WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 12 listopada 2013 r.(*)
Pomoc państwa – Porozumienie między państwem węgierskim a spółką naftowo‑gazową MOL w sprawie opłat eksploatacyjnych za wydobycie węglowodorów – Późniejsza zmiana systemu prawnego opłat – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Charakter selektywny
W sprawie T‑499/10
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., z siedzibą w Budapeszcie (Węgry), reprezentowana przez adwokat N. Niejahr, F. Carlin, barrister, oraz adwokata C. van der Meera,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Flynna oraz K. Talabér‑Ritz, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot, tytułem głównym, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji 2011/88/UE z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie pomocy państwa C 1/09 (ex NN 69/08) udzielonej przez Węgry na rzecz MOL Nyrt. (Dz.U. 2011, L 34, s. 55) oraz, tytułem ewentualnym, żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim nakazano w niej odzyskanie odnośnych kwot od powyższego podmiotu,
SĄD (druga izba),
w składzie: N.J. Forwood, prezes, F. Dehousse i J. Schwarcz (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Spyropoulos, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 stycznia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
1 Skarżąca, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., jest spółką z siedzibą w Budapeszcie (Węgry), której główna działalność obejmuje poszukiwanie i produkcję ropy naftowej, gazu ziemnego i produktów gazowych, przesyłanie, magazynowanie oraz dystrybucję hurtową i detaliczną produktów na bazie ropy naftowej, przesyłanie gazu ziemnego, jak również produkcję alkenów i sprzedaż poliolefin.
2 Węgry uregulowały całą działalność górniczą, w tym działalność dotyczącą węglowodorów w drodze 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (ustawy XLVIII z 1993 r. dotyczącej eksploatacji górniczej, zwanej dalej „ustawą o górnictwie”). Zgodnie z ustawą o górnictwie funkcje reglamentacyjne są sprawowane przez ministra odpowiedzialnego za górnictwo i przez urząd górniczy, który nadzoruje działalność górniczą.
3 Ustawa o górnictwie przewiduje, że badania i eksploatacja górnicza mogą być prowadzone pod dwoma różnymi reżimami prawnymi. Artykuły 8–19 ustawy o górnictwie ustanawiają – dla obszarów uważanych za bogate w materiały wydobywcze na podstawie między innymi danych geologicznych i zakwalifikowanych jako „zamknięte” (art. 9 § 1 ustawy o górnictwie) – reżim koncesji udzielanej w wyniku postępowania przetargowego dla każdego obszaru zamkniętego na podstawie umowy podpisywanej między ministrem odpowiedzialnym za górnictwo a przedsiębiorstwem, które wygrało przetarg (art. 10–12 ustawy o górnictwie). Jeśli chodzi o obszary uważane za „otwarte”, a priori uboższe w materiały wydobywcze, mogą być one eksploatowane na podstawie zezwolenia na eksploatację wydanego przez urząd górniczy, o ile wnioskodawca spełnia wymogi prawne (art. 5 § 1 lit. a) i art. 5 § 4 ustawy o górnictwie).
4 Artykuł 20 ustawy o górnictwie określa reguły, według których są ustalane opłaty eksploatacyjne należne państwu. Artykuł 20 § 11 ustawy o górnictwie przewiduje, że wysokość opłaty eksploatacyjnej stanowi procent określony w zależności od przypadku w ustawie, w umowie koncesji lub w umowie zawartej na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie. W przypadku koncesji stawka opłaty eksploatacyjnej jest ustalana przez ministra odpowiedzialnego za górnictwo, który uwzględnia pewne parametry wymienione w art. 20 § 8 ustawy o górnictwie. W przypadku umowy wskazanej w art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie stawka opłaty jest określana na podstawie przepisów tego artykułu. Stawka opłaty eksploatacyjnej jest ustalona w ustawie o górnictwie, gdy działalność wydobywcza ma miejsce na podstawie zezwolenia na eksploatację (art. 20 §§ 2–7 ustawy o górnictwie).
5 Do roku 2008 stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobycie węglowodorów, ropy naftowej i gazu ziemnego na podstawie zezwolenia na eksploatację była ustalona w wysokości 12% wartości wydobytej ilości w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji po dniu 1 stycznia 1998 r. lub wynikała z zastosowania formuły matematycznej uwzględniającej między innymi średnią cenę gazu ziemnego zakupionego przez publiczną służbę gazowniczą, wraz z minimalną stawką 12%, w przypadku pól gazu ziemnego wprowadzonych do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r. [art. 20 § 3 lit. b) ustawy o górnictwie].
6 Artykuł 26/A § 5 ustawy o górnictwie stanowi, że w przypadku gdy przedsiębiorstwo górnicze prowadzące działalność na podstawie zezwolenia na eksploatację, czyli na polach położonych na obszarze otwartym, nie rozpoczęło wydobycia w ciągu pięciu lat od udzielenia zezwolenia, może ono zwrócić się jeden raz do urzędu górniczego z wnioskiem o przedłużenie tego terminu na maksymalny okres pięciu lat. W przypadku zgody tegoż urzędu umowa między ministrem odpowiedzialnym za górnictwo i przedsiębiorstwem górniczym określa w odniesieniu do pól, których dotyczy przedłużenie, ilość materiałów służących za podstawę do obliczenia opłaty eksploatacyjnej i jej stawki, która musi być wyższa od stawki mającej zastosowanie w dniu złożenia wniosku o przedłużenie, przy czym nie może ona przewyższać 1,2 razy tej stawki (zwanej dalej „opłatą za przedłużenie”). Jeżeli wniosek o przedłużenie dotyczy więcej niż dwóch pól, stawka opłaty za przedłużenie zostaje zastosowana do wszystkich pól przedsiębiorstwa górniczego na podstawie umowy zawartej na okres co najmniej pięciu lat (zwanej dalej „podwyższoną opłatą eksploatacyjną”). Jeżeli wniosek o przedłużenie dotyczy więcej niż pięciu pól, można domagać się jednorazowej opłaty wynoszącej maksymalnie 20% kwoty płatnej na podstawie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej (zwanej dalej „opłatą jednorazową”).
7 W dniu 19 września 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie prawa użytkowania górniczego dwunastu pól węglowodorów będących przedmiotem zezwolenia na eksploatację i na których nie rozpoczęła jeszcze wydobycia.
8 W dniu 22 grudnia 2005 r. minister odpowiedzialny za górnictwo i skarżąca podpisali umowę o przedłużeniu na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie dotyczącą dwunastu pól węglowodorów wymienionych w pkt 7 powyżej (zwaną dalej „umową z 2005 r.”), w której w pkt 1 przedłużono o pięć lat ostateczny termin rozpoczęcia wydobycia na tych dwunastu polach i ustalono opłatę za przedłużenie, którą skarżąca miała uiścić państwu za każdy rok z tych pięciu lat (12% x 1,050 za pierwszy rok, czyli 12,600%; 12% x 1,038 za drugi rok, czyli 12,456%; 12% x 1,025 za trzeci rok, czyli 12,300%; 12% x 1,020 za czwarty i piąty rok, czyli 12,240%).
9 Zgodnie z pkt 4 umowy z 2005 r. podwyższona opłata eksploatacyjna ma zastosowanie do wszystkich pól górniczych skarżącej, które są już eksploatowane na podstawie zezwolenia na eksploatację, to jest 44 pól węglowodorów, na których uruchomiono produkcję po dniu 1 stycznia 1998 r., oraz 93 pól gazu ziemnego, na których produkcję uruchomiono przed tą datą, przez okres piętnastu lat począwszy od dnia wejścia w życie umowy. Stawka podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za piąty rok okresu przedłużenia stosuje się aż do piętnastego roku. W przypadku pól gazu ziemnego, na których produkcję uruchomiono przed dniem 1 stycznia 1998 r., współczynnik podwyższenia za każdy rok z pięciu lat przedłużenia (zob. pkt 8 powyżej) stosuje się do formuły matematycznej ustalonej w art. 20 § 3 lit. b) ustawy o górnictwie, przy czym współczynnik przedłużenia za piąty rok ma zastosowanie aż do piętnastego roku.
