SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 12. Juni 2012 (1)
Rechtssache C‑283/11
Sky Österreich GmbH
gegen
Österreichischer Rundfunk
(Vorabentscheidungsersuchen des Bundeskommunikationssenats [Österreich])
„Richtlinie 2010/13/EU – Recht jedes Fernsehveranstalters auf Zugang zu Ereignissen, die von großem öffentlichen Interesse und Gegenstand eines exklusiven Übertragungsrechts sind, zum Zweck der Kurzberichterstattung – Beschränkung der Kostenerstattung auf die mit der Gewährung dieses Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten – Vereinbarkeit mit den Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Verhältnismäßigkeit“
1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof ersucht, die Vereinbarkeit von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste)(2) mit den Grundrechten, hier der unternehmerischen Freiheit und dem Eigentumsrecht, zu prüfen.
2. Durch Art. 15 der Richtlinie soll den Fernsehveranstaltern das Recht eingeräumt werden, Kurzberichte über Ereignisse zu erstellen, die von großem öffentlichen Interesse sind und von einem Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden. Zu diesem Zweck ist insbesondere vorgesehen, dass die Fernsehveranstalter Zugang zum Sendesignal des Veranstalters, der die ausschließlichen Übertragungsrechte besitzt, erhalten, um für ihre Berichterstattung kurze Ausschnitte auszuwählen.
3. Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie stellt die Regel auf, dass eine im Rahmen der Durchsetzung des den Fernsehveranstaltern gewährten Rechts gegebenenfalls vorgesehene Kostenerstattung nicht die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zu den kurzen Auszügen verbundenen zusätzlichen Kosten übersteigen darf.
4. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen wirft hinsichtlich dieser Bestimmung die Frage auf, wie die Erfordernisse des Schutzes verschiedener Grundrechte, nämlich zum einen der unternehmerischen Freiheit und des Eigentumsrechts und zum anderen der Freiheit, Informationen zu empfangen, und der Medienvielfalt, miteinander in Einklang zu bringen sind.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
5. Der 48. Erwägungsgrund der Richtlinie lautet:
„Fernsehveranstalter können ausschließliche Fernsehübertragungsrechte für Ereignisse, die von großem Interesse für die Öffentlichkeit sind, erwerben. Gleichzeitig muss jedoch unbedingt der Pluralismus durch die Vielfalt der Nachrichten und Programme in der [Europäischen] Union gefördert und den in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union[(3)], insbesondere in Artikel 11, anerkannten Grundrechten und Grundsätzen Rechnung getragen werden.“
6. Im 55. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt es:
„Zur vollständigen und angemessenen Wahrung des Grundrechts auf Information und der Zuschauerinteressen in der Union sollten die Inhaber ausschließlicher Fernsehübertragungsrechte für Ereignisse, die von großem Interesse für die Öffentlichkeit sind, anderen Fernsehveranstaltern unter fairen, zumutbaren und diskriminierungsfreien Bedingungen das Recht auf Verwendung von kurzen Auszügen für allgemeine Nachrichtensendungen gewähren, wobei jedoch den ausschließlichen Rechten angemessen Rechnung zu tragen ist. Solche Bedingungen sollten rechtzeitig vor dem Ereignis, das von großem Interesse für die Öffentlichkeit ist, mitgeteilt werden, damit andere Interessenten genügend Zeit haben, dieses Recht auszuüben. … Solche kurzen Auszüge können für EU-weite Ausstrahlungen durch alle Kanäle, einschließlich Sportkanälen, verwendet werden und sollten nicht länger als 90 Sekunden dauern. …
Unter den Begriff ‚allgemeine Nachrichtensendungen‘ sollte nicht die Zusammenstellung kurzer Auszüge für Unterhaltungssendungen fallen.“
7. Der 56. Erwägungsgrund der Richtlinie lautet:
„… Die Mitgliedstaaten sollten den Zugang zu Ereignissen von großem Interesse für die Öffentlichkeit erleichtern, indem sie Zugang zu dem Sendesignal des Fernsehveranstalters im Sinne der vorliegenden Richtlinie gewähren. Sie können dafür jedoch andere gleichwertige Mittel im Sinne der vorliegenden Richtlinie wählen. Hierzu zählt unter anderem die Gewährung des Zugangs zum Ort des Ereignisses vor der Gewährung des Zugangs zum Sendesignal. Die Fernsehveranstalter sollten nicht daran gehindert werden, detailliertere Vereinbarungen zu schließen.“
8. Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:
„Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit dem Unionsrecht Maßnahmen ergreifen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die seiner Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter nicht Ereignisse, denen der betreffende Mitgliedstaat eine erhebliche gesellschaftliche Bedeutung beimisst, auf Ausschließlichkeitsbasis in der Weise übertragen, dass einem bedeutenden Teil der Öffentlichkeit in dem Mitgliedstaat die Möglichkeit vorenthalten wird, das Ereignis im Wege direkter oder zeitversetzter Berichterstattung in einer frei zugänglichen Fernsehsendung zu verfolgen. Falls ein Mitgliedstaat entsprechende Maßnahmen ergreift, so erstellt er dabei eine Liste der nationalen und nichtnationalen Ereignisse, denen er eine erhebliche gesellschaftliche Bedeutung beimisst. Er trägt dafür auf eindeutige und transparente Weise rechtzeitig Sorge. Dabei legt der betreffende Mitgliedstaat auch fest, ob diese Ereignisse im Wege direkter Gesamt- oder Teilberichterstattung oder, sofern im öffentlichen Interesse aus objektiven Gründen erforderlich oder angemessen, im Wege zeitversetzter Gesamt- oder Teilberichterstattung verfügbar sein sollen.“
9. Art. 15 der Richtlinie sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass jeder Fernsehveranstalter, der in der Union niedergelassen ist, zum Zwecke der Kurzberichterstattung einen fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu Ereignissen hat, die von großem öffentlichen Interesse sind und die von einem der Rechtshoheit der Mitgliedstaaten unterworfenen Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden.
…
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass dieser Zugang garantiert ist, indem sie es den Fernsehveranstaltern erlauben, frei kurze Ausschnitte aus dem Sendesignal des übertragenden Fernsehveranstalters auszuwählen, wobei die Fernsehveranstalter dabei aber zumindest ihre Quelle angeben müssen, sofern dies nicht aus praktischen Gründen unmöglich ist.
(4) Als Alternative zu Absatz 3 kann ein Mitgliedstaat ein gleichwertiges System einrichten, das den Zugang mit anderen Mitteln unter fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Bedingungen ermöglicht.
(5) Kurze Ausschnitte werden ausschließlich für allgemeine Nachrichtensendungen verwendet und dürfen in audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf nur verwendet werden, wenn die gleiche Sendung von demselben Mediendiensteanbieter zeitversetzt angeboten wird.
