HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
8 aprilie 2014(*)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 95/46/CE – Protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date – Articolul 28 alineatul (1) – Autorități naționale de supraveghere – Independență – Legislație națională care pune capăt înainte de termen mandatului autorității de supraveghere – Înființarea unei noi autorități de supraveghere și numirea unei alte persoane în calitate de președinte”
În cauza C‑288/12,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, introdusă la 8 iunie 2012,
Comisia Europeană, reprezentată de K. Talabér‑Ritz și de B. Martenczuk, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
susținută de:
Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD), reprezentată de I. Chatelier, de A. Buchta, de Z. Belényessy și de H. Kranenborg, în calitate de agenți,
intervenientă,
împotriva
Ungariei, reprezentată de M. Z. Fehér, în calitate de agent,
pârâtă,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnul K. Lenaerts, vicepreședinte, domnii M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund și J. L. da Cruz Vilaça, președinți de cameră, domnii G. Arestis și J. Malenovský, doamnele M. Berger și A. Prechal și domnii E. Jarašiūnas (raportor) și C. Vajda, judecători,
avocat general: domnul M. Wathelet,
grefier: doamna C. Strömholm, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 15 octombrie 2013,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 10 decembrie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin faptul că a pus capăt în mod anticipat mandatului autorității de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date (JO L 281, p. 31, Ediție specială, 13/vol. 17, p. 10).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
2 În considerentul (62) al Directivei 95/46 se arată:
„întrucât instituirea în statele membre a unor autorități de supraveghere care să își exercite atribuțiile în deplină independență este un element esențial al protecției persoanelor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal.”
3 Articolul 28 din Directiva 95/46, intitulat „Autoritatea de supraveghere”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) Fiecare stat membru prevede ca una sau mai multe autorități publice să fie responsabile de supravegherea aplicării pe teritoriul său a dispozițiilor adoptate de statele membre în temeiul prezentei directive.
Aceste autorități acționează în condiții de independență deplină în exercitarea atribuțiilor cu care sunt învestite.
(2) Fiecare stat membru prevede ca autoritățile de supraveghere să fie consultate la elaborarea normelor și actelor administrative referitoare la protecția drepturilor și libertăților persoanelor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal.”
4 Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date (JO 2001, L 8, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 30, p. 142) instituie, în capitolul V, o autoritate independentă de supraveghere, denumită Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD).
5 Potrivit articolului 42 din același regulament, intitulat „Numirea”:
„(1) Parlamentul European și Consiliul numesc de comun acord [AEPD] pentru un mandat de cinci ani, pe baza unei liste întocmite de Comisie, în urma unui anunț public de depunere a candidaturilor.
[…]
(3) Mandatul [AEPD] poate fi reînnoit.
(4) În afara înlocuirii obișnuite sau a decesului, atribuțiile [AEPD] încetează în cazul demisiei sau destituirii în conformitate cu dispozițiile alineatului (5).
(5) [AEPD] poate fi demisă sau decăzută din dreptul la pensie sau la alte beneficii de către Curtea de Justiție, la cererea Parlamentului European, a Consiliului sau a Comisiei în cazul în care nu mai îndeplinește condițiile necesare pentru exercitarea atribuțiilor sale sau în caz de greșeală gravă.
[…]”
Dreptul maghiar
6 Până la 31 decembrie 2011, autoritatea de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal vizată la articolul 28 din Directiva 95/46 (denumită în continuare „autoritatea de supraveghere”) era reglementată prin Legea nr. LXIII din 1992 privind protecția datelor cu caracter personal și accesul la datele de interes general, cu modificările ulterioare (denumită în continuare „legea din 1992”). Articolul 23 din această lege este redactat astfel:
„(1) Parlamentul numește un comisar pentru protecția datelor [(denumit în continuare «comisarul»)] în vederea protejării dreptului constituțional la protecția datelor cu caracter personal și la accesul la datele de interes general […]
(2) [Comisarului] i se aplică – sub rezerva derogărilor prevăzute în prezenta lege – dispozițiile Legii privind comisarul parlamentar pentru protecția drepturilor cetățenilor.”
7 Atribuțiile comisarului erau prevăzute la articolele 24 și 25 din legea din 1992. În special, articolul 24 menționat prevedea la litera a) că acesta „controlează respectarea prezentei legi și a celorlalte norme juridice referitoare la tratamentul datelor, fie ca urmare a unei plângeri, fie din oficiu, dacă în dosarul în cauză nu este în curs nicio procedură judiciară”, iar la litera d), că el „favorizează aplicarea uniformă a dispozițiilor legislative privind tratamentul datelor personale și accesul la datele de interes general”.
