TIESAS SPRIEDUMS (virspalāta)
2012. gada 16. oktobrī (*)
Valsts pienākumu neizpilde – LESD 259. pants – Eiropas Savienības pilsonība – LESD 21. pants – Direktīva 2004/38/EK – Tiesības pārvietoties dalībvalstu teritorijā – Ungārijas prezidents – Aizliegums ieceļot Slovākijas Republikas teritorijā – Dalībvalstu diplomātiskās attiecības
Lieta C‑364/10
par prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi atbilstoši LESD 259. pantam, ko 2010. gada 8. jūlijā cēla
Ungārija, ko pārstāv M. Z. Fehér un E. Orgován, pārstāvji,
prasītāja,
pret
Slovākijas Republiku, ko pārstāv B. Ricziová, pārstāve,
atbildētāju,
ko atbalsta
Eiropas Komisija, ko pārstāv A. Tokár, kā arī D. Maidani un S. Boelaert, pārstāvji, kas norādījuši dzīvesvietu Luksemburgā,
persona, kas iestājusies lietā.
TIESA (virspalāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs V. Skouris [V. Skouris], priekšsēdētāja vietnieks K. Lēnartss [K. Lenaerts], palātu priekšsēdētāji A. Ticano [A. Tizzano] (referents), M. Ilešičs [M. Ilešič], J. Malenovskis [J. Malenovský], tiesneši E. Borgs Bartets [A. Borg Barthet], U. Lehmuss [U. Lõhmus], Ž. K. Bonišo [J.‑C. Bonichot], K. Toadere [C. Toader], Ž. Ž. Kāzels [J.‑J. Kasel] un M. Safjans [M. Safjan],
ģenerāladvokāts Ī. Bots [Y. Bot],
sekretāre R. Šereša [R. Şereş], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2012. gada 1. februāra tiesas sēdi,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2012. gada 6. marta tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Prasības pieteikumā Ungārija lūdz Tiesu:
– konstatēt, ka Slovākijas Republika, pamatojoties uz Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvu 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (OV L 158, 77. lpp.; OV Īpašais izdevums latviešu valodā: 5. nod., 5. sēj., 46. lpp.), bet neievērojot tās noteikumus, 2009. gada 21. augustā aizliegdama savā teritorijā ieceļot Ungārijas prezidentam L. Šojomam [Sólyom], nav izpildījusi tai minētajā direktīvā un LESD 21. panta 1. punktā noteiktos pienākumus;
– atzīt, ka Savienības tiesībām, konkrēti, LES 3. panta 2. punktam un LESD 21. panta 1. punktam, ir pretrunā nostāja, ko Slovākijas Republika ieņēmusi līdz šīs prasības celšanai, uzskatīdama, ka saskaņā ar Direktīvu 2004/38 Slovākijas teritorijā var tikt aizliegts ieceļot tādai Ungāriju pārstāvošai personai kā šīs valsts prezidents, tādējādi apstiprinot iespēju, ka šī prettiesiskā attieksme varētu atkārtoties;
– atzīt, ka Slovākijas Republika, tās iestādēm 2009. gada 21. augustā aizliedzot tās teritorijā ieceļot prezidentam L. Šojomam, ir ļaunprātīgi izmantojusi Savienības tiesības, un
– gadījumā, ja Direktīvas 2004/38 piemērojamība attiecībā uz personām varētu tikt ierobežota ar kādu konkrētu starptautisko tiesību normu, norādīt šādu atkāpju tvērumu un iedarbību.
Atbilstošās tiesību normas
2 Direktīvas 2004/38 5. panta 1. punktā ir noteikts:
“Neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, dalībvalstis atļauj ieceļot savā teritorijā Savienības pilsoņiem, kam ir derīga personas apliecība vai pase, un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, atļauj ieceļot savā teritorijā, ja tiem ir derīga pase.
No Savienības pilsoņiem nedrīkst pieprasīt ieceļošanas vīzu vai līdzvērtīgu formalitāšu ievērošanu.”
3 Šīs direktīvas VI nodaļā ar virsrakstu “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ” ir ietverts 27. pants, kura pirmajos divos punktos ir noteikts:
“1. Ievērojot šīs nodaļas noteikumus, dalībvalstis neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās un uzturēšanās brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Šādus apsvērumus neizmanto ekonomiskos nolūkos.
2. Pasākumi, ko veic sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ, atbilst proporcionalitātes principam un pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību. Iepriekšējas kriminālas sodāmības pašas par sevi nav pamatojums šādu pasākumu veikšanai.
Attiecīgā indivīda personiskajai darbībai jārada faktiski, attiecīgajā brīdī esoši un pietiekami nopietni draudi, kas skar vienu no sabiedrības pamatinteresēm. Nav pieņemami apsvērumi, kas atdalīti no konkrētā gadījuma iezīmēm vai pamatojas uz vispārējas profilakses apsvērumiem.”
4 Visbeidzot, šīs direktīvas 30. pantā ir paredzēts:
“1. Attiecīgajām personām rakstiski paziņo visus lēmumus, kas pieņemti saskaņā ar 27. panta 1. punktu, tā, lai viņām būtu saprotams to saturs un radītās sekas.
