chambre, MM. A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, Mme M. Berger (rapporteur), MM. C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça et F. Biltgen, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. K. Malacek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 juillet 2014,
considérant les observations présentées:
– pour le Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, par Me R. Nebelsieck, Rechtsanwalt,
– pour la Bundesrepublik Deutschland, par Me W. Ewer, Rechtsanwalt,
– pour la Freie Hansestadt Bremen, par Me P. Schütte, Rechtsanwalt,
– pour le gouvernement tchèque, par M. M. Smolek, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement français, par M. S. Menez, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. Bulterman et B. Koopman ainsi que par M. J. Langer, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme J. Beeko, en qualité d’agent, assistée de M. G. Facenna, barrister,
– pour la Commission européenne, par MM. E. Manhaeve et G. Wilms, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 23 octobre 2014,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i) à iii), de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV (Fédération allemande pour l’environnement et la protection de la nature) à la Bundesrepublik Deutschland au sujet d’un projet d’approfondissement de différentes parties du fleuve Weser au nord de l’Allemagne, visant à permettre le passage de porte-conteneurs plus larges dans les ports de Bremerhaven, de Brake et de Brême, situés en Allemagne.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 16, 25 et 32 de la directive 2000/60 énoncent:
«(16) Il est nécessaire d’intégrer davantage la protection et la gestion écologiquement viable des eaux dans les autres politiques communautaires, telles que celle de l’énergie, celle des transports, la politique agricole, celle de la pêche, la politique régionale, et celle du tourisme. [...]
[...]
(25) Il y a lieu d’établir des définitions communes de l’état des eaux en termes qualitatifs et, lorsque cela est important aux fins de la protection de l’environnement, quantitatifs. Il convient de fixer des objectifs environnementaux de manière à garantir le bon état des eaux de surface et des eaux souterraines dans toute la Communauté et à éviter une détérioration de l’état des eaux au niveau communautaire.
[...]
(32) Il peut exister des raisons de déroger à l’exigence de prévenir toute dégradation supplémentaire de l’état des eaux ou de parvenir à un bon état dans des conditions spécifiques, si le non-respect de cette exigence résulte de circonstances imprévues ou exceptionnelles, en particulier d’inondations ou de sécheresse, ou, en raison d’un intérêt public supérieur, de nouvelles modifications des caractéristiques physiques d’une masse d’eau de surface ou de changements du niveau des masses d’eau souterraine, à condition que toutes les mesures réalisables soient prises pour atténuer l’incidence négative sur l’état de la masse d’eau.»
4 L’article 1er de la directive 2000/60, intitulé «Objet», prévoit:
«La présente directive a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines, qui:
a) prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement;
[...]»
5 L’article 2 de ladite directive, intitulé «Définitions», énonce à ses points 9, 17 et 21 à 23:
«Aux fins de la présente directive, les définitions suivantes s’appliquent:
[...]
9) ‘masse d’eau fortement modifiée’: une masse d’eau de surface qui, par suite d’altérations physiques dues à l’activité humaine, est fondamentalement modifiée quant à son caractère, telle que désignée par l’État membre conformément aux dispositions de l’annexe II;
[...]
17) ‘état d’une eau de surface’: l’expression générale de l’état d’une masse d’eau de surface, déterminé par la plus mauvaise valeur de son état écologique et de son état chimique;
[...]
21) ‘état écologique’: l’expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface, classé conformément à l’annexe V;
22) ‘bon état écologique’: l’état d’une masse d’eau de surface, classé conformément à l’annexe V;
23) ‘bon potentiel écologique’: l’état d’une masse d’eau fortement modifiée ou artificielle, classé conformément aux dispositions pertinentes de l’annexe V;
[...]»
6 L’article 3 de la même directive, intitulé «Coordination des mesures administratives au sein des districts hydrographiques», prévoit à son paragraphe 1:
«Les États membres recensent les bassins hydrographiques qui se trouvent sur leur territoire national et, aux fins de la présente directive, les rattachent à des districts hydrographiques. Les petits bassins hydrographiques peuvent, si nécessaire, être liés à des bassins plus importants ou regroupés avec des petits bassins avoisinants pour former un district hydrographique. Lorsque les eaux souterraines ne correspondent pas complètement à un bassin hydrographique particulier, elles sont identifiées et intégrées au district hydrographique le plus proche ou le plus approprié. Les eaux côtières sont identifiées et rattachées au(x) district(s) hydrographique(s) le(s) plus proche(s) ou le(s) plus approprié(s).»