10 Punkt 6 umowy z 2005 r. przewiduje zapłatę opłaty jednorazowej w wysokości 20 mld forintów węgierskich (HUF).
11 Punkt 9 umowy z 2005 r. przewiduje, że stawkę opłaty za przedłużenie, stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, podstawę obliczenia, procent i wszystkie czynniki służące za podstawę do obliczenia tych opłat ustala się na cały okres trwania umowy jedynie w postanowieniach tej umowy i że stawki określone w umowie z 2005 r. pozostaną niezmienione bądź stałe w trakcie całego tego okresu.
12 Zgodnie z pkt 11 umowa z 2005 r. wchodzi w życie w dniu, w którym zacznie obowiązywać uchwała urzędu górniczego. W tym samym postanowieniu zakazano stronom jednostronnego rozwiązania umowy z 2005 r., z wyjątkiem sytuacji, w której osoba trzecia nabędzie więcej niż 25% kapitału skarżącej.
13 Umowa z 2005 r. była przedmiotem uchwały urzędu górniczego z dnia 23 grudnia 2005 r., w której to uchwale zatwierdzono przedłużenie ostatecznego terminu rozpoczęcia wydobycia na dwunastu polach węglowodorów wymienionych w pkt 7 powyżej oraz płatności należne od skarżącej i określone w tej umowie.
14 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (ustawa CXXXIII z 2007 r. dotycząca eksploatacji górniczej zmieniająca ustawę XLVIII z 1993 r., zwana dalej „znowelizowaną ustawą o górnictwie”) weszła w życie w dniu 8 stycznia 2008 r. Znowelizowaną ustawą o górnictwie wprowadzono zmianę stawki opłaty eksploatacyjnej. Zasadniczo art. 20 § 3 znowelizowanej ustawy o górnictwie przewiduje stawkę wynoszącą 30% wartości wydobytej ilości w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji między dniem 1 stycznia 1998 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., stosowanie formuły matematycznej istniejącej pod rządami ustawy o górnictwie w przypadku pól gazu ziemnego wprowadzonych do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r. wraz z minimalną stawką opłaty w wysokości 30% oraz stosowanie zróżnicowanej stawki opłaty eksploatacyjnej do pól, na których wydobycie rozpoczęto po dniu 1 stycznia 2008 r., według ilości ropy naftowej lub gazu ziemnego, czyli stawki w wysokości 12% w przypadku wyprodukowanej ilości rocznej nieprzekraczającej 300 mln m3 gazu ziemnego lub 50 kt ropy naftowej, stawki w wysokości 20% w przypadku produkcji wynoszącej 300–500 mln m3 gazu ziemnego lub między 50–200 kt ropy naftowej oraz stawki w wysokości 30% w przypadku produkcji przekraczającej 500 mln m3 gazu ziemnego lub 200 kt ropy naftowej. Wreszcie w przypadku wszystkich pól – bez względu na datę rozpoczęcia produkcji – należna opłata eksploatacyjna zostaje podwyższona o 3 lub 6%, jeżeli cena ropy naftowej Brent przekracza odpowiednio 80 lub 90 dolarów amerykańskich (USD).
15 Artykuł 235 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (ustawy LXXXI z 2008 r. zmieniającej stawki podatków i opłat) zmienia ustawę o górnictwie poprzez obniżenie do 12% stawki opłaty eksploatacyjnej w przypadku pól wprowadzonych do eksploatacji między dniem 1 stycznia 1998 r. a dniem 31 grudnia 2007 r. włącznie oraz minimalnej stawki opłaty eksploatacyjnej należnej za pola gazu ziemnego wprowadzone do eksploatacji przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zmiana ta weszła w życie w dniu 23 stycznia 2009 r.
Okoliczności powstania sporu i zaskarżona decyzja
16 Otrzymawszy w dniu 14 listopada 2007 r. skargę, Komisja Wspólnot Europejskich skierowała do Węgier pismo z dnia 24 stycznia 2008 r., w którym zażądała od nich przekazania pewnych dokumentów dotyczących umowy z 2005 r. i zadała im pytania na temat tej umowy, na temat stosowania ustawy o górnictwie i znowelizowanej ustawy o górnictwie.
17 W następstwie odpowiedzi Węgier z dnia 17 marca 2008 r. Komisja zażądała dodatkowych wyjaśnień w sprawie umowy z 2005 r. pismem z dnia 18 czerwca 2008 r., na które Węgry odpowiedziały w dniu 8 września 2008 r.
18 Pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. Komisja powiadomiła władze węgierskie o swojej decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w sprawie umowy z 2005 r., która miała zwolnić skarżącą z podwyżki opłaty eksploatacyjnej wynikającej ze znowelizowanej ustawy o górnictwie (Dz.U. C 74, s. 63) (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). Komisja była zdania, że z uwagi na sposób ich opracowania umowa z 2005 r. i przepisy zmodyfikowanej ustawy o górnictwie wpisują się w ramy tego samego środka, i oceniwszy ich łączne konsekwencje, instytucja ta doszła do wniosku, iż umowa z 2005 r. i zmodyfikowana ustawa o górnictwie doprowadziły wspólnie do przysporzenia skarżącej nienależnej korzyści. W opinii Komisji dany środek spełnia kryteria określone w art. 87 ust. 1 WE i powinien zostać uznany za pomoc państwa, jak również nic nie wskazuje na to, że środek ten mógłby być zgodny ze wspólnym rynkiem. Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana wraz z wezwaniem zainteresowanych stron do przedstawienia uwag.
19 Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Węgry przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania. Władze węgierskie były zdania, że środek nie stanowi pomocy państwa, ponieważ umowa z 2005 r. nie przysporzyła skarżącej żadnej korzyści i nie była selektywna, jako że żadne preferencyjne traktowanie tego podmiotu nie wynikało z zastosowania wspomnianej umowy.
20 Dwoma pismami z dnia 27 kwietnia 2009 r. skarżąca i Magyar Bányászati Szövetség (węgierskie stowarzyszenie górnicze) przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania. Skarżąca uważała, że nie znajdowała się w żadnej uprzywilejowanej sytuacji na podstawie umowy z 2005 r., ponieważ płaciła opłatę eksploatacyjną na poziomie znacznie wyższym od poziomu swoich konkurentów i poziomu, na jakim plasowałaby się opłata w braku umowy, jako że owa umowa była zgodna z przepisami ustawy o górnictwie i logiką tej ustawy. Z kolei Magyar Bányászati Szövetség podkreśliło w szczególności konieczność poszanowania przez państwo – zwłaszcza w ramach funkcji ustawodawcy – uzasadnionych oczekiwań podmiotów gospodarczych oraz zasady pewności prawa co do długoterminowej stabilności stawek opłaty eksploatacyjnej za pola, w odniesieniu do których zostało już wydane zezwolenie na eksploatację.
21 Pismem z dnia 3 lipca 2009 r. Węgry powiadomiły, że nie mają zamiaru ustosunkować się do uwag zainteresowanych stron.
22 Pismami z dnia 16 października 2009 r. i z dnia 8 lutego 2010 r. Węgry zastosowały się do żądań udzielenia informacji wystosowanych przez Komisję w dniu 21 września 2009 r. oraz w dniu 12 stycznia 2010 r., przedstawiając dokumenty zażądane przez tę instytucję.
23 W dniu 9 czerwca 2010 r. Komisja wydała decyzję 2011/88/UE w sprawie pomocy państwa C 1/09 (ex NN 69/08) udzielonej przez Węgry na rzecz MOL Nyrt. (Dz.U. 2011, L 34, s. 55, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), zgodnie z którą po pierwsze, środek przyjęty przez Węgry, czyli ustalenie w umowie z 2005 r. opłaty eksploatacyjnej należnej od skarżącej w połączeniu ze zmianami wynikającymi ze znowelizowanej ustawy o górnictwie, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, niezgodną ze wspólnym rynkiem w myśl art. 108 ust. 3 TFUE, a po drugie, Węgry powinny odzyskać pomoc od skarżącej.
