PRESUDA SUDA (treće vijeće)
10. ožujka 2016.(*)
„Žalba – Tržišno natjecanje – Tržište ,cementa i srodnih proizvoda’ – Upravni postupak – Uredba (EZ) br. 1/2003 – Članak 18. stavci 1. i 3. –Odluka o zahtjevu za pružanje informacija – Obrazloženje – Određenost zahtjeva“
U predmetu C‑247/14 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 20. svibnja 2014.,
HeidelbergCement AG, sa sjedištem u Heidelbergu (Njemačka), koji zastupaju U. Denzel, C. von Köckritz i P. Pichler, Rechtsanwälte,
žalitelj,
druga stranka postupka je:
Europska komisija, koju zastupaju M. Kellerbauer, L. Malferrari i R. Sauer, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: M. Ilešič (izvjestitelj), predsjednik drugog vijeća, u svojstvu predsjednika trećeg vijeća, C. Toader i E. Jarašiūnas, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: M. Aleksejev, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 3. lipnja 2015.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. listopada 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Društvo HeidelbergCement AG (u daljnjem tekstu: HeidelbergCement) svojom žalbom zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 14. ožujka 2014., HeidelbergCement/Komisija (T‑302/11, EU:T:2014:128, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je taj sud odbio njegovu tužbu za poništenje Odluke Komisije C(2011) 2361 final od 30. ožujka 2011. u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet COMP/39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2 Uvodna izjava 23. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102.] UFEU‑a (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.), glasi:
„Komisija mora imati ovlast na čitavom području [Unije] zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni člankom [101. UFEU‑a][…]“
3 Članak 18. Uredbe br. 1/2003, naslovljen „Zahtjevi za pružanje informacija“, u svojim stavcima 1. i 3. određuje:
„1. Kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene ovom Uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije.
[…]
3. Kada Komisija donosi odluku kojom od poduzetnika ili udruženja poduzetnika traži dostavu informacija, mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Također će naznačiti kazne propisane člankom 23. i navesti ili izreći kazne propisane člankom 24. Osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.
[…]“
Okolnosti spora i sporna odluka
4 Opći sud na sljedeći način opisuje činjenice iz kojih proizlazi spor:
„1 Komisija Europskih zajednica je u studenome 2008. i rujnu 2009. na temelju članka 20. Uredbe [br. 1/2003] provela više pretraga u prostorijama društava koja posluju u sektoru industrije cementa, uključujući i prostorije tužitelja, društva HeidelbergCement AG. Nakon tih pretraga upućeni su zahtjevi za pružanje informacija na temelju članaka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003. Tako su tužitelju upućeni zahtjevi za pružanje informacija 30. rujna 2009., 9. veljače i 27. travnja 2010.
2 Dopisom od 8. studenoga 2010. Komisija je obavijestila tužitelja o svojoj namjeri da mu uputi odluku o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je priopćila nacrt upitnika koji je namjeravala priložiti toj odluci.
3 Dopisom od 16. studenoga 2010. tužitelj je iznio svoja očitovanja na taj nacrt upitnika.
4 Komisija je 6. prosinca 2010. obavijestila tužitelja o tome da je protiv njega i sedam drugih poduzetnika koji djeluju u sektoru industrije cementa odlučila pokrenuti postupak na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 zbog pretpostavljenih povreda članka 101. UFEU‑a koje se odnose na „ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda“ (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka).
5 Komisija je 30. ožujka 2011. donijela [spornu] odluku.
6 U [spornoj] odluci Komisija je navela da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, radi izvršenja zadaća koje su joj povjerene navedenom uredbom, ona može jednostavnim zahtjevom ili odlukom zatražiti od poduzetnika ili udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije (uvodna izjava 3. [sporne] odluke). Nakon što je istaknula da je tužitelj bio obaviješten o njezinoj namjeri donošenja odluke sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 i da je isti iznio svoja očitovanja na nacrt upitnika (uvodne izjave 4. i 5. [sporne] odluke), Komisija je odlukom zatražila od tužitelja kao i od njegovih društava kćeri koja se nalaze unutar Europske unije i koja on izravno ili neizravno kontrolira da odgovore na upitnik koji se nalazi u Prilogu I., koji ima 94 stranice i sadržava jedanaest skupina pitanja (uvodna izjava 6. [sporne] odluke).
