Asunto T‑301/01
Alitalia — Linee aeree italiane SpA
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Recapitalización de Alitalia por las autoridades italianas — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común — Decisión adoptada a raíz de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia por la que se anula una decisión anterior — Admisibilidad — Infracción del artículo 233 CE — Infracción de los artículos 87 CE y 88 CE — Requisitos de autorización de la ayuda — Obligación de motivación»
Sumario de la sentencia
1. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción
(Art. 230 CE, párr. 4)
2. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
(Art. 253 CE)
3. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Alcance — Adopción de nuevo acto basado en los actos preparatorios anteriores válidos — Procedencia
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 7, aps. 2 y 3]
4. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Adopción de medidas de ejecución — Plazo razonable
(Art. 233 CE)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Derecho de los interesados a presentar observaciones
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo]
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Criterio del inversor privado
(Art. 87 CE, ap. 1)
7. Recurso de anulación — Motivos — Error manifiesto de apreciación — Error sin influencia determinante en el resultado — Motivo inoperante
8. Recurso de anulación — Motivos — Motivos que pueden ser invocados contra una decisión de la Comisión en materia de ayudas estatales
(Art. 230 CE, párr. 4)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión — Criterios de apreciación — Efecto de las directrices establecidas por la Comisión
(Art. 87 CE, ap. 3; Comunicación 94/C 350/07 de la Comisión)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Examen de las medidas de reestructuración previstas por la empresa beneficiaria de la ayuda
(Art. 87 CE, ap. 3)
1. Para que un demandante pueda persistir en un recurso de anulación de una decisión, debe conservar un interés personal en su anulación. Así ocurre en el caso de una empresa que, aunque obtuvo el abono íntegro de una ayuda de Estado a la reestructuración, pretende obtener la anulación de la decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común, decisión que sirve de base jurídica a una decisión ulterior de la Comisión mediante la que se autoriza el abono del último tramo de la ayuda. En efecto, si el Tribunal de Primera Instancia anulase la decisión impugnada en la medida en que califica de ayuda de Estado la medida de que se trata, dicha anulación tendría consecuencias jurídicas sobre la decisión ulterior, que quedaría privada de base jurídica.
(véanse los apartados 37 y 40 a 42)
2. La respuesta a la cuestión de si un acto comunitario cumple la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que haya sido adoptado. Así pues, cuando un demandante ha estado estrechamente vinculado al proceso de elaboración de la decisión impugnada y conoce por tanto la razón por la que la Administración entiende que no debe acceder a su solicitud, la extensión de la obligación de motivación depende del contexto originado por dicha participación. En tal supuesto, las exigencias de la jurisprudencia en la materia quedan fuertemente atenuadas.
Si la decisión impugnada se adoptó con posterioridad a una primera decisión que fue objeto de una sentencia anulatoria que describía los hechos, el procedimiento administrativo y el contenido de la decisión anulada, es preciso tener en cuenta que la decisión impugnada se adoptó en un contexto que el demandante conocía suficientemente.
(véanse los apartados 57 y 69)
3. La anulación de un acto comunitario que pone fin a un procedimiento administrativo que consta de diferentes fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento que precedió a la adopción del acto impugnado, independientemente de los motivos, de fondo o de procedimiento, de la sentencia de anulación.
Cuando, pese a la existencia de actos de instrucción que permiten un análisis exhaustivo de la compatibilidad de una ayuda de Estado, el análisis efectuado por la Comisión es incompleto y da lugar, por ello, a la ilegalidad de la decisión por la que se declara la compatibilidad de la ayuda, el procedimiento destinado a sustituir dicha decisión puede reanudarse en ese punto, mediante un nuevo análisis de los actos de instrucción. Por otra parte, la posibilidad de no reanudar todo el procedimiento que precedió a la adopción de un acto adoptado en sustitución de otro no está supeditada a la condición de que éste haya sido anulado por vicios de procedimiento.
Además, no existe obligación alguna de publicar en el Diario Oficial una nueva comunicación ni de reabrir el procedimiento de investigación formal, con vistas a consultar de nuevo a los inversores financieros y a los expertos, puesto que ninguna disposición del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, prescribe un reinicio del procedimiento cuando se introducen modificaciones al proyecto inicial de reestructuración que está en curso de investigación formal, aun cuando tales modificaciones se contemplan en el artículo 7, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento.
(véanse los apartados 100, 101, 103, 142 y 143)
4. La obligación, que tiene una institución comunitaria, de cumplir una sentencia anulatoria dictada por el juez comunitario resulta del artículo 233 CE. Dicho cumplimiento exige la adopción de cierto número de medidas administrativas y no puede normalmente efectuarse de manera inmediata. La institución de que se trate dispone de un plazo razonable para atenerse a una sentencia que anule una de sus decisiones. La cuestión de si dicho plazo ha sido o no razonable depende de la naturaleza de las medidas que habían de adoptarse y de las contingencias propias de cada caso.