2. Attiecīgās personas precīzi un plaši informē par sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumiem, uz kuriem pamatojas par viņiem pieņemtais lēmums, izņemot, ja tas ir pretrunā valsts drošības interesēm.
3. Paziņojumā norāda tiesu vai administratīvo iestādi, kurā attiecīgā persona var pārsūdzēt lēmumu, pārsūdzības termiņu un attiecīgā gadījumā laiku, kas personai atvēlēts, lai izceļotu no dalībvalsts teritorijas. Izņemot pienācīgi pamatotus steidzamus gadījumus, laiks, kas atvēlēts izceļošanai no teritorijas, nedrīkst būt īsāks par vienu mēnesi no paziņojuma dienas.”
Tiesvedības pamatā esošie fakti, pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
5 Pēc kādas Slovākijā esošas apvienības ielūguma Ungārijas prezidentam L. Šojomam 2009. gada 21. augustā bija jāierodas Slovākijas pilsētā Komārno [Komárno], lai piedalītos Svētā Stefana statujas atklāšanas ceremonijā.
6 No Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka, pirmkārt, 20. augusts Ungārijā ir valsts svētku diena ungāru valsts dibinātāja un pirmā karaļa Svētā Stefana [Ištvāna] atcerei. Otrkārt, 21. augusts Slovākijā tiek uzskatīts par sāpīgu datumu, jo 1968. gada 21. augustā Čehoslovākijas Sociālistiskajā Republikā iebruka piecu Varšavas pakta valstu bruņotie spēki, kuru starpā bija arī Ungārijas karaspēks.
7 Pēc ilgākas diplomātiskās sarakstes starp abu dalībvalstu vēstniecībām jautājumā par iecerēto Ungārijas prezidenta apmeklējumu 2009. gada 21. augustā Slovākijas Ārlietu ministrija Ungārijas vēstniekam Slovākijas Republikā iesniedza verbālo notu, kurā tā aizliedza Ungārijas prezidentam ieceļot Slovākijas teritorijā. Lai pamatotu minēto aizliegumu, šajā notā tika izdarīta atsauce uz Direktīvu 2004/38, kā arī valsts tiesību normām gan par ārvalstnieku uzturēšanos, gan par policiju.
8 Prezidents L. Šojoms, par minētajā notā teikto uzzinādams ceļā uz Slovākijas Republiku, uz robežas apstiprināja tās saņemšanu un atteicās no domas ieceļot šīs dalībvalsts teritorijā.
9 2009. gada 24. augusta notā Ungārijas iestādes tostarp apstrīdēja, ka Direktīva 2004/38 varētu būt likumīgs juridisks pamats, lai pamatotu Slovākijas Republikas atteikšanos ļaut Ungārijas prezidentam ieceļot tās teritorijā. Tās vienlīdz konstatēja, ka šajā atteikuma lēmumā nav pietiekami norādīts pamatojums. Tādēļ Slovākijas Republika šo pasākumu esot veikusi, pārkāpjot Savienības tiesības.
10 Kādā 2009. gada 10. septembrī notikušā sanāksmē Sečeņā [Szécsény] (Ungārija) Ungārijas un Slovākijas premjerministri nāca klajā ar kopīgu paziņojumu, kurā tie turpināja ieturēt savas attiecīgās nostājas jautājumā par strīdīgā lēmuma juridiskajiem aspektiem, vienlaikus izteikdami nožēlu par prezidenta L. Šojoma ceļošanas apstākļiem. Toreiz tika sagatavots arī kāds “memorands”, lai turpmāk būtu skaidra oficiālo un neoficiālo vizīšu praktiskā kārtība abās attiecīgajās valstīs.
11 Ar 2009. gada 17. septembra notu Slovākijas iestādes uz 2009. gada 24. augusta notu atbildēja, ka, ņemot vērā incidenta apstākļus, Direktīvas 2004/38 piemērošana esot bijusi “pēdējā iespēja” liegt Ungārijas prezidentam ieceļot Slovākijas Republikas teritorijā un ka tās nekādi neesot pārkāpušas Savienības tiesības.
12 Pa to laiku, 2009. gada 3. septembrī, Ungārijas ārlietu ministrs nosūtīja vēstuli Eiropas Kopienu Komisijas priekšsēdētāja vietniekam, kurā viņš lūdza šīs iestādes atzinumu jautājumā par Slovākijas Republikas iespējami izdarīto Savienības tiesību pārkāpumu.
13 Savā 2009. gada 10. septembra atbildē Komisijas priekšsēdētāja vietnieks atzina, ka saskaņā ar Direktīvu 2004/38 ikvienam brīvas pārvietošanās tiesību ierobežojumam ir jāatbilst samērīguma principam, ka tam saskaņā ar šīs direktīvas 27. panta 2. punktu ir jāpamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko rīcību un ka attiecīgā persona ar to jāiepazīstina kādā no 30. pantā noteiktajiem veidiem, precīzi un pilnīgi izskaidrojot tā pamatojumu. Turklāt viņš norādīja, ka minētās direktīvas noteikumu piemērošanu uzraudzīt vispirms ir valstu tiesu ziņā. Viņš uzsvēra, ka jādara viss iespējamais, lai novērstu šādu situāciju atkārtošanos, un pauda ticību, ka nesaskaņas varētu tikt atrisinātas ar divpusēju konstruktīvu dialogu starp abām dalībvalstīm.