8 Întrucât legea din 1992 nu conținea dispoziții referitoare la durata sau la încetarea mandatului comisarului, erau aplicabile dispozițiile Legii nr. LIX din 1993 privind comisarul parlamentar pentru protecția drepturilor cetățenilor, în versiunea în vigoare până la 31 decembrie 2011 (denumită în continuare „legea din 1993”). Articolul 4 alineatul (5) din această lege prevedea că comisarul era ales pentru șase ani și putea fi reales o singură dată. Articolul 15 din legea respectivă reglementa încetarea mandatului astfel:
„(1) Mandatul comisarului parlamentar încetează prin:
a) încheierea mandatului;
b) deces;
c) demisie;
d) constatarea unui conflict de interese;
e) pensionare obligatorie;
f) demitere.
(2) Președintele Parlamentului constată încetarea mandatului comisarului parlamentar în conformitate cu alineatul (1) literele a)-c). În ceea ce privește încetarea mandatului în cazurile vizate la alineatul (1) literele d)-f), Parlamentul adoptă o decizie. Declararea încetării mandatului necesită o majoritate de două treimi din numărul reprezentanților.
(3) Demisia trebuie prezentată în scris președintelui Parlamentului. Mandatul comisarului parlamentar încetează la data indicată în demisie. Pentru ca demisia să fie valabilă, nu este necesară nicio declarație de acceptare.
[…]”
9 Alineatele (4)-(6) ale articolului 15 menționat detaliau ipotezele vizate la alineatul (1) literele d)-f) al aceluiași articol. În special, articolul 15 alineatul (5) din legea din 1993 preciza că pensionarea obligatorie putea interveni numai în cazul în care comisarul parlamentar era în incapacitate de a‑și exercita funcțiile aferente mandatului pentru o perioadă mai lungă de 90 de zile din motive care nu îi erau imputabile. Alineatul (6) al acestui articol preciza, în ceea ce îl privește, că demiterea putea fi decisă atunci când comisarul parlamentar nu își asuma funcțiile aferente mandatului pentru o perioadă mai lungă de 90 de zile, din motive care îi erau imputabile, se sustrăgea în mod intenționat de la obligația de declarare a averii, menționa în mod intenționat date sau fapte esențiale inexacte în declarația respectivă sau săvârșise un delict constatat printr‑o hotărâre care a dobândit putere de lucru judecat.
10 Legea fundamentală a Ungariei a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2012. Potrivit articolului VI alineatul (3) din aceasta, „o autoritate independentă instituită prin lege organică supraveghează respectarea drepturilor aferente protecției datelor cu caracter personal și accesului la datele de interes general”. Punctele 3 și 5 din dispozițiile finale ale Legii fundamentale prevăd că Parlamentul va adopta separat dispoziții tranzitorii și, respectiv, că acestea vor face parte din Legea fundamentală.
11 Articolul 16 din aceste dispoziții tranzitorii, adoptate de Parlament, prevede:
„Intrarea în vigoare a prezentei Legi fundamentale pune capăt mandatului [comisarului] în funcție.”
12 La 1 ianuarie 2012, reglementarea maghiară privind autoritatea de supraveghere a fost astfel modificată, iar Legea nr. CXII din 2011 privind autodeterminarea în domeniul informației și al libertății de informare (denumită în continuare „legea din 2011”), care, potrivit articolului 77 litera a), transpune Directiva 95/46 în ordinea juridică maghiară, a intrat în vigoare. Această lege abrogă legea din 1992 și înființează, în locul comisarului, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (Autoritatea Națională pentru Protecția Datelor și Libertatea Informației, denumită în continuare „autoritatea”).
13 Atribuțiile autorității sunt definite la articolul 38 alineatele (2) și (3) din legea din 2011. Articolul 38 alineatul (2) din legea menționată prevede că autoritatea „are ca atribuții supravegherea și favorizarea aplicării legislației privind accesul la datele de interes general și la datele accesibile pentru motive de interes general și privind protecția datelor cu caracter personal”. Articolul 38 alineatul (3) din legea menționată precizează printre altele că, în cadrul atribuțiilor care îi sunt devolute, autoritatea poate acționa în urma unei plângeri sau din oficiu.
14 Articolul 75 alineatele (1) și (2) din legea din 2011 asigură continuitatea între comisar, pe de o parte, și autoritate, pe de altă parte, prevăzând, în esență, că aceasta din urmă gestionează dosarele deschise de comisar pe baza observațiilor depuse anterior datei de 1 ianuarie 2012 și că, începând de la 1 ianuarie 2012, prelucrează datele prelucrate anterior acestei date de către comisar.