(6) Unbeschadet der Absätze 1 bis 5 sorgen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres Rechtssystems und im Einklang mit ihren Gepflogenheiten dafür, dass die Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung solcher kurzen Ausschnitte näher festgelegt werden, insbesondere hinsichtlich etwaiger Kostenerstattungsregelungen, der Höchstlänge der kurzen Ausschnitte und der Fristen für ihre Übertragung. Wird eine Kostenerstattung vorgesehen, so darf sie die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen.“
B – Nationales Recht
10. Zur Umsetzung der Richtlinie wurde das Bundesgesetz über die Ausübung exklusiver Fernsehübertragungsrechte (Fernseh-Exklusivrechtegesetz – FERG)(4) 2010 reformiert(5). § 5 FERG bestimmt:
„(1) Ein Fernsehveranstalter, der ausschließliche Übertragungsrechte an einem Ereignis von allgemeinem Informationsinteresse erworben hat, hat jedem in einer Vertragspartei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum [EWR] oder in einer Vertragspartei des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 … niedergelassenen Fernsehveranstalter auf Verlangen und zu fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Bedingungen das Recht auf Kurzberichterstattung zu eigenen Sendezwecken einzuräumen. Ein allgemeines Informationsinteresse liegt dann vor, wenn zu erwarten ist, dass das Ereignis auf Grund seiner Bedeutung breiten Niederschlag in der Medienberichterstattung in Österreich oder in einer anderen in dieser Bestimmung genannten Vertragspartei finden wird.
(2) Das Recht auf Kurzberichterstattung umfasst die Berechtigung zur Aufzeichnung des Signals des im Sinne des Abs. 1 verpflichteten Fernsehveranstalters und zur Herstellung und Sendung oder Bereitstellung eines Kurzberichtes unter den Bedingungen der Abs. 3 bis 5.
(3) Für die Ausübung des Kurzberichterstattungsrechts gelten folgende Bedingungen:
1. Die Kurzberichterstattung ist auf eine dem Anlass entsprechende nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung beschränkt;
2. Der Kurzbericht darf nur in allgemeinen Nachrichtensendungen verwendet werden;
3. Der berechtigte Fernsehveranstalter darf den Inhalt des Kurzberichts frei aus dem Signal des verpflichteten Fernsehveranstalter wählen;
4. Die zulässige Dauer der Kurzberichterstattung bemisst sich nach der Länge der Zeit, die notwendig ist, um den nachrichtenmäßigen Informationsgehalt des Ereignisses zu vermitteln und beträgt mangels anderer Vereinbarung höchstens 90 Sekunden;
5. Erstreckt sich das Ereignis über mehr als einen Tag, so umfasst das Recht der Kurzberichterstattung die tägliche Verbreitung eines Kurzberichts;
6. Die Sendung und Bereitstellung des Kurzberichts darf jedenfalls nicht vor Beginn der Sendung durch den im Sinne des Abs. 1 verpflichteten Fernsehveranstalter erfolgen;
7. Der berechtigte Fernsehveranstalter hat den Kurzbericht eindeutig als solchen zu kennzeichnen und die Quelle anzugeben.
(4) Der verpflichtete Fernsehveranstalter hat, sofern nicht anderes vereinbart wird, nur Anspruch auf den Ersatz der unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten.
…
(6) Ein im Sinne des Abs. 1 verpflichteter Fernsehveranstalter hat auf Nachfrage eines Fernsehveranstalters rechtzeitig vor dem Ereignis die Bedingungen bekannt zu geben, unter denen er ein Kurzberichterstattungsrecht vertraglich einzuräumen bereit ist.
(7) Ein Fernsehveranstalter, der die Einräumung eines Rechts im Sinne des Abs. 1 verlangt, kann zwecks Durchsetzung dieses Rechts die Regulierungsbehörde anrufen. …
(8) Kann auf Grund der besonderen Aktualität des Ereignisses ein Verfahren gemäß Abs. 6 nicht rechtzeitig abgeschlossen werden, kann die Regulierungsbehörde auf Antrag eines beteiligten Fernsehveranstalters nachträglich aussprechen, ob und zu welchen Bedingungen ein Recht auf Kurzberichterstattung einzuräumen gewesen wäre. Für den Fall, dass ein Recht auf Kurzberichterstattung einzuräumen gewesen wäre, kann der verpflichtete Fernsehveranstalter unter sinngemäßer Anwendung von § 3 Abs. 7 bis 9 auf Schadenersatz in Anspruch genommen werden.
…“
II – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
11. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist in einem Rechtsstreit zwischen der Sky Österreich GmbH (im Folgenden: Sky) und dem Österreichischen Rundfunk (im Folgenden: ORF) gestellt worden.
12. Der ORF ist eine Stiftung öffentlichen Rechts, deren Zweck die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags gemäß dem Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk(6) ist. Neben der Bereitstellung von Hörfunk- und Rundfunkprogrammen umfasst der Versorgungsauftrag auch die Bereitstellung von Online-Angeboten, die mit diesen Programmen in Zusammenhang stehen.
13. Sky ist Inhaberin einer Zulassung der Kommunikationsbehörde Austria (im Folgenden: KommAustria) zur Veranstaltung des über Satellit digital und verschlüsselt ausgestrahlten Fernsehprogramms „Sky Sport Austria“. Diese Gesellschaft hat mit Vertrag vom 21. August 2009 Exklusivrechte für die Ausstrahlung bestimmter Spiele der Europa League in den Saisons 2009/2010 bis 2011/2012 in Österreich erworben. Nach eigenen Angaben hat sie für die entsprechenden Lizenz- und Produktionskosten jährlich einen Betrag von mehreren Millionen Euro aufzuwenden.
14. Am 11. September 2009 schlossen Sky und der ORF eine Vereinbarung, mit der Sky dem ORF das Recht zur Kurzberichterstattung einräumte und die für die Kurzberichterstattung die Zahlung eines Betrags von 700 Euro pro Minute vorsah.
15. Mit Schreiben vom 4. November 2010 beantragte der ORF bei der KommAustria, festzustellen, dass Sky verpflichtet sei, ihm ab dem 1. Oktober 2010 für die Spiele der Europa League, an denen österreichische Mannschaften teilnähmen, das Kurzberichterstattungsrecht einzuräumen, ohne dass er weitere als die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zum Signal verbundenen zusätzlichen Kosten zu zahlen habe.
