KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 6. mail 20101(1)
Kohtuasi C‑343/09
The Queen, taotluse alusel, mille esitas
Afton Chemical Limited,
versus
Secretary of State for Transport
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Ühendkuningriik))
Direktiiv 98/70/EÜ – Bensiini ja diislikütuse kvaliteet – Direktiiv 2009/30/EÜ – Metallilisandite kasutamine kütustes – Metüültsüklopentadienüülmangaan trikarbonüüli (MMT) piirmäär – Kehtivus – Proportsionaalsus – Ettevaatuspõhimõte
I. Sissejuhatus
1. Metüültsüklopentadienüülmangaan trikarbonüül (edaspidi „MMT”) on nn metallilisand, mida kasutatakse mootorsõidukikütustes. Vaidlusaluste õigusnormidega on Euroopa Liit kehtestanud ranged piirangud MMT kasutamisele ja metallilisandite märgistamiskohustuse, kuna kardetakse, et need ohustavad inimeste tervist ja kahjustavad mootorsõidukite heitekontrolliseadmeid.
2. MMT suurim tootja peab neid kartusi ilmselgelt põhjendamatuks. Sellest tulenevalt on ta seisukohal, et kõnealused õigusnormid rikuvad mitut liidu õiguse põhimõtet, eelkõige ettevaatuspõhimõtet, proportsionaalsuse põhimõtet ja võrdsuse põhimõtet. Nimetatud vastuväited esitas ta High Court of Justice’ile, kes palub Euroopa Kohtul otsustada kõnealuste õigusnormide kehtivuse üle.
II. Õiguslik raamistik
3. Direktiiviga 2009/30/EÜ(2) (edaspidi „direktiiv 2009/30”) muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 1998. aasta direktiivi 98/70/EÜ bensiini ja diislikütuse kvaliteedi kohta(3) (edaspidi „direktiiv 98/70”).
4. Eelotsusetaotluse ese on direktiivi 2009/30 artikli 1 lõikega 8 lisatud direktiivi 98/70 uus artikkel 8a, mis piirab MMT kasutamist ja sätestab metallilisandite märgistamiskohustuse:
„1. Komisjon hindab metallilisandite kütustes kasutamise ohtu tervisele ja keskkonnale ja töötab selleks välja katsemeetodi. Ta esitab oma järeldused Euroopa Parlamendile ja nõukogule 31. detsembriks 2012.
2. Kuni lõikes 1 osutatud katsemeetodi väljatöötamiseni piiratakse metallilisandi metüültsüklopentadienüülmangaan trikarbonüüli (MMT) kasutamist kütustes alates 1. jaanuarist 2011 kuni 6 mg mangaani liitri kohta. Alates 1. jaanuarist 2014 on nimetatud piirang 2 mg mangaani liitri kohta.
3. Lõikes 2 sätestatud MMT sisalduse piirang kütuses vaadatakse lõikes 1 osutatud katsemeetodiga teostatud hindamise tulemuste alusel läbi. Kui riskianalüüs seda õigustab, võib sisaldust vähendada nullini. Sisaldust ei või suurendada, välja arvatud juhul, kui riskianalüüs seda õigustab. Kõnealune meede, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähemolulisi sätteid, võetakse vastu vastavalt artikli 11 lõikes 4 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele.
4. Liikmesriigid tagavad, et märgistus kütuse metallilisandisisalduse kohta paigaldatakse kõikidesse punktidesse, kus metallilisandiga kütus tarbijatele kättesaadavaks tehakse.
5. Märgistusel peab olema järgmine tekst: „Sisaldab metallilisandeid”.
6. Märgistus kinnitatakse selgelt nähtaval viisil kohta, kus on esitatud teave kütuseliigi kohta. Märgistus peab olema selgelt nähtava ja kergesti loetava suuruse ja kirjaga.”
5. Direktiivi 2009/30 põhjendus 35 näeb selle kohta ette järgmist:
„Spetsiifiliste metallilisandite, eriti metüültsüklopentadienüülmangaan trikarbonüüli (MMT) kasutamine võib suurendada riski inimeste tervisele ja kahjustada sõiduki mootorit ning heitekontrolliseadmeid. Paljud sõidukitootjad soovitavad hoiduda metallilisandeid sisaldava kütuse kasutamisest ja selle kasutamine võib sõiduki garantii kehtetuks muuta. Seepärast on asjakohane jälgida pidevalt MMT kütuses kasutamise mõju ja konsulteerida seejuures huvirühmadega. Kuni täiendava läbivaatamiseni on vaja astuda samme, et piirata mis tahes võimaliku kahjuliku mõju ulatust. Seepärast on asjakohane kehtestada MMT kasutamisele kütuses ülempiir, tuginedes praegu olemasolevatele teaduslikele andmetele. Seda piirmäära saaks tõsta ainult siis, kui tõestatakse, et suuremad kogused ei too kaasa ebasoovitavat mõju. Et vältida olukorda, kus tarbijad teadmatusest muudavad oma sõiduki garantii kehtetuks, tuleb lisaks nõuda, et kõik metallilisandeid sisaldavad kütused oleksid vastavalt märgistatud.”
III. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsusetaotlus
6. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel on kaebuse esitaja Afton Chemical Limited (edaspidi „Afton”), Ühendkuningriigis asuv äriühing, mis kuulub kontserni Afton Chemical Group. Aftoni kontsern toodab ja müüb MMT‑d kasutamiseks kogu maailmas. Kaubamärgi „mmt” omanik on Aftoni kontserni kuuluv äriühing. Aftoni kontserni äriühingutel on arvukalt patente ja nad on esitanud arvukalt patenditaotlusi MMT‑ga seoses. Aftoni poolt põhikohtuasjas antud ütlustest selgub siiski, et lisaks Aftonile toodab MMT‑d ka piiratud arv Hiina ettevõtjaid.(4)
7. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Aftoni kaebust toetavate tunnistajate ütluste kohaselt on MMT mangaanil põhinev metalliline kütuselisand, mida on kütustele lisatud juba üle 30 aasta. Sellel on kaks peamist kasutuseesmärki, nimelt pliivaba kütuse oktaaniarvu suurendamine ja kaitse klapikahjustuste (klapipesade kulumise) eest vanematel sõidukitel, milles kasutatakse pliiasendajatega bensiini.
8. Eelotsusetaotluse kohaselt ei ole MMT kasutamist pliivabas bensiinis enamikus maailma riikides piiratud. Enne direktiivi vastuvõtmist puudusid kogu ühendust hõlmavad piirangud MMT kasutamise suhtes. Samuti ei olnud kogu liitu hõlmavat märgistamiskohustust ei seoses metallilisanditega üldiselt ega ka seoses konkreetselt MMT‑ga.
9. High Court esitas pärast Aftoni kaebuse kättesaamist – Aftoni taotluse alusel – Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused direktiivi 2009/30 kohta:
„1. Kas artikli 1 lõike 8 selle osaga, millega lisatakse direktiivi 98/70 uus artikli 8a lõige 2, millega piiratakse metüültsüklopentadienüülmangaan trikarbonüüli kasutamine kütustes alates 1. jaanuarist 2011 kuni 6 mg mangaanini liitri kohta ning alates 1. jaanuarist 2014 kuni 2 mg mangaanini liitri kohta, on niisuguste piirangute kehtestamine
1) õigusvastane, kuna see põhineb ilmsel kaalutlusveal;
2) õigusvastane, kuna sellega rikutakse ettevaatuspõhimõtte nõudeid;
3) õigusvastane proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu;
4) õigusvastane, kuna see on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega;
5) õigusvastane, kuna see on vastuolus õiguskindluse põhimõttega?