14 2009. gada 12. oktobrī Ungārijas ārlietu ministrs Ungārijas valdības vārdā Komisijas priekšsēdētājam iesniedza sūdzību un lūdza, lai Komisija apsvērtu, vai saskaņā ar LESD 258. pantu pret Slovākijas Republiku būtu uzsākama procedūra sakarā ar pienākumu neizpildi LESD 21. panta un Direktīvas 2004/38 pārkāpuma dēļ.
15 2009. gada 11. decembra vēstulē Komisija pauda viedokli, ka “saskaņā ar [LESD 21. pantu] un Direktīvu 2004/38 Savienības pilsoņiem ir tiesības brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstīs”. Tomēr tā paskaidroja, ka, “pamatojoties uz starptautiskajām tiesībām, dalībvalstis patur tiesības kontrolēt ārvalsts vadītāja ieceļošanu savā teritorijā neatkarīgi no tā, vai šis valsts vadītājs ir vai nav Savienības pilsonis”.
16 Oficiālās vizītes dalībvalstis joprojām organizējot ar divpusēju politisko kanālu starpniecību, un tādēļ šajā jautājumā Savienības tiesības neesot piemērojamas. Pēc Komisijas domām, valsts vadītājs tiešām var izlemt apmeklēt kādu citu dalībvalsti privātpersonas statusā saskaņā ar LESD 21. pantu un Direktīvu 2004/38, taču no Ungārijas ārlietu ministra sūdzībai pievienotajiem dokumentiem izriet, ka Ungārijai un Slovākijas Republikai nav vienprātības jautājumā par iecerētās vizītes iedabu.
17 Tādēļ Komisija uzskatīja, ka tai nav pamata secināt, ka Slovākijas Republika nav izpildījusi Savienības tiesību normas attiecībā uz Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos, pat ja šī dalībvalsts esot kļūdījusies, savā 2009. gada 21. augusta verbālajā notā atsaukdamās uz Direktīvu 2004/38 un aktiem, kas pieņemti tās transponēšanai valsts tiesībās.
18 2010. gada 30. martā Ungārija vērsās pie Komisijas saskaņā ar LESD 259. pantu. 2010. gada 30. aprīlī savus apsvērumus iesniedza Slovākijas Republika. Visbeidzot, 2010. gada 12. maijā, Komisijas rīkotā uzklausīšanā tika uzklausīti abu dalībvalstu mutvārdu apsvērumi.
19 2010. gada 24. jūnija argumentētajā atzinumā Komisija pauda viedokli, ka LESD 21. panta 1. punkta un Direktīvas 2004/38 noteikumi nav piemērojami attiecībā uz kādas dalībvalsts vadītāja vizītēm kādas citas dalībvalsts teritorijā un ka tādēļ apgalvojums par pienākumu neizpildi nav pamatots.
20 2010. gada 8. jūlijā Ungārija cēla šo prasību. Slovākijas Republika lūdz prasības pieteikumu noraidīt un piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
21 Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 28. janvāra rīkojumu Komisijai tika atļauts iestāties lietā Slovākijas Republikas prasījumu atbalstam.
Par prasību
Par Tiesas kompetenci
Lietas dalībnieku argumenti
22 Slovākijas Republika iebilst, ka šis strīds nav piekritīgs Tiesai, tāpēc ka tādai situācijai kā šajā lietā esošā Savienības tiesības nav piemērojamas.
23 Savukārt Ungārija, kurai vienīgi šajā ziņā piekrīt arī Komisija, uzskata, ka, tā kā dalībvalstis saskaņā ar LESD 344. pantā teikto ir apņēmušās ar Līgumu interpretāciju vai piemērošanu saistīto domstarpību risināšanā izmantot tikai pašos Līgumos paredzētās domstarpību izšķiršanas metodes, divu dalībvalstu strīdu par Savienības tiesību interpretāciju izspriest ietilpst tikai Eiropas Savienības Tiesas kompetencē. Proti, dalībvalsts, kura uzskata, ka cita dalībvalsts ir pārkāpusi Savienības tiesības, var vai nu lūgt Komisijai celt prasību sakarā ar pienākumu neizpildi saskaņā ar LESD 258. pantu, vai arī saskaņā ar LESD 259. pantu ar šādu prasību tieši vērsties Tiesā.
Tiesas vērtējums
24 Lai izlemtu jautājumu par Slovākijas Republikas izvirzīto iebildi par kompetences neesamību, pietiek vien konstatēt, ka šajā prasībā Tiesa tiek aicināta spriest par Savienības tiesību, konkrēti, LESD 21. panta, kā arī Direktīvas 2004/38, tvērumu, lai varētu tikt izvērtēts, vai Slovākijas Republika, kā tas tiek apgalvots, patiešām nav izpildījusi savus saskaņā ar minētajām tiesībām noteiktos pienākumus.