15 Articolul 38 alineatul (5) din legea menționată precizează că „autoritatea este independentă și se supune numai legii, nu poate primi nicio instrucțiune în domeniul său de competență și își îndeplinește atribuțiile în deplină autonomie în raport cu alte organisme, fără a suferi nicio formă de influență”. Potrivit acestei dispoziții, atribuțiile autorității pot fi definite numai prin lege.
16 Articolul 40 alineatele (1) și (3) din legea din 2011 prevede că autoritatea are un președinte, care este numit de președintele Republicii la propunerea prim‑ministrului pentru un mandat de nouă ani. Articolul 45 din legea menționată reglementează încetarea mandatului de președinte al autorității. În versiunea rezultată din Legea nr. XXV din 2012, în vigoare de la 7 aprilie 2012, acest articol prevede la alineatul (1):
„Mandatul președintelui autorității încetează prin:
a) încheierea mandatului;
b) demisie;
c) deces;
d) constatarea faptului că nu sunt îndeplinite condițiile pentru numire sau a faptului că au fost încălcate normele privind declarația de avere;
e) constatarea unui conflict de interese.”
17 Articolul 45 alineatele (2)-(8) din legea din 2011, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. XXV din 2012, aduce precizări acestor ipoteze.
18 Articolul 74 din legea din 2011 stabilește normele privind numirea primului președinte al autorității. Conform acestuia:
„Înainte de 15 noiembrie 2011, prim‑ministrul propune președintelui Republicii numele primului președinte al autorității. Președintele Republicii numește primul președinte al autorității cu începere de la 1 ianuarie 2012.”
Situația de fapt
19 Domnul V Jóri a fost numit comisar la 29 septembrie 2008 în temeiul legii din 1992 și a intrat în funcție la aceeași dată. Întrucât mandatul său era de șase ani, acesta ar fi trebuit să înceteze în luna septembrie 2014. Cu toate acestea, în aplicarea articolului 16 din dispozițiile tranzitorii ale Legii fundamentale, mandatul a încetat la 31 decembrie 2011. Autoritatea și‑a început activitatea la 1 ianuarie 2012 și, la propunerea prim‑ministrului, președintele Republicii l‑a numit în funcția de președinte al autorității pe domnul V Péterfalvi, pentru un mandat de nouă ani.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
20 La 17 ianuarie 2012, Comisia a adresat Ungariei o scrisoare de punere în întârziere. În această scrisoare, Comisia a arătat că Ungaria a încălcat articolul 28 alineatele (1) și (2) din Directiva 95/46 prin faptul că a pus capăt anticipat mandatului comisarului, că nu l‑a consultat pe acesta cu privire la proiectul noii legi privind protecția datelor, precum și că a oferit posibilități mult prea largi de încetare a mandatului președintelui autorității în cadrul acestei legi noi și că a acordat în această privință un rol președintelui Republicii și prim‑ministrului.
21 Prin scrisoarea din 17 februarie 2012, Ungaria a contestat încălcarea care îi era reproșată. În primul rând, acest stat membru a arătat că încetarea anticipată a mandatului comisarului rezulta din schimbarea modelului maghiar de autoritate de supraveghere, că comisarul nu dorea să fie numit președinte al autorității și că a pune capăt în mod anticipat mandatului președintelui actual al acesteia ar fi contrar normelor de drept care asigură independența sa. În al doilea rând, Ungaria a pus la dispoziția Comisiei documente referitoare la consultarea comisarului cu privire la proiectul noii legi privind protecția datelor. În al treilea rând, acest stat membru a precizat că dispozițiile privind posibilitățile de încetare a mandatului de președinte al autorității vor fi modificate pentru a răspunde preocupărilor Comisiei.
22 La 7 martie 2012, Comisia a adresat un aviz motivat Ungariei, în care și‑a retras obiecțiunile referitoare la consultarea prealabilă a comisarului cu privire la proiectul noii legi privind protecția datelor. Cu toate acestea, Comisia și‑a reiterat preocupările în ceea ce privește, pe de o parte, încetarea anticipată a mandatului comisarului și, pe de altă parte, posibilitățile de încetare a mandatului președintelui autorității și rolul președintelui Republicii și al prim‑ministrului în aceasta. În privința celui din urmă aspect, Comisia a precizat totuși că, în cazul în care Ungaria ar adopta anunțatele modificări legislative în termenul acordat prin avizul motivat, care era de o lună de la notificarea acestuia, ar considera că încălcarea cu privire la acest aspect a încetat.
