Cause riunite C‑197/11 e C‑203/11

Eric Libert e altri

contro

Gouvernement flamand (C‑197/11)

e

All Projects & Developments NV e altri

contro

Vlaamse Regering (C‑203/11)

[domande di pronuncia pregiudiziale proposte dalla Cour constitutionnelle (Belgio)]

«Libertà fondamentali – Restrizione – Giustificazione – Aiuti di Stato – Nozione di “appalto pubblico di lavori” – Terreni e costruzioni siti in determinati comuni – Normativa regionale che subordina il loro trasferimento all’esistenza di un “legame sufficiente” del potenziale acquirente o locatario con il comune bersaglio – Onere sociale imposto ai committenti e ai lottizzanti – Incentivi fiscali e meccanismi di sovvenzionamento»

Massime – Sentenza della Corte (Prima Sezione) dell’8 maggio 2013

1.        Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Limiti – Questione presentata in relazione ad una controversia circoscritta al territorio di un solo Stato membro – Competenza alla luce dell’eventuale incidenza su persone provenienti dagli altri Stati membri

(Art. 267 TFUE)

2.        Cittadinanza dell’Unione – Libera circolazione delle persone – Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Libera circolazione dei capitali e libertà dei pagamenti – Restrizioni alle operazioni immobiliari – Normativa regionale che subordina il trasferimento di immobili situati in determinati comuni alla verifica da parte di una commissione provinciale di valutazione dell’esistenza di un «legame sufficiente» tra il potenziale acquirente o locatario e tali comuni – Inammissibilità – Giustificazione – Politica di edilizia popolare – Insussistenza

(Artt. 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE e 63 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 22 e 24)

3.        Libera circolazione dei capitali e libertà dei pagamenti. – Restrizioni alle operazioni immobiliari – Normativa regionale che impone un «onere sociale» a taluni operatori economici in occasione della concessione a questi ultimi di un permesso di costruire o di lottizzare – Ammissibilità – Giustificazione – Politica di edilizia popolare – Presupposti – Proporzionalità – Valutazione da parte del giudice nazionale

(Art. 63 TFUE)

4.        Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Incentivi fiscali e meccanismi di sovvenzionamento diretti a compensare l’onere sociale imposto ai committenti e ai lottizzanti – Inclusione – Presupposti – Costituzione di un vantaggio economico e non di una compensazione per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico – Valutazione da parte del giudice nazionale

(Artt. 107, § 1, TFUE; decisione della Commissione 2005/842)

5.        Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Limiti – Competenza del giudice nazionale – Accertamento e valutazione dei fatti di causa – Applicazione delle disposizioni interpretate dalla Corte

(Art. 267 TFUE)

6.        Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2004/18 – Appalti pubblici di lavori – Nozione – Realizzazione di alloggi popolari successivamente destinati alla vendita, a prezzi massimi imposti, ad un ente pubblico di edilizia popolare o attraverso la sostituzione di tale ente al prestatore di servizi che ha realizzato detti alloggi – Inclusione – Presupposti – Valutazione da parte del giudice nazionale

[Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18, art. 1, § 2, b)]

1.        V. il testo della decisione.

(v. punti 33, 34, 36)

2.        Gli articoli 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE e 63 TFUE, nonché gli articoli 22 e 24 della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, ostano ad una normativa regionale che subordina il trasferimento di immobili situati in determinati comuni alla verifica, da parte di una commissione provinciale di valutazione, dell’esistenza di un «legame sufficiente» tra il potenziale acquirente o locatario e tali comuni. Infatti, una simile normativa costituisce una restrizione alle libertà fondamentali garantite dalle suddette disposizioni del diritto dell’Unione.

È pur vero che esigenze relative alla politica di edilizia popolare di uno Stato membro, dirette a garantire una sufficiente offerta di alloggi a persone aventi un reddito modesto o ad altre categorie svantaggiate della popolazione locale, possono costituire motivi imperativi di interesse generale e giustificare quindi restrizioni siffatte.

Tuttavia, tali provvedimenti eccedono quanto necessario per la realizzazione dell’obiettivo perseguito. Infatti, le condizioni alternative previste dalla suddetta normativa, ed il cui rispetto deve essere sistematicamente verificato dalla commissione provinciale di valutazione per accertare la condizione dell’esistenza di un «legame sufficiente» del potenziale acquirente con il comune in questione, possono essere soddisfatte non solo dalla popolazione meno abbiente, bensì anche da altre persone in possesso di mezzi sufficienti e che, pertanto, non avrebbero alcuna necessità di protezione sul suddetto mercato.