7 L’article 4 de la directive 2000/60, intitulé «Objectifs environnementaux», dispose à ses paragraphes 1, sous a), 2 et 6:
«1. En rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique:
a) pour ce qui concerne les eaux de surface
i) les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application des paragraphes 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8;
ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application du point iii) en ce qui concerne les masses d’eau artificielles et fortement modifiées afin de parvenir à un bon état des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions de l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8;
iii) les États membres protègent et améliorent toutes les masses d’eau artificielles et fortement modifiées, en vue d’obtenir un bon potentiel écologique et un bon état chimique des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions énoncées à l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8;
[...]
2. Lorsque plus d’un des objectifs visés au paragraphe 1 se rapporte à une masse d’eau donnée, l’objectif applicable est celui qui est le plus strict.
[...]
6. La détérioration temporaire de l’état des masses d’eau n’est pas considérée comme une infraction aux exigences de la présente directive si elle résulte de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n’auraient raisonnablement pas pu être prévues — en particulier les graves inondations et les sécheresses prolongées — ou de circonstances dues à des accidents qui n’auraient raisonnablement pas pu être prévus, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies:
a) toutes les mesures faisables sont prises pour prévenir toute nouvelle dégradation de l’état et pour ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la présente directive dans d’autres masses d’eau non touchées par ces circonstances;
b) les conditions dans lesquelles de telles circonstances exceptionnelles ou non raisonnablement prévisibles peuvent être déclarées, y compris l’adoption des indicateurs appropriés, sont indiquées dans le plan de gestion de district hydrographique;
c) les mesures à prendre dans de telles circonstances exceptionnelles sont indiquées dans le programme de mesures et ne compromettront pas la récupération de la qualité de la masse d’eau une fois que les circonstances seront passées;
d) les effets des circonstances exceptionnelles ou qui n’auraient raisonnablement pas pu être prévues sont revus chaque année et, sous réserve des motifs énoncés au paragraphe 4, point a), toutes les mesures faisables sont prises pour restaurer, dans les meilleurs délais raisonnablement possibles, la masse d’eau dans l’état qui était le sien avant les effets de ces circonstances, et
e) un résumé des effets des circonstances et des mesures prises ou à prendre conformément aux points a) et d) est inclus dans la prochaine mise à jour du plan de gestion de district hydrographique.»
8 L’article 4, paragraphe 7, de ladite directive prévoit:
«Les États membres ne commettent pas une infraction à la présente directive lorsque:
– le fait de ne pas rétablir le bon état d’une eau souterraine, le bon état écologique ou, le cas échéant, le bon potentiel écologique ou de ne pas empêcher la détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou d’eau souterraine, résulte de nouvelles modifications des caractéristiques physiques d’une masse d’eau de surface ou de changements du niveau des masses d’eau souterraines, ou
– l’échec des mesures visant à prévenir la détérioration d’un très bon état vers un bon état de l’eau de surface résulte de nouvelles activités de développement humain durable
et que toutes les conditions suivantes sont réunies:
a) toutes les mesures pratiques sont prises pour atténuer l’incidence négative sur l’état de la masse d’eau;
b) les raisons des modifications ou des altérations sont explicitement indiquées et motivées dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 et les objectifs sont revus tous les six ans;
c) ces modifications ou ces altérations répondent à un intérêt général majeur et/ou les bénéfices pour l’environnement et la société qui sont liés à la réalisation des objectifs énoncés au paragraphe 1 sont inférieurs aux bénéfices pour la santé humaine, le maintien de la sécurité pour les personnes ou le développement durable qui résultent des nouvelles modifications ou altérations, et
d) les objectifs bénéfiques poursuivis par ces modifications ou ces altérations de la masse d’eau ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d’autres moyens qui constituent une option environnementale sensiblement meilleure.»
9 L’article 11 de la même directive, intitulé «Programme de mesures», dispose à son paragraphe 1:
«Chaque État membre veille à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique ou pour la partie du district hydrographique international située sur son territoire, un programme de mesures qui tienne compte des résultats des analyses prévues à l’article 5, afin de réaliser les objectifs fixés à l’article 4. Ces programmes de mesures peuvent renvoyer aux mesures découlant de la législation adoptée au niveau national et couvrant tout le territoire d’un État membre. Le cas échéant, un État membre peut adopter des mesures applicables à tous les districts hydrographiques et/ou aux portions de districts hydrographiques internationaux situés sur son territoire.»
10 L’article 13 de la directive 2000/60, intitulé «Plans de gestion de district hydrographique», prévoit à son paragraphe 1:
«Les États membres veillent à ce qu’un plan de gestion de district hydrographique soit élaboré pour chaque district hydrographique entièrement situé sur leur territoire.»