23 Ungaria a răspuns la avizul motivat prin scrisoarea din 30 martie 2012. Aceasta a precizat că amendamentul legislativ de modificare a articolului 45 din legea din 2011 va fi adoptat în zilele care urmau, ceea ce s‑a și întâmplat la 2 aprilie 2012, prin Legea nr. XXV din 2012, intrată în vigoare la 7 aprilie 2012. În această scrisoare, Ungaria și‑a menținut însă punctul de vedere în privința încetării anticipate a mandatului comisarului, fapt care a determinat Comisia să introducă prezenta acțiune.
24 Prin scrisoarea din 6 decembrie 2012, Ungaria a solicitat, în temeiul articolului 60 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, soluționarea cauzei de către Marea Cameră.
25 Prin Ordonanța președintelui Curții din 8 ianuarie 2013, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de AEPD.
Cu privire la acțiune
Cu privire la admisibilitate
Argumentele părților
26 Ungaria consideră că prezenta acțiune este inadmisibilă, întrucât hotărârea prin care s‑ar constata pretinsa neîndeplinire a obligațiilor nu ar putea fi executată. Astfel, presupunând că Curtea ar constata că a pus capăt funcției comisarului cu încălcarea Directivei 95/46, o astfel de nelegalitate nu ar putea fi remediată decât prin revocarea președintelui autorității și înlocuirea acestuia cu fostul comisar, fapt prin care s‑ar repeta pretinsa neîndeplinire a obligațiilor. Or, potrivit Ungariei, Comisia nu poate solicita Curții pronunțarea unei hotărâri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pe care statul membru nu ar putea să o respecte decât printr‑o încălcare a dreptului Uniunii. În plus, încetarea anticipată a mandatului președintelui autorității ar încălca principiul independenței acesteia, prevăzut de Legea fundamentală.
27 Soluția propusă de Comisie pentru îndreptarea pretinsei neîndepliniri a obligațiilor, în cazul în care aceasta ar fi constatată, ar implica în plus faptul că toate actele îndeplinite de actualul președinte al autorității ar fi incompatibile cu dreptul Uniunii, întrucât acestea au fost adoptate de o autoritate de supraveghere care nu îndeplinește cerințele Directivei 95/46, ceea ce ar încălca principiul securității juridice. Ungaria invocă în această privință faptul că legea din 2011 răspunde totuși cerințelor Directivei 95/46.
28 Comisia răspunde că argumentele Ungariei trebuie respinse întrucât prezenta acțiune continuă să aibă obiect și nimic nu se opune executării unei hotărâri prin care s‑ar constata pretinsa neîndeplinire a obligațiilor.
Aprecierea Curții
29 Mai întâi, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat (Hotărârea Comisia/Portugalia, C‑20/09, EU:C:2011:214, punctul 31 și jurisprudența citată). În speță, termenul stabilit Ungariei în avizul motivat pentru a se conforma acestuia expira la o lună după notificarea lui, respectiv la 7 aprilie 2012.
30 În această privință, Curtea a putut deja să statueze că o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este inadmisibilă dacă, la data expirării termenului stabilit în avizul motivat, pretinsa neîndeplinire a obligațiilor nu continua să producă efecte (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Spania, C‑221/04, EU:C:2006:329, punctele 25 și 26, precum și Hotărârea Comisia/Portugalia, EU:C:2011:214, punctul 33).
31 Cu toate acestea, neîndeplinirea obligațiilor pretinsă de către Comisie rezidă în faptul că, în speță, comisarul nu a putut să își execute mandatul până la termenul prevăzut inițial și că este cert că acest termen nu expirase la data stabilită prin avizul motivat. În aceste împrejurări, nu se poate considera că pretinsa neîndeplinire a obligațiilor nu mai producea efecte la expirarea termenului stabilit în avizul motivat.
32 Împrejurarea, presupunând că a fost dovedită, că legea din 2011 răspunde cerințelor Directivei 95/46 nu are efect cu privire la aspectul în discuție, aceasta neavând legătură cu problema dacă pretinsa neîndeplinire a obligațiilor încetase sau nu încetase să producă efecte la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, întrucât prezenta acțiune privește numai problema dacă, prin faptul că a pus capăt în mod anticipat mandatului comisarului, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 95/46.