16. Am 22. Dezember 2010 entschied die KommAustria, dass Sky als Inhaberin des Exklusivrechts verpflichtet sei, dem ORF das Kurzberichterstattungsrecht einzuräumen, ohne Anspruch auf Ersatz von Kosten zu haben, die über die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zum Signal verbundenen zusätzlichen Kosten hinausgingen. Sie hat zugleich die Bedingungen für die Ausübung dieses Rechts durch den ORF festgelegt. Dort hieß es, dass sich die mit der Gewährung des Zugangs zum Satellitensignal verbundenen zusätzlichen Kosten im konkreten Fall auf 0 Euro beliefen.
17. Gegen diesen Bescheid legten beide Parteien Berufung beim Bundeskommunikationssenat (Österreich) ein.
18. Mit ihrer Berufung macht Sky insbesondere geltend, dass die in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie und § 5 Abs. 4 FERG vorgesehene Verpflichtung zur unentgeltlichen Einräumung eines Kurzberichterstattungsrechts gegen die Charta, die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten(7) sowie gegen nationales Verfassungsrecht verstoße. Sie hebt insbesondere hervor, dass gemäß Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie eine Entschädigung für die Beschränkung der Exklusivrechte in jedem Fall, also ohne Differenzierung nach den konkreten Exklusivrechten, ausgeschlossen sei. Dies führe in den meisten Fällen zu grob unbilligen Ergebnissen. Bei Beschränkungen des Eigentumsrechts sei nach Art. 17 Abs. 1 der Charta und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall zu prüfen, ob eine Entschädigung gebühre. Im vorliegenden Fall würden ihre Eigentumsrechte durch die Einräumung des Kurzberichterstattungsrechts ganz erheblich eingeschränkt.
19. Zur Frage der Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Beantwortung der Vorlagefrage verweist der Bundeskommunikationssenat in seiner Vorlageentscheidung auf das Urteil vom 18. Oktober 2007, Österreichischer Rundfunk(8), und führt aus, dass in der vorliegenden Rechtssache die gleichen Regeln gälten. Unter diesen Umständen sei er als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV einzustufen.
20. In der Sache geht es nach Ansicht des Bundeskommunikationssenats um die Frage, ob es nach dem Primärrecht der Union zulässig sei, dass Sky dem ORF das Kurzberichterstattungsrecht einräumen müsse, ohne dafür ein Entgelt verlangen zu können, das über den Ersatz der unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten hinausgehe. Es sei fraglich, ob die mit einer solchen Verpflichtung einhergehende Beeinträchtigung des durch Art. 17 der Charta geschützten Grundrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche.
21. In diesem Zusammenhang führt er Entscheidungen des österreichischen Verfassungsgerichtshofs(9) und des deutschen Bundesverfassungsgerichts(10) an, in denen nationale Rechtsvorschriften geprüft worden seien, die der hier fraglichen Unionsregelung vergleichbar seien, und festgestellt worden sei, dass die unentgeltliche Gewährung des Kurzberichterstattungsrechts unverhältnismäßig sei und somit das Eigentumsrecht im Sinne von Art. 5 des Staatsgrundgesetzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger und Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK sowie die Berufsfreiheit im Sinne von Art. 12 des Grundgesetzes verletze.
22. Der Bundeskommunikationssenat wirft die Frage auf, ob nicht angesichts insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und dieser Rechtsprechung eine Regelung erforderlich wäre, die es ermöglichte, die Umstände des Einzelfalls, vor allem den Gegenstand des fraglichen Exklusivrechts und den vom Inhaber für den Erwerb dieses Rechts entrichteten Betrag zu berücksichtigen, um eine finanzielle Entschädigung zu berechnen. Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie erweise sich als besonders problematisch, wenn das Exklusivrecht vor Inkrafttreten dieser Bestimmung erworben, der Antrag auf Einräumung des Kurzberichterstattungsrechts aber nach Inkrafttreten der nationalen Vorschrift gestellt worden sei, die Art. 15 der Richtlinie umsetze.
23. Der Bundeskommunikationssenat hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie mit den Art. 16 und 17 der Charta bzw. mit Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vereinbar?
24. Sky, der ORF, die deutsche und die polnische Regierung, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Am 24. April 2012 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden.
III – Würdigung
25. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof ersucht, die Vereinbarkeit von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie mit den durch die Art. 16 und 17 der Charta geschützten Grundrechten, d. h. der unternehmerischen Freiheit und dem Eigentumsrecht, zu prüfen.
26. Konkret geht es darum, ob die in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie enthaltene Beschränkung der Kostenerstattung für die Bereitstellung kurzer Auszüge von Ereignissen, die von großem Interesse für die Öffentlichkeit sind, auf die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zu diesen Auszügen verbundenen zusätzlichen Kosten einen gerechtfertigten Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht der Fernsehveranstalter darstellt, die Exklusivrechte bezüglich der Übertragung dieser Ereignisse besitzen.
27. Art. 16 der Charta sieht vor, dass „[d]ie unternehmerische Freiheit … nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt“ wird. Nach den entsprechenden Erläuterungen stützt sich dieser Artikel „auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, der die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben[(11)], und die Vertragsfreiheit[(12)] anerkannt hat, sowie auf Artikel 119 Absätze 1 und 3 [AEUV], in dem der freie Wettbewerb anerkannt wird“(13).
28. Gemäß Art. 17 Abs. 1 der Charta hat „[j]ede Person … das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“ Den zugehörigen Erläuterungen zufolge entspricht dieser Artikel Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK. Daraus folgt gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta, dass das in Art. 17 der Charta geschützte Eigentumsrecht die gleiche Bedeutung und Tragweite hat, wie sie ihm in der EMRK verliehen wird(14).
29. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gehören das Eigentumsrecht wie auch das Recht auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Diese Grundsätze können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts wie auch das Recht auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Union entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet(15).
30. Im Einklang mit dieser Rechtsprechung sind in Art. 52 Abs. 1 der Charta die Einschränkungen geregelt, die bezüglich der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten vorgenommen werden dürfen. Danach sind Einschränkungen der Ausübung der Rechte und Freiheiten, wie des Eigentumsrechts in Art. 17 und der unternehmerischen Freiheit in Art. 16 der Charta, zulässig, sofern sie gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte oder Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
31. Zunächst ist zu prüfen, ob Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie einen Eingriff in die Rechte darstellt, die in den Art. 16 und 17 der Charta anerkannt sind. Falls ja, ist sodann zu prüfen, ob dieser Eingriff gerechtfertigt ist.
A – Zum Vorliegen eines Eingriffs in die in den Art. 16 und 17 der Charta anerkannten Rechte
32. Nach Art. 15 der Richtlinie soll jeder Fernsehveranstalter, der in der Union niedergelassen ist, das Recht haben, zum Zweck der Kurzberichterstattung über Ereignisse, die von großem öffentlichen Interesse sind, kurze Ausschnitte zur Verfügung gestellt zu bekommen.