25 Jautājums par to, vai šīs lietas apstākļiem ir piemērojamas Savienības tiesības, pilnībā ietilpst Tiesas kompetencē, konkrēti, atbilstoši LESD 259. pantam spriest par iespējamu minēto tiesību neizpildi.
26 Tādēļ spriest par Ungārijas celto prasību ir Tiesas kompetencē un Slovākijas Republikas izvirzītā iebilde par kompetences neesamību ir jānoraida.
Par pirmo iebildumu
Lietas dalībnieku argumenti
27 Pirmajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka, aizliedzot Ungārijas prezidentam ieceļot savā teritorijā, Slovākijas Republika ir pārkāpusi LESD 21. panta 1. punktu un Direktīvu 2004/38.
28 Lai vispirms pierādītu, ka šajā lietā ir piemērojamas Savienības tiesības, Ungārijas valdība tostarp apgalvo, ka Direktīva 2004/38 ir piemērojama attiecībā uz ikvienu Savienības pilsoni, ieskaitot valstu vadītājus, un attiecībā uz visu veidu apmeklējumiem, proti, kā oficiālajiem, tā arī privātajiem.
29 Tā piebilst, ka, ja Eiropas Parlaments un Eiropas Savienības Padome brīvas pārvietošanās tiesību izmantošanu būtu vēlējušies pakārtot starptautisko tiesību normām, tie to būtu paredzējuši, kā tas darīts, piemēram, Padomes 2003. gada 25. novembra Direktīvas 2003/109/EK par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji (OV 2004, L 16, 44. lpp.; OV Īpašais izdevums latviešu valodā: 19. nod., 6. sēj., 272. lpp.), 3. panta 2. punkta f) apakšpunktā. Turklāt šādu starptautisko tiesību normu neesot. Proti, ņemot vērā Tiesas judikatūru, kurā noteikts, ka Savienības likumdevējam jāievēro starptautiskās tiesības, ja šādas tiesību normas būtu bijušas, Direktīvā 2004/38 tās būtu ņemtas vērā. Katrā ziņā, pat ja tiktu pieņemts, ka šīs tiesību normas ir, Ungārija uzskata, ka to piemērošana nedrīkst apdraudēt tāda Savienības tiesiskā regulējuma kā Direktīva 2004/38 iedarbību, paredzot atkāpi no tās piemērojamības attiecībā uz personām.
30 Ungārija turklāt apgalvo, ka ikviena Savienības pilsoņa tiesības brīvi pārvietoties Eiropas Savienībā nav interpretējamas šauri un tādēļ šīs tiesības var būt pakārtotas tikai Direktīvā 2004/38 izņēmuma kārtā paredzētajiem ierobežojumiem. Taču šos ierobežojumus esot iespējams piemērot tikai tad, ja ir izpildīti minētajā direktīvā paredzētie materiāltiesiskie un procesuālie nosacījumi.
31 Jautājumā par materiāltiesiskajiem nosacījumiem Direktīvas 2004/38 27. panta 2. punktā esot pieļauta iespēja dalībvalstij sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ veikt ierobežojošus pasākumus, ja tie, ievērojot samērīguma principu, ir pamatoti tikai ar attiecīgā indivīda personisko rīcību. Turklāt šie ierobežojumi varot tikt piemēroti tikai tad, ja attiecīgās personas rīcība rada reālu, faktisku un pietiekami nopietnu apdraudējumu sabiedrības pamatinteresēm. Jautājumā par procesuālajiem nosacījumiem tās pašas direktīvas 30. pantā esot noteiktas garantijas, kas sniedzamas ikvienam Savienības pilsonim, kura brīvas pārvietošanās tiesības ir ierobežotas, un kas tostarp attiecas uz ikviena ierobežojošā pasākuma pamatojuma un pārsūdzības iespēju norādīšanu.
32 Pēc Ungārijas domām, atbildētāja nav ievērojusi ne materiāltiesiskos, ne procesuālos nosacījumus, kas Direktīvā 2004/38 paredzēti, lai Ungārijas prezidentam aizliegtu ieceļot Slovākijas teritorijā. Proti, pirmkārt, L. Šojoms nekādi neesot apdraudējis jelkādas sabiedrības pamatintereses un ieceļošanas aizliegums tik un tā esot bijis nesamērīgs pasākums. Otrkārt, L. Šojomam neesot nosūtīts nekāds paziņojums, lai viņam darītu zināmu attiecīgā lēmuma pamatojumu un viņam pieejamās pārsūdzības iespējas.
33 Slovākijas Republika, kuru šajā ziņā atbalsta Komisija, vispirms precizē, ka Ungārijas prezidenta iecerētā vizīte bija nevis kāds privāts Savienības pilsoņa apmeklējums, bet gan valsts vadītāja vizīte citā dalībvalstī. Tādēļ iztirzājams esot jautājums par to, vai Savienības tiesības, konkrēti, LESD 21. pants, kā arī Direktīva 2004/38, ir piemērojamas dalībvalstu vadītājiem.