11 L’article 14 de la directive 2000/60, intitulé «Information et consultation du public», énonce à son paragraphe 1:
«Les États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique. [...]»
Le droit allemand
12 L’article 27 de la loi fédérale sur le régime des eaux (Wasserhaushaltsgesetz), du 31 juillet 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2585), dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après le «WHG»), intitulé «Objectifs de gestion pour ce qui est des eaux de surface», prévoit:
«1) Dans la mesure où elles ne sont pas qualifiées d’artificielles ou de fortement modifiées conformément à l’article 28, les eaux de surface sont gérées de façon
1. à éviter la détérioration de leur état écologique et de leur état chimique et
2. à préserver ou à obtenir un bon état écologique et un bon état chimique.
2) Les eaux de surface qui sont qualifiées d’artificielles ou de fortement modifiées conformément à l’article 28 sont gérées de façon
1. à éviter la détérioration de leur potentiel écologique et de leur état chimique et
2. à préserver ou à obtenir un bon potentiel écologique et un bon état chimique.»
13 L’article 31, paragraphe 2, première phrase, du WHG dispose:
«Si le bon état écologique d’eaux de surface n’est pas obtenu ou si leur état se détériore, cela n’est pas contraire aux objectifs de gestion énoncés aux articles 27 et 30 dès lors
1. que cela résulte d’une nouvelle modification des caractéristiques physiques des eaux ou du niveau piézométrique des eaux souterraines,
2. que cette modification répond à un intérêt général majeur ou que les bénéfices de la nouvelle modification pour la santé ou la sécurité des personnes ou pour le développement durable sont supérieurs aux bénéfices pour l’environnement et la collectivité qui sont liés à la réalisation des objectifs de gestion,
3. que les objectifs qui sont poursuivis par la modification des eaux ne peuvent pas être atteints par d’autres mesures appropriées dont l’incidence négative sur l’environnement est sensiblement moindre, qui sont techniquement réalisables et dont le coût n’est pas disproportionné et
4. que toutes les mesures appropriées en pratique sont prises pour réduire l’incidence négative sur l’état des eaux.
[...]»
14 L’article 12, paragraphe 7, troisième phrase, de la loi fédérale sur les voies navigables (Bundeswasserstraßengesetz), du 2 avril 1968 (BGBl. 1968 II, p. 173), dans sa version applicable aux faits au principal, énonce:
«Les mesures d’aménagement tiennent compte des objectifs de gestion qui sont applicables en vertu des articles 27 à 31 du [WHG].»
15 L’article 14, paragraphe 1, deuxième phrase, de ladite loi prévoit:
«Dans le cadre de l’approbation du plan, il convient de prendre en considération l’ensemble des intérêts publics et privés concernés par le projet, y compris l’impact de ce dernier sur l’environnement.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
16 Par la décision d’approbation du 15 juillet 2011 (ci-après la «décision d’approbation»), la direction des eaux et des voies navigables du Nord-Ouest (Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest), une autorité administrative fédérale, a autorisé trois projets concernant l’aménagement du fleuve Weser, qui constitue une voie navigable de statut fédéral. Le maître d’ouvrage pour tous ces projets, qui peuvent être réalisés indépendamment les uns des autres, est l’administration fédérale des eaux et des voies navigables (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes).
17 Le premier projet vise l’aménagement de la Weser extérieure entre la haute mer et Bremerhaven. À cet égard, il est prévu d’augmenter la profondeur du chenal de la Weser extérieure de 1,16 mètre (m) au maximum afin que les gros porte-conteneurs ayant un tirant d’eau en charge pouvant aller jusqu’à 13,5 m puissent rallier le port de Bremerhaven indépendamment des marées. Le projet est lié à un approfondissement de l’aire de virage du port de Bremerhaven, pour lequel la Freie Hansestadt Bremen, qui est partie intervenante au principal, est maître d’ouvrage.
18 Le deuxième projet concerne l’aménagement de la Weser inférieure en amont de Bremerhaven et jusqu’à Brake, la profondeur du chenal devant être augmentée d’un mètre au maximum afin que les navires ayant un tirant d’eau maximal en charge de 12,8 m puissent atteindre ce port avec la marée.
19 Le troisième projet a pour but d’aménager la Weser inférieure en amont de Brake et jusqu’à Brême. Dans cette partie du fleuve, il est prévu d’augmenter la profondeur du chenal afin que le port de Brême puisse être rallié, avec la marée, par des navires ayant un tirant d’eau en charge pouvant aller jusqu’à 11,1 m. À l’heure actuelle, le port de Brême peut être rallié, avec la marée, par des navires ayant un tirant d’eau en charge pouvant aller jusqu’à 10,7 m.