33 În continuare, trebuie amintit că, în cazul în care Curtea admite că un stat membru și‑a încălcat una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat membru este obligat, potrivit articolului 260 alineatul (1) TFUE, să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, problema determinării măsurilor pe care le impune executarea unei hotărâri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nefăcând obiectul unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, C‑503/04, EU:C:2007:432, punctul 15 și jurisprudența citată).
34 Astfel, chiar presupunând că împrejurarea invocată de Ungaria potrivit căreia i‑ar fi imposibil să remedieze pretinsa neîndeplinire a obligațiilor fără să încalce Directiva 95/46 sau principiul securității juridice ar fi stabilită, aceasta intră, în orice caz, în sfera executării hotărârii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și, prin urmare, nu are efect în privința admisibilității prezentei acțiuni.
35 În sfârșit, ca răspuns la argumentul Ungariei întemeiat pe faptul că executarea hotărârii prin care s‑ar constata pretinsa neîndeplinire a obligațiilor ar putea crea o situație care ar contraveni Legii fundamentale, este necesar să se constate că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că un stat membru nu poate invoca dispoziții din ordinea sa juridică națională, nici chiar constituțională, pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii (a se vedea în special Hotărârea Comisia/Belgia, 102/79, EU:C:1980:120, punctul 15, precum și Hotărârea Comisia/Portugalia, C‑70/06, EU:C:2008:3, punctele 21 și 22).
36 Din aceste considerații rezultă că prezenta acțiune este admisibilă.
Cu privire la fond
Argumentele părților
37 Comisia, susținută de AEPD, invocă faptul că rezultă din jurisprudența Curții că expresia „în condiții de independență deplină” care figurează la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 95/46 semnifică o independență totală în raport cu orice influență directă sau indirectă, care asigură autorității de supraveghere în cauză posibilitatea de a acționa în condiții de libertate deplină, protejată de orice instrucțiune și de orice presiune, fără nicio influență exterioară și fără să existe riscul ca o astfel de influență să poată fi exercitată.
38 Comisia și AEPD recunosc faptul că Directiva 95/46 acordă statelor membre o marjă de manevră pentru punerea în aplicare a articolului 28, în special în ceea ce privește alegerea modelului instituțional și a duratei precise a mandatului autorității de supraveghere. În consecință, statele membre ar fi, în principiu, libere să aleagă această durată. Cu toate acestea, odată definită durata acestui mandat, statul membru ar trebui să o respecte și nu ar putea să îi pună capăt înainte de termen, cu excepția situației în care există motive grave și care pot fi verificate în mod obiectiv. O comparație cu articolul 42 din Regulamentul nr. 45/2001, privind AEPD, ar confirma această interpretare.
39 În speță, Ungaria nu ar fi dovedit că exista un motiv obiectiv care să justifice încetarea anticipată a mandatului comisarului. În primul rând, reformarea autorității de supraveghere nu poate constitui o justificare admisibilă, chiar dacă Ungaria are dreptul să schimbe modelul instituțional al autorității sale de supraveghere. În al doilea rând, acest stat membru nu ar fi dovedit că comisarul renunțase la dreptul de a‑și continua mandatul și că refuzase să conducă autoritatea. În al treilea rând, faptul că reglementarea maghiară în cauză face parte din Legea fundamentală și din dispozițiile tranzitorii ale acesteia sau că legea din 2011 îndeplinește sau nu îndeplinește criteriile Directivei 95/46 ar fi fără relevanță.
40 Ungaria subliniază, cu titlu introductiv, că decizia de a înlocui comisarul printr‑un organism sub forma unei autorități și cea de a pune capăt, în mod corelativ, mandatului comisarului au fost adoptate de puterea constituantă și că noua reglementare privind autoritatea se întemeiază pe Legea fundamentală.
41 Cu privire la fond, acest stat membru contestă poziția apărată de Comisie și de AEPD. El își exprimă îndoiala cu privire la faptul că cerința de independență prevăzută la articolul 28 din Directiva 95/46 s‑ar extinde asupra deciziei unui stat membru în privința formei sau a schimbării formei conferite autorității de supraveghere, din moment ce funcționarea și procesul decizional ale organismului creat îndeplinesc cerința de independență astfel cum este prevăzută în directiva menționată și interpretată de Curte.