34 Šajā ziņā Slovākijas Republika uzskata, ka, ņemot vērā valstu vadītāju lomu, viņu pārvietošanās Savienībā esot dalībvalstu starptautiskajās paražu tiesībās un starptautiskajās konvencijās reglamentēto diplomātisko attiecību jautājums. Proti, saskaņā ar kompetenču sadalījuma principu, kas izriet no LES 3. panta, 4. panta 1. punkta un 5. panta, divpusējās diplomātiskās attiecības starp dalībvalstīm neietilpstot Savienības tiesību piemērošanas jomā. Tas esot apstiprināts vispirms jau 2007. gada 22. marta spriedumā lietā C‑437/04 Komisija/Beļģija (Krājums, I‑2513. lpp.), kurā ir teikts, ka dalībvalstis saglabājot tiesības reglamentēt savas diplomātiskās attiecības pat pēc pievienošanās Savienībai. Turklāt neesot nevienas Līguma normas, kurā Savienībai būtu īpaši piešķirta kompetence reglamentēt diplomātiskās attiecības starp dalībvalstīm.
35 Turklāt, tā kā valsts vadītājs ir tā pārstāvētās valsts suverēno tiesību subjekts, kādā citā suverēnā valstī tas varot ierasties tikai ar šīs otrās valsts ziņu un piekrišanu. Šajā ziņā Slovākijas Republika atgādina LES 4. panta 2. punktā noteikto, ka “Savienība respektē dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, kā arī to nacionālo identitāti” un ka brīvas pārvietošanās princips nekādā gadījumā nevar mainīt LESD vai atvasināto tiesību normu piemērošanas jomu.
36 Attiecībā uz Ungārijas izvirzītajiem argumentiem par Savienības tiesību piemērojamību šajā lietā Slovākijas Republika iebilst, pirmkārt, ka apstāklis, ka attiecībā uz valstu vadītāju pārvietošanos Direktīvā 2004/38 nav paredzēta neviena atkāpe, nenozīmē, ka tā viņiem būtu piemērojama, jo Savienības tiesību piemērošana valstu vadītājiem ir izslēgta pašos Līgumos. Otrkārt, Slovākijas Republika, tāpat kā Komisija, iebilst pret Direktīvas 2004/38 salīdzināšanu ar Direktīvu 2003/109 tāpēc, ka šiem tiesību aktiem ir dažādi priekšmeti, jo ar otro direktīvu ir paredzēts veicināt likumīgi uzturošos imigrantu integrāciju. Treškārt, 1992. gada 24. novembra spriedumā lietā C‑286/90 Poulsen un Diva Navigation (Recueil, I‑6019. lpp.), kā arī 1998. gada 16. jūnija spriedumā lietā C‑162/96 Racke (Recueil, I‑3655. lpp.) Savienības likumdevējam neesot radīts nekāds pienākums ikviena atvasināto tiesību akta gadījumā norādīt Līgumu materiālo piemērojamību un subjektu loku starptautisko tiesību kontekstā. Visbeidzot, ceturtkārt, 1995. gada 6. aprīļa spriedums apvienotajās lietās C‑241/91 P un C‑242/91 P RTE un ITP/Komisija (Recueil, I‑743. lpp.), kā arī 2009. gada 22. oktobra spriedums lietā C‑301/08 Bogiatzi (Krājums, I‑10185. lpp.) uz šo lietu attiektos tikai tad, ja tiktu apstrīdēta Savienības kompetence, kas šajā lietā gan tā gluži neesot.
37 Turklāt, ja tiktu pieņemts, ka tādos apstākļos kā šajā lietā esošie Savienības tiesības ir piemērojamas, dalībvalsts vadītājam citā dalībvalstī būtu gan Savienības tiesībās paredzētās privilēģijas, gan starptautiskajās tiesībās paredzētā imunitāšu aizsardzība pret šīs valsts saskaņā ar Savienības tiesībām pieņemto administratīvo lēmumu piemērojamību. Tā rezultātā dalībvalsts nevarētu ne atteikt šai personai ieceļošanu savā teritorijā, ne, ņemot vērā tās imunitāti, to vēlāk izraidīt.
38 Katrā ziņā, pat ja Savienības tiesības būtu piemērojamas šajā lietā, Slovākijas Republika noliedz, ka tā šīs tiesības, proti, Direktīvu 2004/38, būtu piemērojusi. Šajā ziņā tā apgalvo, ka 2009. gada 21. augusta verbālā nota ar atsauci uz Direktīvu 2004/38 esot skatāma iecerētās Ungārijas prezidenta vizītes organizēšanai veltītās diplomātiskās sarakstes kontekstā un tādēļ neesot “lēmums” šīs direktīvas izpratnē. Turklāt šo notu sagatavoja nevis kāds robežkontroles dienestu policijas pārstāvis, bet gan Ārlietu ministrija, proti, iestāde, kuras kompetencē acīmredzami neietilpst pieņemt šādu lēmumu pirmajā instancē saskaņā ar Direktīvu 2004/38 un attiecīgajām valsts tiesību normām. Turklāt minētā nota, nebūt nebūdama adresēta L. Šojomam, esot diplomātiskā ceļā nosūtīta Ungārijai.
39 Slovākijas Republika vienlīdz apgalvo, ka šīs notas neveiksmīgais formulējums un norāde uz Direktīvu 2004/38 nenozīmē, ka minētā direktīva šajā lietā būtu piemērota ratione materiae.