20 La réalisation des projets en cause implique de draguer le lit du fleuve concerné dans les chenaux. Après le creusement initial jusqu’à la profondeur envisagée dans le cadre de l’aménagement, des dragages d’entretien réguliers seront nécessaires. Il est prévu que l’essentiel des résidus de dragage résultant de l’aménagement et de l’entretien de ce fleuve soient déversés dans des zones de la Weser extérieure et de la Weser inférieure qui étaient déjà utilisées à cet effet auparavant.
21 Outre les répercussions directes du dragage et du déversement des résidus de ce dernier, les projets en cause ont, selon la juridiction de renvoi, d’autres conséquences hydrologiques et morphologiques pour les portions de fleuve concernées. Ainsi, notamment, la vitesse du courant sera plus forte tant à la marée descendante qu’à la marée montante, les niveaux de pleine mer seront plus élevés, les niveaux de basse mer seront plus bas, la salinité augmentera dans certaines parties de la Weser inférieure, la limite des eaux saumâtres de la Weser inférieure sera déplacée vers l’amont et, enfin, l’envasement du lit du fleuve augmentera en dehors du chenal.
22 Parmi les masses d’eau concernées, les eaux de transition de la Weser et la zone intertidale au-dessus de Brake sont définies comme fortement modifiées, au sens de l’article 2, point 9, de la directive 2000/60. La région de la Weser extérieure est définie comme une masse d’eau naturelle dans la mesure où elle fait partie des eaux côtières. En outre, plusieurs masses d’eau relevant de rivières secondaires sont concernées, les unes étant définies comme naturelles et les autres comme fortement modifiées.
23 Sur ce fondement, la direction des eaux et des voies navigables du Nord-Ouest a examiné, dans la décision d’approbation, la compatibilité des projets en cause avec l’objectif de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau prévu par la directive 2000/60. Cette autorité a conclu qu’il n’y a pas lieu de s’attendre à une détérioration, au sens de cette directive, en ce qui concerne les eaux côtières.
24 En revanche, elle a estimé que l’état actuel de certaines masses d’eau de la Weser tendra à être modifié de manière négative par les effets des projets d’aménagement en cause, sans que cela aboutisse à une modification de la classe d’état selon l’annexe V de la directive 2000/60. Selon la direction des eaux et des voies navigables du Nord‑Ouest, une telle détérioration à l’intérieur d’une classe d’état ne serait pas à considérer comme une détérioration du potentiel écologique ou de l’état de la masse d’eau concernée.
25 À titre subsidiaire, ladite autorité a examiné si les conditions d’une dérogation à l’interdiction de détérioration de l’état des masses d’eau, fixées à l’article 31, paragraphe 2, du WHG et à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60, étaient réunies et a conclu que tel était le cas.
26 Le Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV conteste la décision d’approbation et invoque à cet égard, outre des violations de la législation relative à l’approbation des plans d’aménagement, de la loi relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) et de la législation relative à la protection de l’environnement, en particulier la législation relative à la faune, à la flore et à l’habitat ainsi qu’à la protection des oiseaux, notamment le non-respect de dispositions de protection des eaux tirant leur origine de la directive 2000/60.
27 La juridiction de renvoi considère que l’issue du litige au principal dépend de l’interprétation de plusieurs dispositions de ladite directive.
28 Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60 doit‑il être interprété en ce sens que les États membres sont tenus – sous réserve de l’octroi d’une dérogation – de refuser d’autoriser un projet lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou bien cette disposition énonce-t-elle un simple objectif en matière de planification de la gestion?
2) La notion de ‘détérioration de l’état’ figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle vise uniquement des altérations qui se traduisent par un classement dans une classe inférieure au sens de l’annexe V de cette directive?
3) Au cas où la deuxième question appellerait une réponse négative, dans quelles conditions y a-t-il lieu de conclure à une ‘détérioration de l’état’ au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60?
4) L’article 4, paragraphe 1, sous a), ii) et iii), de la directive 2000/60 doit‑il être interprété en ce sens que les États membres sont tenus – sous réserve de l’octroi d’une dérogation – de refuser d’autoriser un projet lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique des eaux de surface à la date prévue par cette directive ou bien cette disposition énonce-t-elle un simple objectif en matière de planification de la gestion?»
