ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 3ης Ιουλίου 2014 (*)
«Αίτηση αναιρέσεως — Πρόσβαση στα έγγραφα των οργάνων — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Άρθρο 4, παράγραφοι 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, 2, δεύτερη περίπτωση, και 6 — Γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με την έναρξη διαπραγματεύσεων για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως — Προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Εν μέρει απορριπτική απόφαση επί της αιτήσεως για πρόσβαση»
Στην υπόθεση C‑350/12 P,
με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ασκηθείσα στις 17 Ιουλίου 2012,
Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εκπροσωπούμενο από τους P. Berman και B. Driessen, καθώς και από τη C. Fekete,
αναιρεσείον,
όπου οι λοιποί διάδικοι είναι:
η Sophie in ’t Veld, εκπροσωπούμενη από τους O. Brouwer, E. Raedts και J. Blockx, advocaten,
προσφεύγουσα πρωτοδίκως,
υποστηριζόμενη από:
το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους N. Lorenz και N. Görlitz,
παρεμβαίνον κατ’ αναίρεση,
την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον B. Smulders και την P. Costa de Oliveira, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσα πρωτοδίκως,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Tizzano (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger και S. Rodin, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: E. Sharpston
γραμματέας: M. Aleksejev, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 17ης Οκτωβρίου 2013,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 13ης Φεβρουαρίου 2014,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με το δικόγραφό του, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ζητεί την αναίρεση της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, In ’t Veld κατά Συμβουλίου (T‑529/09, EU:T:2012:215, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση), περί μερικής ακυρώσεως της αποφάσεως του Συμβουλίου της 29ης Οκτωβρίου 2009, με την οποία δεν επιτράπηκε στην S. in ’t Veld πλήρης πρόσβαση στο έγγραφο της γνωμοδοτήσεως της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί της συστάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς το Συμβούλιο να εγκρίνει την έναρξη διαπραγματεύσεων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής (στο εξής: ΗΠΑ) για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, προκειμένου να τεθούν στη διάθεση του Υπουργείου Οικονομικών των ΗΠΑ δεδομένα χρηματοπιστωτικών πληρωμών (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
2 Οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 4 και 11 του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ L 145, σ. 43), έχουν ως εξής:
«(2) Η διαφάνεια εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται από το άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[...]
(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της προσβάσεως αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ.
[...]
(11) Κατ’ αρχήν, θα πρέπει να δοθεί στο κοινό πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Εντούτοις, ορισμένα δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα θα πρέπει να προστατεύονται μέσω εξαιρέσεων. Θα πρέπει να επιτραπεί στα θεσμικά όργανα να προστατεύουν τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις και διαβουλεύσεις τους όταν κρίνεται απαραίτητο να προστατευθεί η δυνατότητα λειτουργίας τους. Για τον καθορισμό των εξαιρέσεων, τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις αρχές της κοινοτικής νομοθεσίας σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων σε όλους τους τομείς δραστηριοτήτων της Ένωσης.»
3 Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού ορίζει τα κάτωθι:
«Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι:
α) να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (εφεξής “τα θεσμικά όργανα”), όπως προβλέπεται στο άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ, ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα·
[...]»
4 Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του ως άνω κανονισμού έχει ως ακολούθως:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
5 Το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 6, του ίδιου κανονισμού προβλέπει τα εξής:
«1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
α) του δημοσίου συμφέροντος, όσον αφορά:
[...]
– τις διεθνείς σχέσεις,
[...]
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
[...]
– [...] της παροχής νομικών συμβουλών,
[...]
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
[…]
6. Εάν μόνον μέρη του ζητουμένου εγγράφου καλύπτονται από οιαδήποτε εξαίρεση, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα.»
Ιστορικό της διαφοράς
6 Στις 28 Ιουλίου 2009 η S. in ’t Veld, μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ζήτησε, δυνάμει του κανονισμού 1049/2001, να της επιτραπεί η πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09, της 9ης Ιουλίου 2009, το οποίο περιείχε γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί της «συστάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς το Συμβούλιο να εγκρίνει την έναρξη διαπραγματεύσεων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας, προκειμένου να τεθούν στη διάθεση του Υπουργείου Οικονομικών των ΗΠΑ δεδομένα χρηματοπιστωτικών πληρωμών στο πλαίσιο της προλήψεως της τρομοκρατίας και της αποτροπής της χρηματοδοτήσεώς της, καθώς και της αντιμετωπίσεως αυτών των φαινομένων» (στο εξής: σχεδιαζόμενη συμφωνία).
7 Με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Συμβούλιο επέτρεψε εν μέρει μόνον την πρόσβαση στο εν λόγω έγγραφο, απορρίπτοντας την αίτηση για πλήρη πρόσβαση στηριζόμενο στις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις και τις νομικές γνωμοδοτήσεις αντιστοίχως.
8 Με την ως άνω απόφαση, το Συμβούλιο επισήμανε κατ’ αρχάς ότι «[…] η δημοσιοποίηση του εγγράφου [11897/09] θα αποκάλυπτε στο κοινό πληροφορίες αφορώσες ορισμένες διατάξεις της σχεδιαζόμενης συμφωνίας […] και θα έθιγε τη διαπραγματευτική θέση της [Ένωσης] καθώς και το κλίμα εμπιστοσύνης κατά τις εν εξελίξει διαπραγματεύσεις». Το Συμβούλιο πρόσθεσε ότι «η δημοσιοποίηση του εγγράφου συνεπάγεται γνωστοποίηση στον αντισυμβαλλόμενο […] των σχετικών με τη θέση που πρέπει να λάβει [η Ένωση] στις διαπραγματεύσεις στοιχείων τα οποία —στην περίπτωση κρίσιμης νομικής γνωμοδοτήσεως— θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν κατά τρόπο δυνάμενο να αποδυναμώσει τη διαπραγματευτική θέση [της Ένωσης]».
9 Εν συνεχεία, το Συμβούλιο διευκρίνισε ότι το έγγραφο 11897/09 περιείχε «[…] νομική γνωμοδότηση επί της νομικής βάσεως και των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων της [Ένωσης] και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τη σύναψη της [σχεδιαζόμενης] συμφωνίας» και ότι αυτό το «[…] ευαίσθητο ζήτημα, που έχει επιπτώσεις στις εξουσίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη σύναψη της συμφωνίας, αποτέλεσε αντικείμενο διαστάσεως απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων». Υπό τις συνθήκες αυτές, κατά το Συμβούλιο, «[η] γνωστοποίηση του περιεχομένου του εγγράφου [11897/09] θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, δεδομένου ότι θα κοινολογούσε μια εσωτερική γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας που προορίζεται αποκλειστικώς για τα μέλη του Συμβουλίου στο πλαίσιο των προκαταρκτικών συζητήσεων εντός του Συμβουλίου επί της [σχεδιαζόμενης] συμφωνίας». Επιπλέον, το Συμβούλιο έκρινε ότι «η προστασία της εσωτερικής νομικής γνωμοδοτήσεως επί σχεδίου διεθνούς συμφωνίας [...] υπερτερούσε του δημοσίου συμφέροντος για γνωστοποίηση του περιεχομένου της».
Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση και τα αιτήματα των διαδίκων
10 Στις 31 Δεκεμβρίου 2009 η S. in ’t Veld άσκησε προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, προβάλλοντας συναφώς τέσσερις λόγους.
11 Οι δύο πρώτοι λόγοι ακυρώσεως αφορούσαν παράβαση του άρθρου 4, παράγραφοι 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, και 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Ο τρίτος λόγος που προβλήθηκε προς στήριξη της προσφυγής αφορούσε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, του ίδιου κανονισμού, σχετικά με τη μερική πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως αφορούσε, με τη σειρά του, παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
12 Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε εν μέρει τον πρώτο λόγο της προσφυγής της S. in ’t Veld και, στο σύνολό του, τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως. Δεδομένου ότι έκρινε βάσιμους τους δύο αυτούς λόγους, το Γενικό Δικαστήριο έκανε επίσης δεκτό και τον τρίτο λόγο ακυρώσεως. Αντιθέτως, απέρριψε τον τέταρτο λόγο της προσφυγής. Κατόπιν τούτου, το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε εν μέρει την προσβαλλόμενη απόφαση.
13 Στις 24 Ιουλίου 2012 το Συμβούλιο άσκησε την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, με την οποία, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την πρωτόδικη απόφαση, να αποφανθεί αμετακλήτως επί των ζητημάτων που αποτελούν το αντικείμενο της αιτήσεως αναιρέσεως και να καταδικάσει την S. in ’t Veld στα δικαστικά έξοδα αμφοτέρων των βαθμών δικαιοδοσίας.
14 Η S. in ’t Veld, υποστηριζόμενη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Επί της αιτήσεως αναιρέσεως
15 Με την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, το Συμβούλιο προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι παρέβη δύο διατάξεις του κανονισμού 1049/2001 με τις οποίες περιορίζεται το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Συγκεκριμένα, ο πρώτος λόγος αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του ως άνω κανονισμού, σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, και ο δεύτερος λόγος αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του ίδιου κανονισμού, το οποίο προβλέπει εξαίρεση σε σχέση με τις νομικές γνωμοδοτήσεις.
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001
Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
16 Εξετάζοντας τον πρώτο λόγο της ασκηθείσας από την S. in ’t Veld προσφυγής ακυρώσεως, σχετικά με παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε, με τις σκέψεις 24 και 25 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι η απόφαση την οποία καλείται να λάβει το οικείο θεσμικό όργανο κατ’ εφαρμογήν της εν λόγω διατάξεως είναι σύνθετη και δύσκολη, ενώ απαιτεί και ιδιαίτερη προσοχή λαμβανομένου κυρίως υπόψη του εξαιρετικώς ευαίσθητου και ουσιώδους χαρακτήρα του προστατευόμενου συμφέροντος, όπερ σημαίνει ότι, κατά την έκδοση της σχετικής αποφάσεως, το θεσμικό όργανο πρέπει να έχει συναφώς ευρεία διακριτική ευχέρεια, ο δε έλεγχος της νομιμότητας της αποφάσεως από το Γενικό Δικαστήριο πρέπει να περιορίζεται σε συγκεκριμένα ζητήματα, ήτοι να ελέγχεται μόνον ότι τηρήθηκαν οι κανόνες της διαδικασίας και της αιτιολογίας, ότι τα πραγματικά περιστατικά είναι όντως αληθή και ότι δεν συντρέχει περίπτωση είτε πρόδηλου σφάλματος κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών είτε καταχρήσεως εξουσίας.