7 Komisija je također podsjetila na opis pretpostavljenih povreda koji je sadržan u točki 4. ove presude (točka 2. [sporne] odluke).
8 S obzirom na narav i količinu zatraženih informacija kao i težinu pretpostavljenih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je procijenila da tužitelju valja odrediti rok od dvanaest tjedana za odgovor na prvih deset skupina pitanja i rok od dva tjedna za jedanaestu skupinu koja se odnosi na „Kontakte i sastanke“ (uvodna izjava 8. [sporne] odluke).
9 Izreka [sporne] odluke glasi kako slijedi:
,Članak 1.
[Tužitelj] (sa svojim društvima kćerima koja se nalaze u [Europskoj uniji] i koja on izravno ili neizravno kontrolira) dužan je dostaviti sve informacije navedene u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji je zatražen u Prilogu II. i Prilogu III. istoj, u roku za odgovor od dvanaest tjedana u odnosu na pitanja 1. – 10. i u roku za odgovor od dva tjedna u odnosu na pitanje 11., počevši od dana dostave ove odluke. Oba priloga sastavni su dio ove odluke.
Članak 2.
[Tužitelj], sa svojim društvima kćerima koje se nalaze u [Europskoj uniji] i koja on izravno ili neizravno kontrolira, jest adresat ove odluke.’
10 Tužitelj je 18. travnja 2011. odgovorio na jedanaesti niz pitanja. Svoj je odgovor dovršio 6. svibnja 2011.
11 Tužitelj je dopisom od 26. svibnja 2011. zatražio produljenje roka za odgovor od 18 tjedana kad je riječ o prvih deset nizova pitanja. Elektroničkom poštom od 31. svibnja 2011. tužitelj je obaviješten da njegov zahtjev nije prihvaćen. U tom pismu Komisija je ipak naglasila da je eventualno moguće ograničeno produljenje na temelju obrazloženog zahtjeva o predmetnim pitanjima.“
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
5 Tužbom podnesenom tajništvu Suda društvo HeidelbergCement je Općem sudu 10. lipnja 2011. zahtijevalo poništenje sporne odluke.
6 U prilog svojoj tužbi to je društvo navelo pet tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 18. Uredbe br. 1/2003, drugi na povredi načela proporcionalnosti, treći na nedostatnosti obrazloženja sporne odluke, četvrti na povredi „ načela određenosti“ i peti na povredi njegova prava na obranu.
7 Opći sud je presudio da su svi ti tužbeni razlozi neosnovani te je slijedom toga odbio tužbu.
Zahtjevi stranaka
8 HeidelbergCement od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– poništi spornu odluku u dijelu u kojem se odnosi na njega;
– podredno, uputi predmet Općem sudu kako bi isti donio odluku u skladu s utvrđenjima Suda o pravnim pitanjima, i
– naloži Komisiji snošenje troškova koje je žalitelj imao pred Općim sudom i Sudom.
9 Komisija od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu;
– podredno, u slučaju ukidanja pobijane presude, odbije tužbu, i
– naloži žalitelju snošenje troškova.
O žalbi
10 U prilog svojoj žalbi žalitelj navodi sedam žalbenih razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na nedostatnom nadzoru i pogrešnoj primjeni zahtjeva u vezi s navođenjem svrhe zahtjeva za pružanje informacija predviđenih člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003. Drugi žalbeni razlog odnosi se na pogrešku koja se tiče prava koju je Opći sud navodno počinio prilikom svoje ocjene obveze obrazlaganja izbora mjere izvođenja dokaza i određivanja roka za odgovor. Treći žalbeni razlog temelji se na pogrešnom ispitivanju, tumačenju i primjeni „nužnosti“ zatraženih informacija u smislu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Četvrti žalbeni razlog odnosi se na povredu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, s obzirom na nepostojanje obveze pripreme, podnošenja i obrade zatraženih informacija. Peti žalbeni razlog temelji se na proturječnosti obrazloženja Općeg suda prilikom njegove ocjene prigovora koji se temeljio na kratkoći roka za odgovor na zahtjev za pružanje informacija. U okviru svojega šestog žalbenog razloga žalitelj smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je povrijedio zahtjev određenosti pravnih akata i nije obrazložio pobijanu presudu kad je riječ o prigovoru koji se temeljio na nedostatku određenosti. Konačno, sedmi žalbeni razlog temelji se na povredi prava na obranu zbog obveze vrednovanja informacija.
11 Najprije valja ispitati prvi žalbeni razlog.
Argumentacija stranaka
12 Žalitelj svojim prvim žalbenim razlogom usmjerenim protiv točaka 23. do 43. i 47. pobijane presude ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom nadzora poštovanja zahtjeva u vezi s navođenjem svrhe zahtjeva za pružanje informacija, koji proizlaze iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Prema njegovu mišljenju, pobijana presuda je također nedostatno obrazložena, s obzirom na to da u dovoljnoj mjeri ne pojašnjava sadržaje odluke o pokretanju postupka i sporne odluke, na koje se poziva, te u njoj nije navedeno je li moguće u navedenim odlukama identificirati jednu ili više specifičnih povreda.
13 Komisija odgovara da obrazloženje akata institucija Unije mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je donesen i da zahtjev obrazlaganja treba biti prilagođen okolnostima slučaja. Zahtjev za pružanje informacija predstavlja istražnu mjeru koja se uobičajeno upotrebljava u okviru stadija prethodne istrage, u kojem Komisija još uvijek ne raspolaže podrobnim informacijama o pretpostavljenoj povredi, a tu bi činjenicu trebalo uzeti u obzir prilikom ocjene pravnih zahtjeva u vezi s obrazloženjem iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Stoga obveza dovoljno određenog navođenja svrhe informacija nikako ne znači da valja podrobno opisati pretpostavljenu povredu što se tiče njezine prirode, zemljopisnog područja koje obuhvaća, trajanja ili vrste proizvoda na koje se ona osobito odnosi. Određena i vremenski ograničena povreda utvrđuje se tek u stadiju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
14 Komisija smatra da i sporna odluka i odluka o pokretanju postupka sadržavaju konkretne navode o prirodi pretpostavljene povrede, zemljopisnom području koje ona obuhvaća i proizvodima na koje se odnosi. Prema njezinu mišljenju, odluka o pokretanju postupka zbog svojih adresata sadržava konkretne navode o pretpostavljenim sudionicima te povrede. Iz toga slijedi da je Opći sud ne povrjeđujući svoju obvezu obrazlaganja u točki 42. pobijane presude pravilno smatrao da, u vezi s tom odlukom o pokretanju postupka, sporna odluka sadržava dovoljno navoda o svrsi zahtjeva za pružanje informacija. Osim toga, Komisija je u spornoj odluci ograničila zemljopisni okvir provođenja istrage na područje EGP‑a, pri čemu je u upitniku posebno navela određene ciljane zemlje.
Ocjena Suda
15 Društvo HeidelbergCement u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je tužbeni razlog koji se temelji na nepostojanju obrazloženja sporne odluke neosnovan i da ga valja odbiti. Riječ je o pravnom pitanju koje je podložno nadzoru Suda u žalbenom postupku (vidjeti presudu Komisija/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
16 U skladu s ustaljenom sudskom praksom obrazloženje akata institucija Unije, propisano člankom 296. UFEU‑a, mora odgovarati prirodi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, uključujući i sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju, već i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno (presude Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63. kao i Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 31. i 32. i navedena sudska praksa).
17 Kad je osobito riječ o obrazloženju odluke o zahtjevu za pružanje informacija, valja podsjetiti da članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 definira njezine bitne elemente.
18 Naime, ta odredba predviđa da Komisija „mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti“. Osim toga, u njoj je navedeno da [će] Komisija „također […] naznačiti kazne propisane člankom 23.“, „navesti ili izreći kazne propisane člankom 24.“ i „uputiti […] na pravo preispitivanja odluke od strane Suda“.
19 Ta obveza obrazlaganja predstavlja temeljni zahtjev koji postoji ne samo zato da bi se zahtjev za pružanje informacija dotičnim poduzetnicima prikazao opravdanim, već i zato da bi im se omogućilo razumijevanje opsega njihove dužnosti suradnje, čuvajući istodobno njihovo pravo na obranu (vidjeti, per analogiam, kad je riječ o odlukama o pretrazi, presude Dow Chemical Ibérica i dr./Komisija, 97/87 do 99/87, EU:C:1989:380, t. 26.; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 47.; Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 34. kao i Deutsche Bahn i dr./Komisija, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, t. 56.).
20 Kad je riječ o obvezi navođenja „svrhe zahtjeva“, ona označava to da Komisija u svojemu zahtjevu treba navesti cilj svoje istrage i stoga identificirati navodnu povredu pravila o tržišnom natjecanju (vidjeti u tom smislu presudu SEP/Komisija, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, t. 21.).
21 S tim u vezi, Komisija nije dužna adresata odluke o zahtjevu za pružanje informacija obavijestiti o svim informacijama kojima raspolaže a koje se odnose na navodne povrede ni izvršiti detaljnu pravnu analizu tih povreda, pod uvjetom da jasno navede pretpostavke koje namjerava provjeriti (vidjeti per analogiam presudu Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
22 Takva je obveza osobito objašnjena okolnošću da, kao što to proizlazi iz članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003 i njezine uvodne izjave 23., kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene tom uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave „sve potrebne informacije“.
23 Kao što je Opći sud to pravilno istaknuo u točki 34. pobijane presude, „Komisija može zatražiti samo dostavu onih informacija koje joj omogućuju da provjeri presumpcije o povredi koje opravdavaju provođenje istrage i koje su navedene u zahtjevu za pružanje informacija“.
24 Međutim, budući da se nužnost informacija mora ocijeniti s obzirom na svrhu navedenu u zahtjevu za pružanjem informacija, ta svrha mora biti dovoljno određeno navedena jer bi inače bilo nemoguće utvrditi jesu li informacije potrebne te Sud ne bi mogao izvršiti svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presudu SEP/Komisija, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, t. 21.).
25 Stoga je također Opći sud u točki 39. pobijane presude pravilno presudio da okolnost je li sporna odluka dostatno obrazložena ovisi „o tome jesu li presumpcije povrede koje Komisija namjerava provjeriti dovoljno jasno određene“.
26 Kad je riječ o tome je li ocjena Općeg suda, prema kojoj je sporna odluka dostatno obrazložena, a koja je sadržana u točki 43. pobijane presude, zahvaćena pogreškom koja se tiče prava, valja najprije istaknuti da je Opći sud u točki 42. te presude istaknuo da je obrazloženje sporne odluke „sastavljeno na vrlo općenit način, trebalo je biti precizirano, pa je [podložno] kritici“, ali da se „ipak može smatrati da upućivanje na ograničenja uvoza u Europski gospodarski prostor (EGP), na podjele tržišta kao i na usklađivanje cijena na tržištu cementa i na tržištima srodnih proizvoda, zajedno s odlukom o pokretanju postupka [odgovara] najmanjem stupnju jasnoće koji dopušta donošenje zaključka u pogledu odredbi članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003“.
27 S tim u vezi valja istaknuti da, u skladu s točkom 6. sporne odluke, Komisija zahtijeva od žalitelja da odgovori na upitnik iz njezina Priloga I. Međutim, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 46. svojega mišljenja, u tom prilogu sadržano je iznimno mnogo pitanja koja se odnose na vrlo različite vrste informacija. Konkretnije, upitnik iz navedena priloga zahtijeva dostavu iznimno opširnih i detaljnih informacija o značajnom broju domaćih i međunarodnih transakcija koje obuhvaćaju dvanaest država članica i koje se odnose na desetogodišnje razdoblje. Međutim, iz sporne odluke jasno i neupitno ne proizlaze sumnje na povredu koje opravdavaju donošenje te odluke i na temelju te odluke ne može se zaključiti jesu li zahtijevane informacije potrebne u svrhu istrage.
28 Naime, prve dvije točke sporne odluke sadržavaju tek prekratko, nejasno i općenito obrazloženje s obzirom na osobito značajnu opširnost upitnika priloženog Prilogu I. toj odluci koji, kao što je to istaknuto u točki 6. te odluke, već uzima u obzir izjave poduzetnika koji su predmet istrage tijekom čitavog razdoblja istrage.
29 Te dvije točke glase kako slijedi:
„(1) Komisija trenutno istražuje navodno protutržišno ponašanje u sektoru industrije cementa, proizvoda na bazi cementa i drugih materijala koji se upotrebljavaju u proizvodnji cementa i proizvoda na bazi cementa […] u Europskoj uniji/Europskom gospodarskom prostoru (EU‑u/EGP‑u).
(2) […] Pretpostavljene povrede odnose se na ograničenja trgovine u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), osobito na ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a, prakse podjele tržišta i usklađivanja cijena kao i druga s time povezana protutržišna djelovanja na tržištima cementa i srodnih proizvoda. Ako se utvrdi postojanje tih radnji, one mogu predstavljati povredu članka 101. UFEU‑a i/ili članka 53. Sporazuma o EGP‑u.“
30 U točki 6. sporne odluke dodano je da „su u Prilogu I. zatražene dodatne informacije koje su isto tako potrebne za ocjenu sukladnosti praksi koje su predmet istrage pravilima tržišnog natjecanja [Europske unije], imajući puno saznanje o činjenicama i njihovu točnom gospodarskom kontekstu“.
31 Takvo obrazloženje ne omogućuje da se dovoljno precizno odrede ni proizvodi na koje se odnosi istraga ni sumnje na povredu koje opravdavaju donošenje te odluke. Iz toga slijedi da takvo obrazloženje ne omogućuje predmetnom poduzetniku da provjeri jesu li zatražene informacije potrebne u svrhu istrage niti omogućuje sudu Unije da izvrši svoj nadzor.
32 Točno je da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 16. ove presude, pitanje udovoljava li obrazloženje sporne odluke zahtjevima iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog članka, već i s obzirom na kontekst u kojem je ta odluka donesena, koji osobito uključuje, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 43. svojega mišljenja, odluku o pokretanju postupka.
33 Međutim, obrazloženje te potonje odluke ne može otkloniti kratkoću, nejasnost i općenitost obrazloženja sporne odluke.
34 Naime, uvodno, pretpostavljena povreda u odluci o pokretanju postupka je isto tako oblikovana osobito kratko, nejasno i općenito, s obzirom na to da se ona poziva na „ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda“.
35 Nadalje, kad je riječ o proizvodima obuhvaćenima istragom, odluka o pokretanju postupka se, poput sporne odluke, odnosi na tržišta cementa i na tržišta povezanih proizvoda. Iako je u toj odluci pojašnjeno da „cement i povezane proizvode valja razumjeti tako da uključuju cement, proizvode na bazi cementa (primjerice gotovu betonsku smjesu) i druge materijale koji se izravno ili neizravno upotrebljavaju za proizvodnju proizvoda na bazi cementa (primjerice klinker, granulati, troska iz visoke peći, granulirana troska iz visoke peći, mljevena troska iz visoke peći, lebdeći pepeo)“, valja ustvrditi da su proizvodi obuhvaćeni istragom u njoj navedeni samo kao primjeri.