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et quatrième questions
29 Par ses première et quatrième questions, qu’il convient de traiter conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4, paragraphe 1, sous a), i) à iii), de la directive 2000/60 doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, de refuser l’autorisation d’un projet lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique de telles eaux à la date prévue par cette directive.
30 La portée de ces dispositions doit être déterminée, selon une jurisprudence constante de la Cour, en tenant compte tant des termes de celles-ci que de leur contexte ainsi que des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (voir, notamment, arrêts Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631, point 19; SFIR e.a., C‑187/12 à C‑189/12, EU:C:2013:737, point 24, ainsi que Bouman, C‑114/13, EU:C:2015:81, point 31) et, en l’occurrence, de la genèse de cette réglementation.
31 Il convient de relever que le libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, contrairement à ce qu’ont fait valoir la Bundesrepublik Deutschland et le gouvernement néerlandais, étaye le caractère contraignant de cette disposition qui énonce que «les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface». Les termes «mettent en œuvre» comportent une obligation pour les États membres d’agir en ce sens.
32 À l’instar de la juridiction de renvoi, il faut comprendre une autorisation d’un projet particulier comme une telle mise en œuvre.
33 Par ailleurs, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 2000/60, c’est «[en] rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion» que les États membres adoptent les mesures nécessaires afin de réaliser les objectifs de prévention de la détérioration, de préservation et d’amélioration de l’état des masses d’eau de surface. L’utilisation des termes «en rendant opérationnels» conforte une interprétation de cette disposition en ce sens que celle‑ci comporte des obligations qui doivent être respectées par les autorités compétentes lors de l’approbation de projets particuliers dans le cadre du régime juridique de protection des eaux.
34 Il y a lieu également de rappeler que la directive 2000/60 est une directive-cadre adoptée sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu article 192, paragraphe 1, TFUE). Elle établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux et assure la coordination, l’intégration ainsi que, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans l’Union européenne. Les principes communs et le cadre global d’action qu’elle arrête doivent être développés ultérieurement par les États membres au moyen de l’adoption de mesures particulières conformément aux délais prévus par cette directive. Cette dernière ne vise toutefois pas une harmonisation totale de la réglementation des États membres dans le domaine de l’eau (arrêts Commission/Luxembourg, C‑32/05, EU:C:2006:749, point 41, et Commission/Allemagne, C‑525/12, EU:C:2014:2202, point 50).
35 Le considérant 25 de cette directive confirme qu’il convient de fixer les objectifs environnementaux de manière à garantir le bon état des eaux de surface et des eaux souterraines dans toute l’Union et à éviter une détérioration de l’état des eaux au niveau de l’Union.
36 Selon l’article 1er, sous a), de la directive 2000/60, celle-ci a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines qui prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques et des écosystèmes terrestres qui en dépendent directement.
37 Dès lors, l’objectif ultime de la directive 2000/60 consiste à atteindre, par une action coordonnée, le «bon état» de toutes les eaux de surface de l’Union à l’horizon de l’année 2015.
38 Les objectifs environnementaux que les États membres sont tenus d’atteindre sont précisés à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2000/60.
39 Ladite disposition impose deux objectifs distincts, quoique intrinsèquement liés. D’une part, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface (obligation de prévenir la détérioration). D’autre part, en application de cet article 4, paragraphe 1, sous a), ii) et iii), les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface afin de parvenir à un bon état au plus tard à la fin de l’année 2015 (obligation d’amélioration).
40 L’origine de ces deux objectifs ressort des travaux préparatoires de la directive 2000/60. En ce qui concerne en particulier l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des eaux de surface, les dispositions en cause, dans leur première version, pouvaient signifier que, une fois la directive 2000/60 adoptée, les masses d’eau classées dans une catégorie supérieure à la catégorie «bon état» pouvaient se dégrader jusqu’à entrer dans cette dernière catégorie. C’est pour cette raison que le Parlement européen a proposé une modification permettant d’opérer une distinction entre l’obligation de parvenir à un «bon état» et celle de prévenir toute détérioration en introduisant, à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, un nouveau tiret énonçant distinctement cette dernière obligation.
41 Tant l’obligation d’amélioration que l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau visent à réaliser les objectifs qualitatifs recherchés par le législateur de l’Union, à savoir la préservation ou la restauration d’un bon état, d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique des eaux de surfaces.
42 Afin d’assurer la réalisation par les États membres des objectifs environnementaux mentionnés ci-dessus, la directive 2000/60 prévoit une série de dispositions, notamment celles des articles 3, 5, 8, 11 et 13 de cette directive, ainsi que de l’annexe V de celle-ci, établissant, comme l’a relevé M. l’avocat général aux points 43 à 52 de ses conclusions, un processus complexe et comportant plusieurs étapes réglementées en détail, en vue de permettre aux États membres de mettre en œuvre les mesures nécessaires, en fonction des spécificités et des caractéristiques des masses d’eau identifiées sur leurs territoires.