33. In Anwendung dieser Vorschrift und nach den von den Mitgliedstaaten bei ihrer Umsetzung festgelegten Modalitäten sind die Fernsehveranstalter, die die Exklusivrechte für die Ausstrahlung dieser Ereignisse besitzen, verpflichtet, die anderen Fernsehveranstalter frei die kurzen Ausschnitte für ihre Kurzberichte auswählen zu lassen. Konkret kann es sich dabei um den Zugang zum Sendesignal des Primärfernsehveranstalters oder um den Zugang zum Ort des betreffenden Ereignisses handeln(16).
34. Es liegt auf der Hand, dass diese Verpflichtung die Möglichkeiten der Fernsehveranstalter, die die Exklusivübertragungsrechte besitzen, zur Ausübung ihrer Rechte beschränken.
35. Hinsichtlich der unternehmerischen Freiheit, die die Vertragsfreiheit einschließt, folgt aus Art. 15 der Richtlinie unmittelbar, dass die Fernsehveranstalter, die die Exklusivübertragungsrechte besitzen, nicht mehr frei entscheiden können, mit welchen Fernsehveranstaltern sie eine Vereinbarung schließen wollen, um diesen Zugang zu kurzen Ausschnitten zu gewähren. Anders gesagt, können sie nicht mehr Lizenzen an Veranstalter ihrer Wahl vergeben, um das Recht auf die Ausschnitte zu vermarkten.
36. Hinsichtlich des Eigentumsrechts wird mit dieser Vorschrift die Nutzung eingeschränkt, die die Fernsehveranstalter, die über die Exklusivübertragungsrechte verfügen, unter Umständen von ihrem Eigentum vornehmen möchten. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kann diese Vorschrift einer Regelung der Eigentumsnutzung im Sinne von Art. 1 Abs. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK gleichgestellt werden. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass unter den Begriff der Regelung der Eigentumsnutzung eine Maßnahme fällt, mit der keine Eigentumsübertragung verbunden ist, sondern die Eigentumsnutzung „beschränkt oder kontrolliert“ werden soll(17). Meines Erachtens nimmt Art. 15 der Richtlinie dadurch, dass er die Fernsehveranstalter, die die Exklusivübertragungsrechte besitzen, verpflichtet, bestimmte Nutzungen dessen, was den Gegenstand dieser Rechte bildet, im vorliegenden Fall den Zugang zu kurzen Ausschnitten zum Zweck der Kurzberichterstattung, zu gestatten, eine Regelung der Eigentumsnutzung vor, die als solche einen Eingriff in das Eigentumsrecht dieser Veranstalter darstellen kann.
37. Was im Einzelnen Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie betrifft, besteht der Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht darin, dass die Fernsehveranstalter, die die Exklusivübertragungsrechte für ein Ereignis von großem öffentlichen Interesse besitzen, nicht mehr frei über den Preis entscheiden können, zu dem sie den Zugang zu den kurzen Ausschnitten einräumen wollen, da die Kostenerstattung für das Kurzberichterstattungsrecht auf die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten begrenzt ist. Die Regelung der Kostenerstattung in dieser Bestimmung verwehrt es diesen Fernsehveranstaltern insbesondere, die anderen Fernsehveranstalter, die kurze Ausschnitte zur Verfügung gestellt bekommen möchten, an den Kosten des Erwerbs dieser Exklusivrechte zu beteiligen. Diese Regelung kann sich auch negativ auf den wirtschaftlichen Wert der Exklusivrechte auswirken.
38. Da somit ein Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht vorliegt, ist nunmehr zu prüfen, ob dieser Eingriff nach Art. 52 Abs. 1 der Charta gerechtfertigt ist.
B – Zur Rechtfertigung des Eingriffs in die in den Art. 16 und 17 der Charta anerkannten Rechte
39. Zunächst ist festzustellen, dass der Eingriff in die in den Art. 16 und 17 der Charta anerkannten Rechte „gesetzlich vorgesehen“ im Sinne des Art. 52 Abs. 1 der Charta ist. Aus Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie ergibt sich nämlich ausdrücklich, dass eine Kostenerstattung, wenn sie vorgesehen wird, die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zu den kurzen Ausschnitten verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen darf.
40. Sodann ist zur Frage, ob der Eingriff in die geschützten Rechte einer von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer entspricht, festzustellen, dass das in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie vorgesehene Kurzberichterstattungsrecht dem vom Unionsgesetzgeber im 48. Erwägungsgrund der Richtlinie bekräftigten Anliegen gerecht wird, den „Pluralismus durch die Vielfalt der Nachrichten und Programme in der Union [zu fördern] und den in der Charta …, insbesondere in Artikel 11, anerkannten Grundrechten und Grundsätzen Rechnung“ zu tragen.
41. Darüber hinaus ist im 55. Erwägungsgrund der Richtlinie das Recht der Fernsehveranstalter auf Verwendung von kurzen Auszügen für allgemeine Nachrichtensendungen mit dem Ziel der „vollständigen und angemessenen Wahrung des Grundrechts auf Information und der Zuschauerinteressen in der Union“(18) verknüpft.
42. Mit der Regelung einer der Modalitäten der Ausübung des Rechts auf Kurzberichterstattung, nämlich der Kostenerstattung gegenüber dem Primärfernsehveranstalter, dient Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie den in den Erwägungsgründen 48 und 55 angeführten Zielen, nämlich insbesondere der Informationsfreiheit und der Medienvielfalt. Diese Ziele wiederum sind eng verknüpft mit einem der allgemeineren Ziele der Richtlinie, die, wie es im elften Erwägungsgrund heißt, die Entstehung eines einheitlichen Informationsraums erleichtern soll.
43. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt Aspekte der Freiheit der Meinungsäußerung sind(19). Diese ist Teil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts(20) und gehört zu den unionsrechtlich garantierten Grundrechten(21).
44. Die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit sind in Art. 11 der Charta verankert. In Abs. 1 bestimmt diese Vorschrift: „Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.“ Art. 11 Abs. 2 der Charta bestimmt: „Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.“ Die Erläuterungen zu Art. 11 der Charta stellen klar, dass dieser Art. 10 EMRK entspricht.
45. Da der Grund für den Eingriff in die durch die Art. 16 und 17 der Charta anerkannten Rechte somit feststeht, ist nunmehr zu prüfen, ob die Einschränkung der in diesen beiden Artikeln verankerten Rechte in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht. Da sich dieses Ziel hauptsächlich aus der Notwendigkeit des Schutzes eines anderen Grundrechts, hier der Informationsfreiheit und der Medienvielfalt, ergibt, sind im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit, die ich nun vornehmen werde, verschiedene Grundrechte gegeneinander abzuwägen. Es stellt sich somit die Frage, ob angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber beim Erlass von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie auf der einen Seite das Eigentumsrecht und die unternehmerische Freiheit und auf der anderen Seite die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt ausgewogen gewichtet hat.