24 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że badany środek pomocy stanowi połączenie umowy z 2005 r. ze znowelizowaną ustawą o górnictwie, gdyż ta pierwsza zwalnia skarżącą ze zmian wprowadzonych w opłatach eksploatacyjnych przez tę drugą (motywy 19, 20). Jej zdaniem nawet jeśli umowa z 2005 r. była zgodna z obowiązującą wówczas ustawą o górnictwie i choć państwo członkowskie mogło ustalać opłaty eksploatacyjne, wywołane skutki nie były koniecznie zgodne z regułami traktatu w zakresie pomocy państwa, mimo że rozpatrywane osobno ani umowa z 2005 r., ani znowelizowana ustawa o górnictwie nie były sprzeczne z tymi regułami (motywy 52, 53).
25 W odniesieniu do kryterium dotyczącego selektywności środka Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że systemem odniesienia jest system zezwoleń na eksploatację, oddalając argumenty mające przemawiać za tym, że umowy przedłużające takie zezwolenia mogą stanowić odrębny system odniesienia (motywy 61–65). W opinii Komisji umowa o przedłużeniu była „zdecydowanie” selektywna, gdyż władze węgierskie dysponują pewnym uznaniem w zakresie zawarcia bądź niezawarcia takiej umowy oraz w zakresie ustalania elementów płatności zawartych w tej umowie (motyw 66). Komisja podkreśliła okoliczności wskazujące z jednej strony na to, że skarżąca korzysta z niższych opłat eksploatacyjnych aż do 2020 r. za niemalże wszystkie swoje pola objęte zezwoleniem na eksploatację, podczas gdy jej konkurenci podlegający temu samemu systemowi, którzy rozpoczęli produkcję w terminach ustawowych, muszą płacić wyższe opłaty eksploatacyjne (motyw 67), a z drugiej strony na to, że skarżąca jest jedynym podmiotem gospodarczym w zakresie węglowodorów, który otrzymał przedłużenie prawa użytkowania górniczego przyznanego w ramach zezwolenia, jako że pozostałe przedłużenia dotyczyły przedsiębiorstw wydobywających minerały stałe, w których przypadku opłaty eksploatacyjne nie zostały zmienione (motyw 68). Komisja uważała, że ciąg spornych działań, czyli sposób, w jaki został zredagowany art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie, umowa z 2005 r. zawarta na tej podstawie i zmiany zawarte w znowelizowanej ustawie o górnictwie, jest selektywny (motyw 69). W przekonaniu Komisji jedynie skarżąca podlegała szczególnemu systemowi, który chronił ją przed jakąkolwiek podwyżką opłat eksploatacyjnych (motyw 70).
26 W odniesieniu do przyznanej korzyści Komisja oddaliła w zaskarżonej decyzji argumenty Węgier, które utrzymywały, że działały jako podmiot gospodarczy, wydając zezwolenia na działalność górniczą. Zdaniem Komisji udzielanie zezwoleń na eksploatację nie wchodzi w zakres działalności, która może być wykonywana przez podmioty prywatne, lecz w zakres wykonywania uprawnień władzy publicznej, jako że zasoby mineralne są zawsze własnością władz publicznych, a ponadto nie wykazano żadnego związku między poziomem opłat eksploatacyjnych a wartością zezwoleń na eksploatację (motywy 72, 73). Wbrew temu, co twierdziły Węgry, Komisja wskazała, że inne podmioty gospodarcze zostały objęte podwyżką opłat eksploatacyjnych wynikającą ze znowelizowanej ustawy o górnictwie, między innymi poprzez zastosowanie podwyżki związanej z ceną ropy naftowej Brent opisaną w pkt 14 powyżej (motywy 77, 78). Komisja stwierdziła, że inne podmioty gospodarcze, zwłaszcza nowe podmioty wchodzące na rynek, muszą znosić konkurencję ze strony skarżącej będącej jedynym beneficjentem niższej stawki opłaty eksploatacyjnej aż do 2020 r., co stanowi korzyść w długim okresie (motywy 79, 80). Komisja uznała, że zapłata w latach 2006 i 2007 przez skarżącą podwyższonych opłat z powodu umowy z 2005 r. nie miała znaczenia, ponieważ chodziło o zastosowanie przepisów ustawy o górnictwie bądź – w przypadku podwyższonej opłaty eksploatacyjnej i opłaty jednorazowej – o kwoty uiszczone w zamian za przedłużenie związane z liczbą pól, których dotyczy przedłużenie, odmawiając tym samym uwzględnienia tych obciążeń, które nie mają żadnego związku ze zmianami wynikającymi ze znowelizowanej ustawy o górnictwie (motywy 82–86). Komisja była zdania, że środek przysparza korzyść skarżącej.
27 W zaskarżonej decyzji Komisja dokonała zwięzłej analizy pozostałych przesłanek istnienia pomocy państwa, uznając, że środek pociąga za sobą utratę przychodów dla państwa, zakłóca konkurencję i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Instytucja ta doszła do wniosku, że środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (motywy 89–91).
28 W motywach 92–106 zaskarżonej decyzji Komisja zbadała zgodność pomocy państwa z traktatem FUE, podnosząc, że z uwagi na swoją naturę środek stanowi pomoc operacyjną oraz że żadne z odstępstw przewidzianych w art. 107 ust. 2 i 3 TFUE nie znajduje zastosowania. Komisja doszła do wniosku, że środek stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
29 W motywach 107–112 zaskarżonej decyzji Komisja ustosunkowała się do argumentacji Węgier odnoszącej się do poszanowania uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych oraz do dyskryminacji względem skarżącej. Po pierwsze, instytucja ta przypomniała, iż przedsiębiorstwa mogą powołać się na uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy jedynie wtedy, gdy pomoc została uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym w wyniku postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa. Po drugie, stwierdziła ona, że organ Unii Europejskiej nie udzielił żadnych zapewnień co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym oraz że w niniejszym przypadku żadne nadzwyczajne okoliczności nie mogą stanowić podstawy uzasadnionych oczekiwań co do takiej zgodności. Po trzecie, Komisja podkreśliła okoliczność, że znowelizowaną ustawą o górnictwie podwyższono stawkę opłat eksploatacyjnych za pola już eksploatowane w dniu jej wejścia w życie, co świadczy o braku uzasadnionych oczekiwań po stronie właścicieli zezwoleń na eksploatację co do niezmienności ich sytuacji prawnej (motywy 107–111). W odniesieniu do argumentu opartego na istnieniu dyskryminacji Komisja odpowiedziała, że podwyżka opłaty dla wszystkich podmiotów gospodarczych nie prowadziła do żadnej dyskryminacji.
30 Wreszcie w motywach 113–120 zaskarżonej decyzji Komisja uzasadniła obowiązek odzyskania przez Węgry pomocy państwa od skarżącej, gdyż przyznana korzyść zmaterializowała się w dniu wejścia w życie zmian zawartych w znowelizowanej ustawie o górnictwie, to jest w dniu 8 stycznia 2008 r., i polegała na różnicy między opłatami eksploatacyjnymi płaconymi przez skarżącą za jej eksploatowane pola a opłatami eksploatacyjnymi, jakim powinna ona podlegać na podstawie znowelizowanej ustawy o górnictwie. Komisja wskazała, że w celu obliczenia kwoty pomocy podlegającej zwrotowi nie należy uwzględniać ani opłaty za przedłużenie, ani podwyższonej opłaty eksploatacyjnej należnej za lata 2006 i 2007, ani opłaty jednorazowej, lecz jedynie podwyższoną opłatę eksploatacyjną płaconą przez skarżącą od dnia 8 stycznia 2008 r., to jest dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy o górnictwie.
31 Sentencja decyzji brzmi następująco:
„Artykuł 1
1. Połączenie stałej opłaty eksploatacyjnej określonej w umowie [z 2005 r.], zawartej w dniu 22 grudnia 2005 r. pomiędzy [Węgrami] a [skarżącą], z późniejszymi nowelizacjami [znowelizowanej ustawy o górnictwie] stanowi pomoc państwa na rzecz [skarżącej] w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2. Pomoc państwa, o której mowa w art. 1 ust. 1, przyznana przez Węgry [skarżącej] w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
3. Węgry powstrzymają się od udzielania pomocy państwa, o której mowa w ust. 1, w terminie dwóch miesięcy od daty ogłoszenia [doręczenia] [zaskarżonej decyzji].