17 Στη σκέψη 26 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η γνωμοδότηση στην οποία ζητήθηκε εν προκειμένω πρόσβαση αφορούσε, κατ’ ουσίαν, τη νομική βάση της αποφάσεως του Συμβουλίου να εγκρίνει την έναρξη διαπραγματεύσεων, επ’ ονόματι της Ένωσης, με σκοπό τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας. Επομένως το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, με τη σκέψη 30 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι έπρεπε να εξετάσει αν το Συμβούλιο είχε αποδείξει ότι η πρόσβαση στα μη δημοσιοποιηθέντα στοιχεία του έγγραφου 11897/09 μπορούσε να προσβάλει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το οικείο δημόσιο συμφέρον.
18 Προς τούτο, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τους δύο λόγους που προέβαλε το Συμβούλιο με την αιτιολογία του προκειμένου να αποδείξει ότι συνέτρεχε κίνδυνος τέτοιας προσβολής. Όσον αφορά τον λόγο ότι σε περίπτωση δημοσιοποιήσεως θα αποκαλύπτονταν στο κοινό πληροφορίες σχετικές με ορισμένες διατάξεις της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, με συνέπεια να διαταραχθεί το κλίμα εμπιστοσύνης στις εν εξελίξει διαπραγματεύσεις, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε με τις σκέψεις 35 έως 39 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως στο συμπέρασμα ότι ορθώς το Συμβούλιο δεν επέτρεψε, στηριζόμενο σε αυτόν τον λόγο, την πρόσβαση στα χωρία του εγγράφου 11897/09 όπου αναλυόταν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της συμφωνίας, με αποτέλεσμα να προκύπτουν οι στρατηγικοί στόχοι τους οποίους επιδίωκε η Ένωση στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων που είχαν ως αντικείμενο τη σύναψη της ως άνω συμφωνίας.
19 Όσον αφορά τον λόγο ότι, σε περίπτωση δημοσιοποιήσεως του εγγράφου 11897/09, το έτερο μέρος στις διαπραγματεύσεις θα γνώριζε στοιχεία σχετικά με τη θέση που έπρεπε να λάβει η Ένωση στις διαπραγματεύσεις αυτές (ιδίως όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως για τη σχεδιαζόμενη συμφωνία) και θα είχε τη δυνατότητα, αν η σχετική νομική γνωμοδότηση ήταν επικριτική, να τα εκμεταλλευτεί προς αποδυνάμωση της διαπραγματευτικής θέσεως της Ένωσης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, στη σκέψη 46 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι ο κίνδυνος δημοσιοποιήσεως των απόψεων που εξέφρασαν τα όργανα ως προς το ζήτημα της κατάλληλης νομικής βάσεως για τη σύναψη μιας διεθνούς συμφωνίας δεν αρκούσε από μόνος του για να στοιχειοθετηθεί προσβολή του συμφέροντος της Ένωσης στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
20 Επ’ αυτού, το Γενικό διευκρίνισε κατ’ αρχάς, με τις σκέψεις 47 έως 50 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι το ζήτημα της επιλογής της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως, τόσο ως προς την εσωτερική όσο και ως προς τη διεθνή δράση της Ένωσης, είναι συνταγματικής σημασίας και ότι η εν λόγω επιλογή δεν είναι απλώς προϊόν της πεποιθήσεως του οργάνου που εκδίδει την οικεία πράξη, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία τα οποία επιδέχονται δικαστικό έλεγχο, όπως είναι, μεταξύ άλλων, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως. Τούτο σημαίνει ότι, εφόσον η επιλογή νομικής βάσεως δεν απόκειται στη διακριτική ευχέρεια του εκάστοτε θεσμικού οργάνου, ενδεχόμενη διάσταση απόψεων επί του ζητήματος αυτού επ’ ουδενί μπορεί να εξομοιωθεί με διαφωνία μεταξύ των οργάνων ως προς τα σχετικά με το περιεχόμενο της συμφωνίας στοιχεία. Κατά συνέπεια, ο φόβος δημοσιοποιήσεως τυχόν αντίθετης απόψεως εντός των οργάνων ως προς τη νομική βάση αποφάσεως με την οποία εγκρίνεται η έναρξη διαπραγματεύσεων επ’ ονόματι της Ένωσης δεν αρκεί από μόνος του για να γίνει δεκτό ότι συντρέχει κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
21 Επιπλέον, σε απάντηση προς το σχετικό επιχείρημα που προέβαλε η Επιτροπή, το Γενικό Δικαστήριο σημείωσε, με τις σκέψεις 52 και 53 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι η δημοσιοποίηση εγγράφου στο οποίο γινόταν λόγος για ύπαρξη αμφιβολιών ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως για τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας δεν αρκούσε για να υπονομεύσει την αξιοπιστία της Ένωσης ως εταίρου στη διαπραγμάτευση της συμφωνίας αυτής. Πράγματι, μια ενδεχόμενη σύγχυση ως προς τη φύση της αρμοδιότητας της Ένωσης οπωσδήποτε θα επιδεινωνόταν ελλείψει προηγούμενου αντικειμενικού διαλόγου μεταξύ των ενδιαφερόμενων θεσμικών οργάνων επί της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης πράξεως.
22 Εν συνεχεία, στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι το δίκαιο της Ένωσης περιελάμβανε μια διαδικασία η οποία προβλεπόταν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, στο άρθρο 300, παράγραφος 6, ΕΚ και είχε ακριβώς ως σκοπό να προλαμβάνει τις παρενέργειες που ενδέχεται να ανακύψουν, τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και στη διεθνή έννομη τάξη, από την εσφαλμένη επιλογή νομικής βάσεως σε σχέση με τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας η οποία δεσμεύει την Ένωση.
23 Το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε συναφώς, με τις σκέψεις 55 και 56 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως η διάσταση απόψεων ως προς τη νομική βάση της σχεδιαζόμενης συμφωνίας είχε ήδη δημοσιοποιηθεί στο κοινό λόγω, ιδίως, του γεγονότος ότι στο ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 17ης Σεπτεμβρίου 2009, σχετικά με τη σχεδιαζόμενη συμφωνία, γινόταν λόγος για την ύπαρξη διχογνωμίας ως προς το συγκεκριμένο θέμα.
24 Τέλος, στη σκέψη 57 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο παρατήρησε ότι το Συμβούλιο, επικαλούμενο την εξαίρεση σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, αναφέρθηκε επίσης στο γεγονός ότι στη γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας του εξετάζονταν ορισμένα σημεία του σχεδίου των διαπραγματευτικών οδηγιών τα οποία θα μπορούσε να εκμεταλλευθεί ο έτερος διαπραγματευόμενος, αν τα γνώριζε. Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η ως άνω εκτίμηση μπορούσε μεν πράγματι να δικαιολογήσει τη διαπίστωση ότι συνέτρεχε κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος της Ένωσης στον τομέα των διεθνών σχέσεων, πλην όμως η σχετική εξαίρεση αφορούσε μόνον τα στοιχεία του εγγράφου 11897/09 που άπτονταν του περιεχομένου των διαπραγματευτικών οδηγιών.
25 Στις σκέψεις 58 έως 60 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε ότι, με εξαίρεση τα στοιχεία του εγγράφου 11897/09 τα οποία αφορούσαν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας ή των διαπραγματευτικών οδηγιών και αποκάλυπταν τους στρατηγικούς στόχους που επιδίωκε η Ένωση στο πλαίσιο των σχετικών με την εν λόγω συμφωνία διαπραγματεύσεων, το Συμβούλιο δεν είχε αποδείξει ότι η δημοσιοποίηση των λοιπών στοιχείων του εγγράφου αυτού θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
26 Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε εν μέρει τον πρώτο λόγο τον οποίο προέβαλε η S. in ’t Veld προς στήριξη της ασκηθείσας προσφυγής ακυρώσεως.
Επιχειρήματα των διαδίκων
27 Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος χωρίζεται σε δύο σκέλη, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση αντιβαίνει στο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
28 Με το πρώτο σκέλος του λόγου αυτού, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένως την ως άνω διάταξη στο μέτρο που έκρινε ότι τυχόν διάσταση απόψεων ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης η οποία αφορά τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας δεν είναι δυνατό να θίξει το συμφέρον της Ένωσης στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
29 Συγκεκριμένα, κατά το Συμβούλιο, η νομική βάση μιας πράξεως της Ένωσης, δεδομένου ότι καθορίζει ποια διαδικασία θα εφαρμοστεί προς έκδοσή της, επηρεάζει αδιαμφισβήτητα και την ισορροπία των εξουσιών μεταξύ των θεσμικών οργάνων. Επομένως, τυχόν διχογνωμίες ως προς την εφαρμοστέα νομική βάση έχουν, ως εκ της φύσεώς τους, μεγάλη πολιτική σημασία και ενδέχεται να αποτελέσουν αντικείμενο ενδίκων διαφορών.
30 Παραπέμποντας τόσο στην απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (22/70, EU:C:1971:32) όσο και στις γνωμοδοτήσεις 1/75 (EU:C:1975:145) και 2/00 (EU:C:2001:664), το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το ζήτημα της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης η οποία αφορά τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας είναι κρίσιμο για τη θέση της Ένωσης στο πλαίσιο των οικείων διαπραγματεύσεων, καθόσον τυχόν αβεβαιότητα ως προς τον καθορισμό της νομικής βάσεως της πράξεως αυτής έχει επιπτώσεις στην εν λόγω διαπραγμάτευση.