42 Potrivit Ungariei, reiese cu claritate din modul de redactare a articolului 28 menționat și a articolului 44 din Regulamentul nr. 45/2001, precum și din jurisprudența Curții că cerința de independență prevăzută la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 95/46 este legată de independența în exercitarea atribuțiilor cu care autoritățile de supraveghere sunt învestite și se raportează astfel la independența funcțională a autorității în cauză. Reglementarea maghiară, atât cea anterioară, cât și cea ulterioară datei de 1 ianuarie 2012, ar satisface pe deplin această cerință. Nu se poate deduce din respectivul articol 28 că acesta impune să i se confere persoanei care conduce autoritatea un drept subiectiv la exercitarea acestei atribuții. În măsura în care independența funcțională a autorității este asigurată, ar conta mai puțin că intervine o schimbare la nivelul persoanei aflate la conducere, fie și înainte de încheierea mandatului său inițial. Această concepție ar fi conformă cu competența recunoscută statelor membre de a stabili durata mandatului autorităților de supraveghere.
43 Întrucât Directiva 95/46 nu determină nici structura, nici organizarea autorităților de supraveghere și nici durata mandatelor persoanelor care le conduc, statele membre ar fi libere să definească structura lor instituțională. Această libertate ar include alegerea persoanei însărcinate cu exercitarea competențelor autorității de supraveghere în cadrul modelului instituțional reținut și decizia de a o înlocui cu ocazia unei schimbări de model, inclusiv atunci când aceasta ar rezulta dintr‑o încetare anticipată, „prin efectul legii”, a mandatului autorității de supraveghere în exercițiu.
44 Singura limită impusă statelor membre prin articolul 28 din Directiva 95/46 ar fi aceea de a garanta că autoritățile de supraveghere pot să își îndeplinească atribuțiile în mod neîntrerupt și în condiții de independență deplină pe parcursul mandatului lor, stabilit de aceleași state membre. Aceasta ar fi tocmai situația în speță.
45 Modificarea sistemului instituțional de protecție a datelor ar constitui astfel un motiv obiectiv care justifică încetarea anticipată a mandatului comisarului. Având în vedere că noul sistem, precum și încetarea mandatului comisarului sunt prevăzute de Legea fundamentală și de dispozițiile tranzitorii ale acesteia, nici vechea, nici noua reglementare, de nivel legislativ, nu ar putea să conțină dispoziții diferite în materie. Ținând seama de schimbarea instituțională introdusă prin noua reglementare, nu ar fi fost justificat să se prevadă ca funcția de președinte al autorității să fie ocupată în mod automat de comisar. Comisarul și‑ar fi exprimat de altfel dezacordul în privința noului model instituțional, precum și intenția sa de a nu accepta o astfel de numire.
46 Dacă s‑ar urma teza Comisiei, Directiva 95/46 ar trebui interpretată în sensul că exclude și posibilitatea ca mandatul persoanei aflate la conducerea autorității de supraveghere să fie reînnoit sau ca această persoană să exercite o altă funcție publică electivă. Astfel, din teza respectivă ar rezulta că speranța unei reînnoiri a mandatului sau a exercitării unei alte funcții publice l‑ar putea încuraja pe președintele autorității de supraveghere să se conformeze unor așteptări reale sau prezumate ale puterii politice, în interesul carierei sale ulterioare.
Aprecierea Curții
47 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46 impune statelor membre să instituie una sau mai multe autorități de supraveghere, care să acționeze în condiții de independență deplină în exercitarea atribuțiilor cu care sunt învestite. Cerința de supraveghere de către o autoritate independentă a respectării normelor Uniunii referitoare la protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal rezultă și din dreptul primar al Uniunii, în special din articolul 8 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și din articolul 16 alineatul (2) TFUE.
48 Instituirea în statele membre a unor autorități de supraveghere independente constituie astfel un element esențial al respectării protecției persoanelor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal (Hotărârea Comisia/Germania, C‑518/07, EU:C:2010:125, punctul 23, și Hotărârea Comisia/Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631, punctul 37), astfel cum se arată de altfel în considerentul (62) al Directivei 95/46.
49 Trebuie amintit că, în Ungaria, legea din 1992 prevedea că comisarul, numit pentru un mandat de șase ani care putea fi reînnoit o singură dată, constituia autoritatea de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal în sensul Directivei 95/46, fapt care nu a fost contestat de Ungaria.
50 Pentru a aprecia temeinicia prezentei acțiuni, este necesar să se examineze dacă, astfel cum pretinde Comisia, cerința, prevăzută la articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46, potrivit căreia trebuie să se garanteze că fiecare autoritate de supraveghere exercită în condiții de independență deplină atribuțiile cu care este învestită implică obligația statului membru în cauză de a respecta durata mandatului unei astfel de autorități până la termenul prevăzut inițial.