Artykuł 2
1. Węgry są zobowiązane do windykacji [odzyskania] od beneficjenta pomocy, o której mowa w art. 1.
2. Całkowita kwota pomocy państwa wynosi 28 444,7 mln HUF za 2008 r. i 1942,1 mln HUF za 2009 r. Jeśli chodzi o 2010 r., kwotę pomocy do momentu uchylenia środka wyliczą Węgry.
3. Do kwot podlegających windykacji [odzyskaniu] dolicza się odsetki za okres od dnia przekazania tych kwot do dyspozycji beneficjenta do dnia ich faktycznego zwrotu.
4. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdz. V rozporządzenia [Komisji] (WE) nr 794/2004 [z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [TFUE] (Dz.U. L 140, s. 1)], zmienionego rozporządzeniem [Komisji] (WE) nr 271/2008 [z dnia 30 stycznia 2008 r. (Dz.U. L 82, s. 1)].
Artykuł 3
1. Windykacja pomocy, o której mowa w art. 1, dokonywana jest w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Węgry zapewnią wdrożenie [zaskarżonej decyzji] w terminie czterech miesięcy od daty jej ogłoszenia [doręczenia].
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji [zaskarżonej decyzji] Węgry przekażą Komisji następujące informacje:
a) łączną kwotę (kwotę główną i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta, wraz z wyliczeniem kwoty pomocy za 2010 r.;
b) szczegółowy opis środków już podjętych oraz planowanych celem zastosowania się do [zaskarżonej decyzji];
c) dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitej[go] windykacji [odzyskania] pomocy, o której mowa w art. 1, Węgry zobowiązane są informować Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym celem wykonania [zaskarżonej decyzji]. Na wniosek Komisji bezzwłocznie przedstawią informacje o środkach już podjętych i planowanych w celu wykonania [zaskarżonej decyzji]. Przekażą również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
[Zaskarżona decyzja] skierowana jest do [Węgier]”.
Przebieg postępowania i żądania stron
32 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 października 2010 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
33 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– ewentualnie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakazano w niej odzyskanie od skarżącej spornych kwot;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
34 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
35 W ramach środków organizacji postępowania Sąd zadał stronom wiele pytań, na które odpowiedziały one pismami złożonymi w dniu 8 stycznia 2013 r. w przypadku skarżącej oraz w dniu 9 stycznia 2013 r. w przypadku Komisji.
36 Na końcu rozprawy Sąd dał skarżącej możliwość przedstawienia w terminie tygodnia od rozprawy wszelkich informacji na temat poziomu cen ropy naftowej na końcu 2005 r., kiedy została podpisana umowa z 2005 r., oraz w drugim półroczu 2007 r., kiedy opracowywano znowelizowaną ustawę o górnictwie i głosowano nad tą ustawą, jak również prognozy cen na rok 2008.
37 Skarżąca przedstawiła w wyznaczonym jej na to terminie dokumenty, które zostały następnie podane do wiadomości Komisji, aby mogła się do nich ustosunkować. Otrzymawszy uwagi tej instytucji, Sąd zamknął ustny etap postępowania w dniu 7 lutego 2013 r.
Co do prawa
38 Skarżąca podnosi trzy zarzuty: po pierwsze, zaskarżona decyzja narusza jej zdaniem art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ Komisja naruszyła prawo, stwierdzając, iż umowa z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie stanowią bezprawnie przyznaną pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, po drugie, pomocniczo, w jej opinii wspomniana decyzja narusza art. 108 ust. 1 TFUE i art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1), gdyż Komisja nie oceniła umowy z 2005 r. w świetle reguł mających zastosowanie do pomocy istniejącej, a po trzecie, pomocniczo, zdaniem skarżącej decyzja ta narusza art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, nakazując odzyskanie spornych kwot.
39 W ramach zarzutu pierwszego skarżąca kwestionuje zakwalifikowanie badanego środka jako pomocy państwa. W pierwszym zastrzeżeniu utrzymuje, że umowa z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie nie mogą być traktowane jako jeden środek pomocy. W drugim, trzecim i czwartym zastrzeżeniu twierdzi ona odpowiednio, że gdyby należało orzec, iż umowa z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie stanowią jeden środek pomocy, taki środek nie byłby sprzeczny z postanowieniami art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ środek ten nie jest selektywny, nie przysparza jej korzyści i nie zakłóca konkurencji.
40 Należy zbadać w szczególności drugie zastrzeżenie zarzutu pierwszego dotyczące braku selektywności w przypadku kwestionowanego środka. W tym celu należy najpierw przedstawić ocenę Komisji zawartą w zaskarżonej decyzji co do selektywności kwestionowanego środka, a następnie argumenty, które strony wysunęły w tej kwestii przed Sądem, oraz wreszcie ocenę Sądu.
Ocena Komisji zawarta w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do selektywności kwestionowanego środka
41 Komisja przeanalizowała przesłankę dotyczącą selektywności kwestionowanego środka w motywach 56–71 zaskarżonej decyzji.
42 W tym względzie w pierwszej kolejności Komisja uznała, że systemem odniesienia jest system zezwoleń na eksploatację (motyw 65 zaskarżonej decyzji), którego część stanowi mechanizm wyrażania zgody na przedłużenie, oddalając argumenty Węgier, w których opowiadały się one za uznaniem samodzielnego systemu odniesienia składającego się z tego typu umowy (motywy 62, 63 wspomnianej decyzji). Komisja podniosła, że Węgry dysponowały szerokim zakresem uznania w odniesieniu do przedłużania zezwoleń na eksploatację, a następnie w odniesieniu do zmiany przepisów ustawy o górnictwie, mając świadomość korzystnych skutków, jakie miałoby to dla skarżącej będącej jedynym podmiotem gospodarczym w sektorze węglowodorów, który zawarł umowę o przedłużeniu. Według Komisji Węgry mogły ustalić opłaty eksploatacyjne w każdej chwili, a tym samym nie zmieniać ustawy o górnictwie (motyw 64 tej decyzji). Z uwagi na swoje skutki ciąg działań faworyzował zdaniem Komisji jedno szczególne przedsiębiorstwo.
43 W drugiej kolejności Komisja uznała, że w systemie zezwoleń na eksploatację umowa o przedłużeniu była jednoznacznie selektywna z uwagi na swobodę działania stron przy ustalaniu różnych elementów płatności lub co do decyzji o niezawarciu takiej umowy, w związku z czym władze węgierskie dysponowały uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do zawarcia umowy ze skarżącą lub z każdym innym podmiotem gospodarczym działającym na rynku (motyw 66 zaskarżonej decyzji). Zdaniem Komisji takiego traktowania nie da się wyjaśnić ani logiką, ani charakterem systemu, w którym opłaty eksploatacyjne mają zapewnić przychody państwu, są one obliczane od wydobytej wartości, zaś kwoty należne na podstawie umowy o przedłużeniu są płacone w zamian za przedłużenie. Jednak w opinii Komisji zawarcie umowy z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie prowadzą do tego, że skarżąca korzysta aż do 2020 r. z niższych opłat eksploatacyjnych za praktycznie wszystkie swoje pola objęte zezwoleniem na eksploatację, podczas gdy jej konkurenci, którzy eksploatują pola górnicze na podstawie takich zezwoleń i którzy rozpoczęli produkcję w przewidzianym terminie i wobec tego nie zawarli umowy o przedłużeniu, muszą płacić wyższe opłaty (motyw 67 wspomnianej decyzji).
44 W trzeciej kolejności Komisja zauważyła, że umowa z 2005 r. jest jedyną umową zawartą w sektorze węglowodorów, ponieważ pozostałe umowy tego typu zostały zawarte w sektorze minerałów stałych, lecz że opłaty eksploatacyjne dotyczące tych minerałów nie uległy zmianie na podstawie znowelizowanej ustawy o górnictwie (motyw 68 zaskarżonej decyzji).