31 Συγκεκριμένα, αφενός, οι διαπραγματευτικοί εταίροι της Ένωσης θα μπορούσαν να εκμεταλλευτούν τη διάσταση απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων εις βάρος της. Αφετέρου, τυχόν αμφιβολίες ως προς το αν συγκεκριμένο θεσμικό όργανο εξουσιοδοτείται όντως προς διεξαγωγή των οικείων διαπραγματεύσεων θα είχαν επίσης επιπτώσεις για την αξιοπιστία και τη νομιμοποίηση της Ένωσης στις διεθνείς διαπραγματεύσεις και θα υπονόμευαν την ικανότητά της να τις ολοκληρώσει επιτυχώς.
32 Ως προς τη μνεία που έγινε στο άρθρο 300, παράγραφος 6, ΕΚ, το Συμβούλιο θεωρεί ότι αυτή στερείται παντελώς συνάφειας. Αφενός, κανένα θεσμικό όργανο δεν έκανε εν προκειμένω χρήση της σχετικής δυνατότητας. Αφετέρου, η ύπαρξη της δυνατότητας εφαρμογής αυτής της διαδικασίας επ’ ουδενί ελαφρύνει τη ζημία την οποία προκαλεί η δημοσιοποίηση νομικής γνωμοδοτήσεως επί αμφισβητούμενης νομικής βάσεως.
33 Επιπλέον, κατά το Συμβούλιο, η διάσταση απόψεων παρανόμως δημοσιοποιήθηκε με το ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 17ης Σεπτεμβρίου 2009, στο οποίο αναφέρθηκε το Γενικό Δικαστήριο και το οποίο εκδόθηκε μερικούς μήνες μετά την κατάρτιση του εγγράφου 11897/09, δεδομένου ότι το ίδιο το Συμβούλιο ουδέποτε δημοσιοποίησε την πληροφορία, όπως άλλωστε επιτάσσει ο κανονισμός 1049/2001. Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι κακώς το Γενικό Δικαστήριο προέβαλε ως αιτιολογία για την απόφασή του ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είχε ήδη γνωστοποιήσει την πληροφορία στο κοινό, αφού, κατά το Συμβούλιο, οποιοδήποτε άλλο συμπέρασμα θα ισοδυναμούσε με εκ των υστέρων νομιμοποίηση μιας δημοσιοποιήσεως που έγινε κατά παράβαση των άρθρων 6 έως 8 του ως άνω κανονισμού. Εν πάση περιπτώσει, το ψήφισμα αυτό αναφερόταν απλώς στην ύπαρξη διχογνωμίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων, όπερ δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι ολόκληρο το περιεχόμενο της επίμαχης γνωμοδοτήσεως είχε καταστεί γνωστό στο κοινό.
34 Αντιθέτως, η S. in ’t Veld, υποστηριζόμενη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ισχυρίζεται ότι η επιχειρηματολογία του Συμβουλίου στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, αφού το Γενικό Δικαστήριο ουδέποτε αποφάνθηκε ότι τυχόν ασυμφωνία ως προς τη νομική βάση διεθνούς συμφωνίας δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να θίξει το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Στην πραγματικότητα, το Γενικό Δικαστήριο περιορίστηκε απλώς να διαπιστώσει ότι μια τέτοια ασυμφωνία δεν αρκεί από μόνη της για να δικαιολογήσει το συμπέρασμα ότι θίγεται το εν λόγω συμφέρον.
35 Το ως άνω σφάλμα στη βάση της συλλογιστικής του Συμβουλίου καθιστά αλυσιτελή τα επιχειρήματα που αυτό προβάλλει προς στήριξη του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου αναιρέσεως.
36 Εν πάση περιπτώσει, κατά την S. in ’t Veld, τα σχετικά επιχειρήματα είναι αβάσιμα. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν η απόφαση θεσμικού οργάνου να ενεργήσει στηριζόμενο σε εσφαλμένη νομική βάση θα μπορούσε πράγματι να θίξει τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης, η δημοσιοποίηση μιας γνωμοδοτήσεως του εν λόγω θεσμικού οργάνου επί της νομικής βάσεως των οικείων διαπραγματεύσεων ουδεμία επιρροή θα ασκούσε συναφώς.
37 Η S. in ’t Veld προσθέτει ότι η επιλογή της νομικής βάσεως είναι ζήτημα αμιγώς εσωτερικής φύσεως, οπότε είναι αμφίβολο αν οι διαπραγματευτικοί εταίροι της Ένωσης θα μπορούσαν να εκμεταλλευτούν την αβεβαιότητα ως προς τη σχετική επιλογή προκειμένου να επιτύχουν καλύτερο γι’ αυτούς αποτέλεσμα. Αντιθέτως μάλιστα, οι διαπραγματευτικοί εταίροι θα είχαν κατ’ αρχήν συμφέρον να διασφαλίσουν ότι η σχεδιαζόμενη συμφωνία θα συναφθεί επί νόμιμης βάσεως, ώστε να ελαχιστοποιηθεί ο κίνδυνος αμφισβητήσεώς της, ιδίως λόγω αναρμοδιότητας των θεσμικών οργάνων προς εκπροσώπηση των συμβαλλομένων μερών. Επιπλέον, η αξιοπιστία της Ένωσης στις διαπραγματεύσεις διακυβεύεται μόνο σε περίπτωση επιλογής εσφαλμένης νομικής βάσεως, και όχι όταν υφίσταται αντιπαράθεση ως προς την επιλογή αυτή.
38 Τέλος, όσον αφορά το ψήφισμα του Κοινοβουλίου της 17ης Σεπτεμβρίου 2009, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε σε αυτό μόνο στο μέτρο που επιβεβαίωνε όχι το περιεχόμενο αλλά την ύπαρξη διχογνωμίας μεταξύ του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ως προς την επιλογή της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως για τη διεξαγωγή των οικείων διαπραγματεύσεων, ζήτημα το οποίο ήταν ήδη πασίγνωστο και είχε μνημονευθεί και στην ίδια την προσβαλλόμενη απόφαση.
39 Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, ισχυρίζεται ότι τα θεσμικά όργανα, όταν βασίζονται σε μία εκ των εξαιρέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001 προκειμένου να δικαιολογήσουν απόφασή τους επί αιτήσεως παροχής προσβάσεως σε έγγραφο, απολαύουν συναφώς ευρείας διακριτικής ευχέρειας, οπότε ο έλεγχος τον οποίο ασκεί το Γενικό Δικαστήριο επί της νομιμότητας της αποφάσεως αυτής πρέπει να είναι περιορισμένος.
40 Εν προκειμένω όμως το Γενικό Δικαστήριο προχώρησε σε πλήρη έλεγχο της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως. Ειδικότερα, στη σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, κατέληξε στο χαρακτηριστικό συμπέρασμα ότι «το Συμβούλιο δεν απέδειξε με ποιο συγκεκριμένο και ουσιαστικό τρόπο θα έθιγε η ευρύτερη πρόσβαση στο έγγραφο το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων». Κατά το Συμβούλιο, η ως άνω διατύπωση, ιδίως δε οι λέξεις «συγκεκριμένο και ουσιαστικό», καταδεικνύει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν περιορίστηκε απλώς να ελέγξει αν τα πραγματικά περιστατικά ήσαν όντως αληθή ή αν συντρέχει περίπτωση πρόδηλου σφάλματος κατά την εκτίμησή τους, αλλά απαίτησε από το Συμβούλιο να αποδείξει ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα προκαλούσε ζημία.
41 Η S. in ’t Veld, υποστηριζόμενη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, αντιτείνει στο επιχείρημα αυτό ότι η απαίτηση να αποδείξει το οικείο θεσμικό όργανο ότι η δημοσιοποίηση εγγράφου στο οποίο δεν επιτράπηκε η πρόσβαση θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά κάποιο από τα συμφέροντα που προστατεύονται με το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 απορρέει από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Κατά την άποψή της, το Γενικό Δικαστήριο περιορίστηκε να εξετάσει τα δύο επιχειρήματα που προέβαλαν το Συμβούλιο και η Επιτροπή προς δικαιολόγηση της μη δημοσιοποιήσεως του εγγράφου 11897/09, χωρίς να θίξει τη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου, δεδομένου ότι τα επιχειρήματα αυτά των δύο θεσμικών οργάνων αναφέρονταν σε πρόδηλα σφάλματα εκτιμήσεως τα οποία το Γενικό Δικαστήριο ήταν αρμόδιο να ελέγξει ακόμη και στο πλαίσιο περιορισμένου ελέγχου. Ούτε τίθεται ζήτημα το Γενικό Δικαστήριο να αντικατέστησε την εκτίμηση του Συμβουλίου με δική του, εφόσον ουδέποτε προέβη σε εκτίμηση επί του συγκεκριμένου περιεχομένου της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, ούτε των διαπραγματευτικών οδηγιών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
42 Ως προς το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου τον οποίο προβάλλει το Συμβούλιο προς στήριξη της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι εκκινεί από εσφαλμένη ερμηνεία της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως.
43 Πράγματι, αντιθέτως προς τα συμπεράσματα που μπορούν να αντληθούν από την επιχειρηματολογία του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το Γενικό Δικαστήριο επ’ ουδενί απέκλεισε το ενδεχόμενο να θίγεται η προστασία του συμφέροντος στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 από τη δημοσιοποίηση μιας διαφωνίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων ως προς την επιλογή της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως προκειμένου να εξουσιοδοτηθεί συγκεκριμένο θεσμικό όργανο να συνάψει διεθνή συμφωνία επ’ ονόματι της Ένωσης.
44 Τουναντίον, στη σκέψη 46 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο περιορίστηκε απλώς να διαπιστώσει κατ’ αρχάς ότι ο κίνδυνος τον οποίο ενέχει η δημοσιοποίηση των απόψεων που έχουν υιοθετηθεί εντός των θεσμικών οργάνων ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως δεν αποδεικνύει, αυτός καθ’ εαυτόν, προσβολή του δημοσίου συμφέροντος της Ένωσης όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Εν συνεχεία το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε, με τη σκέψη 50 της αποφάσεώς του, ότι ο φόβος να αποκαλυφθεί τυχόν διάσταση απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων ως προς το ζήτημα ποια είναι η κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση της αποφάσεως με την οποία θα εγκριθεί η έναρξη διαπραγματεύσεων επ’ ονόματι της Ένωσης δεν αρκεί, από μόνος του, για να συναχθεί ότι υφίσταται κίνδυνος προσβολής του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Τέλος, στη σκέψη 52 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο δεν δέχθηκε ότι η ύπαρξη νομικής αντιπαραθέσεως ως προς την έκταση των θεσμικών αρμοδιοτήτων σε σχέση με τη διεθνή δράση της Ένωσης συνιστά τεκμήριο ότι συντρέχει κίνδυνος για την αξιοπιστία της Ένωσης στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων μιας διεθνούς συμφωνίας.