Un plazo de siete meses entre el pronunciamiento de la sentencia mediante la que se anula una decisión de la Comisión, por la que se califica un proyecto notificado de ayuda de Estado compatible bajo ciertas condiciones con el mercado común, y la fecha de adopción de una nueva decisión de la Comisión no puede considerarse excesivo por cuanto se trata de extraer las consecuencias prácticas de la sentencia anulatoria, en particular, realizando, sobre la base de los elementos disponibles, una nueva aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado —lo que supone un análisis financiero concienzudo—.
La empresa beneficiaria de la ayuda no puede deducir una violación del principio de protección de la confianza legítima de la mera inexistencia de recurso de casación de la Comisión contra la sentencia anulatoria, toda vez que esta sentencia no excluía una posible convalidación de la decisión anulada y que la Comisión disfrutaba, para extraer las consecuencias prácticas de dicha sentencia, de un plazo mayor que el plazo de dos meses en el que debía interponer su recurso de casación contra la referida sentencia.
(véanse los apartados 155, 156 y 162)
5. Ninguna disposición del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, obliga a la Comisión a ofrecer de nuevo a terceros interesados, cuyo derecho a formular sus observaciones fue garantizado mediante la publicación de una comunicación en el Diario Oficial de su decisión de iniciar un procedimiento de investigación formal y que participaron estrechamente en el examen de la ayuda controvertida que condujo a una primera decisión, anulada y sustituida por una segunda decisión, dicha posibilidad en el marco del examen que condujo a esta segunda decisión, tanto más cuanto que la Comisión debía basar su nuevo análisis exclusivamente en la información de que disponía cuando adoptó su primera decisión, información sobre la que los terceros ya se habían pronunciado, de modo que no procedía consultarlos de nuevo.
(véase el apartado 174)
6. La apreciación, por la Comisión, de la cuestión de si una inversión cumple el criterio del inversor privado requiere una valoración económica compleja. Pues bien, la Comisión, cuando adopta un acto que requiere una apreciación económica tan compleja, goza de una amplia facultad de apreciación y el control jurisdiccional de dicho acto, aunque en principio es completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección impugnada, la falta de error manifiesto en la apreciación de dichos hechos o la inexistencia de desviación de poder. En particular, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia sustituir la apreciación económica del autor de la decisión por la suya propia.
(véase el apartado 185)
7. En un recurso de anulación, la invocación de un error manifiesto de apreciación es inoperante y, por lo tanto, no puede justificar la anulación de la decisión controvertida, si, en las circunstancias particulares del caso concreto, no pudo ejercer una influencia determinante en el resultado.
(véase el apartado 307)
8. En un recurso de anulación interpuesto por una empresa beneficiaria de una ayuda de Estado contra la decisión de compatibilidad de la ayuda con el mercado común, adoptada sin perjuicio del cumplimiento de determinadas condiciones, el motivo dirigido contra las condiciones a las que se supedita la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado común no puede considerarse inadmisible debido a que dichas condiciones no son imputables a la Comisión, que tiene una competencia exclusiva para declarar la eventual incompatibilidad de una ayuda con el mercado común.
No se excluye que una empresa beneficiaria de una ayuda impugne, ante los órganos jurisdiccionales comunitarios, las condiciones a las que se vincula una decisión que le resulta perjudicial, en el supuesto de que éstas hayan sido objeto de negociación entre la Comisión y las autoridades nacionales e incluso de compromisos por parte de éstas.
(véanse los apartados 380, 381 y 383)
9. La Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos tales como unas directrices, en la medida en que esos actos contengan normas indicativas sobre la orientación que debe seguir dicha institución y no sean contrarios a las normas del Tratado. Pues bien, la Comunicación sobre la aviación exige que las ayudas a la reestructuración se integren en un plan destinado a sanear la compañía aérea para que, dentro de un plazo razonable, ésta pueda operar de manera viable. De conformidad con los puntos 38, números 1 y 2, y 41 de dicha Comunicación, la Comisión no podrá autorizar ayudas a la reestructuración salvo en casos muy excepcionales y en condiciones muy estrictas. De lo anterior se desprende que, en una decisión adoptada sobre la base del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la Comisión podrá imponer cualquier condición que estime indispensable para garantizar que la empresa beneficiaria de la ayuda será viable tras su reestructuración. En cambio, ninguna de las disposiciones anteriormente citadas exige que todas las condiciones impuestas en este ámbito sean necesarias para garantizar la viabilidad de la empresa. Por el contrario, de la referida Comunicación se desprende que la Comisión debe también esforzarse en limitar en la medida de lo posible las distorsiones de la competencia y velar por que el Gobierno se abstenga de inmiscuirse en la dirección de la empresa por motivos distintos de los inherentes a sus derechos de propiedad y por que la ayuda se dedique únicamente a la ejecución del programa de reestructuración y no sea desproporcionada en relación con sus necesidades.
(véanse los apartados 405 a 408)
10. En materia de ayudas de Estado, si bien no es posible excluir que la Comisión pueda comparar las medidas de reestructuración previstas por la empresa beneficiaria con las adoptadas por otras empresas pertenecientes al mismo sector económico, no es menos cierto que la reestructuración de una empresa debe enfocarse en sus problemas intrínsecos y que las experiencias que hayan tenido otras empresas en otros períodos, en contextos económicos y políticos distintos, pueden no ser pertinentes.
(véase el apartado 478)