2. Kas artikli 1 lõike 8 selle osaga, millega lisatakse direktiivi 98/70 uue artikli 8a lõiked 4, 5 ja 6, millega nõutakse kõikide metallilisandeid sisaldavate kütuste märgistamist tekstiga „Sisaldab metallilisandeid”, on niisuguse märgistamiskohustuse kehtestamine
1) õigusvastane, kuna see põhineb ilmsel kaalutlusveal;
2) õigusvastane proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu?”
10. Lisaks Aftonile esitasid kirjalikud märkused Saksamaa Liitvabariik, Euroopa Parlament, Euroopa Nõukogu ja Euroopa Komisjon. Kõik need pooled peale Saksamaa osalesid ka 15. aprilli 2010. aasta kohtuistungil.
IV. Õiguslik hinnang
11. Eelotsusetaotlus seab kahtluse alla kahe MMT kasutamist käsitleva õigusnormi kehtivuse. Esiteks avaldatakse rahulolematust MMT kasutamise piirväärtuste suhtes (vt selle kohta B osa) ja teiseks MMT‑d sisaldava kütuse märgistamiskohustuse suhtes (vt selle kohta C osa). Kõigepealt käsitlen siiski eelotsusetaotluse vastuvõetavuse suhtes esitatud vastuväiteid (vt selle kohta A osa).
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
12. Märgitakse, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu kahel põhjusel. Esiteks ei ole parlamendi ja komisjoni arvates põhikohtuasjas tegelikku vaidlust, sest pooled on samal õiguslikul seisukohal (vt selle kohta punkt 1). Teiseks märgib komisjon, et Afton oleks võinud esitada vaidlusaluste õigusnormide peale EÜ artikli 230 alusel hagi otse ühenduste kohtusse ega oleks tohtinud seetõttu vaidlustada nende sätete kehtivust muude menetluste raames (vt selle kohta punkt 2).
1. Vaidlus põhikohtuasjas
13. Parlament ja komisjon väidavad, et põhikohtuasjas ei ole vaidlust kõnealuste sätete kehtivuse üle. Seetõttu on tegemist vastuvõetamatu hüpoteetilise taotlusega.
14. Tavaliselt lähtutakse siiski eeldusest, et eelotsusetaotlus ei ole hüpoteetiline, vaid on vajalik põhikohtuasjas otsuse tegemiseks.(5) Kui siseriiklikus kohtus kerkib üles ühenduse institutsiooni vastuvõetud õigusakti kehtivuse küsimus, on siseriikliku kohtu ülesanne hinnata, kas asjas otsuse langetamiseks on vaja see küsimus lahendada, ning seejärel taotleda Euroopa Kohtult otsust selles küsimuses. Kui siseriikliku kohtu esitatud küsimused puudutavad ühenduse õiguse sätte kehtivust, on Euroopa Kohus reeglina kohustatud neile küsimustele vastama.(6)
15. Euroopa Kohus peab vaid erandjuhtudel tegema oma pädevuse hindamiseks kindlaks asjaolud, mille tõttu siseriiklik kohus talle eelotsusetaotluse esitas.(7) Selles osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab tagasi lükata vaid siis, kui on ilmne, et taotletud ühenduse õiguse tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja tegelike asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(8) Muudel juhtudel on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud vastama eelotsuse küsimustele, mis puudutavad ühenduse õigusnormide tõlgendamist.(9) Siinkohal hõlmab tõlgendamise mõiste ka kehtivuse kontrolli.(10)
16. Käesolevas asjas on Aftonil ilmne huvi vaidlusaluste sätete kehtetuse tuvastamise vastu. Vaidlusalused sätted piiravad märkimisväärselt MMT kasutamise võimalust ja seeläbi Aftoni turustusvõimalusi. Ka on Ühendkuningriik, keda esindab kostjaks olev transpordiministeerium, kohustatud vaidlusalused sätted vähemalt kuni nende kehtetuse tuvastamiseni üle võtma, kuna vastasel juhul eeldatakse nende sätete kehtivust.(11) Aftoni andmetel teatas transpordiministeerium pärast kaebuse kättesaamist just sel põhjusel, et kavatseb õigusnormid üle võtta. Kuigi transpordiministeerium ei esita Aftoni kaebuse suhtes otseseid vastuväiteid, on ta seega Aftoniga võrreldes siiski formaalselt vastupidisel seisukohal.(12) Seetõttu ei saa põhikohtuasja vaidluse olemasolus kahelda.
2. Otsehagi esitamise võimalus
17. Komisjon väidab ka, et Afton oleks võinud esitada vaidlusaluste sätete peale hagi EÜ artikli 230 alusel.
18. Selle väite aluseks on nn TWD‑kohtupraktika. Selle kohaselt muutub õigusakt lõplikuks selle isiku suhtes, kelle suhtes tuleb seda otsust käsitada kui üksikakti, mille tühistamist ta oleks vähimagi kahtluseta saanud taotleda EÜ artikli 230 alusel. Sel juhul ei saa isik siseriiklikus kohtus enam selle õigusakti õigusvastasusele tugineda.(13)
19. Ei saa välistada, et Afton oleks käesoleval juhul saanud esitada otsehagi. Sel juhul oleksid vaidlusalused sätted vastavalt EÜ artikli 230 neljandale lõigule pidanud puudutama Aftonit otseselt ja isiklikult, olles samaväärsed talle adresseeritud otsusega. Paljud asjaolud räägivad selle kasuks, et Afton eristub oma silmapaistva seisundi tõttu MMT turul ja sellega seotud intellektuaalomandi õiguste tõttu sedavõrd, et MMT kasutamist käsitlevad erinormid puudutavad teda isiklikult.(14) Lisaks tuleb kõnealused sätted küll üle võtta, kuid need ei jäta tegutsemisruumi, mis viitab sellele, et need puudutavad Aftonit otseselt.(15)
20. TWD‑kohtupraktika kohaselt ei saaks Afton siseriiklikus menetluses vaidlusaluste õigusnormide kehtetusele tugineda siiski üksnes juhul, kui tal oleks olnud ilma ühegi kahtluseta õigus esitada nende peale EÜ artikli 230 alusel tühistamishagi.(16) Seni ei ole siiski olnud ühtki võrreldavat pretsedenti, mis välistaks igasuguse kahtluse. Isikliku puutumuse võib küsimärgi alla seada juba asjaolu, et lisaks Aftonile toodavad MMT‑d ka Hiina äriühingud, seega võib Aftoni turuseisund olla puhtalt faktilist laadi. Kuna vaidlusalused sätted sisalduvad direktiivis, püsib kahtlus ka otsese puutumuse suhtes. Järelikult ei ole TWD‑kohtupraktika käesolevas asjas kohaldatav.
21. Kui Euroopa Kohus peaks ikkagi leidma, et Afton oleks võinud ilma igasuguse kahtluseta hagi esitada, tuleks vähemalt käesolevas asjas teha TWD‑kohtupraktikast erand. Käesolevas kohtuasjas ei ole nimelt alust rakendada seda liidu õigusaktide vastase õiguskaitse sõnaselgelt reguleerimata piirangut.