46. Bei dieser Prüfung lasse ich mich von mehreren Gesichtspunkten leiten.
47. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, dass die von einem Unionsrechtsakt eingesetzten Mittel zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen(22).
48. Ferner hat der Gerichtshof im Zuge der Prüfung, ob Einschränkungen der Nutzung des Eigentumsrechts gerechtfertigt sind, unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte festgestellt, dass die eingesetzten Mittel in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen. Zu untersuchen ist demnach, ob zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und dem Interesse der Personen, die den Schutz ihres Eigentumsrechts geltend machen, das Gleichgewicht gewahrt worden ist. Dabei ist dem Gesetzgeber sowohl bei der Wahl der Durchführungsmodalitäten als auch hinsichtlich der Entscheidung, ob deren Folgen durch das Bestreben, das Ziel der fraglichen Regelung zu erreichen, im Allgemeininteresse gerechtfertigt sind, ein weiter Beurteilungsspielraum zuzuerkennen(23).
49. Darüber hinaus ist dem Unionsgesetzgeber entsprechend den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil vom 12. Dezember 2006, Deutschland/Parlament und Rat(24), ein weites Ermessen in einem Bereich wie dem hier betroffenen zuzugestehen, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Prüfungen durchführen muss. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme kann nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des von den zuständigen Organen verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist(25).
50. Bei der Prüfung, ob die in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie enthaltene Einschränkung des Eigentumsrechts und der unternehmerischen Freiheit verhältnismäßig ist, muss daher das weite Ermessen, das dem Unionsgesetzgeber zuzugestehen ist, berücksichtigt werden.
51. Außerdem ist bei dieser Prüfung die Art der Richtlinie zu berücksichtigen, die keine vollständige Harmonisierung der Bestimmungen in den von ihr erfassten Bereichen vornimmt, sondern nur Mindestnormen vorsieht(26). Der Unionsgesetzgeber stellt in Art. 15 der Richtlinie für das Kurzberichterstattungsrecht eine Reihe von Grundregeln auf, überlässt es dabei aber den Mitgliedstaaten, die genauen Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung solcher kurzen Ausschnitte festzulegen(27).
52. Schließlich darf nicht außer Acht gelassen werden, dass sich die Gewährleistung der Grundrechte in der Union nach der Rechtsprechung in die Struktur und die Ziele der Union einfügen muss(28). Mehrere Erwägungsgründe der Richtlinie unterstreichen in diesem Zusammenhang, dass die Richtlinie zur Vollendung des Binnenmarkts beiträgt. So heißt es im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie, dass der „Übergang von den nationalen Märkten zu einem gemeinsamen Markt für die Herstellung und Verbreitung von Programmen“ gesichert werden muss, und im elften Erwägungsgrund der Richtlinie, dass die Anwendung bestimmter gemeinsamer Grundvorschriften auf die audiovisuellen Mediendienste insbesondere „zur Vollendung des Binnenmarkts … und [zur] Entstehung eines einheitlichen Informationsraums“ beiträgt(29). Bei der Prüfung der Abwägung der verschiedenen betroffenen Grundrechte ist die Berücksichtigung dieser Dimension wichtig, da sich die Problematik, die die Begrenzung der Kostenerstattung für die Gewährung eines Kurzberichterstattungsrechts im Hinblick auf den Grundrechtsschutz aufwirft, nicht in gleicher Weise stellt und nicht zwangsläufig in gleicher Weise zu beantworten ist, je nachdem, ob sie ausschließlich im Rahmen eines Mitgliedstaats oder aber unter Berücksichtigung der mit der Vollendung des Binnenmarkts verbundenen Erfordernisse behandelt wird.
53. Die Anwendung dieses Prüfungsschemas auf die vorliegende Rechtssache lässt mich zu der Überzeugung gelangen, dass Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie nicht nur zur Erreichung des angestrebten Ziels, nämlich der Gewährleistung der Informationsfreiheit und der Medienvielfalt, geeignet ist, sondern auch nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgeht.
54. Was die Frage betrifft, ob Art. 15 Abs. 6 Satz 2 der Richtlinie geeignet ist, die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt zu gewährleisten, so halte ich diese Bestimmung, die den Kostenerstattungsbetrag begrenzt, den die Primärfernsehveranstalter von den Sekundärfernsehveranstaltern verlangen können, für geeignet, die Verbreitung der Informationen über Ereignisse von großem öffentlichen Interesse zu fördern, insbesondere durch Fernsehveranstalter, die nicht über umfangreiche Finanzmittel verfügen. Eine solche Bestimmung erleichtert damit die Entstehung eines europäischen Meinungs- und Informationsraums, in welchem die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt gewährleistet wird.
55. Zur Erforderlichkeit der Begrenzung der Kostenerstattung ist festzustellen, dass ihr Fehlen die praktische Wirksamkeit des Kurzberichterstattungsrechts beeinträchtigen würde, da es sich bei dieser Begrenzung um den Grundpfeiler der vom Unionsgesetzgeber in Art. 15 der Richtlinie geschaffenen Regelung handelt.
56. Die Begrenzung der Kostenerstattung auf die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten bietet den Vorteil, dass alle Fernsehveranstalter gleichbehandelt werden. Indem Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie ausschließt, dass Veranstalter, die über Exklusivübertragungsrechte verfügen, die Kosten für den Erwerb dieser Rechte auf die Veranstalter, die Auszüge anfordern, abwälzen, wird verhindert, dass als Gegenleistung für die Gewährung kurzer Ausschnitte ein unerschwinglicher Preis verlangt wird, insbesondere wenn es um Ereignisse geht, die die Aufmerksamkeit eines großen Teils der Bevölkerung auf sich ziehen können und bei denen die Inhaber von Exklusivübertragungsrechten erhebliche Geldsummen für den Erwerb dieser Rechte aufwenden müssen. Daraus folgt, dass allen Fernsehveranstaltern, privaten oder öffentlichen, ob sie über umfangreiche Finanzmittel verfügen oder nicht, unter den gleichen Bedingungen das Recht auf Kurzberichterstattung über Ereignisse von großem Interesse für die Öffentlichkeit zusteht.