45 W czwartej kolejności Komisja uznała, że ciąg działań, to jest sposób, w jaki został zredagowany art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie, umowa z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie, jest selektywny w stosunku do skarżącej (motyw 69 zaskarżonej decyzji). Z uwagi na łączne skutki tego ciągu działań skarżąca jest zdaniem Komisji jedynym podmiotem podlegającym szczególnemu systemowi, który chroni ją przed jakąkolwiek podwyżką opłat eksploatacyjnych należnych za wydobycie węglowodorów (motyw 70 wspomnianej decyzji). Komisja doszła do wniosku, że kryterium selektywności jest spełnione z uwagi na dużą dyskrecjonalność, w ramach której może zostać zawarta umowa o przedłużeniu, oraz ze względu na okoliczność, że ze zwolnienia korzystało tylko jedno przedsiębiorstwo (motyw 71 tej decyzji).
46 I tak choć Komisja uznała, że kwestionowany środek – w tych dwóch elementach składowych – faworyzował skarżącą, podkreśliła ona okoliczność, że umowa o przedłużeniu jest sama w sobie selektywna z powodu zasad jej negocjowania i zawierania (motyw 66 zaskarżonej decyzji). Wskazawszy, że umowa z 2005 r. i znowelizowana ustawa o górnictwie doprowadziły do sytuacji, w której skarżąca korzysta z niższych opłat eksploatacyjnych od pozostałych podmiotów gospodarczych aż do 2020 r., Komisja podniosła selektywność samej umowy z 2005 r. wobec skarżącej (motyw 67 wspomnianej decyzji), ponieważ możliwość korzystania z takich opłat eksploatacyjnych wynika jedynie z umowy, która ustala stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego roku z piętnastu lat okresu obowiązywania umowy i która przewiduje, że ustalone w ten sposób stawki będą określane wyłącznie zgodnie z jej postanowieniami i że pozostaną one niezmienione (pkt 4–9 umowy z 2005 r.). Ponadto dochodząc do wniosku, że skarżąca podlegała szczególnemu systemowi, który chronił ją przed jakąkolwiek podwyżką opłat eksploatacyjnych (motyw 70 zaskarżonej decyzji), Komisja siłą rzeczy uznała, że kryterium selektywności kwestionowanego środka jest spełnione, jako że z uwagi na wymienione powyżej cechy charakterystyczne umowy z 2005 r. jest ona selektywna.
47 Komisja oparła się zatem na charakterze selektywnym umowy z 2005 r., jako że ustala ona stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego roku z piętnastu lat okresu obowiązywania umowy i przewiduje, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienione, aby uznać kwestionowany środek za pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
Argumenty stron
48 Skarżąca kwestionuje charakter selektywny umowy z 2005 r. Przede wszystkim zauważa, że objęcie wszystkich jej pól górniczych podwyższoną opłatą eksploatacyjną wynika z ustawy o górnictwie, ponieważ przewidziane w niej przesłanki są spełnione, w związku z czym stanowi ona akt o charakterze generalnym i mający powszechne zastosowanie. Następnie twierdzi ona, że wszyscy posiadacze zezwoleń na eksploatację, którzy znajdowali się w sytuacji porównywalnej do jej sytuacji, mogli zdecydować o wynegocjowaniu umowy w celu ochrony swoich praw użytkowania górniczego zgodnie z odpowiednimi przepisami przewidzianymi w ustawie o górnictwie. Zauważa ona w replice, iż sama Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że umowa z 2005 r. przewiduje „potraktowan[ie] [jej] w sposób standardowy” i nie stanowi „uprzywilejowania” [korzyści], nawet jeśli ustalała ona opłaty eksploatacyjne, jakie miała ona ponosić przez cały okres obowiązywania wspomnianej umowy. Odwołuje się ona do art. 20 § 11 ustawy o górnictwie, zgodnie z którym opłaty eksploatacyjne uiszczane w przypadku koncesji lub przedłużenia zezwolenia na eksploatację są opłatami, które są wskazane i uzgodnione w umowach koncesyjnych lub w umowach o przedłużeniu. Przypomina, że w trakcie postępowania administracyjnego Węgry wyjaśniły, iż przedsiębiorstwa, które dokonują dużych inwestycji w projekty górnicze, muszą mieć długoterminową pewność co do mających zastosowanie opłat eksploatacyjnych i obciążeń oraz że w związku z tym opłaty eksploatacyjne będące przedmiotem umowy muszą być stałe i stabilne przez cały okres jej obowiązywania, przy czym zasadę tę należy stosować do opłat eksploatacyjnych odnoszących się do pól górniczych wprowadzonych do eksploatacji w ramach zezwolenia.
49 Komisja kwestionuje argumentację skarżącej w drodze trzech argumentów. Po pierwsze, uważa, że twierdzenie, jakoby ustawa o górnictwie tworzyła jeden jedyny system odniesienia, w ramach którego koncesje, zezwolenia na eksploatację i umowy o przedłużeniu stanowią odrębne podsystemy, nie jest zasadne, gdyż umowy o przedłużeniu stanowią część systemu zezwoleń na eksploatację. Po drugie, choć skarżąca utrzymuje, że po tym, jak doszło do zawarcia umowy z 2005 r., nie ma miejsca dyskryminacja między nią a wszystkimi właścicielami zezwoleń na eksploatację, Komisja jest zdania, że nie uwzględnia ona okoliczności, iż kwestionowany środek stanowi połączenie tej umowy ze znowelizowaną ustawą o górnictwie, zaś po wejściu w życie tej ustawy skarżąca nie znajduje się już w takiej samej sytuacji co ci właściciele. Po trzecie, Komisja żywi wątpliwości co do tego, że ustawa o górnictwie ustala regułę stabilności opłat w ramach zezwolenia na eksploatację lub że istnieje spójny system regulacyjny gwarantujący pewność prawną wszystkim przedsiębiorstwom górniczym w odniesieniu do ich pól wprowadzonych już do eksploatacji.
Ocena Sądu
50 Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „[z] zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
51 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakwalifikowanie danego środka jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich przewidzianych w tym postanowieniu przesłanek. I tak, aby środek mógł zostać zakwalifikowany jako pomoc państwa, po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja dokonana przy pomocy zasobów państwowych, po drugie, konieczne jest, aby interwencja mogła mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, po trzecie, musi ona przyznawać beneficjentowi korzyść, a po czwarte, musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 września 2010 r. w sprawie C‑399/08 P Komisja przeciwko Deutsche Post, Zb.Orz. s. I‑7831, pkt 38, 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Jeśli chodzi o przesłankę dotyczącą korzyści po stronie beneficjenta, z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż za pomoc państwa uznaje się interwencje, które, niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które winny być uznane za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (zob. ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Deutsche Post, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 Z utrwalonego orzecznictwa faktycznie wynika, że pojęcie pomocy państwa jest bardziej ogólne od pojęcia subwencji. Obejmuje ono nie tylko świadczenia pozytywne, ale również interwencje, które w różnych formach zmniejszają obciążenia, jakim zazwyczaj podlega budżet przedsiębiorstwa, i które przez to – mimo że nie są subwencjami w ścisłym znaczeniu tego słowa – mają taki sam charakter i identyczne skutki (zob. wyrok Trybunału z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie C‑81/10 P France Télécom przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑12899, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 W odniesieniu do charakteru selektywnego środka pomocy należy także zaznaczyć, że art. 107 ust. 1 TFUE nie dokonuje rozróżnienia interwencji państwa według przyczyn lub celów, lecz definiuje je ze względu na ich skutki (wyrok Trybunału z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie C‑409/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1487, pkt 46). Z tego wynika, że zastosowanie tego postanowienia nakazuje jedynie ustalić, czy w ramach danego systemu prawnego środek państwowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami lub towarami, które znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu przyświecającego wspomnianemu systemowi (zob. ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). W przypadku odpowiedzi twierdzącej środek pomocy spełnia przesłankę selektywności składającą się na pojęcie pomocy państwa przewidziane w tym postanowieniu.
55 Przed dokonaniem oceny ważności wniosków wyciągniętych w zaskarżonej decyzji co do charakteru selektywnego umowy z 2005 r. należy przedstawić argumenty wysunięte przez Węgry i skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego.
56 W powyższym względzie Węgry wytoczyły w toku postępowania administracyjnego wiele argumentów podważających charakter selektywny umowy z 2005 r., na który Komisja powołała się już w decyzji o wszczęciu postępowania, jako że zauważyła w niej, iż kwestionowany środek będący przedmiotem badania przyznaje zwolnienie z opłat eksploatacyjnych tylko jednemu przedsiębiorstwu (motywy 18, 21 decyzji o wszczęciu postępowania).