22. TWD‑-kohtupraktika eesmärk on vältida hagi esitamise tähtaja eiramist.(17) Kui hagi esitamise tähtaeg on mööda lastud, ei tohiks isikul, kes oleks võinud selle tähtaja jooksul esitada hagi ühenduste kohtusse, olla võimalust saavutada meetme läbivaatamine eelotsusetaotluse kaudu.
23. Käesolevas asjas esitas Afton kaebuse High Court’ile siiski juba 29. juunil 2009, st selgelt EÜ artikli 230 viiendas lõigus sätestatud tähtaja jooksul. Direktiiv 2009/30 avaldati Euroopa Liidu Teatajas 5. juunil 2009. Seega algas hagi esitamise tähtaeg kodukorra artikli 81 lõike 1 kohaselt 20. juunil 2009. Võttes arvesse tähtaja pikendamist 10 päeva võrra seoses pikkade vahemaadega, oleks otsehagi saanud esitada kuni 2009. aasta augusti lõpuni. Käesolevas kohtuasjas ei ole küsimus seega hagi esitamise tähtaja eiramises. Samuti ei ole ühtegi sätet, mis kohustaks Aftonit esitama hagi otse liidu kohtusse. Järelikult ei ole vaja piirata Aftoni põhimõttelist õigust tugineda vaidlusaluste õigusnormide õigusvastasusele siseriiklikus menetluses.
24. Seega on eelotsusetaotlus vastuvõetav.
B. Esimene eelotsuse küsimus – MMT piirmäärade kehtivus
25. Viieks osaks jaguneva esimese küsimuse ese on MMT piirmäärad. Käsitlen küsimuse osi nende esitamise järjekorras. Tähelepanu keskmes on proportsionaalsuse põhimõte, mille raames on oluline ka ettevaatuspõhimõte ja osalt ka ilmse kaalutlusvea küsimus.
1. Ilmse kaalutlusvea väide
26. Kõigepealt kerkib küsimus, kas piirmäärad põhinevad ilmsel kaalutlusveal. Afton väidab sellega seoses, et MMT kasutamisega seotud terviseriske ei ole uuritud ja et komisjon jõudis järeldusele, et teadaolevad keskkonnariskid ei õigusta MMT kasutamise piiramist.
27. Ilmse kaalutlusvea väite alus on väljakujunenud kohtupraktika, mis käsitleb ulatusliku kaalutlusõiguse (diskretsiooni) kontrollitavust.
28. Käesolevas asjas käsitletavas valdkonnas, milles seadusandja peab tegema poliitilisi, majanduslikke ja teaduslikke otsuseid ja korraldama keerulisi uuringuid, on tal ulatuslik kaalutlusõigus.(18) Sellega seoses saab ta tugineda haldusametnike, teadlaste, huvirühmade ja avalikkuse eksperdiarvamustele. Kohtumenetlustes ei ole need ressursid samavõrd kättesaadavad. Liidu kohus ei saa seetõttu asuda liidu seadusandja asemele(19) ja kontrollida tema poliitilise vastutuse teostamist(20).
29. Sellise kaalutlusõiguse kasutamine ei ole siiski kohtuliku kontrolli alt täielikult välja jäetud. Ühenduste institutsioonid peavad juhtudel, kui neil on ulatuslik kaalutlusõigus, hoolikalt ja erapooletult kontrollima kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid.(21) Ühenduste kohus ei pea kontrollima mitte ainult esitatud tõendite sisulist õigsust, usaldusväärsust ja sidusust, vaid ka seda, kas kogutud tõendid sisaldavad kogu asjakohast teavet, mida keerulise olukorra hindamisel tuleb arvesse võtta, ja kas kõnealused tõendid võivad toetada järeldusi, mis nende pinnalt on tehtud.(22)
30. Vastupidi Aftoni arvamusele ei saa kaalutlusviga iseenesest seada õigusakti kehtivust kahtluse alla. Õiguspärasus sõltub pigem sellest, kas kaalutlusviga oli õiguslikult oluline.
31. See, kas teaduslik teave õigustab MMT kasutamise piirangut, on seotud järeldustega, mis seadusandja talle kättesaadava teabe põhjal teeb. Tuleb kontrollida, kas nende järelduste tegemisel on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet, ja vajadusel ka seda, kas on järgitud võrdsuse põhimõtet. Seetõttu käsitlen ma seda asjaolu nimetatud põhimõtetega seoses põhjalikumalt.
32. Terviseriskide väidetav uurimata jätmine on seevastu seotud piirmäärade kehtestamise tingimustega. Piirmäärade kindlaksmääramise alus on EÜ artikkel 95, mis võimaldab ühtlustada õigus- ja haldusnorme, mille eesmärk on siseturu rajamine ja toimimine. EÜ artikli 95 lõike 3 kohaselt võtab komisjon tervishoidu, ohutust, keskkonnakaitset ja tarbijakaitset käsitlevates ettepanekutes aluseks kaitstuse kõrge taseme, eriti võttes arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi. Oma vastavate volituste piires püüavad ka Euroopa Parlament ja nõukogu saavutada sama eesmärki.
33. Kuna direktiivi 2009/30 põhjenduse 35 kohaselt on piirangute eesmärk eelkõige tervisekaitse, pidi seadusandja MMT võimalike terviseriskidega seoses arvesse võtma kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi.(23) MMT kasutamise terviseriske käsitleva kättesaadava teabe arvestamata jätmine võib endast kujutada ilmset kaalutlusviga EÜ artikli 95 kohaldamisel.
34. Uusimate teaduslike teadmiste arvessevõtmise kohustus ei õigusta siiski rangeid tõendamiseeskirju. Ühenduse seadusandja ulatuslik kaalutlusõigus, mille teostamise üle tehtav kohtulik kontroll on piiratud, ei kehti mitte ainult vastuvõetavate sätete olemuse ja ulatuse suhtes, vaid teataval määral ka alusandmete valimise suhtes.(24)
35. Siiski nõuab niisugune kohtulik kontroll, vaatamata selle piiratusele, et ühenduse institutsioonid suudaksid Euroopa Kohtus tõendada, et kõnealune akt on vastu võetud neile kuuluva kaalutlusõiguse teostamise raames. See eeldab kõigi nende elementide ja asjaolude arvesse võtmist, mis on kõnealuse akti reguleerimiseseme valdkonnas asjakohased.(25)
36. Asjaomase õigusakti põhjendused ei pea sisaldama üksikasjalikku hinnangut. Kui õigusnormist ilmnevad ühenduse institutsiooni püstitatud eesmärgi põhijooned, oleks nimelt liigne nõuda, et erinevaid tehnilisi valikuid oleks eraldi põhjendatud.(26) Pigem saab teadusliku teabe piisava hindamise suhtes tekkinud kahtlusi üldjuhul hajutada ka muul moel.
37. Sageli loob komisjon kättesaadava teadusliku teabe hindamiseks eeldused sellega, et tugineb oma ettepanekute tegemisel ulatuslikele uuringutele. Parlament ja nõukogu saavad edasises õigusloomemenetluses oma hinnangu anda sellest lähtudes.
38. Afton rõhutab siiski õigesti, et käesolevas asjas on see välistatud. Kuigi komisjon tugines direktiivi 2009/30 ettepanekut esitades tervikuna ka tervisekaitsele,(27) välistas ta sõnaselgelt MMT terviseriskide hindamise erinevalt heitekontrollisüsteemidega seotud riskide hindamisest.(28)
39. Selline ohtude hindamise piiramine on kooskõlas uurimiskohustusega, mis tuleneb direktiivist 2003/17/EÜ(29), mis oli direktiivi 2009/30 alus metalliliste kütuselisandite osas. Direktiiviga 2003/17 uuesti sõnastatud direktiivi 98/70 artikli 9 lõike 1 punkti f kohaselt pidi komisjon kütusespetsifikatsioonide läbivaatamisel eelkõige arvesse võtma uute reostuse vähendamise tehnoloogiate tõhusat toimimist ning metallilisandite mõju nende tulemustele. Terviseriske sellega seoses ei nimetatud.