57. Es dem primären und dem sekundären Fernsehveranstalter zu überlassen, den Kostenerstattungsbetrag frei auszuhandeln, hätte die nachteilige Folge, dass den Inhabern von Exklusivrechten eine Machtposition verschafft würde, und zwar insbesondere dann, wenn das fragliche Ereignis von besonderer Bedeutung ist. Darüber hinaus besteht in Anbetracht des Anstiegs der Preise für den Erwerb von Exklusivübertragungsrechten die Gefahr, dass die Preise, die von den Sekundärfernsehveranstaltern verlangt werden, die Kurzberichte erstellen wollen, eine Größenordnung erreichen, die diese Veranstalter von der Ausübung ihres Rechts abhält. Dies könnte dem Ziel, dass so viele Menschen wie möglich über Ereignisse von großem öffentlichen Interesse informiert werden, abträglich sein. Außerdem würde es sich negativ auf die Informationsvielfalt auswirken, wenn Fernsehveranstalter solche Ereignisse nicht übertragen dürften, da die Sammlung und Verbreitung von Informationen – zum Nachteil kleinerer Wettbewerber und der Fernsehzuschauer – den größten Fernsehveranstaltern vorbehalten bliebe.
58. Deshalb glaube ich, dass mit der Alternativlösung, die darin bestanden hätte, dass der Unionsgesetzgeber nur die Gewährung einer angemessenen Kostenerstattung – ohne die in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie enthaltene Begrenzung – vorgesehen hätte, die mit der Einräumung eines Kurzberichterstattungsrechts verfolgten Ziele nicht wirksam hätten erreicht werden können.
59. Der bloße Verweis auf eine angemessene Kostenerstattung ohne Festlegung einer harmonisierten Obergrenze würde dazu führen, dass die Kosten im Einzelfall gemäß je nach Mitgliedstaat unterschiedlichen Verfahren festgesetzt würden, was potenziell den freien Informationsverkehr und damit die Entstehung eines einheitlichen Informationsraums, die der Unionsgesetzgeber im elften Erwägungsgrund der Richtlinie fordert, behindern könnte. Durch die Begrenzung der Kostenerstattung auf die unmittelbar mit der Bereitstellung des Zugangs verbundenen Kosten werden diese mit der Festsetzung der Kosten zusammenhängenden Schwierigkeiten und die sich daraus gegebenenfalls ergebenden Rechtsstreitigkeiten weitgehend vermieden. Sie ist das wirksamste Mittel, der Fragmentierung der Informationsverbreitung zwischen den Mitgliedstaaten und je nach der wirtschaftlichen Bedeutung der Fernsehveranstalter vorzubeugen.
60. Dem Unionsgesetzgeber ist es mit der Wahl einer Lösung, die seinem Willen entspricht, zur Vollendung des Binnenmarkts beizutragen und die Entstehung eines einheitlichen Informationsraums zu erleichtern, gelungen, die unterschiedlichen Regelungsansätze der Mitgliedstaaten miteinander in Einklang zu bringen und dabei die praktische Wirksamkeit des neuen harmonisierten Rechts zu gewährleisten.
61. Vor diesem Hintergrund hat der Unionsgesetzgeber meines Erachtens zu Recht die Wahl getroffen, in Art. 15 Abs. 6 Satz 2 der Richtlinie nicht danach zu entscheiden, ob die Kostenerstattung von einem öffentlichen oder privaten Fernsehveranstalter geleistet wird oder ob dieser Veranstalter nach dem Recht des Mitgliedstaats, in dem er ansässig ist, einen öffentlich-rechtlichen Auftrag erfüllt. Solche Unterscheidungen hätten nämlich dem bekräftigten Willen des Unionsgesetzgebers widersprochen, alle Fernsehveranstalter bezüglich der Ausübung ihres Kurzberichterstattungsrechts gleich zu behandeln(30). Darüber hinaus hätte eine Beschränkung des Geltungsbereichs von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie auf die Fernsehveranstalter, die nach dem Recht des Mitgliedstaats, in dem sie ansässig sind, einen öffentlich-rechtlichen Auftrag erfüllen, es nicht erlaubt, die mit der Einführung des Kurzberichterstattungsrechts verfolgten Ziele ebenso wirksam zu erreichen, da diejenigen Fernsehveranstalter unberücksichtigt geblieben wären, die von der Begrenzung der Kostenerstattung in erster Linie profitieren, nämlich die Sekundärfernsehveranstalter, die über begrenzte Finanzmittel verfügen, aber – unabhängig von ihrer Rechtsform oder den ihnen übertragenen Aufgaben – einen erheblichen Anteil an einer weiten Verbreitung der Informationen in den Mitgliedstaaten haben(31).
62. Die vom Unionsgesetzgeber gewählte Lösung stellt meines Erachtens einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Schutz der unternehmerischen Freiheit und des Eigentumsrechts der Inhaber von Exklusivübertragungsrechten auf der einen Seite und der Informationsfreiheit und der Medienvielfalt auf der anderen Seite dar. Denn in Anbetracht der Vorteile, die die vom Unionsgesetzgeber zum Schutz der beiden letztgenannten Grundrechte eingeführte Regelung bietet, erscheint der Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht der Inhaber von Exklusivübertragungsrechten nicht exzessiv.
63. Der Unionsgesetzgeber hat das Kurzberichterstattungsrecht allerdings mit mehreren Bedingungen und Beschränkungen verbunden, die den Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht der Inhaber von Exklusivübertragungsrechten abmildern.
64. Zu diesen Bedingungen und Beschränkungen gehört, dass das Kurzberichterstattungsrecht nicht unterschiedslos alle Ereignisse betrifft, für die Exklusivübertragungsrechte gewährt wurden, da es sich nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie um „Ereignisse, die von großem öffentlichen Interesse sind“, handeln muss.
65. Ferner dürfen die bereitgestellten Auszüge nach Art. 15 Abs. 5 der Richtlinie ausschließlich für „allgemeine Nachrichtensendungen“ und nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie nur zum Zweck der „Kurzberichterstattung“ verwendet werden. Nach dem 55. Erwägungsgrund sollte „[u]nter den Begriff ‚allgemeine Nachrichtensendungen‘ … nicht die Zusammenstellung kurzer Auszüge für Unterhaltungssendungen fallen“. Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass es einen entscheidenden Unterschied zwischen der Fernsehübertragung eines Ereignisses zu Unterhaltungszwecken und der Übertragung von Höhepunkten dieses Ereignisses zu Informationszwecken(32) gibt. Der Fernsehveranstalter behält die vollständige Kontrolle über die gewerbliche Verwertung seiner Exklusivrechte zu Unterhaltungszwecken. Die Minderung des wirtschaftlichen Wertes dieser Rechte ist in dieser Hinsicht daher weitgehend zu relativieren.
66. Darüber hinaus heißt es in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie, dass die Sekundärfernsehveranstalter die Quelle der Ausschnitte angeben müssen, die sie für ihre Berichterstattung verwenden. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen zutreffend ausgeführt hat, trägt die Werbung, die damit für den Veranstalter gemacht wird, der die Exklusivrechte innehat, zur Verhältnismäßigkeit der Kostenerstattungsregelung in Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie bei, da sie einen wirtschaftlichen Wert hat und der Veranstalter bei jeder Ausstrahlung eines Kurzberichts davon profitiert(33).
67. Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie belegt auch, dass der Unionsgesetzgeber eine ausgewogene Gewichtung der verschiedenen betroffenen Grundrechte vorgenommen hat. Um den Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht des Fernsehveranstalters, der die Exklusivübertragungsrechte besitzt, zu begrenzen, verpflichtet diese Bestimmung die Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass die Modalitäten hinsichtlich der Höchstlänge der kurzen Ausschnitte und der Fristen für ihre Übertragung näher festgelegt werden. Der 55. Erwägungsgrund der Richtlinie enthält hierzu einen Hinweis für die Mitgliedstaaten, da es dort heißt, dass die kurzen Ausschnitte nicht länger als 90 Sekunden dauern sollten.
68. Die Feststellung, dass es nach Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie Sache der Mitgliedstaaten ist, die Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung solcher kurzen Ausschnitte näher festzulegen, veranlasst mich, zu verdeutlichen, dass die Abwägung zwischen den verschiedenen betroffenen Grundrechten nicht ausschließlich dem Unionsgesetzgeber, sondern auch den Mitgliedstaaten obliegt. Anders gesagt, sind die Mechanismen, die es ermöglichen, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen betroffenen Grundrechten zu finden, im Wesentlichen durch die genannten Bedingungen und Beschränkungen für das Kurzberichterstattungsrecht, nicht nur in der Richtlinie selbst enthalten, sondern ergeben sich auch aus den von den Mitgliedstaaten erlassenen nationalen Bestimmungen, mit denen die Richtlinie umgesetzt wird, und ihrer Anwendung durch die nationalen Behörden. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Umsetzung der Richtlinie darauf zu achten haben, dass sie sich auf eine Richtlinienauslegung stützen, die es ihnen erlaubt, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen durch die Unionsrechtsordnung geschützten Grundrechten sicherzustellen. Sodann haben die Behörden und Gerichte der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie nicht nur ihr nationales Recht im Einklang mit ihr auszulegen, sondern auch darauf zu achten, dass sie sich nicht auf eine Richtlinienauslegung stützen, die mit den genannten Grundrechten oder anderen allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, wie etwa dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, kollidiert(34).
69. Daraus ergibt sich meines Erachtens, dass sich die Mitgliedstaaten beim Erlass der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie bemühen müssen, den Grundrechten Rechnung zu tragen, indem sie die erforderlichen Instrumente bereitstellen, damit die unmittelbar mit der Bereitstellung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten erstattet werden können und die genauen Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung der kurzen Ausschnitte, insbesondere hinsichtlich ihrer Höchstlänge und der Fristen für ihre Übertragung, so festgelegt werden, dass der Eingriff in die unternehmerische Freiheit und in das Eigentumsrecht der Fernsehveranstalter, die die Exklusivübertragungsrechte besitzen, so gering wie möglich ist. Insoweit zeigt das österreichische Recht zur Umsetzung von Art. 15 der Richtlinie, dass der nationale Gesetzgeber sich um ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den betroffenen Grundrechten bemüht hat.
70. In Anbetracht all dieser Gegebenheiten, die dazu beitragen, das Kurzberichterstattungsrecht und die Modalitäten der Durchsetzung dieses Rechts einzugrenzen, bin ich der Ansicht, dass die Beschränkung der dem Fernsehveranstalter, der die Exklusivübertragungsrechte besitzt, geschuldeten Kostenerstattung einen Eingriff darstellt, der in einem angemessenen Verhältnis zu seiner unternehmerischen Freiheit und seinem Eigentumsrecht steht. Mit anderen Worten, in Anbetracht des Aufbaus von Art. 15 der Richtlinie reicht die Berücksichtigung bloß der unmittelbar mit der Bereitstellung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten(35) meines Erachtens aus, um zu verhindern, dass das Kurzberichterstattungsrecht eine übermäßige Belastung für die Primärfernsehveranstalter darstellt.
71. Dagegen hätte, wenn sich aus dem Aufbau dieses Artikels ergeben hätte, dass das Kurzberichterstattungsrecht keiner Begrenzung unterliegt, der Eingriff als unverhältnismäßig angesehen werden können. Der vom Unionsgesetzgeber in Art. 15 Abs. 6 Satz 2 der Richtlinie gewählte Wortlaut kann daher nur zutreffend erfasst werden, wenn er in einem engem Zusammenhang mit den Bestimmungen gesehen wird, die das Kurzberichterstattungsrecht begrenzen(36).
72. All diese Erwägungen lassen mich zu der Auffassung gelangen, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie die verschiedenen betroffenen Grundrechte ausgewogen gewichtet hat.
73. Zu einem ähnlichen Ergebnis ist der Europarat gelangt. So sieht das in Straßburg am 5. Mai 1989 unterzeichnete Europäische Übereinkommen über grenzüberschreitendes Fernsehen in Art. 9 vor, dass die Vertragsparteien ein Recht auf Auszüge von Ereignissen von großem Interesse für die Allgemeinheit einführen können(37). Die Empfehlung Nr. R (91) 5 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten vom 11. April 1991(38) bestimmt in dem den finanziellen Bedingungen gewidmeten Teil in Nr. 4.1, dass es „vorbehaltlich anderer zwischen ihnen getroffener Vereinbarungen dem Primärfernsehveranstalter nicht erlaubt sein sollte, vom Sekundärfernsehveranstalter ein Entgelt zu verlangen. Jedenfalls sollte von ihm keine Beteiligung an den Fernsehrechten gefordert werden dürfen.“ In Nr. 4.2 dieser Empfehlung heißt es, dass „in den Fällen, in denen dem Sekundärfernsehveranstalter Zugang zu den Örtlichkeiten eingeräumt wird, der Veranstalter des wichtigen Ereignisses oder der Eigentümer der Örtlichkeiten die Zahlung der erforderlichen zusätzlichen Kosten fordern dürfen soll“. In der Begründung zu dieser Empfehlung wird deren Nr. 4.1 mit dem Hinweis auf die „den Sekundärfernsehveranstaltern, insbesondere den finanziell weniger gut ausgestatteten, gegebene Garantie, unter gleichen Bedingungen Zugang zu einem Ausschnitt zu erhalten“(39), erläutert.