43 Ces éléments confortent l’interprétation selon laquelle l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 2000/60 ne se limite pas à énoncer, selon une formulation programmatique, de simples objectifs de planification de gestion, mais déploie des effets contraignants, une fois déterminé l’état écologique de la masse d’eau concernée, à chaque étape de la procédure prescrite par cette directive.
44 Le régime des dérogations prévu à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60, dont les conditions d’application ont été examinées par la défenderesse au principal mais ne font pas l’objet des questions posées par la juridiction de renvoi, constitue, également, un élément qui conforte l’interprétation selon laquelle la prévention de la détérioration de l’état des masses d’eau présente un caractère contraignant.
45 À cet égard, il importe de relever que ledit régime comporte plusieurs catégories. En particulier, selon ledit article 4, paragraphe 7, «[l]es États membres ne commettent pas une infraction à la présente directive lorsque le fait de ne pas [...] empêcher la détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou d’eau souterraine résulte de nouvelles modifications des caractéristiques physiques d’une masse d’eau de surface ou de changements du niveau des masses d’eau souterraines».
46 Cette dérogation n’est toutefois applicable qu’à la condition que toutes les mesures pratiques aient été prises pour atténuer l’incidence négative sur l’état de la masse d’eau concernée et que les programmes de mesures et les plans de gestion aient été adaptés en conséquence.
47 À cet égard, il convient de souligner que la structure des catégories de dérogation prévues à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60 permet de considérer que l’article 4 de cette directive ne contient pas uniquement des obligations de principe, mais qu’il concerne également des projets particuliers. En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 78 de ses conclusions, les motifs de dérogation s’appliquent notamment lorsque le non-respect des objectifs fait suite à de nouvelles modifications des propriétés physiques de la masse d’eau de surface et que des incidences négatives en résultent. Or, cela peut se produire à la suite de nouvelles autorisations de projets. En effet, il est impossible d’envisager séparément un projet et la mise en œuvre de plans de gestion.
48 Par conséquent, ces projets relèvent de l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau énoncée à l’article 4 de la directive 2000/60. Cependant, lesdits projets sont susceptibles d’une autorisation en application du système des dérogations prévu audit article 4.
49 La Commission européenne fait valoir, dans ses observations écrites, que l’interdiction de détérioration de l’état des masses d’eau est un objectif du devoir d’amélioration de celui-ci. À cet égard, il convient de constater que l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau s’est vue conférer par le législateur de l’Union un statut autonome et ne se limite pas à un instrument mis au service de l’obligation d’amélioration de l’état des masses d’eau.
50 Il s’ensuit que, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, toute détérioration de l’état d’une masse d’eau doit être évitée, indépendamment des planifications à plus long terme prévues par des plans de gestion et des programmes de mesures. L’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau de surface reste contraignante à chaque stade de la mise en œuvre de la directive 2000/60 et est applicable à tout type et à tout état de masse d’eau de surface pour lequel un plan de gestion a été ou aurait dû être adopté. L’État membre concerné est, par conséquent, tenu de refuser l’autorisation d’un projet lorsque ce dernier est de nature à détériorer l’état de la masse d’eau concernée ou à compromettre l’obtention d’un bon état des masses d’eau de surface, sauf à considérer que ledit projet relève d’une dérogation en vertu de l’article 4, paragraphe 7, de cette directive.
51 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux première et quatrième questions que l’article 4, paragraphe 1, sous a), i) à iii), de la directive 2000/60 doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, de refuser l’autorisation d’un projet particulier lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique de telles eaux à la date prévue par cette directive.
Sur les deuxième et troisième questions
52 Par ses deuxième et troisième questions, qu’il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne vise que les altérations qui se traduisent par un classement de cette masse d’eau dans une classe inférieure au sens de l’annexe V de cette directive (théorie des classes d’état). En cas de réponse négative, c’est-à-dire si cette notion vise toute altération de la masse d’eau en cause (théorie du status quo), la juridiction de renvoi souhaite savoir quels sont les critères permettant de conclure à une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface.
53 Il convient de constater que la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface n’est pas définie dans la directive 2000/60.