36 Konačno, kad je riječ o zemljopisnom području koje obuhvaćaju pretpostavljene povrede, obrazloženje sporne odluke zajedno s odlukom o pokretanju postupka je dvosmisleno. Naime, u skladu sa spornom odlukom, pretpostavljena povreda obuhvaća područje Unije ili EGP‑a. Suprotno tomu, odluka o pokretanju postupka koja je donesena tri mjeseca ranije odnosi se na pretpostavljene povrede koje obuhvaćaju zemljopisno područje „osobito“ Belgije, Češke Republike, Njemačke, Španjolske, Francuske, Italije, Luksemburga, Nizozemske, Austrije i Ujedinjenje Kraljevine. Dvosmislenost obrazloženja sporne odluke, zajedno s odlukom o pokretanju postupka, je s tim u vezi pojačana sadržajem upitnika priloženoga spornoj odluci koji se, osim na deset gore navedenih država članica, odnosi također i na gospodarske transakcije u Danskoj i Grčkoj.
37 Kao što to ističe Komisija, točno je da zahtjev za pružanje informacija predstavlja istražnu mjeru koja se uobičajeno upotrebljava u okviru stadija prethodne istrage, koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i jedini joj je cilj omogućiti Komisiji da prikupi informacije i dokumentaciju koji su joj potrebni da utvrdi postojanje i doseg određene činjenične i pravne situacije (vidjeti u tom smislu presudu Orkem/Komisija, 374/87, EU:C:1989:387, t. 21.).
38 Osim toga, iako je Sud smatrao da, kad je riječ o odlukama o pretrazi, iako je Komisija dužna s najvećom mogućom preciznošću navesti što traži i na koje se elemente provjera mora odnositi u odluci o pretrazi, s druge strane, ipak nije neophodno točno odrediti dotično tržište niti dati točnu pravnu analizu presumiranih povreda ili naznaku razdoblja tijekom kojeg su te povrede počinjene, on je opravdao to utvrđenje činjenicom da do pretraga dolazi na početku istrage, u razdoblju u kojem Komisija još ne raspolaže detaljnim informacijama (vidjeti u tom smislu presudu Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 36. i 37.).
39 Međutim, obrazloženje koje je prekratko, nejasno, općenito i u određenim aspektima dvosmisleno ne ispunjava zahtjeve obrazlaganja, određene člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003, kako bi opravdalo zahtjev za pružanje informacija koji je, kao u ovom predmetu, upućen više od dvije godine nakon prvih pretraga, dok je Komisija već uputila više zahtjeva za pružanje informacija poduzetnicima za koje je sumnjala da su sudjelovali u povredi i više mjeseci nakon odluke o pokretanju postupka. Vodeći računa o tim elementima, valja ustvrditi da je sporna odluka donesena na dan na koji je Komisija već raspolagala informacijama koje su joj omogućavale preciznije izložiti sumnje na povredu koje su počinili predmetni poduzetnici.
40 Stoga je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 43. pobijane presude presudio da je sporna odluka u dovoljnoj mjeri obrazložena.
41 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja prihvatiti prvi žalbeni razlog.
42 Slijedom toga, valja ukinuti pobijanu presudu zato što je Opći sud smatrao da obrazloženje sporne odluke udovoljava zahtjevima iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, a da pritom nije potrebno ispitati navodnu nedostatnost obrazloženja pobijane presude ni druge žalbene razloge koje je istaknuo žalitelj.
O tužbi pred Općim sudom
43 U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda Europske unije, Sud, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta. To je tako u ovome slučaju.
44 Iz točaka 27. do 40. ove presude proizlazi da je prvi žalbeni razlog osnovan i da valja poništiti spornu odluku zbog povrede članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Troškovi
45 Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kada je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima.
46 U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
47 Budući da je žalitelj podnio zahtjev da Komisija snosi troškova i da potonja nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova prvostupanjskog postupka u predmetu T‑302/11 i troškova žalbenog postupka.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 14. ožujka 2014., HeidelbergCement/Komisija (T‑302/11, EU:T:2014:128).
2. Poništava se Odluka Komisije C(2011) 2361 final od 30. ožujka 2011. u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet COMP/39520 – Cement i srodni proizvodi).
3. Europska komisija će, osim vlastitih, snositi i troškove društva HeidelbergCement AG koje je ono imalo u prvostupanjskom postupku u predmetu T‑302/11 i one koje je ono imalo u žalbenom postupku.
Potpisi