Tiesas vērtējums
40 Lai spriestu par pirmo prasības iebildumu, uzreiz jāatgādina, ka Savienības pilsoņa statuss ir paredzēts kā dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss (it īpaši skat. 2001. gada 20. septembra spriedumu lietā C‑184/99 Grzelczyk, Recueil, I‑6193. lpp., 31. punkts; 2010. gada 2. marta spriedumu lietā C‑135/08 Rottmann, Krājums, I‑1449. lpp., 43. punkts, kā arī 2011. gada 15. novembra spriedumu lietā C‑256/11 Dereci u.c., Krājums, I‑11315. lpp., 62. punkts).
41 Tālab ar LESD 20. pantu ikvienai personai, kurai ir dalībvalsts pilsonība, tiek piešķirts Savienības pilsoņa statuss (it īpaši skat. 2002. gada 11. jūlija spriedumu lietā C‑224/98 D’Hoop, Recueil, I‑6191. lpp., 27. punkts; 2003. gada 2. oktobra spriedumu lietā C‑148/02 Garcia Avello, Recueil, I‑11613. lpp., 21. punkts, un 2011. gada 8. marta spriedumu lietā C‑34/09 Ruiz Zambrano, Krājums, I‑1177. lpp., 40. punkts).
42 No iepriekš minētā izriet, ka, tā kā L. Šojoms ir Ungārijas pilsonis, viņam neapstrīdami ir šis statuss.
43 Taču, pirmkārt, atbilstoši LESD 21. pantam Savienības pilsonība ikvienam Savienības pilsonim patiešām nodrošina primāras un individuālas tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ievērojot Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai noteiktos pasākumus (skat. 2010. gada 7. oktobra spriedumu lietā C‑162/09 Lassal, Krājums, I‑9217. lpp., 29. punkts, un 2011. gada 5. maija spriedumu lietā C‑434/09 McCarthy, Krājums, I‑3375. lpp., 27. punkts).
44 Otrkārt, jāatgādina, ka Savienības tiesības ir jāinterpretē, ievērojot attiecīgās starptautisko tiesību normas, jo šīs tiesības ietilpst Savienības tiesību sistēmā un ir saistošas tās iestādēm (šajā ziņā skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Racke, 45. un 46. punkts, kā arī 2008. gada 3. septembra spriedumu apvienotajās lietās C‑402/05 P un C‑415/05 P Kadi un Al Barakaat International Foundation/Padome un Komisija, Krājums, I‑6351. lpp., 291. punkts).
45 Tāpēc šajā gadījumā ir svarīgi pārbaudīt, vai – kā apgalvo Slovākijas Republika – apstāklis, ka L. Šojoms, lai arī būdams Savienības pilsonis, toreiz pildīja Ungārijas valsts vadītāja funkcijas, var būt uz starptautiskām tiesībām balstīts ierobežojums viņam LESD 21. pantā piešķirto pārvietošanās tiesību piemērošanā.
46 Tālab jāatgādina, ka saskaņā ar vispārīgo starptautisko paražu tiesību, kā arī daudzpusējo nolīgumu normām valsts vadītājam starptautiskajās attiecībās ir īpašs statuss, kas rada tostarp privilēģijas un imunitātes.
47 Konkrēti, Ņujorkas 1973. gada 14. decembra Konvencijas par noziegumu novēršanu pret personām, kas bauda starptautisko aizsardzību, arī pret diplomātiskajiem aģentiem, un sodīšanu par šādiem noziegumiem 1. pantā tostarp ir noteikts, ka šī aizsardzība ir ikvienam valsts vadītājam, atrodoties ārvalsts teritorijā.
48 Tādējādi, valsts vadītājam atrodoties citas valsts teritorijā, šai valstij ir pienākums garantēt šo funkciju pildošās personas aizsardzību neatkarīgi no uzturēšanās iemesla.
49 Tātad valsts vadītāja statusam piemīt kāda īpatnība, kas izriet no apstākļa, ka šis statuss tiek reglamentēts starptautiskajās tiesībās, un tādēļ šādu personu starptautiskajā darbībā, piemēram, atrodoties ārvalstīs, ir piemērojamas šīs tiesības, konkrēti, diplomātisko attiecību tiesības.
50 Šīs īpatnības dēļ šajā statusā esošās personas ir nošķiramas no pārējiem Savienības pilsoņiem tajā ziņā, ka šo personu ieceļošana citas dalībvalsts teritorijā nav pakārtota tādiem pašiem nosacījumiem kā pārējiem pilsoņiem piemērojamie.
51 No tā izriet, ka ar apstākli, ka Savienības pilsonis pilda valsts vadītāja funkcijas, var tikt pamatots viņam uz starptautiskām tiesībām balstīts ierobežojums LESD 21. pantā piešķirto pārvietošanās tiesību izmantošanā.
52 Ņemot vērā visu iepriekš izklāstīto, jāsecina, ka šīs lietas apstākļos nedz LESD 21. pantā, nedz a fortiori Direktīvā 2004/38 Slovākijas Republikai nebija noteikts pienākums nodrošināt iespēju tās teritorijā ieceļot Ungārijas prezidentam un ka tādēļ pirmais prasības iebildums ir jānoraida kā nepamatots.