51 Curtea a statuat deja că articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46 trebuie interpretat în sensul că autoritățile de supraveghere competente pentru supravegherea prelucrării datelor cu caracter personal trebuie să beneficieze de o independență care să le permită să își exercite atribuțiile fără a fi suspuse unei influențe exterioare. Această independență exclude printre altele orice ingerință și orice altă influență exterioară, sub orice formă, fie directă, fie indirectă, care ar fi susceptibile să le orienteze deciziile și care, astfel, ar putea să pună în discuție îndeplinirea de către autoritățile menționate a sarcinii lor care constă în stabilirea unui echilibru just între protecția dreptului la viață privată și libera circulație a datelor cu caracter personal (a se vedea în acest sens Hotărârile Comisia/Germania, EU:C:2010:125, punctul 30, și Comisia/Austria, EU:C:2012:631, punctele 41 și 43).
52 Independența funcțională a autorităților de supraveghere, în sensul că membrii acestora nu sunt ținuți de niciun fel de instrucțiuni în exercitarea atribuțiilor lor, este astfel o condiție necesară pentru ca acestea să poată respecta criteriul de independență în sensul articolului 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46, dar, contrar celor susținute de Ungaria, o asemenea independență funcțională nu este suficientă prin ea însăși pentru a feri autoritățile de supraveghere de orice influență exterioară (Hotărârea Comisia/Austria, EU:C:2012:631, punctul 42).
53 În această privință, Curtea a statuat deja că simplul risc ca autoritățile de tutelă ale statului să poată exercita o influență politică asupra deciziilor autorităților de supraveghere este suficient pentru a împiedica exercitarea în mod independent a atribuțiilor acestora. Astfel, pe de o parte, el ar putea conduce la o „supunere anticipată” a acestor autorități în ceea ce privește practica decizională a autorității de tutelă. Pe de altă parte, având în vedere rolul de gardian al dreptului la viață privată pe care și‑l asumă autoritățile de supraveghere, articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46 impune ca deciziile acestora și, prin urmare, ele însele să fie mai presus de orice suspiciune de părtinire (Hotărârile Comisia/Germania, EU:C:2010:125, punctul 36, și Comisia/Austria, EU:C:2012:631, punctul 52).
54 Or, dacă fiecare stat membru ar avea dreptul să pună capăt mandatului unei autorități de supraveghere înainte de termenul inițial prevăzut al acestuia, fără a respecta normele și garanțiile prestabilite în acest scop prin legislația aplicabilă, pericolul unei asemenea încetări anticipate, care ar plana în acest fel asupra autorității respective pe tot parcursul exercitării mandatului său, ar putea conduce la o formă de supunere a acesteia față de puterea politică, incompatibilă cu cerința de independență menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Austria, EU:C:2012:631, punctul 51). Acest lucru este valabil chiar și atunci când terminarea anticipată a mandatului rezultă dintr‑o restructurare sau dintr‑o schimbare de model, care trebuie organizate astfel încât să fie respectate cerințele de independență impuse prin legislația aplicabilă.
55 În plus, într‑o asemenea situație, nu s‑ar putea considera că autoritatea de supraveghere poate opera, în orice împrejurări, mai presus de orice suspiciune de părtinire. Cerința de independență care figurează la articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46 trebuie interpretată, în consecință, în sensul că include obligația de a respecta durata mandatului autorităților de supraveghere până la terminarea acestuia și de a nu îi pune capăt în mod anticipat decât cu respectarea normelor și a garanțiilor legislației aplicabile.
56 Normele care se aplică încetării mandatului AEPD reflectă această interpretare. Astfel, din capitolul V din Regulamentul nr. 45/2001 și în special din articolul 42 alineatele (4) și (5), care circumscriu cu strictețe împrejurările în care mandatul AEPD poate înceta în mod anticipat, reiese că respectarea mandatului AEPD până la terminarea acestuia, cu excepția unor motive grave și care pot fi verificate în mod obiectiv, este o condiție primordială a independenței sale.
57 În speță, articolul 15 alineatul (1) din legea din 1993, aplicabil comisarului în temeiul articolului 23 alineatul (2) din legea din 1992, prevedea că mandatul comisarului parlamentar putea înceta numai prin încheierea mandatului, deces, demisie, constatarea unui conflict de interese, pensionare obligatorie sau demitere. Aceste din urmă trei ipoteze necesită o decizie a Parlamentului, adoptată cu o majoritate de două treimi din numărul membrilor săi. În plus, atât pensionarea obligatorie, cât și demiterea pot interveni numai în cazuri limitate, precizate la alineatul (5) și, respectiv, la alineatul (6) ale articolului 15 menționat.