54 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en l’absence d’une telle définition dans le droit de l’Union, la détermination de la signification et de la portée de ladite notion doit être établie, selon une jurisprudence constante de la Cour, en tenant compte tant des termes de la disposition de droit de l’Union concernée que du contexte de celle-ci (voir, notamment, arrêts Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631, point 19; SFIR e.a., C‑187/12 à C‑189/12, EU:C:2013:737, point 24, ainsi que Bouman, C‑114/13, EU:C:2015:81, point 31).
55 Le libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60 conforte une interprétation selon laquelle la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface vise également les détériorations qui ne se traduisent pas par un classement de cette masse d’eau dans une classe inférieure. Cette disposition indique expressément qu’il y a lieu de prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface. Selon la définition de l’article 2, point 17, de ladite directive, l’état d’une eau de surface est l’expression générale de l’état d’une masse d’eau de surface, déterminé par la plus mauvaise valeur de son état écologique et de son état chimique. Ainsi, l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60 prévoit de manière générale l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau de surface, sans faire mention d’un éventuel changement de classe, seul l’article 4, paragraphe 1, sous a), ii) et iii), de cette directive renvoyant à l’annexe V de ladite directive pour ce qui est de l’obligation d’amélioration de l’état des masses d’eau de surface.
56 Avant de vérifier si cette interprétation littérale est corroborée par le contexte dans lequel s’inscrit la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface ainsi que par les objectifs de la directive 2000/60, il convient de rappeler que l’évaluation de l’état des eaux de surface repose sur l’analyse de l’état écologique qui couvre cinq classes, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 91 à 97 de ses conclusions.
57 C’est au stade de l’élaboration des ratios de qualité écologique que les États membres répartissent les ratios de qualité écologique de chaque catégorie d’eau de surface en cinq classes au moyen d’une valeur limite des éléments de qualité biologique qui indique la frontière entre ces différentes classes, à savoir très bon, bon, moyen, médiocre et mauvais. Les valeurs limites doivent être établies au terme d’un exercice d’interétalonnage qui consiste à comparer les résultats de classification des systèmes de contrôle nationaux pour chaque élément biologique et pour chacun des types communs de masse d’eau de surface dans les États membres faisant partie du même groupe d’interétalonnage géographique, et à évaluer la cohérence des résultats avec les définitions normatives figurant au point 1.2 de l’annexe V de cette directive.
58 Toutefois, ainsi qu’il ressort du point 1.4.1, sous iii), de l’annexe V de la directive 2000/60, l’exercice d’interétalonnage sert uniquement à délimiter les états de classes «très bon», «bon» et «moyen». Les valeurs limites des États membres figurent dans la décision 2013/480/UE de la Commission, du 20 septembre 2013, établissant, conformément à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, les valeurs pour les classifications du système de contrôle des États membres à la suite de l’exercice d’interétalonnage et abrogeant la décision 2008/915/CE (JO L 266, p. 1).
59 Enfin, conformément au point 1.4.2, sous i), de l’annexe V de la directive 2000/60, pour les catégories d’eau de surface, une masse d’eau est classée dans la classe immédiatement inférieure dès que le ratio de l’un des éléments de qualité descend sous le niveau correspondant à la classe actuelle. Cette règle dite «one out all out» est liée à la définition de l’«état d’une eau de surface» donnée à l’article 2, point 17, de cette directive, lequel doit être déterminé par la plus mauvaise valeur de son état écologique et de son état chimique.
60 En vertu de l’article 2, point 21, de la directive 2000/60, l’état écologique est l’expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface, classé conformément à l’annexe V de cette directive, laquelle qualifie ces classifications de l’état écologique de «définitions normatives».
61 Toutefois, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 99 de ses conclusions, la détermination des valeurs limites entre les classes se traduit par l’adoption de fourchettes larges. Les classes ne sont donc qu’un instrument qui limite la marge d’appréciation des États membres lors de la détermination des éléments de qualité qui reflètent l’état réel d’une masse d’eau déterminée. C’est notamment pour cette raison que l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60 ne renvoie pas à l’annexe V de celle-ci, dès lors que la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface est une notion de portée globale.
62 Une autre interprétation de cette notion découragerait, en revanche, les États membres de prévenir les détériorations de l’état d’une masse d’eau de surface à l’intérieur d’une classe d’état. En effet, dans la mesure où le classement d’une masse d’eau de surface dépend de la valeur la plus mauvaise des paramètres applicables, toutes les autres valeurs pourraient être abaissées sans que cela entraîne de conséquences juridiques.