Infine, un regime di previa autorizzazione amministrativa, perché sia giustificato anche quando deroghi ad una libertà fondamentale, deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, che garantiscono la sua idoneità a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali. Ciò non si verifica qualora una delle suddette condizioni imponga che sia dimostrato un legame professionale, familiare, sociale o economico tra il potenziale acquirente o locatario ed il comune in questione a motivo di una circostanza significativa e duratura, considerati il carattere vago della suddetta condizione e l’assenza di specificazione delle situazioni in cui essa dovrebbe essere considerata adempiuta.

(v. punti 48, 51, 52, 55, 57‑60, dispositivo 1)

3.        L’articolo 63 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa secondo cui viene imposto un «onere sociale» a taluni operatori economici in occasione della concessione a questi ultimi di un permesso di costruire o di lottizzare, a condizione che il giudice del rinvio accerti che tale normativa è necessaria ed appropriata alla realizzazione dell’obiettivo diretto a garantire una sufficiente offerta di alloggi a persone aventi un reddito modesto o ad altre categorie svantaggiate della popolazione locale.

Infatti, l’obbligo per determinati committenti o lottizzanti, al fine di ottenere un permesso di costruire o di lottizzare, di sottoporsi ad un procedimento nell’ambito del quale devono eseguire un onere sociale, il quale consiste nel destinare una parte del loro progetto alla costruzione di alloggi popolari ovvero nel versare un contributo finanziario al comune nel quale il progetto è realizzato, costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali, poiché gli investitori in questione non sono in grado di utilizzare liberamente i terreni per le finalità in vista delle quali intendono acquistarli.

Tuttavia, tale obbligo può essere giustificato da esigenze connesse alla politica di edilizia popolare di uno Stato membro, in quanto motivo imperativo di interesse generale. Spetta al giudice del rinvio valutare se un siffatto obbligo soddisfi il criterio di proporzionalità.

(v. punti 65‑69, dispositivo 2)

4.        Gli incentivi fiscali ed i meccanismi di sovvenzionamento possono essere qualificati come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Spetta al giudice del rinvio esaminare se siano soddisfatte le condizioni connesse all’esistenza di un aiuto di Stato e, in caso affermativo, per quanto riguarda le misure dirette a compensare l’onere sociale cui sono soggetti determinati committenti e lottizzanti, verificare se la decisione 2005/842, riguardante l’applicazione dell’articolo 86, paragrafo 2, CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale, possa tuttavia essere applicata a siffatte misure.

A tale riguardo, sono considerati aiuti gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese o che devono essere considerati come un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato. Per contro, nei limiti in cui un intervento statale debba essere considerato come una compensazione costituente la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, di modo che tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto alle imprese concorrenti, un intervento siffatto non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Così potrebbe essere per misure, dirette a compensare l’onere sociale cui sono sottoposti i lottizzanti ed i committenti, consistenti nel destinare una parte del loro progetto alla costruzione di alloggi popolari ovvero nel versare un contributo finanziario al comune nel quale il progetto è realizzato.

Tuttavia, affinché, in un caso concreto, una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualifica di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti. In primo luogo, l’impresa beneficiaria di una siffatta compensazione deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti in modo chiaro. A tal riguardo, considerato in particolare l’ampio potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri, non si può escludere che taluni servizi di edilizia popolare possano essere qualificati come servizio pubblico. La circostanza secondo la quale il suddetto onere sociale avvantaggia non solo i singoli richiedenti gli alloggi popolari, bensì anche le società di edilizia popolare, non incide affatto sulla qualificazione del servizio di cui trattasi. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti. In terzo luogo, la compensazione accordata non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento. In quarto luogo, la suddetta compensazione deve essere determinata sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico stabilite, avrebbe dovuto sopportare per adempiere gli obblighi in questione, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento.

(v. punti 83‑89, 91, 92, 102, dispositivo 3)

5.        V. il testo della decisione.

(v. punti 94, 95)

6.        La realizzazione di alloggi popolari successivamente destinati alla vendita, a prezzi massimi imposti, ad un ente pubblico di edilizia popolare o attraverso la sostituzione di tale ente al prestatore di servizi che ha realizzato i suddetti alloggi rientra nella nozione di «appalto pubblico di lavori» definita all’articolo 1, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, qualora sussistano i criteri previsti da tale disposizione, il che deve essere verificato dal giudice del rinvio.

(v. punto 119, dispositivo 4)