45 Η ως άνω ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 δεν ενέχει πλάνη περί το δίκαιο.
46 Υπενθυμίζεται συναφώς ότι σκοπός του κανονισμού 1049/2001 είναι, όπως άλλωστε ορίζεται τόσο στην αιτιολογική σκέψη 4 όσο και στο άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, να παρασχεθεί στο κοινό το ευρύτερο δυνατό δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων (απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, σκέψη 28 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
47 Το δικαίωμα αυτό υπόκειται, πάντως, σε ορισμένους περιορισμούς που στηρίζονται σε λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος. Ειδικότερα, στο άρθρο 4 του ως άνω κανονισμού προβλέπεται, σύμφωνα και με την αιτιολογική του σκέψη 11, ένα σύστημα εξαιρέσεων το οποίο επιτρέπει στα θεσμικά όργανα να αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφο, σε περίπτωση που η γνωστοποίηση του περιεχομένου του θα έθιγε την προστασία κάποιου από τα προστατευόμενα από το άρθρο αυτό συμφέροντα (απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, EU:C:2013:671, σκέψη 29 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
48 Ωστόσο οι σχετικές εξαιρέσεις, δεδομένου ότι συνιστούν παρέκκλιση από τη γενική αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, πρέπει να ερμηνεύονται στενά και να εφαρμόζονται αυστηρά (απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, EU:C:2013:671, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
49 Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το έγγραφο 11897/09 περιέχει γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, ενόψει της εκδόσεως της αποφάσεως του θεσμικού αυτού οργάνου για την έγκριση της ενάρξεως διαπραγματεύσεων, επ’ ονόματι της Ένωσης, σχετικά με τη σχεδιαζόμενη συμφωνία.
50 Η S. in ’t Veld δεν αμφισβητεί εξάλλου ότι η εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως, η οποία συνδέεται με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης, ενδέχεται να τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση τέτοιου εγγράφου.
51 Εντούτοις, το γεγονός και μόνον ότι το οικείο έγγραφο αφορά συμφέρον που προστατεύεται με κάποια από τις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως τις οποίες προβλέπει το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της σχετικής εξαιρέσεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, σκέψη 116).
52 Συγκεκριμένα, αφενός, το εκάστοτε θεσμικό όργανο, όταν αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο του ζητήθηκε να δημοσιοποιήσει, οφείλει κατ’ αρχήν να εξηγήσει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό είναι ικανή να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύει η συγκεκριμένη εξαίρεση του άρθρου 4 την οποία επικαλείται το εν λόγω θεσμικό όργανο. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, EU:C:2013:671, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
53 Αφετέρου, το θεσμικό όργανο οφείλει, όταν εφαρμόζει κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001, να σταθμίζει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη γνωστοποιήσεως του περιεχομένου του οικείου εγγράφου με το γενικό συμφέρον να επιτραπεί η πρόσβαση στο συγκεκριμένο έγγραφο, ιδίως υπό το πρίσμα των πλεονεκτημάτων τα οποία απορρέουν, όπως επισημαίνεται και στην αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από την αυξημένη διαφάνεια και συνίστανται στην καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και στη μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα (απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, EU:C:2013:671, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
54 Εν προκειμένω όμως, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 7 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Συμβούλιο δεν παρέσχε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο 11897/09 θα μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύεται με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
55 Επιπλέον, ούτε τα επιχειρήματα που προέβαλε το Συμβούλιο δικαιολογούν τη διαπίστωση ότι η αιτιολογία του Γενικού Δικαστηρίου σχετικά με την ερμηνεία της ως άνω διατάξεως ενέχει πλάνη περί το δίκαιο.
56 Συγκεκριμένα, πρώτον, από τη νομολογία την οποία επικαλέστηκε το Συμβούλιο δεν απορρέει, σε καμία περίπτωση, γενικός κανόνας ότι το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης θίγεται από αυτή καθ’ εαυτήν τη δημοσιοποίηση της υπάρξεως διχογνωμίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων ως προς τη νομική βάση για την παροχή σε ένα εξ αυτών της εξουσιοδοτήσεως να ξεκινήσει διαπραγματεύσεις προς σύναψη διεθνούς συμφωνίας και, επομένως, ως προς τον καθορισμό της κατάλληλης προς τούτο πράξεως της Ένωσης.
57 Κατ’ αρχάς, με την απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (EU:C:1971:32, σκέψη 86), το Δικαστήριο έκρινε ότι, όταν σε προχωρημένο στάδιο διαπραγματεύσεων σχετικών με διεθνή συμφωνία παρουσιάζεται σε τρίτα κράτη μια νέα κατανομή αρμοδιοτήτων εντός της Ένωσης, τότε ενδέχεται να διακυβευθεί η επιτυχής ολοκλήρωση των εν λόγω διαπραγματεύσεων. Η περίπτωση όμως αυτή επ’ ουδενί ταυτίζεται με την κατάσταση όπου δημοσιοποιείται απλώς μια διάσταση απόψεων μεταξύ θεσμικών οργάνων ως προς τη νομική βάση της αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί για την έγκριση της ενάρξεως διαπραγματεύσεων διεθνούς συμφωνίας. Ούτε σημαίνει ότι η απόφαση αυτή θα μπορούσε, εξ αυτού του λόγου, να καταστεί ανίσχυρη.
58 Εν συνεχεία, με τη γνωμοδότηση 1/75 (EU:C:1975:145), το Δικαστήριο αναφέρθηκε στις διεθνείς επιπτώσεις που θα μπορούσε να έχει τυχόν δικαστική απόφαση με την οποία θα διαπιστωνόταν ότι μια συμφωνία είναι, λόγω είτε του περιεχομένου της είτε της διαδικασίας που ακολουθήθηκε για τη σύναψή της, ασύμβατη προς τις διατάξεις της Συνθήκης. Τέλος, με τη γνωμοδότηση 2/00 (EU:C:2001:664, σκέψεις 5 και 6), το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η χρησιμοποίηση εσφαλμένης νομικής βάσεως ενδέχεται να έχει ως συνέπεια να καταστεί ανίσχυρη η ίδια η πράξη της συνάψεως και να δημιουργηθούν επιπλοκές τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και στη διεθνή έννομη τάξη. Η συλλογιστική την οποία ανέπτυξε το Δικαστήριο στο πλαίσιο των γνωμοδοτήσεων αυτών εντάσσεται στο πλαίσιο της εξετάσεως του σκοπού της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 300, παράγραφος 6, ΕΚ (νυν άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ). Εν προκειμένω, όχι μόνον κανένας από τους διαδίκους δεν έκανε χρήση της σχετικής δυνατότητας για να κινήσει τη διαδικασία γνωμοδοτήσεως του Δικαστηρίου πριν από τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, αλλά δεν τέθηκε, ούτε καν ως πιθανότητα, το ζήτημα να εκδοθεί δικαστική απόφαση με την οποία να διαπιστωθεί ότι η απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με την έναρξη διαπραγματεύσεων είναι ασύμβατη προς τις Συνθήκες.
59 Δεύτερον, η αναφορά που έκανε το Γενικό Δικαστήριο, με τη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, στη διαδικασία την οποία προβλέπει το εν λόγω άρθρο 300, παράγραφος 6, ΕΚ έχει απλώς και μόνον περιγραφικό χαρακτήρα. Είναι πρόδηλο ότι σκοπός της αναφοράς αυτής ήταν να υπενθυμιστεί ότι η ίδια η Συνθήκη προβλέπει συγκεκριμένη ένδικη διαδικασία με αντικείμενο τυχόν νομικά ζητήματα που σχετίζονται με τη νομική βάση μιας αποφάσεως προς σύναψη διεθνούς συμφωνίας, διαδικασία η οποία μάλιστα προηγείται της συνάψεως της συμφωνίας και είναι δημόσια, οπότε αποκλείεται να θεωρηθεί ότι, κατά τεκμήριο, κάθε διαφωνία ως προς την ορθή νομική βάση μιας τέτοιας αποφάσεως θίγει, εφόσον καθίσταται γνωστή στο κοινό, με συγκεκριμένο και ουσιαστικό τρόπο το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις.
60 Τρίτον και τελευταίον, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της υπάρξεως κινδύνου προσβολής του δημοσίου αυτού συμφέροντος, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έλαβε υπόψη, στη σκέψη 55 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το γεγονός ότι το βασικό περιεχόμενο του εγγράφου 11897/09 είχε ήδη δημοσιοποιηθεί μέσω ενός ψηφίσματος του Κοινοβουλίου. Στο πλαίσιο αυτής της εκτιμήσεως, η οποία αφορά ακριβώς το ζήτημα αν υφίσταται κίνδυνος η γνωστοποίηση του περιεχομένου ενός εγγράφου να βλάψει το δημόσιο συμφέρον που προστατεύεται με το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001, το ενδεχόμενο να αντέβαινε η προγενέστερη δημοσιοποίηση στον εν λόγω κανονισμό είναι άνευ σημασίας, αφού οι συνέπειες μιας τέτοιας παρανομίας θα έπρεπε να αντληθούν στο πλαίσιο άλλων ένδικων διαδικασιών τις οποίες θεσπίζουν οι Συνθήκες.
61 Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως που προέβαλε το Συμβούλιο είναι αβάσιμος.