63 L’application de la règle «one out all out» en lien avec la théorie des classes d’état conduirait également à exclure les eaux de la classe la plus basse du champ d’application de l’obligation de prévenir la détérioration de l’état de celles-ci. En effet, après un classement d’une masse d’eau dans cette classe d’état, une nouvelle dégradation de l’état de celle-ci ne serait juridiquement plus possible. Or, compte tenu de la finalité de la directive 2000/60, ce type de masses d’eau mérite une attention particulière dans le cadre de la gestion des eaux.
64 Cette interprétation est corroborée par l’article 4, paragraphe 5, sous c), de la directive 2000/60, qui prévoit expressément, en ce qui concerne les masses d’eau de surface fortement modifiées pour lesquelles les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts, une interdiction de toute dégradation supplémentaire.
65 Par ailleurs, l’application de la théorie des classes d’état conduirait à affaiblir la protection des eaux relevant des classes les plus élevées. Étant donné que le classement des eaux est déterminé par la valeur la plus mauvaise des paramètres applicables, la détérioration nette d’autres éléments ne changerait rien au classement de la masse d’eau concernée tant qu’il n’en découlerait pas un classement dans une classe inférieure.
66 En revanche, comme M. l’avocat général l’a relevé au point 105 de ses conclusions, si la notion de «détérioration» est interprétée par référence à un élément de qualité ou à une substance, l’obligation de prévenir la détérioration de l’état d’une masse d’eau conserve tout son effet utile, dès lors qu’elle englobe tout changement susceptible de compromettre la réalisation de l’objectif principal de la directive 2000/60.
67 S’agissant des critères permettant de conclure à une détérioration de l’état d’une masse d’eau, il convient de rappeler qu’il ressort de l’économie de l’article 4 de la directive 2000/60, et notamment des paragraphes 6 et 7 de celui-ci, que les détériorations de l’état d’une masse d’eau, même transitoires, ne sont autorisées qu’à de sévères conditions. Il s’ensuit que le seuil au-delà duquel est constatée une violation de l’obligation de prévenir la détérioration de l’état d’une masse d’eau doit être bas.
68 Contrairement à ce que fait valoir la Bundesrepublik Deutschland, une interprétation selon laquelle seules les «atteintes graves» constituent une détérioration de l’état d’une masse d’eau, interprétation qui est fondée, en substance, sur une mise en balance des incidences négatives sur les eaux, d’une part, et des intérêts économiques liés à l’eau, d’autre part, ne peut être déduite du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60. En outre, il importe de constater que, comme le relève la requérante au principal, une telle interprétation ne respecte pas la différence établie par cette directive entre l’obligation de prévenir la détérioration de l’état d’une masse d’eau et les motifs de dérogation prévus à l’article 4, paragraphe 7, de ladite directive, dans la mesure où seuls ces derniers comportent des éléments de mise en balance des intérêts.
69 Cela étant, à l’instar de la Commission, il convient de considérer qu’il y a «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, dès que l’état d’au moins l’un des éléments de qualité, au sens de l’annexe V de cette directive, se dégrade d’une classe, même si cette dégradation ne se traduit pas par une dégradation de classement, dans son ensemble, de la masse d’eau de surface. Cependant, si l’élément de qualité concerné, au sens de cette annexe, figure déjà dans la classe la plus basse, toute dégradation de cet élément constitue une «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de cet article 4, paragraphe 1, sous a), i).
70 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux deuxième et troisième questions posées que la notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, doit être interprétée en ce sens qu’il y a détérioration dès que l’état d’au moins l’un des éléments de qualité, au sens de l’annexe V de cette directive, est dégradé d’une classe, même si cette dégradation ne se traduit pas par une dégradation de classement, dans son ensemble, de la masse d’eau de surface. Cependant, si l’élément de qualité concerné, au sens de cette annexe, figure déjà dans la classe la plus basse, toute dégradation de cet élément constitue une «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de cet article 4, paragraphe 1, sous a), i).
Sur les dépens
71 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
1) L’article 4, paragraphe 1, sous a), i) à iii), de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, de refuser l’autorisation d’un projet particulier lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique de telles eaux à la date prévue par cette directive.
2) La notion de «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de la directive 2000/60, doit être interprétée en ce sens qu’il y a détérioration dès que l’état d’au moins l’un des éléments de qualité, au sens de l’annexe V de cette directive, se dégrade d’une classe, même si cette dégradation ne se traduit pas par une dégradation de classement, dans son ensemble, de la masse d’eau de surface. Cependant, si l’élément de qualité concerné, au sens de cette annexe, figure déjà dans la classe la plus basse, toute dégradation de cet élément constitue une «détérioration de l’état» d’une masse d’eau de surface, au sens de cet article 4, paragraphe 1, sous a), i).
Signatures