58 Or, este cert că mandatului comisarului nu i s‑a pus capăt în aplicarea vreuneia din aceste dispoziții și în special că el nu a demisionat în mod oficial.
59 În consecință, Ungaria a pus capăt mandatului comisarului fără a respecta garanțiile instituite prin lege pentru a proteja acest mandat, aducând astfel atingere independenței sale, în sensul articolului 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46. Faptul că această încetare rezultă dintr‑o schimbare de model instituțional nu o poate face compatibilă cu independența autorităților de supraveghere impusă prin această dispoziție, astfel cum s‑a arătat la punctul 54 din prezenta hotărâre.
60 Desigur, statele membre sunt libere să adopte și să modifice modelul instituțional pe care îl apreciază ca fiind cel mai adecvat pentru autoritățile lor de supraveghere. Cu toate acestea, trebuie să se asigure, în acest cadru, că nu se aduce atingere independenței autorității de supraveghere rezultate din articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46, care implică obligația de a respecta durata mandatului acestei autorități, în conformitate cu cele expuse la punctul 54 din prezenta hotărâre.
61 În plus, chiar dacă, după cum susține Ungaria, comisarul și autoritatea se disting în mod fundamental prin organizarea și prin structura lor, aceste două entități au, în esență, atribuții identice, și anume cele devolute autorităților de supraveghere naționale în aplicarea Directivei 95/46, astfel cum reiese din atribuțiile care le‑au fost încredințate și din continuitatea dintre ele în prelucrarea dosarelor, care este asigurată prin articolul 75 alineatele (1) și (2) din legea din 2011. Prin urmare, această simplă schimbare de model instituțional nu poate să justifice în mod obiectiv posibilitatea de a pune capăt mandatului persoanei căreia i se încredințaseră atribuțiile comisarului fără a fi prevăzute măsuri tranzitorii care să permită asigurarea respectării duratei acestui mandat.
62 Având în vedere toate considerațiile care precedă, trebuie să se constate că, prin faptul că a pus capăt în mod anticipat mandatului autorității de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 95/46.
Cu privire la limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri
63 Ungaria sugerează Curții să limiteze în timp efectele hotărârii sale dispunând că neîndeplinirea obligațiilor constatată nu afectează mandatul președintelui autorității. În susținerea cererii, acest stat membru invocă conformitatea legii din 2011 cu Directiva 95/46, precum și noutatea problemei ridicate prin prezenta cauză. Comisia solicită, în schimb, respingerea acestei cereri.
64 În această privință, chiar presupunând că hotărârile pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE au aceleași efecte precum cele pronunțate în temeiul articolului 267 TFUE și că, prin urmare, considerații care privesc securitatea juridică ar putea face necesară, cu titlu excepțional, limitarea efectelor lor în timp, din moment ce condițiile stabilite prin jurisprudența Curții referitoare la articolul 267 TFUE ar fi îndeplinite (a se vedea în special Hotărârea Comisia/Grecia, C‑178/05, EU:C:2007:317, punctul 67 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Comisia/Irlanda, C‑82/10, EU:C:2011:621, punctul 63 și jurisprudența citată), trebuie să se constate că, în speță, Ungaria nu a dovedit că aceste condiții ar fi îndeplinite. În special, având în vedere neîndeplinirea obligațiilor constatată la punctul 62 din prezenta hotărâre, expresia „în condiții de independență deplină” conținută de articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46 este clară prin ea însăși și, în orice caz, această expresie a făcut obiectul unei interpretări a Curții în Hotărârea Comisia/Germania, EU:C:2010:125, cu mai mult de un an înainte de sus‑menționata neîndeplinire a obligațiilor. Ca urmare a acestei hotărâri, dreptul Uniunii nu putea, așadar, să fie de o manieră rezonabilă înțeles în sensul că autoriza Ungaria să pună capăt în mod anticipat mandatului comisarului.
65 În consecință, cererea Ungariei privind limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri trebuie respinsă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
66 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată, iar Ungaria a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
67 Conform articolului 140 alineatul (3) din același regulament, Curtea poate decide ca un intervenient, altul decât cei menționați la alineatele (1) și (2) ale articolului 140, să suporte propriile cheltuieli de judecată. Astfel, Curtea decide că AEPD, care a intervenit în litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1) Prin faptul că a pus capăt în mod anticipat mandatului autorității de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date.
2) Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.
3) Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD) suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături