CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 20 oktober 2009 1(1)
Zaak C‑310/08
London Borough of Harrow
tegen
Nimco Hassan Ibrahim
en
Secretary of State for the Home Department
[Verzoek om een prejudiciële beslissing van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Verenigd Koninkrijk)]
„Vrij verkeer van personen – Verblijfsrecht van familieleden van voormalig communautair werknemer – Recht van kinderen om voort te studeren in gastlidstaat – Recht van moeder-derdelander om in gastlidstaat te verblijven – Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 – Artikel 12, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG – Geen voldoende middelen om niet ten laste te komen van socialebijstandsstelsel van gastlidstaat”
1. In de onderhavige zaak heeft de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Verenigd Koninkrijk) het Hof krachtens artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(2) en richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG.(3)
2. Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Nimco Hassan Ibrahim, een derdelander die gehuwd is met een Deens staatsburger die voordien in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt en die schoolgaande kinderen heeft die Deense staatsburgers zijn, en de London Borough of Harrow (hierna: „Borough”) betreffende de vraag of Ibrahim in het Verenigd Koninkrijk aanspraak kan maken op bijstand voor huisvesting. Ibrahim en haar kinderen kunnen niet in hun eigen onderhoud voorzien en zijn afhankelijk van sociale bijstand in het Verenigd Koninkrijk. De Secretary of State for the Home Department (hierna: „Secretary of State”) heeft in de betrokken procedure geïntervenieerd. Naar het recht van het Verenigd Koninkrijk kan Ibrahim geen aanspraak maken op bijstand voor huisvesting indien zij niet op grond van het gemeenschapsrecht het recht heeft om in die lidstaat te verblijven. De Court of Appeal wenst onder meer te vernemen of Ibrahim en haar kinderen een verblijfsrecht hebben op grond van richtlijn 2004/38 of artikel 12 van verordening nr. 1612/68, en zo ja, of zij moeten beschikken over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat zij tijdens hun voorgenomen verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het Verenigd Koninkrijk en over een verzekering die de ziektekosten in die lidstaat volledig dekt.
I – Juridisch kader
A – Gemeenschapsrecht
3. Artikel 10 van verordening nr. 1612/68 luidde voor de intrekking ervan bij richtlijn 2004/38 als volgt:
„1. Met de werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld mogen zich vestigen, ongeacht hun nationaliteit:
a) zijn echtgenoot en bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
b) de bloedverwanten in opgaande lijn van deze werknemer en van zijn echtgenoot, die te zijnen laste zijn.
2. De lidstaten begunstigen de toelating van alle familieleden die niet onder de bepalingen van lid 1 vallen, indien zij ten laste zijn van bovenbedoelde werknemer dan wel in het land van herkomst onder zijn dak leven.
3. Voor de toepassing van de leden 1 en 2 moet de werknemer de beschikking hebben over een woning voor zijn familie, die in het gebied waar hij werkt voor de nationale werknemers als normaal wordt beschouwd; deze bepaling mag geen discriminatie tussen de nationale werknemers en de werknemers uit andere lidstaten ten gevolge hebben.”
4. Artikel 12 van verordening nr. 1612/68 luidt:
„De kinderen van een onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze Staat toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding.
De lidstaten moedigen de initiatieven aan, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.”
5. Artikel 12 („Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de burger van de Unie”), lid 3, van richtlijn 2004/38 luidt:
„Het overlijden van een burger van de Unie of zijn vertrek uit het gastland leidt niet tot verlies van het verblijfsrecht voor zijn kinderen, noch voor de ouder die daadwerkelijk de voogdij heeft voor de kinderen, ongeacht de nationaliteit, indien de kinderen in het gastland verblijven en er met het oog op studie aan een onderwijsinstelling zijn ingeschreven. Dit geldt tot hun studie voltooid is.”
6. Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 luidt:
„Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.”
B – Nationaal recht
7. Volgens artikel 6, lid 1, van de Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (hierna: „Regulations van 2006”) is een „rechthebbende” die in het Verenigd Koninkrijk mag verblijven, een persoon die de nationaliteit van een EER-staat heeft en in het Verenigd Koninkrijk is als werkzoekende, werknemer, zelfstandige, persoon die in zijn levensbehoeften voorziet, of student. Volgens artikel 19, lid 3, sub a, van de Regulations van 2006 kan een persoon die overeenkomstig die Regulations is toegelaten tot of een recht van verblijf heeft verkregen in het Verenigd Koninkrijk uit het Verenigd Koninkrijk worden verwijderd indien hij geen recht van verblijf overeenkomstig de Regulations heeft of meer heeft.
8. Overeenkomstig de Housing Act 1996 en de Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006 kan Ibrahim geen aanspraak maken op bijstand voor huisvesting indien zij niet op grond van het gemeenschapsrecht het recht heeft om in die lidstaat te verblijven.
II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
9. Ibrahim is een derdelander. Zij is gehuwd met, maar leeft gescheiden van een Deens staatsburger (hierna: „Y”). Y kwam in 2002 naar het Verenigd Koninkrijk, waar hij werkte van oktober 2002 tot mei 2003. Van juni 2003 tot maart 2004 kreeg Y een arbeidsongeschiktheidsuitkering, die werd stopgezet toen hij aan het eind van die periode in staat werd geacht om arbeid te verrichten. Y verliet niet lang daarna het Verenigd Koninkrijk, om in december 2006 weer naar het Verenigd Koninkrijk terug te keren. In het tijdvak nadat hij was gestopt met werken en voor zijn vertrek uit het Verenigd Koninkrijk had Y opgehouden een rechthebbende te zijn in de zin van artikel 6 van de Regulations van 2006. Bij zijn terugkeer in het Verenigd Koninkrijk in december 2006 verwierf Y niet opnieuw de status van „rechthebbende” die naar het recht van het Verenigd Koninkrijk een verblijfsrecht heeft.
10. Ibrahim kwam in februari 2003 met toestemming van de immigratiedienst naar het Verenigd Koninkrijk om zich bij haar echtgenoot te voegen. Zij hebben vier kinderen, alle van Deense nationaliteit, die in oktober 2007 tussen de 1 en 9 jaar oud waren. De drie oudste kinderen kwamen in februari 2003 met hun moeder mee, het vierde kind is geboren in het Verenigd Koninkrijk. De twee oudste kinderen volgen sinds kort na hun aankomst tot op heden openbaar onderwijs in het Verenigd Koninkrijk.
11. Ibrahim leefde na diens vertrek uit het Verenigd Koninkrijk in 2004, gescheiden van haar echtgenoot. Zij had en heeft geen toereikende eigen middelen van bestaan. Zij werkt niet en is geheel afhankelijk van inkomengebonden uitkeringen om in haar eerste levensbehoeften en huisvestingskosten te voorzien. Zij beschikt niet over een volledige dekking verschaffende ziektekostenverzekering en is aangewezen op de National Health Service van het Verenigd Koninkrijk.
12. In januari 2007 diende Ibrahim bij de Borough een verzoek in om woonruimte als dakloze voor haarzelf en haar kinderen. Bij besluit van 1 februari 2007 stelde de Borough vast dat Ibrahim niet voor bijstand voor huisvesting in aanmerking kwam aangezien noch zij, noch haar echtgenoot in het Verenigd Koninkrijk verbleef uit hoofde van een gemeenschapsrechtelijk recht. In administratief beroep bevestigde de met de toetsing van huisvestingsbesluiten belaste ambtenaar van de Borough bij brief van 29 maart 2007 het besluit van de Borough van 1 februari 2007 op dezelfde gronden. Tot op de dag van toetsing had Y geen enkele vorm van arbeid verricht en was hij geheel aangewezen op overheidsuitkeringen.
13. Ibrahim stelde tegen het besluit van de Borough beroep in bij de Clerkenwell and Shoreditch County Court, die haar beroep op 18 oktober 2007 ontvankelijk verklaarde. De County Court besliste onder meer dat de twee oudste schoolgaande kinderen van Ibrahim krachtens artikel 12 van verordening nr. 1612/68 een verblijfsrecht hadden teneinde hun opleiding te voltooien, en dat Ibrahim, als hun primaire verzorger, dus een afgeleid verblijfsrecht had. Deze rechter overwoog ook dat hun recht om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven losstond van hun bestaansmiddelen.
14. De Borough stelde tegen het vonnis van de County Court hoger beroep in bij de verwijzende rechter. De Borough stelt dat richtlijn 2004/38 de enige bron is waar burgers van de Europese Unie en leden van hun familie verblijfsrechten in de lidstaten aan kunnen ontlenen. Volgens de verwijzende rechter stelt de Borough dat partijen het erover eens zijn dat Ibrahim en haar kinderen geen verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk toekomt op grond van met name artikel 12, lid 3, van richtlijn 2004/38, aangezien Y de hoedanigheid van werknemer in het Verenigd Koninkrijk had verloren voordat hij dit in 2004 verliet. Richtlijn 2004/38 heeft artikel 12 van verordening nr. 1612/68 en het daarop gebaseerde arrest Baumbast en R(4) niet ongemoeid gelaten. Volgens de Borough vormde artikel 12 van verordening nr. 1612/68 de grondslag van het recht van het kind van een werknemer om te worden toegelaten tot het onderwijs in de gastlidstaat, maar na de intrekking van artikel 10 van verordening nr. 1612/68, dat de basis vormde voor het verblijfsrecht uit hoofde van die verordening, werd het in artikel 12 van die verordening vervatte recht op toegang tot het onderwijs onderworpen aan de gewijzigde voorwaarden van richtlijn 2004/38. Hoe dan ook moet ieder verblijfsrecht voor familieleden na het vertrek van een burger van de Unie uit de gastlidstaat, op zich berusten op de aanwezigheid van voldoende bestaansmiddelen. De beginselen van zelfvoorziening en van evenredigheid zijn essentiële beginselen van gemeenschapsrecht teneinde het evenwicht te bewaren tussen de behoeften van de burger en de staat. De voorwaarde van zelfvoorziening geldt niet voor de migrerende werknemer en zijn familieleden, maar wel voor alle andere vormen van het verblijfsrecht, zoals onder meer blijkt uit artikel 7 van richtlijn 2004/38. In de zaak Baumbast en R beschikte het gezin Baumbast over voldoende bestaansmiddelen, en hoewel het Hof bij de beantwoording van de eerste twee vragen, in tegenstelling tot de beantwoording van de derde vraag, in zijn motivering daar niet met zoveel woorden op leunde, was dit de feitelijke achtergrond van de zaak; het zou principieel fout zijn om aan het arrest een ruimer beginsel te ontlenen dat de stelling van Ibrahim zou ondersteunen, tegen de achtergrond dat zij niet over voldoende eigen bestaansmiddelen beschikt.
15. Volgens de verwijzende rechter stelt Ibrahim dat zij in het Verenigd Koninkrijk mag blijven op grond van artikel 12 van verordening nr. 1612/68 juncto het arrest Baumbast en R. Ibrahim kan geen beroep doen op artikel 12, lid 3, van richtlijn 2004/38 wegens een lacune daarin ten aanzien van de feitelijke omstandigheden met betrekking tot Y, die al vóór zijn vertrek geen werknemer meer was met een verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk (en niet opnieuw een verblijfsrecht verworven had bij zijn terugkeer). Ibrahim meent echter dat overeenkomstig de arresten Echternach en Moritz(5) en Baumbast en R(6) uit artikel 12 van verordening nr. 1612/68 een impliciet verblijfsrecht voortvloeit. Dat de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 1612/68 bij richtlijn 2004/38 zijn ingetrokken, is dus irrelevant, daar artikel 12 van verordening nr. 1612/68 uitdrukkelijk niet is ingetrokken. Dit geldt met name nu de rechten van Ibrahims kinderen op onderwijs in het Verenigd Koninkrijk al bestonden, hoewel Y in het voorjaar van 2004, zelfs vóór de afkondiging van richtlijn 2004/38 op 29 april 2004, had opgehouden in het Verenigd Koninkrijk te werken. In het geval van een burger van de Unie die in een andere lidstaat werkzaam is, wordt niet vereist dat deze in zijn eigen onderhoud voorziet. Bovendien stelt het Hof geen dergelijk vereiste in het antwoord op de eerste twee vragen in de zaak Baumbast en R. Dat blijkt nog duidelijker uit het feit dat het Hof het niet nodig achtte de volgende onderdelen van de derde vraag te beantwoorden (zie arrest Baumbast en R, punt 95).
16. De verwijzende rechter merkt op dat de feitelijke situatie in deze zaak aanzienlijk verschilt van de vier gevallen waarin de arresten Echternach en Moritz en Baumbast en R zijn gewezen. In het eerste arrest waren de studerende kinderen volwassen. Zij hadden het grootste deel van hun leven doorgebracht in de gastlanden. In het tweede arrest was het gezin Baumbast blijven wonen in zijn huis in het Verenigd Koninkrijk, en beschikte het, naar gesteld werd, over voldoende eigen bestaansmiddelen. In de zaak R verrichtte de migrerende werknemer nog altijd arbeid in het Verenigd Koninkrijk, zodat hij zijn verblijfsrecht duidelijk had behouden; de zaak draaide uitsluitend om de omstandigheid dat hij was gescheiden. De verwijzende rechter betwijfelt of er overeenkomstig het arrest Baumbast en R een impliciet verblijfsrecht op grond van enkel artikel 12 van verordening nr. 1612/68 bestaat, eerder dan op grond van artikel 10 juncto artikel 12 van die verordening. Nu artikel 10 van verordening 1612/68 is ingetrokken en vervangen door artikel 7 van richtlijn 2004/38, acht de verwijzende rechter het niet zonder meer duidelijk dat het arrest Baumbast en R in volle omvang in stand is gebleven, en dat het te verdedigen is dat men voor de huidige interpretatie ervan te rade moet gaan met een combinatie van artikel 12 van verordening 1612/68 en richtlijn 2004/38. Bovendien meent de verwijzende rechter dat de eerste twee vragen in de zaak Baumbast en R beantwoord zijn zonder verwijzing naar het beginsel van zelfvoorziening. Het blijft echter een feit dat de antwoorden zijn gegeven tegen de achtergrond van de omstandigheid dat de familie Baumbast zelf over voldoende bestaansmiddelen beschikte. Artikel 12, lid 3, van richtlijn 2004/38 lijkt de voorwaarde van zelfvoorziening niet uitdrukkelijk te veronderstellen, hoewel het beginsel wel met zoveel woorden wordt genoemd in artikel 12, lid 2, met betrekking tot overlijden. Buiten het geval van de werknemer geldt echter een algemeen beginsel van zelfvoorziening.
17. Daarop heeft de Court of Appeal het Hof bij beslissing van 21 april 2008 de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„In omstandigheden waarin i) een echtgenote die niet de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit en haar kinderen die deze wel bezitten, een persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie naar het Verenigd Koninkrijk hebben begeleid, ii) deze persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie als werknemer in het Verenigd Koninkrijk verbleef, iii) de persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie vervolgens ophield arbeid te verrichten en daarna het Verenigd Koninkrijk verliet, iv) de persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie, de echtgenote die niet de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit en de kinderen niet over voldoende eigen bestaansmiddelen beschikken en afhankelijk zijn van sociale bijstand in het Verenigd Koninkrijk, v) korte tijd na hun aankomst in het Verenigd Koninkrijk, tijdens het werknemerschap van de persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie, de kinderen lager onderwijs zijn gaan volgen:
1) hebben de echtgenote en de kinderen dan alleen het recht om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven indien zij voldoen aan de voorwaarden die zijn neergelegd in richtlijn 2004/38 [...];
of
2) a) hebben zij een verblijfsrecht als uitvloeisel van artikel 12 van [verordening nr. 1612/68], zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, zonder dat zij hoeven te voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38 [...];
en
b) zo ja, moeten zij dan over voldoende middelen beschikken om tijdens hun voorgenomen verblijfsperiode niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat, en over een verzekering die de ziektekosten in de gastlidstaat volledig dekt?
3) Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend is, maakt het dan verschil of, zoals in het onderhavige geval, de kinderen aanvingen lager onderwijs te volgen en de persoon met de nationaliteit van een lidstaat van de Unie ophield met werken vóór de datum waarop richtlijn 2004/38 door de lidstaten ten uitvoer diende te zijn gelegd?”
III – Procesverloop voor het Hof
18. Ibrahim, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 2 september 2009 is een terechtzitting gehouden, waarop de Borough, Ibrahim, het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA opmerkingen hebben ingediend.
IV – Juridische beoordeling
19. De procedure voor de verwijzende rechter betreft Ibrahims aanspraak op bijstand voor huisvesting overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht. Aangezien die bijstand naar nationaal recht onder meer afhankelijk is van haar recht om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, draaien de vragen aan het Hof erom of, en zo ja, onder welke voorwaarden zij en haar kinderen naar gemeenschapsrecht het recht hebben om in die lidstaat te verblijven.(7)
20. Mijns inziens moeten de drie vragen van de verwijzende rechter samen worden onderzocht. De verwijzende rechter stelt dat hij betwijfelt of artikel 12 van verordening nr. 1612/68 en het arrest van het Hof in de zaak Baumbast en R(8), in het licht van richtlijn 2004/38 aan de kinderen(9) van een werknemer die niet langer werkt, een recht verleent om in de gastlidstaat te verblijven teneinde er een studie te voltooien die zij slechts recentelijk hebben aangevat, en dat ondanks het feit dat zij niet over bestaansmiddelen beschikken en ongeacht hoe kort de werknemer slechts als werknemer in de gastlidstaat heeft gewoond.
21. Uit de aan het Hof voorgelegde stukken blijkt dat Y van oktober 2002 tot mei 2003 in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt en dat hij daar een arbeidsongeschiktheidsuitkering kreeg van juni 2003 tot maart 2004. Y lijkt dus de status van werknemer in de zin van artikel 39 EG te hebben gehad. Ondanks de vrij korte tijd dat Y in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt, twijfelt de verwijzende rechter niet aan zijn status van communautair werknemer in de relevante periode. Daar Y in het Verenigd Koninkrijk daadwerkelijk een reële werkzaamheid lijkt te hebben uitgeoefend, zij het slechts voor vrij korte tijd, wijst – onder voorbehoud van controle door de verwijzende rechter – niets in het dossier van het Hof erop dat hij of zijn echtgenote zich met het oog op misbruik of bedrog op het gemeenschapsrecht heeft beroepen.(10)
22. Uit het dossier blijkt duidelijk dat in het tijdvak dat Y een werknemer was, Ibrahim en drie van hun kinderen bij Y in het Verenigd Koninkrijk zijn gaan wonen. Twee van die kinderen gingen na hun aankomst openbaar onderwijs volgen en doen dat nog steeds. In het licht van de door de verwijzende rechter omschreven omstandigheden meen ik dat de kinderen van een burger van de Unie die in een gastlidstaat zijn gaan wonen terwijl hun ouder de status van communautair werknemer had, op grond van artikel 12 van verordening nr. 1612/68 een duidelijk recht hebben om hun opleiding in het Verenigd Koninkrijk voort te zetten, en dat dit recht hun in de praktijk zou worden ontzegd indien zij hun recht van verblijf in die lidstaat zouden verliezen omdat hun vader naderhand ophoudt een communautair werknemer te zijn. Mijns inziens vindt het verlies van dat recht geen grondslag in de gemeenschapswetgeving of de rechtspraak van het Hof. Om het nuttig effect van het recht op toegang tot en het volgen van onderwijs in de gastlidstaat te garanderen, ontlenen de kinderen in kwestie rechtstreeks een verblijfsrecht aan artikel 12 van verordening nr. 1612/68.
23. In het arrest Baumbast en R overwoog het Hof dat de integratie van het gezin van de communautaire werknemer in de gastlidstaat slechts onder optimale voorwaarden kan slagen, indien de kinderen van een communautair werknemer de mogelijkheid hebben, in de gastlidstaat de school te bezoeken en aldaar een opleiding te volgen, zoals artikel 12 van verordening nr. 1612/68 uitdrukkelijk bepaalt, om deze opleiding met succes te kunnen afronden. Met betrekking tot de bijzondere omstandigheden van de zaak Baumbast merkte het Hof op dat een burger van de Europese Unie – die blijkens de duidelijke feiten van die zaak, op het relevante tijdstip geen werknemer in gemeenschapsrechtelijke zin meer was(11) – indien zijn kind werd belet in de gastlidstaat de school te blijven bezoeken doordat het geen verblijfsvergunning kreeg, ervan zou kunnen worden weerhouden de in artikel 39 EG bepaalde rechten van vrij verkeer uit te oefenen, hetgeen een belemmering van het feitelijke gebruik van de aldus door het EG-Verdrag gewaarborgde vrijheid zou opleveren.(12)
24. Uit het arrest Baumbast en R blijkt volgens mij dus duidelijk dat de kinderen van Baumbast een recht om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven ontleenden aan artikel 12 van verordening nr. 1612/68 alleen, teneinde aldaar algemeen onderwijs te volgen, en dat dat recht was ontstaan zodra zij in het Verenigd Koninkrijk gingen wonen terwijl Baumbast daar zijn rechten van verblijf als migrerend werknemer uitoefende. Het verblijfsrecht van de kinderen van Baumbast teneinde hun opleiding voort te zetten, bleef bestaan ofschoon Baumbast niet langer een communautair werknemer was.
25. Niets in het arrest Baumbast en R wijst erop, dat het Hof het voortdurende verblijfsrecht van de kinderen van Baumbast heeft gebaseerd op een combinatie van de artikelen 10 (thans ingetrokken bij richtlijn 2004/38) en 12 van verordening nr. 1612/68.
26. Hoewel het Hof in de punten 58 tot en met 62 van het arrest Baumbast en R verwees naar beide bepalingen van verordening nr. 1612/68, is het duidelijk dat dat gebeurde in de context van de bijzondere omstandigheden van het geval R. De kinderen van R waren gezinsleden van een communautair werknemer, maar zij woonden niet duurzaam bij hem. Het Hof overwoog dat de gezinsleden van een werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld, op grond van de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1612/68 een recht van verblijf hebben en een recht om hun opleiding voort te zetten.(13) Het Hof voegde daar echter aan toe dat wanneer artikel 10 van de verordening bepaalt dat de gezinsleden van de migrerende werknemer zich bij de werknemer mogen vestigen, dit niet betekent dat het betrokken gezinslid daar duurzaam moet wonen.(14)
27. In dat verband wil ik beklemtonen dat punt 1 van het dictum van het arrest Baumbast en R, betreffende het verblijfsrecht van de kinderen van zowel Baumbast als R, uitsluitend is gebaseerd op artikel 12 van verordening nr. 1612/68.
28. Ik wil ook opmerken dat, zoals het Hof in het arrest Gaal(15) heeft overwogen, artikel 12 van verordening nr. 1612/68 geen enkele verwijzing naar artikel 10 van die verordening bevat. In de zaak Gaal wenste de nationale rechter te vernemen, of het begrip „kind” in artikel 12 van verordening nr. 1612/68 beperkt is tot kinderen beneden de leeftijd van 21 jaar of die ten laste zijn, zoals dat bij de (thans ingetrokken) artikelen 10, lid 1, en 11, van de verordening het geval is. Het Hof overwoog dat de toepassing van artikel 12 van verordening nr. 1612/68 afhankelijk te stellen van een leeftijdsgrens of van de status van kind ten laste in strijd zou komen met de letter en de geest van die bepaling.(16)
29. Om de uit artikel 12 van verordening nr. 1612/68 voortvloeiende rechten te genieten, moeten de kinderen van een werknemer of voormalig werknemer zich in de gastlidstaat vestigen terwijl hun ouder in die lidstaat rechten van verblijf als migrerende werknemer uitoefent.(17) Als dat het geval is en is voldaan aan de andere voorwaarden van artikel 12 van verordening nr. 1612/68, is de juridische grondslag waarop het kind in kwestie zich in de gastlidstaat heeft gevestigd(18) en de vraag of die grondslag nog steeds toepasselijk is, van geen belang meer.(19)
30. De stelling dat richtlijn 2004/38 sinds haar inwerkingtreding de enige bron is van rechten van verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden op het grondgebied van de lidstaten, moet volgens mij worden afgewezen.
31. Toen de gemeenschapswetgever richtlijn 2004/38 vaststelde, heeft hij artikel 12 van verordening nr. 1612/68 niet ingetrokken, terwijl de artikelen 10 en 11 van die verordening met ingang van 30 april 2006 uitdrukkelijk zijn ingetrokken.(20) Het lijkt dus duidelijk de bedoeling van de gemeenschapswetgever te zijn geweest om het recht van toegang tot en het volgen van onderwijs door kinderen van werknemers of voormalige werknemers dat was ingesteld bij artikel 12 van verordening nr. 1612/68, zoals het in de rechtspraak van het Hof is uitgelegd, te handhaven.
32. Mijns inziens is er hoe dan ook geen inherente onverenigbaarheid of conflict tussen de rechten van verblijf op grond van artikel 12 van verordening nr. 1612/68, zoals dat is uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, en die op grond van richtlijn 2004/38, die zouden vereisen dat het Hof artikel 12 van verordening nr. 1612/68 thans strikter zou gaan uitleggen. Toen de gemeenschapswetgever onder meer artikel 12, lid 3, van richtlijn 2004/38(21) vaststelde, beperkte noch wijzigde hij de werkingssfeer van artikel 12 van verordening nr. 1612/68, dat specifiek betrekking heeft op de kinderen van werknemers of voormalige werknemers, maar versterkte(22) hij het recht van de kinderen van andere burgers van de Unie om in bepaalde omstandigheden hun opleiding in de gastlidstaat voort te zetten.(23)
33. Gelet op de omstandigheden van de zaak geloof ik niet dat de vraag hoe lang Ibrahims kinderen al in het Verenigd Koninkrijk naar school gaan, relevant is voor de beoordeling van hun recht om hun opleiding voort te zetten en van hun daarmee samenhangend recht van verblijf aldaar. Artikel 12 van verordening nr. 1612/68 stelt geen voorwaarden inzake een minimumduur van de inschrijving. Mijns inziens zou het ook indruisen tegen de vaste rechtspraak van het Hof om dergelijke voorwaarden te suggereren, aangezien het Hof in zaken als Gaal(24), Baumbast en R(25), di Leo(26) en Echternach en Moritz (27) artikel 12 van verordening nr. 1612/68 eerder ruim dan restrictief heeft uitgelegd. Bovendien heeft het Hof in het arrest Eind(28) zijn vaste rechtspraak bevestigd dat de communautaire regelgeving van afgeleid recht op het gebied van verplaatsing en verblijf niet restrictief mag worden uitgelegd. Indien de kinderen van een burger van de Unie die een voormalig communautair werknemer is, in de praktijk werden belet hun opleiding in de gastlidstaat voort te zetten omdat zij daar niet voor een bepaalde minimumduur(29) school hadden gelopen, zou dat die burger kunnen ontmoedigen om zijn in artikel 39 EG neergelegde rechten van vrij verkeer uit te oefenen, en dus een belemmering van het feitelijke gebruik van die vrijheid opleveren. Het stellen van dergelijke voorwaarden zou volgens mij, in de woorden van het Hof in punt 54 van het arrest Baumbast en R(30), niet alleen in strijd zijn met de letter, maar ook met de geest van artikel 12 van verordening nr. 1612/68, en zelfs van artikel 39 EG.
34. Aangezien Ibrahims kinderen(31) overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 1612/68 een recht van verblijf in de gastlidstaat genieten teneinde aldaar algemeen onderwijs te volgen, moet dat artikel in het licht van het arrest Baumbast en R(32) aldus worden uitgelegd dat het de ouder die deze kinderen daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn of haar nationaliteit, toestaat, bij hen te verblijven om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken.(33)
35. Ouders die de primaire verzorgers zijn van kinderen die rechten ontlenen aan artikel 12 van verordening nr. 1612/68, staan eigenlijk in een vrij zwakke positie, nu die bepaling hun niet rechtstreeks een verblijfsrecht verleent. Als primaire verzorgers van de betrokken kinderen ontlenen zij niettemin duidelijke maar indirecte rechten van verblijf aan artikel 12 van verordening nr. 1612/68, zoals dat is uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, zodat wordt gegarandeerd dat de rechten die artikel 12 van verordening nr. 1612/68 aan hun kinderen verleent, volle uitwerking hebben.(34)
36. De verwijzende rechter heeft evenwel de vraag gesteld of het recht van Ibrahim en haar kinderen om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, afhankelijk is van de voorwaarde dat zij over voldoende middelen beschikken om tijdens hun voorgenomen verblijfsperiode niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat, en over een verzekering die de ziektekosten in de gastlidstaat volledig dekt.
37. Mijns inziens kan noch in de gemeenschapswetgeving noch in de rechtspraak van het Hof steun worden gevonden om in de situatie die bij de verwijzende rechter aanhangig is, een voorwaarde te stellen betreffende het hebben van voldoende bestaansmiddelen of ziekteverzekering.
38. Het recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven wordt door artikel 18, lid 1, EG rechtstreeks toegekend aan iedere burger van de Unie.
39. Dat recht geldt evenwel onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die in het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.(35) Dienaangaande heeft de gemeenschapswetgever uitdrukkelijk voorgeschreven dat bepaalde burgers van de Unie en hun familieleden in bepaalde omstandigheden een ziektekostenverzekering moeten hebben die alle risico’s in de gastlidstaat dekt en dat zij over voldoende middelen moeten beschikken om tijdens hun verblijfsperiode niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat.(36)
40. Ik wil er echter op wijzen dat bijvoorbeeld geen dergelijke eisen worden gesteld aan burgers van de Unie die werknemers of zelfstandigen zijn in de gastlidstaat of aan familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen.(37)
41. Nu de gemeenschapswetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om in bepaalde gevallen de rechten van verblijf van bepaalde burgers van de Unie en hun familieleden te beperken door de eis van voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering, meen ik dat het ontbreken van die voorwaarden of eisen voor andere burgers van de Unie en hun familieleden wijst op een bewuste keuze van de gemeenschapswetgever om die niet te stellen.(38) Ik meen dan ook dat het verblijfsrecht van burgers van de Unie en hun familieleden niet afhankelijk is van voorwaarden of beperkingen met betrekking tot het hebben van voldoende bestaansmiddelen en ziekteverzekering, tenzij de gemeenschapswetgever daar uitdrukkelijk in voorziet.
42. Hoewel kan worden betoogd dat het gemeenschapsrecht met betrekking tot rechten van verblijf en de kwestie van voldoende bestaansmiddelen en ziekteverzekering ruwweg onderscheid maakt tussen burgers van de Unie die werknemer of zelfstandige zijn en hun familieleden enerzijds en die welke „economisch niet-actief” zijn anderzijds(39), moet bovendien worden beklemtoond dat dat onderscheid absoluut(40) noch duurzaam(41) is.
43. Artikel 12 van verordening nr. 1612/68, dat ondanks de vaststelling van richtlijn 2004/38 niet is gewijzigd, legt de betrokkenen duidelijk geen voorwaarde inzake voldoende bestaansmiddelen of ziekteverzekering op.
44. In het arrest Echternach en Moritz overwoog het Hof dat de status van kind van een communautair werknemer in de zin van verordening nr. 1612/68 meebrengt, dat de betrokkene in aanmerking dient te komen voor overheidssteun bij de studie, teneinde aldus zijn integratie in het sociale leven van het gastland mogelijk te maken. Dit geldt te meer, wanneer degenen die op toepassing van de betrokken gemeenschapsbepalingen aanspraak kunnen maken, studenten zijn die nog vóór de leerplichtige leeftijd in het gastland zijn aangekomen.(42)
45. Veeleer dan aan de begunstigden van de bij artikel 12 van verordening nr. 1612/68 verleende rechten bepaalde financiële eisen te stellen, besliste het Hof in het arrest Echternach en Moritz dat steun toegekend ter dekking van de kosten van onderwijs en levensonderhoud van de student te beschouwen is als een sociaal voordeel waarop kinderen van communautaire werknemers (en voormalige werknemers) recht hebben onder dezelfde voorwaarden als voor de onderdanen van het gastland gelden.(43)
46. Ook uit het arrest Baumbast en R kan geen vereiste in verband met voldoende bestaansmiddelen of het hebben van een ziekteverzekering worden afgeleid.
47. Het Hof stelde geen dergelijke voorwaarden in verband met zijn verklaring in punt 1 van het dictum van het arrest dat de kinderen van een voormalig communautair werknemer volgens artikel 12 van verordening nr. 1612/68 in de gastlidstaat mogen verblijven om er algemeen onderwijs te volgen, of in punt 2, dat de ouder die deze kinderen daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn nationaliteit, bij hen mag verblijven om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken.(44) Wat het verblijfsrecht van de kinderen van Baumbast en hun primaire verzorger betreft, hechtte het Hof mijns inziens geen belang aan het feit dat het gezin Baumbast toevallig voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering leek te hebben.
48. De vraag betreffende de bestaansmiddelen en de ziekteverzekering rees in die zaak alleen in verband met het verblijfsrecht van Baumbast(45) en draaide erom, of een burger van de Europese Unie die in het gastland niet langer een recht van verblijf als migrerende werknemer geniet, in zijn hoedanigheid van burger van de Europese Unie aldaar een verblijfsrecht kan genieten op grond van de rechtstreekse werking van artikel 18, lid 1, EG.(46)
V – Conclusie
49. Gelet op het bovenstaande, geef ik het Hof in overweging de vragen van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Verenigd Koninkrijk) te beantwoorden als volgt:
„1) De kinderen van een burger van de Europese Unie die zich in een lidstaat hebben gevestigd terwijl hun ouder in die lidstaat rechten van verblijf als migrerende werknemer uitoefende, mogen daar volgens artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap verblijven om er algemeen onderwijs te volgen.
2) Artikel 12 van verordening nr. 1612/68 moet in de gegeven omstandigheden aldus worden uitgelegd dat het de ouder die deze kinderen daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn nationaliteit, toestaat, bij hen te verblijven om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken. Het feit dat de ouder die burger van de Unie is, in de gastlidstaat niet langer migrerende werknemer is en die lidstaat heeft verlaten, het feit dat de kinderen en hun primaire verzorger niet zelfvoorzienend zijn en afhankelijk zijn van sociale bijstand in de gastlidstaat, en de tijd dat de kinderen in de gastlidstaat algemeen onderwijs hebben gevolgd, hebben daarop geen enkele invloed.”