62 Με το δεύτερο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι κακώς το Γενικό Δικαστήριο προχώρησε σε πλήρη έλεγχο της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως, ενώ θα όφειλε να προβεί σε περιορισμένο μόνον έλεγχο, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
63 Επισημαίνεται συναφώς ότι, όσον αφορά την έκταση του δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας μιας αποφάσεως με την οποία θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφο, δυνάμει κάποιας από τις προβλεπόμενες από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού 1049/2001 εξαιρέσεις υπέρ του δημοσίου συμφέροντος, όντως αληθεύει ότι πρέπει να αναγνωρίζεται στο οικείο θεσμικό όργανο ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς την εκτίμηση του ζητήματος κατά πόσον μπορεί να θιγεί το δημόσιο συμφέρον από τη δημοσιοποίηση εγγράφων σχετικών με τους τομείς που καλύπτονται από τις ως άνω εξαιρέσεις. Συνεπώς, ο δικαστής της Ένωσης οφείλει, όταν ελέγχει τη νομιμότητα τέτοιας αποφάσεως, να βεβαιώνεται απλώς και μόνον ότι τηρήθηκαν οι κανόνες της διαδικασίας και της αιτιολογίας, ότι τα πραγματικά περιστατικά είναι όντως αληθή και ότι δεν συντρέχει περίπτωση είτε πρόδηλου σφάλματος κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών είτε καταχρήσεως εξουσίας (απόφαση Sison κατά Συμβουλίου, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, σκέψη 34).
64 Εντούτοις, όταν θεσμικό όργανο δεν επιτρέπει την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου η δημοσιοποίηση θα έθιγε, κατά την άποψή του, κάποια από τα συμφέροντα που προστατεύονται με το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, το θεσμικό αυτό όργανο υποχρεούται, όπως υπενθυμίστηκε με τη σκέψη 52 της παρούσας αποφάσεως, να εξηγήσει για ποιον λόγο η πρόσβαση στο οικείο έγγραφο προσβάλλει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύεται από μία εκ των εξαιρέσεων της ως άνω διατάξεως, ενώ απαιτείται μάλιστα ο κίνδυνος προσβολής του σχετικού συμφέροντος να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.
65 Εν προκειμένω, στη σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι, με εξαίρεση τα στοιχεία του εγγράφου 11897/09 τα οποία αφορούσαν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας ή των διαπραγματευτικών οδηγιών και αποκάλυπταν τους στρατηγικούς στόχους που επιδίωκε η Ένωση στο πλαίσιο των σχετικών με την εν λόγω συμφωνία διαπραγματεύσεων, το Συμβούλιο δεν είχε αποδείξει με ποιον τρόπο η ευρύτερη πρόσβαση στο έγγραφο αυτό θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά το δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
66 Για να καταλήξει στην ως άνω διαπίστωση, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε απλώς και μόνον την αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως ως προς το ζήτημα αυτό. Συγκεκριμένα, αφού σημείωσε, με τη σκέψη 41 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι το Συμβούλιο υποστήριζε ότι η προσβαλλόμενη απόφασή του αναφερόταν στον κίνδυνο τον οποίο ενείχε η δημοσιοποίηση στοιχείων της αναλύσεως της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, έστω και αν η αναφορά αυτή δεν γινόταν ρητώς στην εν λόγω απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο, εκκινώντας από τούτο το δεδομένο, περιορίστηκε στη συνέχεια να διαπιστώσει, με τις σκέψεις 46 έως 50 της αποφάσεώς του, ότι η σχετική αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν ήταν επαρκής κατά νόμον, δεδομένου ότι το συμπέρασμα ότι υπήρχε τέτοιος κίνδυνος δεν αρκούσε από μόνο του για να γίνει δεκτό ότι τηρήθηκε η υποχρέωση την οποία υπέχει το οικείο θεσμικό όργανο, να αποδεικνύει ότι προσβάλλεται συγκεκριμένα και ουσιαστικά το δημόσιο συμφέρον της Ένωσης όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε συναφώς ότι, εφόσον η επιλογή της νομικής βάσεως στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία και δεν απόκειται στη διακριτική ευχέρεια του θεσμικού οργάνου, τυχόν διχογνωμία επί του θέματος αυτού δεν είναι δυνατό να εξομοιωθεί με διάσταση απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων ως προς τα σχετικά με το περιεχόμενο της συμφωνίας στοιχεία, η οποία θα μπορούσε ενδεχομένως να βλάψει τα συμφέροντα της Ένωσης όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις.
67 Αντιθέτως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε με τις σκέψεις 57 και 58 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι η αιτιολογία την οποία προέβαλε το Συμβούλιο προς στήριξη της προσβαλλομένης αποφάσεως ήταν αυτή καθ’ εαυτήν επαρκής σε σχέση με τα στοιχεία του εγγράφου 11897/09 που αφορούσαν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης οδηγίας ή των διαπραγματευτικών οδηγιών, οπότε το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, με τη σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι το θεσμικό όργανο είχε αποδείξει μόνον ως προς τα τελευταία αυτά στοιχεία τον κίνδυνο προσβολής του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
68 Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το Γενικό Δικαστήριο περιορίστηκε να ελέγξει μόνον την αιτιολογία στην οποία στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση και, ως εκ τούτου, δεν έθιξε τη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου.
69 Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως που προέβαλε το Συμβούλιο είναι επίσης αβάσιμο, οπότε ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001
Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
70 Το Γενικό Δικαστήριο, λαμβανομένου υπόψη του συμπεράσματος στο οποίο κατέληξε κατόπιν της εξετάσεως του πρώτου λόγου που προέβαλε η S. in ’t Veld προς στήριξη της προσφυγής ακυρώσεως, εξέτασε τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, που αφορούσε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, μόνον ως προς τα μη δημοσιοποιηθέντα τμήματα του εγγράφου 11897/09 τα οποία δεν σχετίζονταν με το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας ή των διαπραγματευτικών οδηγιών.
71 Με τις σκέψεις 69 και 70 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η εκτίμηση που διατυπώθηκε στην αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι δηλαδή το Συμβούλιο και η νομική του υπηρεσία θα μπορούσαν να αποθαρρυνθούν, το μεν από το να ζητεί και η δε από το εκδίδει έγγραφες γνωμοδοτήσεις επί ευαίσθητων ζητημάτων, αν οι γνωμοδοτήσεις αυτές έπρεπε στη συνέχεια να δημοσιοποιούνται, δεν θεμελιωνόταν σε κανένα συγκεκριμένο και εμπεριστατωμένο στοιχείο από το οποίο να προκύπτει, εν προκειμένω, η ύπαρξη ευλόγως προβλέψιμου, και όχι αμιγώς υποθετικού, κινδύνου προσβολής του συμφέροντος του Συμβουλίου να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές γνωμοδοτήσεις.
72 Στη σκέψη 71 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, εξάλλου, ότι, εφόσον η πιθανότητα προσβολής του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων αποτελούσε το αντικείμενο συγκεκριμένης διατάξεως που προβλέπει χωριστή εξαίρεση, ήτοι από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, το γεγονός και μόνον ότι η νομική γνωμοδότηση η οποία περιεχόταν στο έγγραφο 11897/09 σχετιζόταν με τον τομέα των διεθνών σχέσεων της Ένωσης δεν αρκούσε, αυτό καθ’ εαυτό, για να τύχει εφαρμογής η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του ίδιου κανονισμού.
73 Εν συνεχεία, με τις σκέψεις 72 έως 74 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι, καίτοι μπορεί να γίνει δεκτό ότι, σε περίπτωση όπου οι σχετικές διαπραγματεύσεις βρίσκονται σε εξέλιξη, επιβάλλεται ενισχυμένη προστασία των εγγράφων του εμπλεκομένου στις διαπραγματεύσεις θεσμικού οργάνου προκειμένου να αποκλεισθεί κάθε είδους προσβολή του συμφέροντος που έχει η Ένωση στη διεξαγωγή των εν λόγω διαπραγματεύσεων, εντούτοις η εκτίμηση αυτή έχει ήδη ληφθεί υπόψη με την αναγνώριση στα θεσμικά όργανα ευρείας διακριτικής ευχέρειας ως προς την εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Στο πλαίσιο της εξαιρέσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του ίδιου κανονισμού, το Συμβούλιο δεν επιτρέπεται να στηριχθεί στη γενική εκτίμηση ότι η προσβολή του προστατευόμενου δημοσίου συμφέροντος θα μπορούσε να τεκμαίρεται σε ευαίσθητους τομείς, όπως όταν πρόκειται συγκεκριμένα για νομικές γνωμοδοτήσεις ενόψει διαδικασίας διαπραγματεύσεως διεθνούς συμφωνίας. Ούτε είναι δυνατό να στοιχειοθετηθεί συγκεκριμένη και προβλέψιμη προσβολή του επίμαχου συμφέροντος λόγω του φόβου και μόνον ότι θα καθίστατο γνωστή στους πολίτες η διάσταση απόψεων των οργάνων ως προς τη νομική βάση της διεθνούς δράσεως της Ένωσης, με συνέπεια να δημιουργηθούν αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα της δράσεως αυτής.
74 Ως προς το επιχείρημα που προέβαλε το Συμβούλιο ότι θα διακυβευόταν η ικανότητα της νομικής του υπηρεσίας να υπεραμυνθεί, στο πλαίσιο τυχόν ένδικων διαδικασιών, μιας θέσεως επί της οποίας είχε γνωμοδοτήσει αρνητικά, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε με τη σκέψη 78 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι ένα τόσο γενικό επιχείρημα δεν ήταν δυνατό να δικαιολογήσει εξαίρεση από την προβλεπόμενη στον κανονισμό 1049/2001 αρχή της διαφάνειας.
75 Τέλος, κατά το Γενικό Δικαστήριο, το Συμβούλιο όφειλε να σταθμίσει το συγκεκριμένο συμφέρον το οποίο έπρεπε, κατά την άποψή του, να προστατευθεί μέσω της μη δημοσιοποιήσεως του εγγράφου 11897/09 με το ενδεχομένως υπέρτερο συμφέρον που μπορεί να υπήρχε προς δημοσιοποίηση του εγγράφου αυτού.