57 Na wstępnym etapie badania Węgry odpowiedziały w dniu 17 marca 2008 r. na pytanie Komisji dotyczące przepisów ustawy o górnictwie, w świetle których skarżąca jest uprawniona do zapłaty stabilnych opłat eksploatacyjnych aż do 2020 r., przedstawiając art. 20 § 11 i art. 26/A § 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 20 § 11 ustawy o górnictwie kwota opłaty eksploatacyjnej wyrażonej monetarnie musi stanowić procent wartości wydobytych minerałów, jak określono w tej ustawie lub w umowie koncesyjnej, lub w umowie zawartej zgodnie z art. 26/A § 5 ustawy, o której mowa. Węgry zauważyły, że każde przedsiębiorstwo górnicze będące właścicielem zezwolenia na eksploatację mogło zwrócić się z wnioskiem o przedłużenie legalnego terminu na rozpoczęcie produkcji pod warunkiem zapłaty opłaty zastępującej utraconą opłatę na podstawie zasad określonych w art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie (zob. pkt 6 powyżej), ale że zawarcie takiej umowy nie było obowiązkowe. Uważały one, że ustawa o górnictwie zezwala na przedłużenie praw użytkowania górniczego oparte na tych samych zasadach co reguły mające zastosowanie do koncesji. Węgry podsumowały, że każde przedsiębiorstwo górnicze mogło zawrzeć umowę o przedłużeniu w niedyskryminacyjny sposób, ponieważ takie przedsiębiorstwo miało prawo do przedłużenia daty rozpoczęcia produkcji z poszanowaniem wymogów art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie.
58 Węgry udzieliły ponadto w dniu 8 września 2008 r. dodatkowych wyjaśnień na temat podstawy prawnej, w świetle której przedsiębiorstwo, któremu nie udało się rozpocząć produkcji w przewidzianym terminie, mogło płacić niższe opłaty eksploatacyjne niż opłaty ustalone w ustawie o górnictwie, powołując się po raz kolejny na przepisy art. 20 § 11 tej ustawy, aby uznać, że w przypadku gdy działalność była prowadzona na podstawie zezwolenia na eksploatację, stawka opłaty eksploatacyjnej była ustalana w zależności od przypadku w art. 20 § 3 tej ustawy, który określa ustawową stawkę opłaty według rodzaju wydobytych materiałów, lub w umowie zawartej na podstawie art. 26/A § 5 ustawy, o której mowa, w przypadku przedłużenia zezwolenia na eksploatację.
59 W odpowiedzi z dnia 9 kwietnia 2009 r. na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry położyły przede wszystkim nacisk na logikę uregulowania górniczego, która wymaga, by taka klauzula jak ta ustalająca stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego roku z piętnastu lat okresu obowiązywania umowy i przewidująca, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienione, stanowiła „naturalny” element każdej umowy o przedłużeniu, jako że późniejsze zmiany stawek opłat eksploatacyjnych nie mogą mieć zastosowania do stawek ustalonych w takiej umowie. Zdaniem Węgier umowa z 2005 r. nie przyznaje preferencyjnego traktowania skarżącej, gdyż każde inne przedsiębiorstwo górnicze w takiej samej sytuacji mogło oczekiwać zawarcia podobnej umowy ustalającej stawki opłat eksploatacyjnych w taki sam sposób co ta umowa. Następnie Węgry ponownie przytoczyły art. 20 § 11 ustawy o górnictwie, który w ich opinii określa metody obliczania stawki opłat eksploatacyjnych. Ich zdaniem zawierając odesłanie do umów zawartych na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie, art. 20 § 11 tejże ustawy ma na celu sprawić, by opłaty eksploatacyjne ustalone w tych umowach były zgodnie z prawem stosowane do produkcji pól górniczych, których dotyczą te umowy, niezależnie od stawki opłaty eksploatacyjnej ustalonej w omawianej ustawie. Wreszcie Węgry zakwestionowały stwierdzenie figurujące w motywie 29 decyzji o wszczęciu postępowania, jakoby żaden inny podmiot gospodarczy na rynku nie mógł liczyć na uzyskanie takiej umowy na warunkach przewidzianych w umowie z 2005 r., ponieważ ich zdaniem z art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie wynikało co innego, a mianowicie, że umowa z 2005 r. była właśnie jedynym typem umowy, jaka mogła zostać zawarta.
60 Ponadto skarżąca rozwinęła w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego argumenty dotyczące braku selektywności w przypadku umowy z 2005 r.
61 W swoich uwagach z dnia 27 kwietnia 2008 r. także skarżąca uznała, że każde przedsiębiorstwo górnicze znajdujące się w takiej samej sytuacji zawarłoby na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie umowę o przedłużeniu zawierającą takie same postanowienia co umowa z 2005 r., ustalającą stawki opłaty eksploatacyjnej określonej w umowie i wykluczającą możliwość późniejszej zmiany stawki przez ustawę. Zakwestionowała ona także charakter selektywny umowy z 2005 r., odwołując się do umów takiej samej natury zawartych przez władze węgierskie i przedsiębiorstwa górnicze w sektorze minerałów stałych, które to umowy zawierały takie klauzule jak klauzula ustalająca stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego roku z piętnastu lat okresu obowiązywania wspomnianej umowy z 2005 r. oraz jak klauzula przewidująca, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienione. Powołała się ona na art. 20 § 11 ustawy o górnictwie, aby uzasadnić okoliczność, że stawki opłaty eksploatacyjnej przewidziane w umowie z 2005 r. różniły się od stawki wynikającej z systemu zezwoleń na eksploatację, uznając, iż gdyby ustawodawca życzył sobie, by późniejsza zmiana opłaty eksploatacyjnej ustalonej w ustawie zastąpiła stawki opłat ustalone w umowie z 2005 r., to powinien był zawrzeć wyraźny przepis w tym sensie.
62 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że kwestionowany środek składa się z dwóch elementów, to jest umowy z 2005 r., która ustala stawki opłat eksploatacyjnych dla wszystkich pól skarżącej wprowadzonych do eksploatacji lub których dotyczy przedłużenie dla każdego roku z piętnastu lat okresu jej obowiązywania, oraz znowelizowanej ustawy o górnictwie, która podwyższa stawki opłat eksploatacyjnych dla wszystkich pól węglowodorów objętych zezwoleniem na eksploatację, nie zawierając przepisów odnoszących się do pól górniczych, które były już przedmiotem umowy o przedłużeniu.
63 W powyższym względzie należy zauważyć, iż Komisja słusznie podkreśliła w motywie 53 zaskarżonej decyzji, że umowa z 2005 r. nie była sprzeczna z regułami dotyczącymi pomocy państwa. Jako że opłaty uzgodnione na podstawie umowy z 2005 r. mające zastosowanie zarówno do pól już będących w eksploatacji, jak i pól, których dotyczyło przedłużenie zezwoleń na eksploatację, były wyższe od ustawowych opłat mających zastosowanie w chwili jej zawarcia, umowa ta nie zawierała elementu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE.
64 Następnie należy zwrócić uwagę, że w przypadku gdy państwo zawiera z podmiotem gospodarczym umowę, która nie zawiera elementu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, fakt, iż w późniejszym czasie warunki zewnętrzne wobec takiej umowy ulegają zmianie w taki sposób, że dany podmiot znajduje się w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów, które nie zawarły podobnej umowy, nie może wystarczyć, by rozpatrywane łącznie umowa i późniejsza zmiana warunków zewnętrznych wobec tej umowy mogły być postrzegane jako elementy składowe pomocy państwa.
65 W braku takiej zasady każda umowa, jaką podmiot gospodarczy zawarłby z państwem i która nie zawiera elementu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, mogłaby bowiem zostać zawsze zakwestionowana, gdy sytuacja rynku, na którym działa podmiot będący stroną umowy, zmienia się w taki sposób, że podmiotowi zostaje przysporzona korzyść, jak opisano w pkt 64 powyżej, lub gdy państwo wykonuje swoje uprawnienia regulacyjne w obiektywnie uzasadniony sposób w związku ze zmianą rynku, respektując przy tym prawa i obowiązki wynikające z takiej umowy.