Par trešo iebildumu
Lietas dalībnieku argumenti
53 Trešajā iebildumā, kas jāizvērtē kā nākamais, Ungārija apgalvo, ka Slovākijas Republika, liegdama Ungārijas prezidentam iespēju ieceļot tās teritorijā, ir pārkāpusi Direktīvas 2004/38 noteikumus un ka jau tas vien, ka 2009. gada 21. augusta verbālā nota tika pamatota ar šo direktīvu, ir ļaunprātīga tiesību izmantošana atbilstoši šā jēdziena izpratnei Tiesas judikatūrā (it īpaši skat. 2000. gada 14. decembra spriedumu lietā C‑110/99 Emsland‑Stärke, Recueil, I‑11569. lpp.). Patiesībā Slovākijas Republika uz minēto direktīvu esot pamatojusies, lai īstenotu politiskus mērķus.
54 Taču, kā uzskata Ungārija, Savienības tiesību izmantošana, lai ar pilsoņu pārvietošanās brīvību ierobežojošiem pasākumiem paustu politiski nedraudzīgu attieksmi, ir pretrunā Savienības pamatvērtībām. Politisku mērķu īstenošanai nevarot atsaukties arī uz Direktīvā 2004/38 minētajiem sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumiem. Ungārija piebilst, ka, ja šāda rīcība tiktu uzskatīta par saderīgu ar Savienības tiesībām, nekas neliegtu arī citām dalībvalstīm turpmāk izmantot Savienības tiesības savu divpusējo domstarpību “risināšanai”, kas gan ir pretrunā šo tiesību mērķiem.
55 Slovākijas Republika atbild, ka nekāda ļaunprātīga Savienības tiesību izmantošana nav notikusi, jo šīs tiesības šajā lietā nav piemērojamas, un ka tik un tā šajā gadījumā neesot izpildīti nosacījumi, kas judikatūrā paredzēti, lai konstatētu šādu ļaunprātīgu izmantošanu.
Tiesas vērtējums
56 Jāatgādina, ka Slovākijas Republika, 2009. gada 21. augusta verbālajā notā atsaukdamās uz Direktīvu 2004/38, ir kļūdījusies un to šī dalībvalsts arī pati atzīst.
57 Tomēr šis apstāklis nav pietiekams, lai tiktu konstatēts, ka Slovākijas Republika ļaunprātīgi ir izmantojusi tiesības.
58 Proti, Tiesa jau ir nospriedusi, ka, lai tiktu pierādīta ļaunprātīga tiesību izmantošana, ir jābūt gan objektīvu apstākļu kopumam, no kura izriet, ka, lai arī formāli ievērojot Savienības tiesiskajā regulējumā paredzētos nosacījumus, ar šo tiesisko regulējumu sasniedzamais mērķis nav sasniegts, gan subjektīvam elementam, proti, vēlmei gūt no Savienības tiesībām izrietošu labumu, mākslīgi radot tā gūšanai vajadzīgos nosacījumus (iepriekš minētais spriedums lietā Emsland‑Stärke, 52. un 53. punkts, kā arī 2005. gada 21. jūlija spriedums lietā C‑515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb, Krājums, I‑7355. lpp., 39. punkts).
59 Taču šajā lietā, pirmkārt, Direktīvas 2004/38 piemērošanai paredzētie nosacījumi nav tikuši formāli ievēroti. Proti, tā kā vienīgais akts, kurā ir izdarīta atsauce uz šo direktīvu, ir Slovākijas Ārlietu ministrijas 2009. gada 21. augustā Ungārijas vēstniekam Slovākijas Republikā adresētā verbālā nota, neviens lēmums minētās direktīvas 27. panta izpratnē nav nedz ticis pieņemts kompetentajās valsts iestādēs, nedz a fortiori darīts zināms L. Šojomam atbilstoši tās pašas direktīvas 30. pantam.
60 Otrkārt, to pašu iemeslu dēļ lietas materiālos ir skaidri redzams, ka Slovākijas Republika nav mākslīgi radījusi Direktīvas 2004/38 piemērošanai vajadzīgos nosacījumus. Proti, ar vienu vienīgu atsaukšanos uz šo direktīvu minētajā verbālajā notā šī direktīva acīmredzami nevar tikt padarīta par piemērojamu faktiskajiem apstākļiem, uz kuriem tā neattiecas.
61 Šajos apstākļos arī trešais iebildums ir jānoraida kā nepamatots.
Par otro un ceturto iebildumu
62 Pirmais un ceturtais iebildums ir jāizskata kopā.
Lietas dalībnieku argumenti
63 Otrajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka pastāv draudi, ka Slovākijas Republika nākotnē atkārtoti var izdarīt LES 3. panta un LESD 21. panta, kā arī Direktīvas 2004/38 noteikumu pārkāpumu. Šos draudus apstiprinot arī vairāki Slovākijas amatpersonu izdarīti paziņojumi, ka ar viņu izturēšanos pret Ungārijas prezidentu Savienības tiesības neesot pārkāptas.