76 Επ’ αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε με τις σκέψεις 81 έως 95 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι οι απαιτήσεις διαφάνειας είναι ακόμη πιο αυξημένες στις περιπτώσεις όπου το Συμβούλιο ενεργεί υπό την ιδιότητα του νομοθέτη. Ομολογουμένως, τόσο η πρωτοβουλία για την έναρξη όσο και η ίδια η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με σκοπό τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας εμπίπτουν, κατ’ αρχήν, στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής αρχής. Εντούτοις, το Γενικό Δικαστήριο πρόσθεσε επίσης ότι δεν επιτρέπεται η αρχή της διαφάνειας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων της Ένωσης να μην εφαρμόζεται ως προς τη διεθνή δράση της Ένωσης, ιδίως όταν η απόφαση για την έγκριση της ενάρξεως διαπραγματεύσεων αφορά μια διεθνή συμφωνία η οποία μπορεί να έχει αντίκτυπο σε έναν τομέα νομοθετικής δραστηριότητας της Ένωσης, όπως η σχεδιαζόμενη συμφωνία που άπτεται κατ’ ουσίαν του ζητήματος της επεξεργασίας και της ανταλλαγής πληροφοριών στο πλαίσιο της αστυνομικής συνεργασίας, με συνέπεια να τίθεται ενδεχομένως και θέμα προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Συναφώς, αφενός, το γεγονός ότι το επίμαχο έγγραφο αφορά τομέα δυνητικώς καλυπτόμενο από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, δεν ασκεί επιρροή στην εκτίμηση του ζητήματος αν χρήζει εφαρμογής η χωριστή εξαίρεση η οποία άπτεται της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων και προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού. Αφετέρου, το γεγονός ότι η διαδικασία για τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη όταν εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι, πάντοτε κατά το Γενικό Δικαστήριο, καθοριστικής σημασίας στο πλαίσιο του ελέγχου της υπάρξεως ενδεχόμενου υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογούσε τη δημοσιοποίηση ανεξαρτήτως του σχετικού κινδύνου προσβολής. Συγκεκριμένα, το δημόσιο συμφέρον που συνδέεται με τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων θα καθίστατο κενό περιεχομένου, αν λαμβανόταν υπόψη, όπως πρότεινε η Επιτροπή, μόνο στις περιπτώσεις όπου έχει ήδη περατωθεί η διαδικασία λήψεως της οικείας αποφάσεως.
77 Βάσει αυτού του σκεπτικού, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε τον δεύτερο λόγο που προέβαλε η S. in ’t Veld προς στήριξη της προσφυγής ακυρώσεως.
Επιχειρήματα των διαδίκων
78 Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως τον οποίο προβάλλει το Συμβούλιο αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 και χωρίζεται σε δύο σκέλη.
79 Με το πρώτο σκέλος αυτού του λόγου, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερη φύση του ζητήματος που εξεταζόταν στη νομική γνωμοδότηση την οποία περιείχε το έγγραφο 11897/09 και εφάρμοσε, ως μη όφειλε, το κριτήριο της «συγκεκριμένης και πραγματικής ζημίας».
80 Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο αγνόησε τις ιδιαίτερες περιστάσεις της προκειμένης περιπτώσεως, ιδίως δε το γεγονός ότι οι διεθνείς διαπραγματεύσεις επί ενός ευαίσθητου ζητήματος σχετικού με την πάταξη της τρομοκρατίας βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών και ότι τα θεσμικά όργανα δεν συμφωνούσαν επί της νομικής βάσεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας. Πάντοτε κατά το Συμβούλιο, η παράλειψη του Γενικού Δικαστηρίου, στο πλαίσιο της ενδεχόμενης εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, να λάβει υπόψη ποιο ήταν το ζήτημα που εξεταζόταν στη νομική γνωμοδότηση αντιβαίνει στη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία ο τομέας δραστηριότητας με τον οποίο σχετίζεται το έγγραφο και ο ευαίσθητος χαρακτήρας του τελευταίου είναι κρίσιμοι για την εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του ως άνω κανονισμού.
81 Κατά το Συμβούλιο, η έμφαση την οποία προσέδωσε το Γενικό Δικαστήριο, με τη σκέψη 73 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, στο γεγονός ότι τα συμφέροντα που συνδέονταν με τη διαπραγμάτευση της διεθνούς συμφωνίας είχαν ήδη ληφθεί υπόψη «με την αναγνώριση στα όργανα ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως στο πλαίσιο της εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001» οφείλεται στην εσφαλμένη παραδοχή ότι το οικείο θεσμικό όργανο δεν επιτρέπεται να επικαλεστεί τα ίδια πραγματικά στοιχεία προκειμένου να δικαιολογήσει την εφαρμογή διαφορετικών εξαιρέσεων δυνάμει του άρθρου 4 του εν λόγω κανονισμού, μολονότι η παραδοχή αυτή δεν βρίσκει έρεισμα ούτε στο ίδιο το γράμμα του κανονισμού ούτε στη σχετική νομολογία, όπως συνάγεται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου Επιτροπή κατά Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, σκέψη 55) και Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, σκέψεις 113 έως 115), στις οποίες το Συμβούλιο παραπέμπει προς στήριξη της απόψεώς του.
82 Το Συμβούλιο προσθέτει συναφώς ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο επιβάλλοντάς του να στοιχειοθετήσει ότι θιγόταν συγκεκριμένα και ουσιαστικά η προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων και να προσκομίσει απτά και εμπεριστατωμένα στοιχεία προς απόδειξη της υπάρξεως τέτοιας ζημίας.
83 Εν πάση περιπτώσει, το Συμβούλιο είχε εξηγήσει με την προσβαλλόμενη απόφασή του με ποιον τρόπο η πρόσβαση του κοινού στο έγγραφο 11897/09 μπορούσε εν προκειμένω να θίξει το συμφέρον που προστατεύεται με την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Ειδικότερα, αφενός, υπήρχε πραγματικός κίνδυνος να προσπαθήσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να χρησιμοποιήσει τα στοιχεία που περιέχονταν στη νομική γνωμοδότηση, στο πλαίσιο πολιτικών συσχετισμών μεταξύ των θεσμικών οργάνων προκειμένου να επηρεάσει τις τρέχουσες διαπραγματεύσεις. Αφετέρου, οι διαπραγματεύσεις βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, ενώ το Δικαστήριο ουδέποτε είχε αποφανθεί υπέρ της δημοσιοποιήσεως μιας νομικής γνωμοδοτήσεως υπό παρόμοιες περιστάσεις.
84 Τέλος, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η κρίση την οποία διατύπωσε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 101 της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως, ήτοι ότι «το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων θα καθίστατο κενό περιεχομένου, αν λαμβανόταν υπόψη, όπως προτείνει η Επιτροπή, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία έχει περατωθεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεως», είναι ασύμβατη προς τη νομολογία του Δικαστηρίου, που δέχεται ότι τα εσωτερικά έγγραφα, περιλαμβανομένων των νομικών γνωμοδοτήσεων, τυγχάνουν πιο αυξημένης προστασίας καθόσον χρόνο η κρίσιμη διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη. Η κρίση αυτή δεν συνάδει ούτε με το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, που προβλέπει ειδική εξαίρεση όσον αφορά την προστασία εσωτερικών εγγράφων σχετικών με ζήτημα επί του οποίου το θεσμικό όργανο δεν έχει λάβει ακόμη θέση.
85 Κατά την S. in ’t Veld, την άποψη της οποίας συμμερίζεται και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Γενικό Δικαστήριο στην πραγματικότητα περιορίστηκε να εξετάσει αν το γεγονός ότι η νομική γνωμοδότηση αφορούσε τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης σήμαινε ότι έπρεπε να πραγματοποιήσει διαφορετική ανάλυση και κατέληξε, με τη σκέψη 71 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, στο συμπέρασμα ότι το γεγονός αυτό «και μόνον» δεν αρκούσε για να δικαιολογήσει άρνηση προσβάσεως στηριζόμενη στην προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων.
86 Επιπλέον, η διαπίστωση στην οποία το προέβη το Γενικό Δικαστήριο με τη σκέψη 88 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι δηλαδή «η συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία διαπραγματεύσεως και συνάψεως διεθνούς συμφωνίας είναι κατ’ ανάγκη περιορισμένη, λαμβανομένου υπόψη του θεμιτού συμφέροντος να μην αποκαλυφθούν τα στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων», δεν σημαίνει ότι η νομική γνωμοδότηση επί της νομικής βάσεως των διαπραγματεύσεων αυτών συνιστά «ιδιαιτέρως ευαίσθητο» ζήτημα. Συγκεκριμένα, η προσβαλλόμενη απόφαση εξουσιοδοτούσε ήδη το Συμβούλιο να απαλείψει από τη γνωμοδότηση πληροφορίες σχετικές με «στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων», στο μέτρο που επέτρεπε στο Συμβούλιο να αποκρύψει «τα χωρία του επίμαχου εγγράφου όπου γινόταν η ανάλυση του συγκεκριμένου περιεχομένου της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, από την οποία θα μπορούσαν να καταστούν γνωστοί οι στρατηγικοί στόχοι που επιδίωκε η Ένωση στις διαπραγματεύσεις». Επομένως, το κεφάλαιο της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως το οποίο αφορά την εξαίρεση σχετικά με τις νομικές γνωμοδοτήσεις αναφέρεται μόνο στα υπόλοιπα χωρία του εγγράφου 11897/09. Ως εκ τούτου, τα επιχειρήματα του Συμβουλίου στερούνται ερείσματος.
87 Όσον αφορά την πλάνη στην οποία, κατά το Συμβούλιο, υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο εφαρμόζοντας το κριτήριο της «συγκεκριμένης και πραγματικής ζημίας», η S. in ’t Veld παραπέμπει στα επιχειρήματα που προέβαλε σε σχέση με το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου.
88 Όσον αφορά, τέλος, την ύπαρξη εν προκειμένω εξαιρετικών περιστάσεων, την οποία επικαλείται το Συμβούλιο, η S. in ’t Veld, απαντώντας στα επιχειρήματα του τελευταίου, υποστηρίζει πρώτον, ως προς το επιχείρημα ότι η δημοσιοποίηση δεν έπρεπε να επιτραπεί επειδή η νομική γνωμοδότηση σχετιζόταν με εσωτερική συζήτηση εντός του Συμβουλίου ως προς την έναρξη των διαπραγματεύσεων, ότι το στοιχείο αυτό δεν είναι κρίσιμο, αφού όλες οι νομικές γνωμοδοτήσεις αποτελούν τρόπον τινά εσωτερικές συζητήσεις επί του θέματος σε σχέση με το οποίο συντάσσονται. Δεύτερον, ως προς το επιχείρημα ότι η γνωμοδότηση άπτεται του «ευαίσθητου τομέα» της τρομοκρατίας και της χρηματοδοτήσεώς της, το Συμβούλιο δεν εξήγησε για ποιους λόγους το στοιχείο αυτό είναι κρίσιμο προς δικαιολόγηση του περιορισμού της προσβάσεως σε γνωμοδότηση σχετική με τη νομική βάση επί της οποίας θα έπρεπε να συναφθεί μια διεθνής συμφωνία όπως η σχεδιαζόμενη στην προκειμένη περίπτωση. Πράγματι, στο μέτρο που η εν λόγω γνωμοδότηση εξέθετε το περιεχόμενο της συμφωνίας αυτής και τους στρατηγικούς στόχους της Ένωσης, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το Συμβούλιο δεν ήταν υποχρεωμένο να δημοσιοποιήσει τα σχετικά στοιχεία. Για τα υπόλοιπα κεφάλαια της γνωμοδοτήσεως, ήτοι εκείνα που αφορούσαν την ενδεδειγμένη νομική βάση για τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, ο τυχόν ευαίσθητος χαρακτήρας τους δεν θα ήταν λογικό να εξαρτάται από το αντικείμενο της ίδιας της συμφωνίας. Τρίτον, ως προς το επιχείρημα ότι οι διαπραγματεύσεις επί της συμφωνίας βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ορθώς ότι, αν αποκλειόταν η πρόσβαση των πολιτών στα εσωτερικά έγγραφα των θεσμικών οργάνων για τον λόγο ότι δεν έχει περατωθεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεως, τότε οι πολίτες δεν θα ήσαν ποτέ σε θέση να μετάσχουν στη διαδικασία αυτή. Εξάλλου, το επιχείρημα που προέβαλε, στο ίδιο πάντοτε πλαίσιο, το Συμβούλιο σχετικά το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 είναι αλυσιτελές, καθόσον στην προσβαλλόμενη απόφαση ουδεμία αναφορά γίνεται στην εξαίρεση την οποία προβλέπει η συγκεκριμένη διάταξη. Τέταρτον, ως προς το επιχείρημα ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα αύξανε τις πιθανότητες «να προσπαθήσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να χρησιμοποιήσει τα στοιχεία που περιέχονταν στη νομική γνωμοδότηση, στο πλαίσιο πολιτικών συσχετισμών μεταξύ των θεσμικών οργάνων προκειμένου να επηρεαστούν οι τρέχουσες διαπραγματεύσεις», η S. in ’t Veld υπενθυμίζει ότι, ως μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ήταν ούτως ή άλλως σε θέση να λάβει γνώση του περιεχομένου του εγγράφου 11897/09 ακόμη και πριν από την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, οπότε αν επιθυμούσε να χρησιμοποιήσει τα στοιχεία αυτά σε τυχόν διαπραγμάτευση με το Συμβούλιο θα μπορούσε ήδη να το έχει πράξει.
89 Με το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο εφαρμόζοντας στην υπό κρίση υπόθεση τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία, ενόψει της σταθμίσεως που απαιτείται κατά την τελευταία περίοδο του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το στοιχείο ότι η σχετική γνωμοδότηση έχει εκδοθεί στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας (απόφαση Suède και Turco κατά Συμβουλίου, C‑39/05 P και C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Κατά το Συμβούλιο, η συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου εκκινεί από την παραδοχή ότι για τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Ένωσης κατά τη διάρκεια διαπραγματεύσεων επί διεθνούς συμφωνίας η οποία έχει αντίκτυπο στη νομοθετική δραστηριότητα της Ένωσης πρέπει να ισχύει το αυτό επίπεδο διαφάνειας όπως για τις ίδιες τις νομοπαρασκευαστικές διεργασίες της Ένωσης, όπερ θα κατέληγε σε αδικαιολόγητη επέκταση της νομολογίας Suède και Turco κατά Συμβουλίου (EU:C:2008:374) και πέραν του νομοθετικού πεδίου.
90 Στην πραγματικότητα, υπάρχει σημαντική διαφορά ανάμεσα στις περιπτώσεις όπου η Ένωση ενεργεί υπό την ιδιότητα του νομοθέτη και στις περιπτώσεις όπου ενεργεί στο πλαίσιο της εκτελεστικής της αρμοδιότητας στον τομέα των διεθνών σχέσεων. Κατά το Συμβούλιο, ο ίδιος ο κανονισμός 1049/2001 λαμβάνει υπόψη την ειδική προστασία που πρέπει να παρέχεται στον τομέα των διεθνών σχέσεων, των οποίων ο εμπιστευτικός χαρακτήρας προστατεύεται με μία εξαίρεση προβλεπόμενη στο άρθρο του 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, όπου όμως ο νομοθέτης δεν προέβλεψε στάθμιση των αντικρουόμενων συμφερόντων.
91 Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ναι μεν τα ζητήματα της δημοκρατικής ευθύνης και της συμμετοχής των πολιτών της Ένωσης τίθενται όντως στο πλαίσιο τόσο της συνάψεως μιας διεθνούς συμφωνίας όσο και της μεταγενέστερης εφαρμογής της μέσω της εκδόσεως νομοθετικών πράξεων της Ένωσης, δεν ισχύει όμως το ίδιο κατά το στάδιο των διαπραγματεύσεων που προηγούνται της συνάψεως, εφόσον είναι αδύνατο να διαφωτιστούν σχετικά όλοι οι πολίτες χωρίς ταυτόχρονα να λάβουν γνώση και οι διεθνείς εταίροι με τους οποίους η Ένωση βρίσκεται σε διαπραγμάτευση.
92 Προς αντίκρουση του ως άνω επιχειρήματος, η S. in ’t Veld υπενθυμίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο αναγνώρισε ότι επιτρεπόταν στο Συμβούλιο να απαλείψει από το έγγραφο 11897/09 τα χωρία που πραγματεύονταν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας το οποίο θα μπορούσε να αποκαλύψει τους στρατηγικούς στόχους της Ένωσης, άρα το εν λόγω επιχείρημα είναι αλυσιτελές στο πλαίσιο της συζητήσεως για τη νομική βάση της συμφωνίας, καθόσον ουδέν «στρατηγικό στοιχείο» απορρέει από τη νομική αυτή βάση.
93 Επιπλέον, το γεγονός ότι η νομική γνωμοδότηση αφορούσε τις διεθνείς σχέσεις και ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει ειδική «υποχρεωτική» εξαίρεση για την προστασία των διεθνών σχέσεων της Ένωσης δεν σημαίνει ότι καταργείται η υποχρέωση να ληφθεί υπόψη το ενδεχόμενο υπάρξεως υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού. Τουναντίον, ακριβώς λόγω του αντίκτυπου της σχεδιαζόμενης συμφωνίας επί της νομοθετικής δραστηριότητας της Ένωσης, εν προκειμένω δε επί κανόνων που επρόκειτο να είναι δεσμευτικοί για το σύνολο των πολιτών της Ένωσης, θα προέβαλλαν ως υπέρτερο συμφέρον, αφενός, η απαίτηση για ισχυρότερη νομιμοποίηση των θεσμικών οργάνων και, αφετέρου, η αυξημένη εμπιστοσύνη των πολιτών στα όργανα αυτά.
94 Τέλος, όσον αφορά το στοιχείο που επικαλείται το Συμβούλιο, ότι δηλαδή στο πλαίσιο εν εξελίξει διαπραγματεύσεων είναι αδύνατο να ενημερωθούν όλοι οι πολίτες χωρίς ταυτόχρονα να λάβουν γνώση και οι διεθνείς εταίροι με τους οποίους η Ένωση βρίσκεται σε διαπραγμάτευση, η S. in ’t Veld διευκρινίζει ότι, μολονότι τούτο μπορεί να έχει σημασία στο πλαίσιο της αποφάσεως να μην επιτραπεί η πρόσβαση στου κοινού σε εκείνο το τμήμα του εγγράφου 11897/09 που αφορά τους στρατηγικούς στόχους και τις διαπραγματευτικές οδηγίες, στερείται εντούτοις σημασίας ως προς τα λοιπά τμήματα του εγγράφου, τα οποία πραγματεύονται μόνον το ζήτημα της νομικής βάσεως.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
95 Υπενθυμίζεται εισαγωγικώς ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, όσον αφορά την προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 εξαίρεση σχετικά με τις νομικές γνωμοδοτήσεις, η εξέταση την οποία οφείλει να πραγματοποιεί το Συμβούλιο όταν του ζητείται να δημοσιοποιήσει έγγραφο πρέπει οπωσδήποτε να γίνεται σε τρία στάδια, που αντιστοιχούν στα τρία κριτήρια της διατάξεως αυτής (απόφαση Suède και Turco κατά Συμβουλίου, EU:C:2008:374, σκέψη 37).
96 Έτσι, το Συμβούλιο πρέπει σε πρώτο στάδιο να βεβαιωθεί ότι το έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση περιέχει όντως νομική γνωμοδότηση. Σε δεύτερο στάδιο, οφείλει να εξετάσει αν η δημοσιοποίηση εκείνων των τμημάτων του επίμαχου εγγράφου που έχει διαπιστωθεί ότι αφορούν νομικές γνωμοδοτήσεις θα έθιγε την προστασία της οποίας πρέπει να απολαύουν οι τελευταίες, υπό την έννοια ότι θα έβλαπτε το συμφέρον του οικείου θεσμικού οργάνου να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές γνωμοδοτήσεις. Ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού πρέπει, προκειμένου να μπορεί να γίνει επίκλησή του, να είναι ευλόγως προβλέψιμος, και όχι αμιγώς υποθετικός. Σε τρίτο και τελευταίο στάδιο, το Συμβούλιο, εφόσον εκτιμά ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία της οποίας πρέπει να τυγχάνουν οι νομικές γνωμοδοτήσεις, όπως αυτή οριοθετήθηκε αμέσως παραπάνω, οφείλει να ελέγξει ότι δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση, ανεξαρτήτως του ότι θίγεται η δική του ικανότητα να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές γνωμοδοτήσεις (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Suède και Turco κατά Συμβουλίου, EU:C:2008:374, σκέψεις 38 έως 44).