40. Sellest tulenevalt eeldas komisjon, et MMT terviseriske hinnatakse edaspidi määruse nr 1907/2007 (REACH)(30) kohase teavitamise raames.(31)
41. Terviseriskide vältimise eesmärgile viitamine nõuab seega, et teised õigusloomemenetluses osalenud institutsioonid oleksid kättesaadavat teaduslikku teavet hiljem hinnanud.
42. Seepärast andsid eelkõige parlament ja nõukogu kohtumenetluses ulatusliku ülevaate MMT kasutamisega seotud terviseriske käsitlevatest uuringutest, mida on õigusloomemenetluses väidetavalt arvesse võetud. Sellisest ülevaatest tavaliselt piisab, et õigustada eeldust, et esitatud teavet on õigusloomemenetluses ka tegelikult hinnatud.(32)
43. Afton seab selle eelduse siiski kahtluse alla. Nimelt nõudis Afton 29. detsembril 2008 määruse nr 1049/2001(33) alusel parlamendilt, nõukogult ja komisjonilt teaduslikke dokumente ja tõendeid, mida oli MMT piirmäärade üle otsustamisel arvesse võetud. Parlament esitas tutvumiseks kolm dokumenti seoses biokütustega, mis on teine direktiivis 2009/30 käsitletav teema, nõukogu esitas suure hulga sisedokumente. Vastavalt Aftoni väidetele, mida ei ole vaidlustatud, ei sisaldanud ükski neist dokumentidest teaduslikku teavet MMT kasutamise riskide kohta.
44. Parlament ja nõukogu rõhutavad sellega seoses, et kõnealune teaduslik teave ei olnud mitte asjaomaste institutsioonide, vaid parlamendi raportööri või liikmesriikide valduses.
45. Parlamenti silmas pidades ei ole need argumendid kuigi veenvad, sest raportöör on selle institutsiooni liige. Tema valduses olevaid õigusloomemenetlusega seotud dokumente tuleb seetõttu põhimõtteliselt pidada parlamendi valduses olevaks.(34)
46. Nõukogu selgitab seevastu veenvalt, et liikmesriikide esindajad ei avalda üldjuhul oma hääletamise kohta üksikasjalikke teaduslikke põhjendusi, kuid et nende otsus põhineb tavaliselt siseriiklike haldusasutuste eksperdiarvamusel. Asjaolu, et nõukogu otsuse teaduslikke põhjendusi sisaldavad nõukogu dokumendid puuduvad, äratab siiski kahtlust, kas otsus on ikka teaduslikult põhjendatud.
47. Neil asjaoludel ei saa enam – üksnes kohtumenetluses esitatud andmete põhjal – eeldada, et parlament ja nõukogu võtsid õigusloomemenetluses arvesse MMT terviseriske käsitlevat teaduslikku teavet.
48. Komisjon esitas 2008. aasta juunis siiski MMT‑d käsitleva nn non‑paper dokumendi(35), mida oli õigusloomemenetluses kasutatud. Afton oli sellest dokumendist teadlik ja viitas sellele oma seisukoha toetamiseks muudes küsimustes. Kõnealune non‑paper dokument on poolteisel leheküljel esitatud kokkuvõte uuringutest, mis käsitlevad MMT kütustes kasutamise terviseriske. Miski ei viita sellele, et see kokkuvõte oleks vale või puudulik.
49. Seega on küll kahetsusväärne, et parlament ja nõukogu esitasid vastuseks dokumentidega tutvumise taotlusele eksitavat teavet, kuid erinevalt muljest, mis sellest jääb, võeti olemasolevat teaduslikku teavet MMT kasutamise terviseriskide kohta õigusloomemenetluses arvesse.
50. Väide, et piirmäärade kehtestamiseks vajaliku teabe kogumisel tehti ilmne kaalutlusviga, ei ole seega põhjendatud.
2. Ettevaatuspõhimõte
51. Küsimuse teine osa on seotud väitega, et rikuti ettevaatuspõhimõtte kohaldamise tingimusi.
52. Ettevaatuspõhimõte õigustab piiravate meetmete võtmist, juhul kui väidetava ohu olemasolu või selle ohu ulatuse üle ei ole võimalik kindlalt otsustada, kuna teostatavate uuringute tulemused ei ole piisavad, lõplikud või täpsed, kuid tegeliku kahju tõenäosus inimeste või loomade tervisele või keskkonnale jääb püsima oletusel, et see oht realiseerub.(36)
53. Mitmes teisese õiguse normis on ettevaatuspõhimõte täpsemalt määratletud seoses komisjoni rakendusvolitustega. Selles valdkonnas on välja kujunenud kohtupraktika,(37) millele Afton ettevaatuspõhimõtte rikkumise etteheite toetuseks peamiselt viitab.
54. Direktiiv 2009/30 võeti siiski vastu vahetult EÜ artikli 95 alusel. Sellist seadusandlikku meedet ei saa hinnata otseselt selle põhjal, kas see järgib ettevaatuspõhimõtet. Pigem kohaldatakse ettevaatuspõhimõtet eelkõige proportsionaalsuse põhimõtte kontrolli raames.(38) Käsitlen seda põhjalikumalt sellega seoses.
3. Proportsionaalsuse põhimõte
55. Küsimuse kolmas osa puudutab piirangute proportsionaalsust.
56. Proportsionaalsuse põhimõte kuulub liidu õiguse üldpõhimõtete hulka, mida seadusandja peab järgima.(39) Seega ei tohi institutsioonide tegevus minna kaugemale sellest, mis on asjassepuutuvate õigusnormidega seatud õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Juhul kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet; lisaks peavad tekitatud piirangud olema vastavuses seatud eesmärkidega.(40)
57. Seadusandjal on siiski ka siin ulatuslik hindamisruum (kaalutlusõigus).(41) Selle kaalutlusõiguse teostamisel võetud meede rikub proportsionaalsuse põhimõtet üksnes siis, kui see on pädeva institutsiooni püstitatud eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt ebasobiv(42) (selle kohta allpool punkt b), kui on ilmselgelt vähem piiravaid meetmeid, mis on sama tõhusad(43) (selle kohta allpool punkt c), või kui võetud meetmed ei ole selgelt vastavuses seatud eesmärkidega(44) (selle kohta allpool punkt d). Kõigepealt tuleb siiski kontrollida, kas piirmääradega taotletakse liidu õiguses tunnustatud eesmärke (selle kohta allpool punkt a).(45)
a) Piirmäärade eesmärgid
58. Direktiivi 2009/30 põhjenduse 35 kohaselt tulenevad MMT piirmäärade kehtestamise eesmärgid asjaolust, et selle aine kasutamine võib ohustada inimeste tervist ning kahjustada sõiduki mootorit ja heitekontrolliseadmeid (ehk heitevähendusseadmeid). Viimati nimetatud eesmärk kuulub esmapilgul tarbijakaitse alla. Nagu pooled üksmeelselt möönavad, on see vähemalt kaudselt seotud ka keskkonnakaitsega, sest heitevähendusseadmete, näiteks heitgaase puhastavate katalüüsmuundurite kahjustamine võib heitkoguseid suurendada ja järelikult keskkonda rohkem kahjustada.(46)
59. Kuna EÜ artikli 95 lõige 3 nõuab kaitstuse kõrget taset tervishoiu, ohutuse, keskkonnakaitse ja tarbijakaitse valdkonnas, ei ole piirangute eesmärgid mitte üksnes tunnustatud, vaid ka suure tähtsusega.