74. Die vom Unionsgesetzgeber gewählte Lösung scheint mir auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 1 Abs. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK zu stehen. Dieser Gerichtshof unterzieht die Regelung der Eigentumsnutzung einer Verhältnismäßigkeitskontrolle, in deren Rahmen er wie bei der Enteignung überprüft, ob die Beurteilung des Gesetzgebers nicht offensichtlich einer vernünftigen Grundlage entbehrt(40). So hat er entschieden, dass eine eingreifende Maßnahme ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und denen der Wahrung der Grundrechte des Einzelnen gewährleisten müsse. Nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte müssen die eingesetzten Mittel in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen. Im Rahmen der Prüfung, ob dieses Erfordernis gewahrt ist, gesteht dieser Gerichtshof dem Mitgliedstaat einen weiten Beurteilungsspielraum zu, und zwar sowohl bei der Wahl der Durchführungsmodalitäten als auch hinsichtlich der Entscheidung, ob deren Folgen durch das Bestreben, das Ziel des fraglichen Gesetzes zu erreichen, im Allgemeininteresse gerechtfertigt sind. Dieses Gleichgewicht ist gestört, wenn der Betroffene eine besondere und übermäßig hohe Belastung zu erleiden hatte(41). Er hat außerdem entschieden, dass das Fehlen einer Entschädigung bei einer Maßnahme zur Regelung der Eigentumsnutzung einer der Faktoren ist, die bei der Prüfung, ob ein angemessenes Gleichgewicht gewahrt wurde, zu berücksichtigen sind, allein aber keinen Verstoß gegen Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK darstellen kann(42).
75. Darüber hinaus gibt es im Unionsrecht Bestimmungen, die belegen, dass ein geringfügiger Eingriff in das Eigentumsrecht nicht zwangsläufig eine Entschädigung erfordert. So heißt es im 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft(43) zu den möglichen Ausnahmen oder Beschränkungen dieser Rechte, dass in „bestimmten Situationen, in denen dem Rechtsinhaber nur ein geringfügiger Nachteil entstünde, … gegebenenfalls keine Zahlungsverpflichtung“ entstehen muss(44). Weiter hat der Gerichtshof im Bereich der Agrarpolitik und zu vorgeblichen Eingriffen in das Eigentumsrecht angenommen, dass es keinen allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz gibt, der in jedem Fall zur Gewährung einer Entschädigung verpflichtet(45).
76. Mit dem Erlass von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie ist es dem Unionsgesetzgeber meines Erachtens gelungen, einen annehmbaren Kompromiss zwischen der unentgeltlichen Gewährung eines Kurzberichterstattungsrechts und der finanziellen Beteiligung der Sekundärfernsehveranstalter an den Kosten des Erwerbs der Exklusivübertragungsrechte zu finden. Diese Vorschrift gewährleistet dadurch, dass sie vorsieht, dass die mit der Bereitstellung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht den Fernsehveranstaltern, die die Exklusivübertragungsrechte besitzen, aufgebürdet werden dürfen, dass das Kurzberichterstattungsrecht keine finanzielle Belastung für diese Veranstalter darstellt. Dass diese aus der Bereitstellung der kurzen Ausschnitte keinen Gewinn ziehen können, ist meines Erachtens durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt zu gewährleisten und damit die Entstehung eines einheitlichen Informationsraums zu fördern.
77. Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs, die das vorlegende Gericht anführt(46), ändern nichts an meiner Bewertung.
78. Zwar bestehen zwischen den von diesen beiden Gerichten angestellten Überlegungen feine Unterschiede, doch ergibt sich daraus hauptsächlich, dass das Kurzberichterstattungsrecht nicht unentgeltlich, sondern gegen eine sachgerechte Vergütung oder angemessene Gegenleistung gewährt werden sollte. Unter diesem Aspekt wird die Berücksichtigung der Kosten des Erwerbs der Exklusivrechte in Betracht gezogen. Eine solche Gegenleistung darf nach Ansicht dieser beiden Gerichte allerdings nicht so hoch festgesetzt werden, dass sie das Kurzberichterstattungsrecht beeinträchtigt.
79. Die vom Bundesverfassungsgericht und vom Verfassungsgerichtshof vertretene Auffassung ist meiner Ansicht nach nicht ohne Weiteres auf die Überprüfung der Gültigkeit von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie im Hinblick auf die Art. 16 und 17 der Charta übertragbar. Zum einen habe ich bereits erläutert, warum meine Beurteilung eng mit dem Aufbau von Art. 15 der Richtlinie verknüpft ist, insbesondere mit den Bedingungen und Beschränkungen, die dazu beitragen, das Kurzberichterstattungsrecht einzugrenzen und seine Reichweite zu begrenzen.
80. Zum anderen sind die Grundrechte in der Union, wie ausgeführt, im Rahmen der Struktur und Ziele der Union zu gewährleisten. Daraus folgt, dass die zwischen den verschiedenen in Rede stehenden Grundrechten vorzunehmende Abwägung im nationalen Rahmen und auf Unionsebene nicht zwangsläufig gleich ausfallen muss. Was die vorliegende Rechtssache betrifft, so bin ich aus den dargestellten Gründen der Meinung, dass die mit der Vollendung des Binnenmarkts und der Entstehung eines einheitlichen Informationsraums zusammenhängenden Erfordernisse dafür sprachen, dass der Unionsgesetzgeber eine Vorschrift erließ, die einen Kompromiss zwischen der unentgeltlichen Gewährung eines Kurzberichterstattungsrechts und der finanziellen Beteiligung der Sekundärfernsehveranstalter an den Kosten des Erwerbs der Exklusivübertragungsrechte bildete.
81. Abschließend ist zu den vom vorlegenden Gericht geäußerten Bedenken hinsichtlich des zeitlichen Aspekts der Geltung der Begrenzung der Kostenerstattung in einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden festzustellen, dass Sky mit Vertrag vom 21. August 2009 das ausschließliche Recht für die Ausstrahlung bestimmter Spiele der Europa League in den Saisons 2009/2010 bis 2011/2012 in Österreich erwarb. Am 11. September 2009 schlossen Sky und der ORF eine Vereinbarung, mit der diesem das Kurzberichterstattungsrecht für dieses Ereignis eingeräumt wird. Diese beiden Daten liegen nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie 2007/65/EG des Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007(47), mit der die Vorschriften über das Kurzberichterstattungsrecht in die Richtlinie 89/552/EWG(48) eingefügt wurden, wobei die Richtlinie nach ihrem ersten Erwägungsgrund lediglich die in der Richtlinie 89/552 enthaltenen Regeln kodifizieren sollte. Da die Richtlinie 2007/65 gemäß ihrem Art. 4 am 19. Dezember 2007 in Kraft getreten ist, waren sich Sky und der ORF 2009 der Einführung eines harmonisierten Kurzberichterstattungsrechts auf Unionsebene durchaus bewusst und konnten voraussehen, welche regulatorischen Änderungen auf nationaler Ebene daraufhin erfolgen mussten.
IV – Ergebnis
82. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Bundeskommunikationssenats wie folgt zu beantworten:
Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) berühren könnte.