97 Με το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το Συμβούλιο προσάπτει, πρώτον, στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του κινδύνου να θίγει η δημοσιοποίηση του εγγράφου 11897/09 το συμφέρον που προστατεύεται με το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001, το στοιχείο ότι το περιεχόμενο του εν λόγω εγγράφου ήταν ιδιαιτέρως ευαίσθητο, καθόσον αφορούσε εν εξελίξει διεθνείς διαπραγματεύσεις, ως προς ένα ζήτημα σχετικό με τη συνεργασία για την πάταξη της τρομοκρατίας.
98 Αρκεί να σημειωθεί συναφώς ότι, στην πραγματικότητα, το Γενικό Δικαστήριο έλαβε υπόψη το στοιχείο αυτό στη σκέψη 71 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, όπου έκρινε όμως ότι δεν αρκούσε από μόνο του για να εφαρμοστεί εν προκειμένω η συγκεκριμένη εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως, δεδομένου ότι η περίπτωση προσβολής του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων αποτελεί αντικείμενο χωριστής εξαιρέσεως.
99 Διαπιστώνεται ότι η ως άνω ερμηνεία δεν ενέχει πλάνη περί το δίκαιο.
100 Αφενός, αληθεύει βεβαίως ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν, στο πλαίσιο της εξετάσεως των αιτήσεων για πρόσβαση σε έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους, να λαμβάνουν υπόψη όχι μόνον έναν αλλά περισσότερους από τους λόγους αρνήσεως στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, σκέψη 113, και Επιτροπή κατά Agrofert Holding, EU:C:2012:394, σκέψη 55).
101 Εντούτοις, με την επιχειρηματολογία του, το Συμβούλιο προσπαθεί στην πραγματικότητα να δικαιολογήσει την εφαρμογή ενός και μοναδικού λόγου αρνήσεως, ήτοι της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, επικαλούμενο προς τούτο δύο διαφορετικές εξαιρέσεις από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001. Ακόμη όμως και αν υποτεθεί ότι τα ίδια πραγματικά στοιχεία μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή δύο διαφορετικών εξαιρέσεων, όταν, όπως εν προκειμένω, ο ενδιαφερόμενος δεν έχει επικαλεστεί επιτυχώς την εξαίρεση που ρητώς προβλέπεται για την προστασία των διεθνών σχέσεων, τότε δεν δύναται εν συνεχεία να επικαλεστεί βασίμως τα ίδια πραγματικά στοιχεία προκειμένου να θεμελιώσει τεκμήριο εφαρμογής μιας εξαιρέσεως για την προστασία άλλου συμφέροντος, παραδείγματος χάρη για την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, χωρίς να εξηγήσει για ποιον λόγο η δημοσιοποίηση των οικείων εγγράφων θα μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το άλλο αυτό συμφέρον.
102 Αφετέρου, το ίδιο το Γενικό Δικαστήριο αναγνώρισε με τη σκέψη 88 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι η συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία διαπραγματεύσεως και συνάψεως των διεθνών συμφωνιών είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένη, λόγω του θεμιτού συμφέροντος να μην αποκαλύπτονται τα στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων. Συναφώς, η αιτίαση με την οποία το Συμβούλιο προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν άντλησε τις αναγκαίες συνέπειες από την ως άνω διαπίστωση είναι αλυσιτελής, δεδομένου ότι ακριβώς επί τη βάσει αυτή το Γενικό Δικαστήριο έκρινε με τις σκέψεις 35 έως 39 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι η πρόσβαση στο τμήμα του εγγράφου 11897/09 που αφορούσε τα στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων μπορούσε πράγματι να μην επιτραπεί, κατ’ εφαρμογήν της εξαιρέσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
103 Δεύτερον, το Συμβούλιο προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι κακώς εφάρμοσε το κριτήριο της «συγκεκριμένης και πραγματικής ζημίας».
104 Συναφώς, αρκεί να διαπιστωθεί ότι, υπό το πρίσμα της νομολογίας που προαναφέρθηκε στη σκέψη 52 της παρούσας αποφάσεως, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε με τη σκέψη 69 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι έπρεπε να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός ο κίνδυνος να θίξει η δημοσιοποίηση του εγγράφου 11897/09 συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον του θεσμικού οργάνου να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές γνωμοδοτήσεις.
105 Για να θεωρηθεί ότι έχουν παρασχεθεί τα αναγκαία στοιχεία προς θεμελίωση της υπάρξεως τέτοιου κινδύνου πρέπει, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς του Συμβουλίου και της Επιτροπής, να πραγματοποιηθεί η εξέταση που περιγράφηκε στη σκέψη 96 της παρούσας αποφάσεως, ακόμη και αν το έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση δεν σχετίζεται με νομοθετική διαδικασία.
106 Ομολογουμένως, το Δικαστήριο όντως υπογράμμισε στη σκέψη 46 της αποφάσεως Suède και Turco κατά Συμβουλίου (EU:C:2008:374) ότι, στις περιπτώσεις όπου το Συμβούλιο ενεργεί υπό την ιδιότητα του νομοθέτη, έχει όλως ιδιαίτερη σημασία η υποχρέωση του Συμβουλίου να σταθμίσει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη δημοσιοποιήσεως του οικείου εγγράφου με το γενικό συμφέρον για γνωστοποίηση του περιεχομένου του, ιδίως υπό το πρίσμα των πλεονεκτημάτων τα οποία απορρέουν, όπως επισημαίνεται και στην αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από την αυξημένη διαφάνεια και συνίστανται στην καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και στη μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα.
107 Εντούτοις, το Δικαστήριο κατέστησε επίσης σαφές ότι η μη νομοθετική δραστηριότητα των θεσμικών οργάνων δεν εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001. Αρκεί συναφώς να υπενθυμιστεί ότι στο άρθρο 2, παράγραφος 3, διευκρινίζεται ότι ο εν λόγω κανονισμός έχει εφαρμογή ως προς όλα τα έγγραφα εις χείρας των θεσμικών οργάνων, ήτοι στα έγγραφα που είτε καταρτίζονται από αυτά είτε περιέρχονται σε αυτά και βρίσκονται στην κατοχή τους, ανεξαρτήτως του τομέα δραστηριότητας της Ένωσης τον οποίο αφορούν (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Suède κατά MyTravel και Επιτροπής, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, σκέψεις 87, 88 και 109).
108 Τρίτον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, αντιθέτως προς τα όσα του προσήψε το Γενικό Δικαστήριο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, εκείνο εξήγησε τους λόγους για τους οποίους, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων, η πρόσβαση του κοινού στο έγγραφο 11897/09 θα μπορούσε να θίξει το συμφέρον που προστατεύεται με την εξαίρεση στην οποία αναφέρεται το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.
109 Συναφώς, όσον αφορά, πρώτον, το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι υπήρχε πραγματικός κίνδυνος να υπονομευθούν οι διεθνείς διαπραγματεύσεις καθόσον το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα επιχειρούσε να χρησιμοποιήσει τα περιεχόμενα στη νομική γνωμοδότηση στοιχεία τόσο για να επηρεάσει τις εν εξελίξει διαπραγματεύσεις όσο και για να αμφισβητήσει τη νομιμότητα της αποφάσεως του Συμβουλίου περί συνάψεως της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι η σχετική αιτίαση δεν λαμβάνει υπόψη ότι το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το Συμβούλιο βασίμως αρνήθηκε την πρόσβαση στα τμήματα του εγγράφου 11897/09 που αφορούσαν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας και τους στρατηγικούς στόχους τους οποίους επιδίωκε η Ένωση στις διαπραγματεύσεις. Το Συμβούλιο όμως δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση των υπόλοιπων τμημάτων του εγγράφου θα δημιουργούσε τέτοιον κίνδυνο.
110 Αφετέρου, ως προς το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη ότι οι διαπραγματεύσεις βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τον χρόνο που υποβλήθηκε η αίτηση προσβάσεως στο έγγραφο 11897/09, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, στην πραγματικότητα, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε συγκεκριμένα το ως άνω στοιχείο με τις σκέψεις 72 και 73 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι είχε ήδη συνεκτιμηθεί στο πλαίσιο της αναγνωρίσεως ευρείας διακριτικής ευχέρειας υπέρ των θεσμικών οργάνων σε σχέση με το ζήτημα της εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
111 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου που προέβαλε το Συμβούλιο προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως είναι απορριπτέο.
112 Δεδομένου ότι ματαίως το Συμβούλιο αμφισβήτησε, στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το σκεπτικό της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως βάσει του οποίου το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, με τη σκέψη 102 της αποφάσεώς του, ότι τα στοιχεία που αναφέρθηκαν στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν αρκούσαν για να αποδειχθεί ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου 11897/09 έθιγε την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, παρέλκει η εξέταση του δεύτερου σκέλους του ως άνω λόγου, δεδομένου ότι τα επιχειρήματα τα οποία προβάλλονται στο πλαίσιό του είναι αλυσιτελή. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο στρέφεται με το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου κατά μιας επικουρικής αιτιολογίας της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο παρέλειψε εν πάση περιπτώσει να ελέγξει αν υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογούσε τη δημοσιοποίηση μεγαλύτερο μέρους του εγγράφου 11897/09, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
113 Βάσει όλων των σκέψεων που προηγήθηκαν, γίνεται δεκτό ότι ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως είναι επίσης απορριπτέος, οπότε η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
114 Δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι αβάσιμη, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων.
115 Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, το οποίο εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού κανονισμού, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, αν υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του ως άνω κανονισμού, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
116 Το Συμβούλιο πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα εφόσον ηττήθηκε και η S. in ’t Veld είχε προβάλει σχετικό αίτημα. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.
2) Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)