66 Natomiast takie połączenie jak to, na które Komisja powołała się w zaskarżonej decyzji, może zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa, gdy warunki zawartej umowy zostały zaproponowane selektywnie przez państwo jednemu podmiotowi lub kilku podmiotom, a nie na podstawie obiektywnych kryteriów wynikających z aktu o charakterze generalnym i mającym zastosowanie do wszystkich podmiotów. W tym względzie należy zaznaczyć, iż okoliczność, że tylko jeden podmiot gospodarczy zawarł umowę tego typu, nie wystarcza do wykazania selektywnego charakteru umowy, ponieważ taka okoliczność może między innymi wynikać z braku zainteresowania ze strony wszystkich pozostałych podmiotów gospodarczych.
67 Ponadto należy przypomnieć, że do celów zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE jeden środek pomocy może składać się z połączonych elementów, pod warunkiem że w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji, wykazują one tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 19 marca 2013 r. w sprawach połączonych C‑399/10 P i C‑401/10 P Bouygues i Bouygues Télécom przeciwko Komisji i in. oraz Komisja przeciwko Francji i in., pkt 103, 104). W tym kontekście takie połączenie elementów, na które Komisja powołała się w zaskarżonej decyzji, może zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa, w przypadku gdy państwo działa w taki sposób, by chronić jeden podmiot lub kilka podmiotów już obecnych na rynku, zawierając z nimi umowę przyznającą im stawki opłat gwarantowane przez cały okres jej obowiązywania, mając już wówczas zamiar skorzystania w późniejszym czasie z przysługujących mu uprawnień regulacyjnych poprzez podwyższenie stawki opłaty w taki sposób, że inne podmioty gospodarcze na rynku znajdą się w gorszej sytuacji, niezależnie od tego, czy w grę wchodzą podmioty gospodarcze już obecne na rynku w dniu zawarcia umowy, czy też nowe podmioty gospodarcze.
68 Właśnie w świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy w niniejszym przypadku Komisja mogła słusznie uznać, że kwestionowany środek był selektywny z tego powodu, że umowa z 2005 r., ustalając stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za każdy rok z piętnastu lat okresu jej obowiązywania i przewidując, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienione, była selektywna.
69 W pierwszej kolejności należy przeanalizować dokładnie ramy prawne, w których została zawarta umowa z 2005 r.
70 Artykuł 26/A § 5 ustawy o górnictwie umożliwia każdemu przedsiębiorstwu górniczemu, które eksploatuje pola węglowodorów lub minerałów stałych, zwrócenie się z wnioskiem o przedłużenie praw użytkowania górniczego w odniesieniu do jednego pola lub kilku pól, których nie wprowadziło ono do eksploatacji w terminie pięciu lat od wydania zezwolenia na eksploatację. W tym zakresie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie nie jawi się jako przepis o charakterze selektywnym.
71 W odniesieniu do okoliczności wskazanej w motywie 66 zaskarżonej decyzji, że przedsiębiorstwo górnicze i władze węgierskie mogą zdecydować o niezawieraniu umowy o przedłużeniu, należy stwierdzić z jednej strony, że z art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie nie wynika, iż władze węgierskie, do których wpłynie wniosek o przedłużenie, mogą odmówić wszczęcia negocjacji w celu zawarcia umowy mającej na celu przedłużenie danych praw użytkowania górniczego. Z drugiej strony zgodnie z art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie każde przedsiębiorstwo górnicze może wystąpić z wnioskiem o przedłużenie przysługujących mu praw użytkowania górniczego (zob. pkt 70 powyżej). W każdym razie takie przedsiębiorstwo może również postanowić nie składać wniosku o przedłużenie, zwłaszcza z uwagi na koszty finansowe związane z podwyższeniem składki opłaty górniczej mającej zastosowanie w dniu złożenia wniosku o przedłużenie dotyczącego ewentualnie wszystkich pól wprowadzonych do eksploatacji (zob. pkt 6 powyżej), bądź zdecydować, że nie zgadza się na składki zaproponowane przez władze węgierskie w następstwie złożenia wniosku o przedłużenie, tak że nie dojdzie do zawarcia umowy o przedłużeniu.
72 Ponadto art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie pozostawia wprawdzie władzom węgierskim zakres uznania, stanowiąc, że stawka opłaty za przedłużenie, która determinuje ewentualnie stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, nie może przewyższać 1,2 razy stawki mającej zastosowanie w dniu złożenia wniosku o przedłużenie, niemniej takiego zakresu uznania nie można koniecznie postrzegać jako sprzyjającego niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w porównaniu z innymi, a zatem nie może on przyznawać selektywnego charakteru zawartym umowom o przedłużeniu. Taki zakres uznania może być bowiem uzasadniony różnymi czynnikami takimi jak liczba pól, których dotyczy przedłużenie i ich szacunkowe znaczenie w stosunku do pól górniczych będących już w eksploatacji. Mówiąc dokładniej, o ile – jak twierdziły Węgry w trakcie postępowania administracyjnego (zob. pkt 57 powyżej) – podwyżka stawki opłaty górniczej mającej zastosowanie w dniu złożenia wniosku o przedłużenie ma na celu wyrównanie utraty opłat górniczych związanej z polami niewprowadzonymi do eksploatacji w terminie pięciu lat od wydania zezwoleń na eksploatację, o tyle nie jest nielogiczne, że stawka opłaty za przedłużenie i ewentualnie stawka podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, które stosuje się odpowiednio do pól, w stosunku do których data rozpoczęcia wydobycia została przedłużona, oraz do pól będących już w eksploatacji, są wyższe, w przypadku gdy liczba pól, których dotyczy przedłużenie, jest istotna w stosunku do liczby pól będących już w eksploatacji oraz że są one niższe, gdy – tak jak w niniejszym przypadku – liczba pól, których dotyczy przedłużenie, stanowi niewielką część pól już eksploatowanych. Wynika stąd, że zakres uznania przyznany w art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie umożliwia administracji zachowanie równego traktowania między podmiotami gospodarczymi, w zależności od tego, czy znajdują się w porównywalnych lub różnych sytuacjach w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 powyżej, dostosowując swoje propozycje co do opłat do cech charakterystycznych każdego przedstawionego wniosku o przedłużenie, oraz że stanowi on przejaw uprawnień dyskrecjonalnych ograniczonych obiektywnymi kryteriami, które pozostają w związku z systemem opłat ustalonym w spornych uregulowaniach. Mówiąc szerzej, należy zauważyć, że zakres uznania, o którym tu mowa, odróżnia się z racji swej natury od przypadków, w których korzystanie z takiego zakresu uznania jest związane z przyznaniem korzyści na rzecz operatora gospodarczego. W niniejszym przypadku zakres uznania władz węgierskich służy do wyważenia dodatkowej opłaty nakładanej na podmioty gospodarcze w celu uwzględnienia imperatywów wynikających z zasady równego traktowania.
73 Artykuł 26/A § 5 ustawy o górnictwie stanowi także, że umowa o przedłużeniu ustala stawki opłaty za przedłużenie i że w przypadku gdy wniosek o przedłużenie dotyczy więcej niż dwóch lub pięciu pól, ta sama umowa określa stawki podwyższonej opłaty górniczej na okres co najmniej pięciu lat i kwotę opłaty jednorazowej (zob. pkt 6 powyżej). Z przepisu tego wynika, że w przypadku przedłużenia stawki opłaty za przedłużenie oraz ewentualnie stawki podwyższonej opłaty eksploatacyjnej zostają ustalone wyłącznie w umowie o przedłużeniu, która to zasada jest zresztą wyraźnie wymieniona w art. 20 § 11 zdanie pierwsze ustawy o górnictwie.