64 Noliegdama, ka kāds no Savienības tiesībām izrietošs pienākums vispār nebūtu izpildīts būtībā tāpēc, ka tās šajā lietā nav piemērojamas, Slovākijas Republika uzskata, ka līdz ar to neesot arī nekādu atkārtošanās draudu. Otrais iebildums katrā ziņā esot balstīts tikai uz varbūtēju Slovākijas iestāžu rīcību nākotnē. Turklāt elementi, uz kuriem atsaucas Ungārija, lai pamatotu šo iebildumu, esot pēc 2009. gada 21. augusta notas izdarītie paziņojumi, un, ņemot tos vērā šajā tiesvedībā, tiktu aizskartas Slovākijas Republikas tiesības uz aizstāvību. Visbeidzot, šī otrā, norādīdama uz ievērojamo uzlabojumu abu dalībvalstu attiecībās laikā pēc strīdīgajiem faktiem – ko apliecina tostarp 2009. gada 10. septembra tikšanās, par kuru atgādināts šā sprieduma 10. punktā, – neuzskata, ka līdzīga nesaprašanās nākotnē vispār varētu atkārtoties.
65 Ceturtajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka gadījumā, ja Tiesai nāktos secināt, ka šajā lietā ir piemērojamas starptautisko tiesību normas, nevis Savienības tiesības, tai būtu jāprecizē šo normu piemērošanas subjektu loks, lai noskaidrotu ierobežojumus LESD 21. panta un Direktīvas 2004/38 piemērošanai divpusējās attiecībās starp dalībvalstīm. Konkrēti, Tiesai būtu jāprecizē, vai šie ierobežojumi attiecas tikai uz valstu vadītājiem vai vienlīdz arī uz citām Savienības pilsoņu kategorijām.
66 Slovākijas Republika uzskata, ka jautājums par to, kurām personām, atskaitot valstu vadītājus, nav jāpiemēro LESD 21. pants un Direktīva 2004/38, nekādi neietekmē strīda atrisinājumu.
Tiesas vērtējums
67 Lai spriestu par šiem abiem iebildumiem, jāatgādina, ka LESD 259. pantā paredzētās procedūras mērķis ir konstatēt un izbeigt dalībvalsts rīcību, ar kuru tiek pārkāptas Savienības tiesības (šajā ziņā skat. 1979. gada 7. februāra spriedumu apvienotajās lietās 15/76 un 16/76 Francija/Komisija, Recueil, 321. lpp., 27. punkts; 2007. gada 6. decembra spriedumu lietā C‑456/05 Komisija/Vācija, Krājums, I‑10517. lpp., 25. punkts, kā arī 2010. gada 21. septembra spriedumu apvienotajās lietās C‑514/07 P, C‑528/07 P un C‑532/07 P Zviedrija u.c./API un Komisija, Krājums, I‑8533. lpp., 119. punkts).
68 Tādējādi, tā kā Līguma mērķis ir panākt dalībvalstu pienākumu neizpildes un tās seku faktisku izskaušanu (1973. gada 12. jūlija spriedums lietā 70/72 Komisija/Vācija, Recueil, 813. lpp., 13. punkts), prasība, kas, pamatojoties uz LESD 259. pantu, celta attiecībā uz turpmākiem un iespējamiem pārkāpumiem vai vienīgi lūdzot interpretēt Savienības tiesības, nav pieņemama.
69 Taču jākonstatē, ka ar savu otro iebildumu Ungārija, pirmkārt, vienīgi apgalvo, ka pastāvot draudi, ka LES 3. pants un LESD 21. pants, kā arī Direktīva 2004/38 netiks ievēroti nākotnē, un, otrkārt, tā neapgalvo, ka šie draudi, pat ja tie apstiprinātos, paši par sevi būtu Savienības tiesībās noteikta pienākuma neizpilde.
70 Savukārt ceturtajā iebildumā Ungārija lūdz Tiesu nevis atzīt, ka Slovākijas Republika nav izpildījusi kādu pienākumu, bet gan vienīgi interpretēt Savienības tiesības. Turklāt šī interpretācija it kā esot vajadzīga, lai šīs tiesības piemērotu no šajā lietā aplūkotajiem atšķirīgos faktiskajos apstākļos. Taču Ungārijas un Slovākijas Republikas starpā 2009. gada 21. augustā notikušā starpgadījuma apstākļi attiecas tikai uz Ungārijas prezidentu, nevis citu kategoriju pilsoņiem.
71 Šajos apstākļos otrais un ceturtais iebildums ir jānoraida kā nepieņemami.
72 Tā kā neviens no Ungārijas izvirzītajiem iebildumiem nav atzīstams, prasība ir pilnībā jānoraida.
Par tiesāšanās izdevumiem
73 Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Slovākijas Republika ir prasījusi piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā šai dalībvalstij spriedums ir nelabvēlīgs, jāpiespriež Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
74 Saskaņā ar tā paša panta 4. punkta pirmo daļu Komisija, kas iestājusies lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (virspalāta) nospriež:
1) prasību noraidīt;
2) Ungārija atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
3) Eiropas Komisija sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
[Paraksti]