60. Kui oleks kindel, et MMT kasutamine kahjustab inimeste tervist ja sõidukite heitekontrolliseadmeid, võiksid piirangud põhineda ennetuspõhimõttel (EÜ artikli 174 lõige 2). Vaieldamatult ei ole see käesoleval juhul nii.
61. Kohtutoimikute kohaselt on käesolevas kohtuasjas valitsev teaduslik erimeelsus seotud pigem küsimusega, kas MMT kasutamine kütustes kujutab endast ohtu inimeste tervisele või sõidukite heitkoguste vähendamisele. Seda ei saa ei tõendada ega välistada.
62. Niisugune ebakindlus mõjutab proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise viisi. Sellisel juhul võib ettevaatuspõhimõtte alusel kaitsemeetmeid võtta, ilma et tuleks oodata, kuni on täielikult tõendatud, et need ohud on reaalsed ja tõsised.(47)
63. Afton on siiski seisukohal, et ennetavaid meetmeid võib võtta üksnes erandlikel asjaoludel, kui asjaomase kahjustamise ohu kohta on olemas kindlad ja veenvad tõendid. Kui tõendid teaduslikku ebakindlust ka ei hajuta, peavad need vähemalt andma alust põhjendatud kahtluseks ja vastama teaduslike arvamuste kvaliteetsuse ja sõltumatuse põhimõttele. Eelkõige on oluline, et võetavad meetmed oleksid vajalikud või hädavajalikud, arvestades ohu taset, mida asjaomane asutus peab ühiskonna jaoks vastuvõetamatuks.
64. Liikmesriikide meetmete kohta, mis piiravad näiteks kaupade liikumist, on Euroopa Kohus tõepoolest leidnud, et ettevaatuspõhimõtte alusel võib kaitsemeetmeid võtta vaid juhul, kui need põhinevad võimalikult täielikul riskianalüüsil, võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid, millest ilmneb, et need meetmed on vajalikud, et tagada asjaomaste toodete ohutus inimeste tervisele.(48) Eelkõige ei tohi riskianalüüs tugineda puhtalt hüpoteetilistele kaalutlustele.(49)
65. Viidates mitmele Üldkohtu otsusele(50) – mida Euroopa Kohus ei ole seoses kõnealuste küsimustega läbi vaadanud –, väidab Afton, et samasugused nõuded kehtivad ka liidu õigusaktide suhtes.
66. Kuigi asjaomased Üldkohtu järeldused on sõnastatud üldiselt, puudutasid need kõnealused kohtuasjad nõukogu või komisjoni otsuseid, mis olid tehtud asjakohase teisese õiguse alusel. Teisene õigus sisaldas teadusliku põhjenduse kohta erinõudeid,(51) mis ettevaatuspõhimõtet täpsustasid. Parlament märkis õigesti, et sellised nõuded olid vajalikud juba seetõttu, et kõne all oli eelnevalt teadusliku menetluse põhjal antud lubade tühistamine.
67. Neid nõudeid ei saa aluslepingu alusel vastu võetud õigusaktidele üle kanda, sest selles ei ole täpsustatud ettevaatuspõhimõtte kohaldamisele esitatavaid täiendavaid nõudeid. Allpool kirjeldatud kohtupraktika näitab pigem, et liit võib ilma ulatuslikku riskianalüüsi tegemata kehtestada ettevaatusabinõuna keelde, mis kehtivad vähemalt kuni ohu välistamiseni.
68. Kohtuotsus Alliance for Natural Health jt käsitles toidulisandite vaba liikumist käsitlevaid eeskirju. Direktiiv 2002/46/EÜ(52) piiras vaba liikumist nende ainetega, mille kohta Euroopa pädevatel teadusasutustel olid direktiivi vastuvõtmise ajal olemas piisavad ja asjakohased teaduslikud andmed, mis võimaldasid anda soodsa hinnangu. Kaupade vaba liikumise piiramisega kaasnes võimalus kiita vastavalt teaduse ja tehnoloogia arengule heaks täiendavaid toidulisandeid. Euroopa Kohus leidis, et see on asjakohane viis sobitada kokku sellised eesmärgid nagu siseturu toimimine ja inimeste tervise kaitse.(53)
69. Seega piisas sel juhul piirangute õigustamiseks juba asjaolust, et Euroopa pädevate asutuste ulatuslik riskianalüüs puudus.
70. Direktiivi 92/43 (loodusdirektiiv) artikli 6 lõike 3 kohase alade kaitse puhul on olukord sarnane: artikli 6 lõike 3 teise lause kohaselt annavad pädevad siseriiklikud asutused projektile nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. Nii on see ka juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumise suhtes.(54) Seega ei pea ulatuslikul riskianalüüsil põhinema mitte meetmete keelamine, vaid nende heakskiitmine.
71. Seda ei muuda ka loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohane võimalus anda eriti mõjuvatel põhjustel erandlik nõusolek. Nimelt nõuab see üldjuhul samamoodi, et hinnataks ohte, mida projekt alale kaasa toob.(55)
72. Lõpuks võib märkida, et määruses nr 1907/2007 (REACH)(56) sätestatud registreerimiskohustus järgib samuti ettevaatuspõhimõtet,(57) kuna ainete turustamise keeld kehtib kuni teatavaid riske käsitleva hinnangu esitamiseni.(58) Euroopa Kohus ei seadnud seda reguleerimisviisi kahtluse alla, kui ta tegi otsuse monomeeride registreerimise kohustuse kohta.(59)
73. Eespool käsitletud kohtupraktika on seadusandjale proportsionaalsuse põhimõtte ja ettevaatuspõhimõtte kohaldamiseks ja keerukate õigusnormide vastuvõtmisel alusandmete valimiseks antud ulatusliku kaalutlusõiguse vältimatu tulemus.
74. Põhimõtteliselt kehtivad samad kaalutlused ka liikmesriikide meetmete suhtes.(60) Asjaolu, et Euroopa Kohus esitab neile sellest hoolimata sageli rangemaid nõudeid, tuleneb asjaomasest reguleeritavast valdkonnast.(61) Kaupade liikumisega seoses on see vastastikuse tunnustamise põhimõtte väljendus. Kui liikmesriigid kiidavad teatavad tooted heaks, tuleb eeldada, et riskianalüüs on tehtud. Järelikult nõuavad teiste liikmesriikide ulatuslikumad piirangud mõjuvamaid põhjendusi. Kui aga liit näeb ette teatavate riskide ühtse käsitlemise liidus tervikuna, mille puhul võetakse arvesse kõigi liikmesriikide kogemusi, peab olema võimalik võtta kaitsemeetmeid, ilma et igal üksikjuhul tuleks esmalt teha ulatuslik riskianalüüs. Kardetav kahju võiks tekkida juba riskianalüüsi läbiviimise ajal.
75. Piirmäärade õigustatus ei sõltu seega esmajoones Euroopa Kohtu riskihinnangust. Teaduslike erimeelsuste põhjal järelduste tegemine on pigem seadusandja kohustus. Euroopa Kohus võib liidu seadusandja antud hinnangu sisu kahtluse alla seada vaid siis, kui on ilmne, et ohud puuduvad, või kui on selge, et neid on valesti hinnatud. Sellest ei saa siiski – vähemalt õigusakti eesmärke kontrollides – juttugi olla, arvestades teaduslikke erimeelsusi mõlema eeldatava ohu suhtes.
76. Kokkuvõttes tuleb tõdeda, et MMT kasutamisega inimeste tervisele ja keskkonnale kaasnevate ohtude ennetamist tuleb tunnustada piirangute eesmärgina.
b) Sobivus
77. Piirmäärad ei ole MMT kasutamise ohtude ennetamiseks ilmselgelt ebasobivad. Piirmäärad takistavad nende olemusest tulenevalt MMT laialdasemat kasutamist ja piiravad seega kahju tekitada võiva MMT kogust.
78. Afton väidab siiski, et ei ole võimalik kindlaks teha, kas kütuses sisalduva mangaani allikas on MMT. Sellest järeldab Afton, et piirmäärad ei ole tegelikult rakendatavad ja seetõttu on need MMT kasutamisega seotud ohtude ennetamiseks ebasobivad.
79. See järeldus ei ole siiski veenev. Isegi kui (veel) ei ole olemas meetodit, mille abil saaks otseselt tõendada, et kütuses sisalduva mangaani allikas on MMT, saab seda siiski kaudselt järeldada. Näiteks mangaani lubatud taseme ületamist võib käsitada piisava pidepunktina, millel põhineb vaidlustatav eeldus MMT lubamatu kasutamise kohta. Saksamaa rõhutab nimelt õigesti, et Afton ei ole selgitanud, kuidas mangaan võiks muidu kütustesse sattuda.
80. Seega puudub põhjendatud kahtlus piirangute rakendatavuse ja eesmärkide saavutamiseks sobivuse osas.
c) Piirmäärade vajalikkus
81. Proportsionaalsuse kontrolli järgmisel etapil tuleb uurida, kas piirmäärasid saab käsitada eesmärkide saavutamiseks kõige vähem piiravate vahenditena. Esmapilgul ei viita miski sellele, et muud kaitsemeetmed oleksid sama tõhusad kui praegused.
82. Afton rõhutab siiski, et komisjoni mõjuhindamise aruande (nn impact assessment) kohaselt võivad vabatahtlikud meetmed olla ohtude ennetamisel sama tõhusad kui kohustuslikud meetmed.(62) Seega ei olnud kohustuslikud meetmed komisjoni algse hinnangu kohaselt kõige vähem piiravad vahendid.
83. Seejuures lähtub Afton ilmselt sellest, et kõnealune hinnang põhineb kindlasti komisjoni teaduslikul teabel ja on seetõttu siduv ka teistele õigusloomemenetluses osalevatele institutsioonidele.
84. Nii see aga ei ole.
85. Pigem kasutas komisjon kättesaadava teabe põhjal järelduste tegemiseks oma kaalutlusõigust. Kaalutlusõiguse kasutamine ei takista teistel õigusloomemenetluses osalevatel institutsioonidel teha kättesaadava teabe põhjal teistsuguseid järeldusi. Seadusandja ulatuslik kaalutlusõigus ei piirdu nimelt üksnes komisjoniga, vaid laieneb kõigile õigusloomemenetluses osalevatele institutsioonidele ja nende liikmetele.
86. See, kelle hinnang on lõpuks otsustav, sõltub asjaomasest menetlusest. Käesoleval juhul kohaldati EÜ artikli 251 kohast kaasotsustamismenetlust. See viib ellu demokraatia põhimõtet, mis on sõnaselgelt sätestatud EL‑i lepingu artikli 6 lõikes 1 kui üks Euroopa Liidu alustest.(63) Selles ette nähtud demokraatlikuks otsustusprotsessiks on küll kõigepealt vajalik komisjoni ettepanek, kuid direktiivi 2009/30 vastuvõtmiseks oli nõutav nõukogu kvalifitseeritud häälteenamus ja parlamendi absoluutne häälteenamus. Need enamused olid ilmselgelt teistsugusel seisukohal kui komisjon. Selliseid erimeelsusi ei saa iseenesest kohtus vaidlustada, sest see seaks kahtluse alla asjaomase õigusloomemenetluse institutsioonilise tasakaalu.
87. Lisaks tuleb viidata sellele, et lõpuks vastu võetud õigusnorm põhineb ka juba mainitud terviseriske käsitleval teabel, mida komisjon kaalumisel sõnaselgelt arvesse ei võtnud. Ainuüksi selle täiendava riski arvessevõtmine annab alust oodata algsest ettepanekust erinevat tulemust.
88. Seega ei anna õigusnormi erinevus komisjoni ettepanekust alust järeldada, et ilmselgelt ei ole piirmäärad kõige vähem piirav vahend.
d) Piirmäärade kohasus
89. Seoses kohasusega tuleb uurida, kas vaidlustatud õigusnormide ebasoodsad tagajärjed on püstitatud eesmärkidega võrreldes proportsionaalsed. Järelikult tuleb teostada kaalumine.
90. Käesolevas kohtuasjas on vastamisi ühelt poolt tervise ja keskkonna kaitse ja teiselt poolt MMT kasutamisega seotud majanduslikud huvid. On selge, et põhimõtteliselt on esimesed ülekaalus.
91. Afton siiski eitab, et MMT kasutamisega seotud riskid kaaluvad üles piirangute ebasoodsad tagajärjed.
92. Seejuures tugineb Afton eelkõige asjaolule, et komisjon ei pidanud õigusloomemenetluse ajal riske piisavaks, et MMT kasutamist piirata. Nagu juba öeldud, ei ole komisjoni seisukoht siiski parlamendi ja nõukogu jaoks siduv.
93. Pealegi ei ole veenvaid tõendeid, et parlamendi ja nõukogu riskihinnang oleks olnud ilmselt vale. On tõsi, et arvatavate ohtude kohta on seni võrdlemisi vähe teaduslikke tõendeid, kuid Afton nõustub, et kättesaadavate uuringute kohaselt ei saa ohte ka kindlalt välistada.
Ettevaatuspõhimõte
94. Just sellises olukorras kehtibki ettevaatuspõhimõte. See näeb ette, et tervist ja keskkonda ei kaitsta vältimatu kahju ennetamise põhimõttest lähtuvalt. Pigem võetakse ettevaatusabinõusid ohtude suhtes, mille ulatuse üle vaieldakse. Sellest tulenevalt lubab ettevaatuspõhimõte seadusandjal seada tervise- või keskkonnakaitse eesmärk ülimuslikuks võrreldes muude huvide kitsendamisega.
95. See kaalumine on seadusandja, mitte kohtu ülesanne. Seadusandja võib eelkõige otsustada riskid piiravate meetmete abil minimeerida või täielikult välistada. Vastasel korral peaks ta leppima sellega, et riskid võivad realiseeruda ja kardetav kahju võib tõepoolest tekkida. Just inimeste terviseriskidega seotud ettevaatusabinõude puhul ei saa seadusandjale tavaliselt ette heita, et tema võetud meetmed on ilmselgelt ebaproportsionaalsed.
Piirangute kohandamise võimalus
96. Kaalumise raames tuleb arvesse võtta ka seda, et piiravad ettevaatusabinõud on oma olemuselt põhimõtteliselt ajutised. Need tuleb tühistada, kui uued teadmised näitavad, et kartuseks ei ole alust.(64) Nii tagatakse vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele, et piiranguid ei kohaldata kauem kui vajalik. Komisjon rõhutab, et see on ühtlasi selliste toodete tootjatele ja kasutajatele „saastaja maksab”-põhimõtte kohane stiimul uurida nende mõju. Kuna seadusandja peab piirangute õigustamiseks ohte seevastu tõendama, tekib nendel turuosalistel vastupidine ajend takistada selliste ohtude teaduslikku uurimist.
97. Seepärast on piirangu puhul tegemist kehtestatud keeluga tingimusel, et selleks ei ole antud eelnevat luba. Direktiivi 98/70 artikli 8a lõigetes 1 ja 3 on sõnaselgelt sätestatud, et ohte tuleb edasi uurida ja et komisjon peab piirangud vajaduse korral läbi vaatama. Seda võimalust on sõnaselgelt nimetatud põhjenduses 35. Kui Aftonil õnnestub esitada asjakohast teaduslikku teavet, on komisjon kohustatud MMT‑d käsitlevad õigusnormid läbi vaatama.(65)
98. Selliste tõendite hankimine – niivõrd kui see on võimalik – on käimas. Afton uurib praegu terviseriske koostöös USA asutusega Environmental Protection Agency(66) ja – nagu selgitab komisjon – ilmselt ka REACH‑määruse raames. Direktiivi 98/70 artikli 8a lõike 1 kohaselt hindab komisjon lisaks sellele metallilisandite kütuses kasutamise ohtu tervisele ja keskkonnale ja töötab selleks välja katsemeetodi. Ta esitab oma järeldused Euroopa Parlamendile ja nõukogule 31. detsembriks 2012.
Piirmäärade tase ja nende mõju MMT kasutamisele
99. Kui kaaluda meetme eesmärke ja ebasoodsaid tagajärgi, tuleb siiski arvesse võtta ka MMT kasutamisele seatud piirangute mõju. See on lahutamatult seotud piirmäärade tasemega.
100. Afton esitab sellega seoses kolm – suures osas vaidlustamata – argumenti.
101. Esiteks ei ole erilist teaduslikku põhjendust, et kehtestada alates 2011. aastast mangaani piirmääraks 6 mg liitri kohta ja alandada seda alates 2014. aastast piirmäärani 2 mg liitri kohta.
102. Teiseks ei saa piirmäärade kohaldamise korral MMT‑d enam kasutada kaitseks klapikahjustuste (klapipesade kulumise) eest. See puudutab teatavaid vanemaid sõidukeid, mille kütus peab klapikahjustuste vältimiseks sisaldama teatavaid lisandeid. Aftoni andmetel ei ole piirmäärade kohaldamise korral MMT osakaal kütuses selleks ülesandeks piisav. Seetõttu on piirmääradel selles osas sama mõju nagu MMT kasutamise keelul.
103. Afton annab mõista, et MMT kasutamisele seatud piirangud takistavad selliste vanemate sõidukite kasutamist. See väide ei ole siiski veenev, kuna pliiasendajatena saab kasutada ka teisi kütuselisandeid.(67) Seetõttu tuleb kaalumisel selles osas arvesse võtta üksnes Aftoni majanduslikku huvi MMT turustamise vastu.
104. Kolmandaks väidab Afton, et MMT‑l ei ole juhul, kui 2014. aastast hakkab kehtima mangaani piirmäär 2 mg, enam mingit praktilist mõju, seega on see piirang samaväärne täieliku keeluga. See vastuväide on seotud MMT põhiülesandega, mis on kütuse oktaaniarvu suurendamine. Kui piirmäär 6 mg võimaldab veel märgatavat suurendamist, siis piirmäära 2 mg korral on see välistatud.
105. Aftoni seisukoht põhineb õigel lähtepunktil: seadusandja otsus õigusnormi kohasuse kohta eeldab põhimõtteliselt, et kaalutakse selle ebasoodsaid tagajärgi ja selle eesmärke. Järelikult peaks seadusandja uurima kavandatud õigusnormi negatiivset mõju. Kui õigusnormil oleks mõju, mis on jäänud õigusloomemenetluses igasuguse tähelepanuta, võib seadusandja olla kasutanud oma kaalutlusõigust valesti.
106. Õigusloomemenetluses ei viita tõepoolest miski kõnealustele küsimustele. Institutsioonid ei maininud neid vastuväiteid isegi Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes märkustes. Sellegipoolest ei sea Aftoni argumendid piirmäärade kohasust kahtluse alla.
107. See, et piirmääradel ei ole teaduslikku põhjendust, näitab ohte puudutavate teadmiste taset: kuna on ebaselge, kas MMT kasutamine üldse kahju tekitab, ei ole ka teaduslikke teadmisi selle kohta, kas teatavad piirmäärad suudavad kahju ära hoida.
108. Afton väidab sellega seoses sisuliselt seda, et MMT kasutamisega seotud ohud on ebaselged ja et ettenähtud piirangud takistavad oluliselt MMT kasutamist. Need seisukohad kujundasid õigusloomemenetlust – vähemalt MMT‑d käsitlevate õigusnormide osas – ja seetõttu võeti neid ilmselgelt arvesse. Alates esimesest lugemisest parlamendis oli arutuse all MMT täielik keelustamine, mis oleks nõudnud samasugust kaalumist.
109. Seega ei saa teha järeldust, et seadusandja oma kaalutlusõigust piirmäärade kohasuse suhtes ei kasutanud või kasutas seda valesti.
110. Kaalumine ei ole pealegi ilmselgelt vale ka piirmäärade mõju silmas pidades. Võttes arvesse, et ebaselged on eeskätt terviseriskid, oleks põhimõtteliselt mõeldav isegi täielik keelustamine. Nagu komisjon selgitab, on kavandatud järk-järgult kohaldatavad piirmäärad vähem piiravad vahendid ega ole seetõttu ilmselgelt ebakohased.
e) Vahekokkuvõte
111. Direktiivi 98/70 artikli 8a lõike 2 uurimisel ei ilmnenud seega, et proportsionaalsuse põhimõtet oleks rikutud.
4. Võrdse kohtlemise põhimõte
112. Väljakujunenud kohtupraktika järgi nõuab võrdse kohtlemise ehk diskrimineerimiskeelu põhimõte, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(68) Nagu proportsionaalsuse põhimõtte nii ka diskrimineerimiskeelu puhul tuleb siiski arvestada, et ühenduse seadusandjal on hindamis- ja kujundamisruum (kaalutlusõigus).(69)
113. Afton väidab, et MMT piirmäärade kehtestamine ei ole teiste metallilisandite kasutamist piiramata õigustatud. MMT‑l on sama ülesanne nagu teistel metallilisanditel ja sellega ei kaasne täiendavaid riske. On olemas veel vähemalt üks mangaanil põhinev lisand, tsüklopentadienüülmangaan trikarbonüül (CMT), mille kasutamist ei ole piiratud.
114. Parlament väidab seepeale õigesti, et MMT riske on põhjalikumalt uuritud kui muude metallilisandite riske. Erinev teaduslik teave õigustab erinevaid ettevaatusabinõusid.
115. Muude mangaanil põhinevate lisandite kohta märgivad institutsioonid, ilma et seda oleks vaidlustatud, et Euroopa Liidus neid ei kasutata. See tähendab komisjoni sõnul eelkõige seda, et need lisandid tuleb kõigepealt – enne turustamist – REACH‑määruse kohaselt registreerida, mis võimaldab teha riskianalüüsi. Seetõttu ei ole praegu mingit vajadust kehtestada nende lisandite kasutamisele piiranguid.
116. Seega ei saa järeldada, et võrdse kohtlemise põhimõtet oleks rikutud.
5. Õiguskindluse põhimõte
117. Õiguskindluse üldpõhimõte, mis on ühenduse õiguse aluspõhimõte, nõuab, et õigusnorm peab olema selge ja täpne, selleks et õigussubjektid saaksid selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning võtta arvesse nende tagajärgi.(70) Õiguskindluse põhimõte ei nõua siiski, et õigusnorm välistaks igasuguse kahtluse selle tõlgendamise suhtes. Pigem on küsimus selles, kas kõnealune õigusakt on sedavõrd ebaselge, et takistab jõuda piisava kindlusega selgusele vaidlustatud määruse ulatuse või mõtte osas tekkinud kahtlustes.(71)
118. Aftoni meelest on ebaselge, kas piirmäärad kehtivad ka pärast katsemeetodi väljatöötamist. Direktiivi 98/70 artikli 8a lõike 2 esimene lause näeb nimelt ette piirata „[k]uni [...] katsemeetodi väljatöötamiseni” MMT kasutamist kütustes alates 1. jaanuarist 2011 koguseni 6 mg mangaani liitri kohta. Teise lause kohaselt vähendatakse nimetatud piirmäära alates 1. jaanuarist 2014 koguseni 2 mg mangaani liitri kohta.
119. Tuleb tõdeda, et Aftonil on õigus, et direktiivi 98/70 artikli 8a lõiget 2 võib mõista valesti, kui vaadelda selle sõnastust eraldi. Kui aga lugeda seda koostoimes põhjendusega 35 ja artikli 8a lõigetega 1 ja 3, on ilmne, et ainuüksi katsemeetodi väljatöötamine ei saa piirmäärasid tühistada. Pigem on artikli 8a lõike 3 esimeses lauses sõnaselgelt ette nähtud, et „[l]õikes 2 sätestatud MMT sisalduse piirang kütuses vaadatakse lõikes 1 osutatud katsemeetodiga teostatud hindamise tulemuste alusel läbi”.
120. Seega ei saa teha järeldust, et õiguskindluse põhimõtet oleks rikutud.
C. Teine eelotsuse küsimus – märgistamiskohustuse kehtivus
121. Teine küsimus puudutab MMT‑d sisaldava kütuse märgistamiskohustuse kehtivust. Täpsemalt tahetakse teada, kas kõnealune õigusnorm põhineb ilmsel kaalutlusveal või rikub proportsionaalsuse põhimõtet. Kuna kaalutlusvea kohta esitatud argumendid puudutavad proportsionaalsuse põhimõtet, uurin ma neid sellega seoses.
122. Direktiiviga 2009/30 lisatud direktiivi 98/70 uue artikli 8 lõigete 4–6 kohaselt tuleb kõikidesse tanklatesse, kus pakutakse metallilisandiga kütust, paigaldada selgelt nähtavalt viide „Sisaldab metallilisandeid”.
123. Põhjenduse 35 viimase lause kohaselt peaks märgistamiskohustus vältima olukorda, kus tarbijad teadmatusest muudavad oma sõiduki garantii kehtetuks. Selle põhjenduse teise lause kohaselt võib nimelt sellise kütuse kasutamine muuta sõiduki garantii kehtetuks. Selle põhjuseks on oht sõidukimootoritele ja heitekontrolliseadmetele, mida on seal samuti mainitud. Märgistamiskohustuse eesmärk on seega tarbijakaitse, mis on EÜ artikli 153 kohaselt üks liidu eesmärke. Nimetatud eesmärk saavutatakse eelkõige seeläbi, et edendatakse tarbijate õigust teavitamisele.
124. Afton kahtleb aga, kas märgistus, mis ei viita sõiduki garantiile, saavutab oma eesmärgi. Tavaliselt ei loe tarbijad sõiduki garantiid nii hoolikalt, et metallilisandeid sisaldava kütuse kasutamise võimalikud tagajärjed saaksid neile selgeks.
125. Need kahtlused on täiesti veenvad. Märgistamiskohustus võiks olla selgemini sõnastatud. Sellegipoolest ei ole see tarbijakaitse edendamiseks ebasobiv.
126. Teave toodete koostise kohta on nimelt miinimumnõue, et tarbijad saaksid riske aktiivselt ennetada. Vähemalt need tarbijad, kes on riskidest teadlikud, saavad metallilisandeid kütuse ostmisel arvesse võtta. See oleks välistatud, kui lisanditest ei antaks teada.
127. Afton on lisaks seisukohal, et märgistamiskohustus ei ole kõige vähem piirav vahend. Esiteks tuvastas komisjon selle mõjuhinnangus ja teiseks peaks piisama MMT piirmääradest.
128. Nagu juba öeldud, ei ole komisjoni hinnang teiste õigusloomemenetluses osalevate institutsioonide jaoks siduv. Teised institutsioonid võivad kasutada oma hindamisruumi eri reguleerimisvõimaluste tõhususe hindamiseks teisiti kui komisjon.
129. Küsimust, kas piirmääradega tagatud kaitsest piisab, käsitletakse sõnaselgelt põhjenduses 35. Selle kohaselt ei ole piirmäärad mõeldud MMT kasutamise riskide täielikuks välistamiseks, vaid üksnes võimaliku kahju esialgseks piiramiseks. Seetõttu jääb seadusandja hinnangul alles jääkrisk, mis tuleb kõrvaldada märgistamiskohustuse abil. Pealegi puudutab märgistamiskohustus ka teisi metallilisandeid, mille suhtes ei ole piirmäärasid kehtestatud.
130. Vähem piiravat vahendit ei ole seega kindlaks tehtud.
131. Lõpuks leiab Afton, et märgistamiskohustus ei ole kohane, sest see on samaväärne metallilisandite keelustamisega. Tanklad peaksid metallilisandeid sisaldavat kütust hoidma ja pakkuma eraldi. Selliseid kulusid ei oleks nad aga nõus kandma.
132. Ei saa välistada, et see prognoos on õige. Selle põhjuseks ei ole aga otseselt märgistamiskohustus, vaid metallilisandeid sisaldava kütuse vähene atraktiivsus võrreldes kütusega, mis neid lisandeid ei sisalda. Kui lisandid oleksid huvipakkuvamad, oleksid tanklad valmis kandma lisakulusid või loobuksid lisanditeta kütustest. Igatahes ei ole mingil juhul õigustatud asetada tarbijad ilma igasuguse hoiatuseta olukorda, milles tootja garantii võib muutuda kehtetuks, ja seda vaid selleks, et riskiga seotud toote müük saaks jätkuda.
V. Ettepanek
133. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Eelotsuse küsimuste uurimisel ei ilmnenud midagi, mis seaks kahtluse alla Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/30/EÜ – millega muudetakse direktiivi 98/70/EÜ seoses bensiini, diislikütuse ja gaasiõli spetsifikatsioonidega ja kehtestatakse kasvuhoonegaaside heitkoguste järelevalve ja vähendamise mehhanism ning millega muudetakse nõukogu direktiivi 1999/32/EÜ seoses siseveelaevades kasutatava kütuse spetsifikatsioonidega ning tunnistatakse kehtetuks direktiiv 93/12/EMÜ – artikli 1 lõike 8 kehtivuse.