74 Wobec powyższego w świetle przepisów art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie, które mają zastosowanie do każdego przedsiębiorstwa pragnącego wystąpić o przedłużenie jego zezwoleń na eksploatację i na podstawie których została zawarta umowa z 2005 r., fakt, że stawki ustalone na każdy rok ważności wspomnianej umowy są wynikiem negocjacji, nie wystarcza do przyznania tej umowie selektywnego charakteru. Zważywszy na to, co orzeczono w pkt 72 powyżej, inaczej byłoby, gdyby władze węgierskie skorzystały z przysługującego im zakresu uznania podczas negocjacji zakończonych zawarciem umowy z 2005 r., która ustala stawki opłaty za przedłużenie i podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, w sposób faworyzujący skarżącą poprzez zaakceptowanie niskiego poziomu opłaty bez obiektywnego powodu z uwagi na cel podwyżki opłat w przypadku przedłużenia zezwoleń na eksploatację i ze szkodą dla każdego innego podmiotu gospodarczego ubiegającego się o przedłużenie jego praw użytkowania górniczego lub w braku takiego podmiotu gospodarczego – w przypadku występowania konkretnych wskazówek co do istnienia nieuzasadnionego przychylnego traktowania zastrzeżonego dla skarżącej. Ponadto w zakresie, w jakim postanowienia umowy z 2005 r. przewidują, że określone umownie stawki podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znajdują zastosowanie przez cały okres jej obowiązywania i nie mogą zostać zmienione jednostronnie przez ten okres, umowa ta nie dodaje nic w stosunku do reguły ustalonej w art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie przypomnianej w pkt 73 powyżej.
75 W drugiej kolejności do Sądu należy zatem sprawdzenie, czy Komisja wykazała selektywny charakter umowy z 2005 r., w szczególności mając na uwadze klauzulę ustalającą dokładną stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego roku z piętnastu lat jej obowiązywania oraz klauzulę przewidującą, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienione.
76 Przede wszystkim należy przypomnieć, że ustawa o górnictwie jest zredagowana w ogólny sposób w odniesieniu do przedsiębiorstw mogących skorzystać z przepisów art. 26/A § 5 tej ustawy (zob. pkt 70 powyżej).
77 Następnie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, iż skarżąca była jedynym przedsiębiorstwem, które faktycznie zawarło umowę o przedłużeniu w sektorze węglowodorów (motyw 71 zaskarżonej decyzji). Tymczasem, jak wskazano w pkt 66 i 71 powyżej, fakt ten można wyjaśnić brakiem zainteresowania ze strony innych podmiotów gospodarczych, a zatem brakiem wniosku o przedłużenie lub brakiem porozumienia stron co do stawek opłaty za przedłużenie. Jeśli chodzi o dwie ostatnie hipotezy, jako że ustalone w ustawie o górnictwie kryteria zawarcia umowy o przedłużeniu są obiektywne i mają zastosowanie do każdego potencjalnie zainteresowanego podmiotu gospodarczego, który je spełnia, nie można przyjąć, że zawarcie umowy z 2005 r. przejawia selektywny charakter.
78 Co więcej, jak przedstawiono w pkt 74 powyżej, ustalając stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej dla każdego z piętnastu lat okresu ważności umowy z 2005 r. i przewidując, że ustalone w ten sposób stawki pozostaną niezmienne, Węgry i skarżąca ograniczyły się do zastosowania przepisów art. 20 § 11 i art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie, które przewidują, że każda umowa o przedłużeniu ustala stawkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej na okres jej obowiązywania.
79 Należy ponadto przypomnieć, że stawki ustalone zgodnie z umową z 2005 r. stosują się do wszystkich pól skarżącej eksploatowanych już na podstawie zezwolenia na eksploatację, czyli do 44 pól węglowodorów, na których produkcję rozpoczęto po dniu 1 stycznia 1998 r., oraz do 93 pól gazu ziemnego, na których produkcję rozpoczęto przed tą datą, podczas gdy przedłużenie dotyczy tylko dwunastu pól nieeksploatowanych w chwili jej zawarcia. W tych okolicznościach fakt, że współczynnik podwyżki mieści się poniżej 1,2, a w szczególności między 1,02 a 1,05 (zob. pkt 8 powyżej), można wyjaśnić obiektywnie niewielkim znaczeniem dwunastu pól, których dotyczyło przedłużenie w stosunku do 137 pól eksploatowanych już w 2005 r. (zob. pkt 72 powyżej). Siłą rzeczy należy stwierdzić, że Komisja nie zbadała tego istotnego aspektu umowy z 2005 r., tak że żadna wskazówka co do nieuzasadnionego preferencyjnego traktowania skarżącej nie wynika z zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie można domniemywać, że skarżąca miała prawo do przychylnego traktowania w porównaniu ze wszystkimi innymi przedsiębiorstwami znajdującymi się potencjalnie w sytuacji porównywalnej z jej sytuacją w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 powyżej.
80 Z drugiej strony, choć Komisja wspomniała, iż istniały inne umowy o przedłużeniu w sektorze minerałów stałych, uznała ona, że nie należy ich brać pod uwagę, ponieważ dotyczą one innych typów minerałów podlegających innym opłatom eksploatacyjnym oraz że znowelizowana ustawa o górnictwie nie wprowadziła zmian opłat w stosunku do tych minerałów (motyw 68 zaskarżonej decyzji). Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z motywem 70 zaskarżonej decyzji selektywny charakter kwestionowanego środka wynika z selektywności umowy z 2005 r. (zob. pkt 46 powyżej), a nie z charakteru wydobywanych minerałów, stawek opłat mających zastosowanie do tych kategorii minerałów czy z okoliczności, że te stawki nie zostały później zmienione. A zatem stwierdzenia poczynione przez Komisję w motywie 68 zaskarżonej decyzji nie są właściwe do oddalenia argumentacji opartej na istnieniu innych umów o przedłużeniu zawartych na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie i na warunkach podobnych do umowy z 2005 r. Z uwagi na przyjęte przez siebie podejście Komisja odmówiła uwzględnienia wszystkich elementów, za pomocą których byłaby w stanie ocenić, czy umowa z 2005 r. była selektywna wobec skarżącej w świetle sytuacji stworzonej przez inne umowy o przedłużeniu, które zostały także zawarte na podstawie art. 26/A § 5 ustawy o górnictwie i o których istnieniu Komisja dowiedziała się od skarżącej. Ponadto Komisja nawet nie starała się uzyskać od władz węgierskich szerszych informacji na temat umów o przedłużeniu zawartych przez przedsiębiorstwa górnicze z sektora minerałów stałych.
81 Mając na uwadze, po pierwsze, brak selektywności charakteryzujący ramy prawne regulujące zawieranie umów o przedłużeniu oraz rozważania uzasadniające przyznanie zakresu uznania władzom węgierskim podczas negocjacji dotyczących stawek opłat, a po drugie, brak jakichkolwiek wskazówek co do tego, iż te władze potraktowały skarżącą w przychylny sposób w porównaniu ze wszystkimi pozostałymi przedsiębiorstwami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji (zob. pkt 70–74, 79, 80 powyżej), nie można uznać, że charakter selektywny umowy z 2005 r. został udowodniony.
82 Wreszcie należy zaznaczyć, że podwyżka opłat na podstawie znowelizowanej ustawy o górnictwie, która weszła w życie dopiero w 2008 r., miała miejsce w kontekście podwyżki światowych kursów ropy naftowej, co skarżąca przedstawiła w swoich pismach procesowych i opisała szczegółowo w piśmie przedłożonym w odpowiedzi na odpowiednie żądanie Sądu (zob. pkt 36 powyżej). Jako że Komisja nie wspomniała zresztą, że umowa z 2005 r. została zawarta w przewidywaniu podwyżki opłat eksploatacyjnych, połączenia tej umowy ze wskazaną powyżej ustawą nie można zasadnie uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE (zob. pkt 64–67 powyżej).
83 W konsekwencji należy uwzględnić drugie zastrzeżenie zarzutu pierwszego oparte na braku selektywności kwestionowanego środka i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności ustosunkowania się do pozostałych zastrzeżeń zarzutu pierwszego oraz zarzutów drugiego i trzeciego.
W przedmiocie kosztów
84 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszym przypadku Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej 2011/88/UE z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie pomocy państwa C 1/09 (ex NN 69/08) udzielonej przez Węgry na rzecz MOL Nyrt.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 listopada 2013 r.
Podpisy