CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME VERICA TRSTENJAK
présentées le 11 juin 2008 1(1)
Affaire C‑275/07
Commission des Communautés européennes
contre
République italienne
«Article 226 CE – Manquement d’État – Code des douanes communautaire – Convention TIR – Dette douanière – Ressources propres de la Communauté – Retard dans l’inscription au compte des ressources propres – Intérêts de retard – Régularité d’une opération de transit»
I – Introduction
1. Dans la présente affaire, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions communautaires relatives au système des ressources propres de la Communauté en refusant de payer des intérêts de retard pour le retard dans la prise en compte des ressources propres à l’égard d’opérations douanières au cours desquelles la marchandise est parvenue à temps au bureau de destination, mais la preuve en a été présentée tardivement au bureau de départ.
II – Cadre juridique
A – Convention TIR
2. Il est indiqué à l’article 2 de la convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (2) (ci-après la «convention TIR»):
«La présente convention vise les transports de marchandises effectués sans rupture de charge, à travers une ou plusieurs frontières, d’un bureau de douane de départ d’une partie contractante à un bureau de douane de destination d’une autre partie contractante, ou de la même partie contractante, dans des véhicules routiers, des ensembles de véhicules ou dans des conteneurs à condition qu’une partie du trajet entre le début de l’opération TIR et son achèvement se fasse par route.»
3. D’après l’article 4 de la convention TIR:
«Les marchandises transportées sous le régime TIR ne seront pas assujetties au paiement ou à la consignation des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation aux bureaux de douane de passage.»
4. Aux termes de l’article 8 de la convention TIR:
«1. L’association garante s’engagera à acquitter les droits et taxes à l’importation ou à l’exportation exigibles, majorés, s’il y a lieu, des intérêts de retard qui auraient dû être acquittés en vertu des lois et règlements douaniers du pays dans lequel une irrégularité relative à l’opération TIR aura été relevée. Elle sera tenue, conjointement et solidairement avec les personnes redevables des sommes visées ci-dessus, au paiement de ces sommes.
2. Lorsque les lois et règlements d’une partie contractante ne prévoient pas le paiement des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation dans les cas prévus au paragraphe 1 ci-dessus, l’association garante s’engagera à acquitter, dans les mêmes conditions, une somme égale au montant des droits et taxes à l’importation ou à l’exportation, majorés, s’il y a lieu, des intérêts de retard.
[…]
7. Lorsque les sommes visées au présent article paragraphes 1 et 2 deviennent exigibles, les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante.»
5. Il est indiqué à l’article 11 de la convention TIR:
«1. En cas de non-décharge d’un carnet TIR, ou lorsque la décharge d’un carnet TIR comporte des réserves, les autorités compétentes n’auront pas le droit d’exiger de l’association garante le paiement des sommes visées à l’article 8 paragraphes 1 et 2 si, dans un délai d’un an, à compter de la date de la prise en charge du carnet TIR par ces autorités, elles n’ont pas avisé par écrit l’association de la non-décharge ou de la décharge avec réserves. Cette disposition sera également applicable en cas de décharge obtenue d’une façon abusive ou frauduleuse, mais alors le délai sera de deux ans.
2. La demande de paiement des sommes visées à l’article 8, paragraphes 1 et 2, sera adressée à l’association garante au plus tôt trois mois, à compter de la date à laquelle cette association a été avisée que le carnet n’a pas été déchargé, qu’il a été déchargé avec réserves ou que la décharge a été obtenue d’une façon abusive ou frauduleuse, et au plus tard deux ans à compter de cette même date. Toutefois, en ce qui concerne les cas qui sont déférés à la justice dans le délai sus-indiqué de deux ans, la demande de paiement sera adressée dans un délai d’un an à compter de la date à laquelle la décision judiciaire est devenue exécutoire.
3. Pour acquitter les sommes exigées, l’association garante disposera d’un délai de trois mois à compter de la date de la demande de paiement qui lui aura été adressée. L’association obtiendra le remboursement des sommes versées si, dans les deux ans suivant la date de la demande de paiement, il a été établi à la satisfaction des autorités douanières qu’aucune irrégularité n’a été commise en ce qui concerne l’opération de transport en cause.»
B – Droit communautaire
1. Code des douanes communautaire
6. L’article 91 du règlement (CEE) n° 2913/92, établissant le code des douanes communautaire (3) (ci-après le «CDC»), dispose:
«1. Le régime du transit externe permet la circulation d’un point à un autre du territoire douanier de la Communauté:
a) de marchandises non communautaires sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l’importation et aux autres impositions ni aux mesures de politique commerciale;
b) de marchandises communautaires qui font l’objet d’une mesure communautaire nécessitant leur exportation à destination de pays tiers et pour lesquelles sont accomplies les formalités douanières d’exportation correspondantes.
2. La circulation visée au paragraphe 1 s’effectue:
a) soit sous le régime du transit communautaire externe,
b) soit sous couvert d’un carnet TIR (convention TIR), à condition:
1) qu’elle ait débuté ou doive se terminer à l’extérieur de la Communauté
ou
2) qu’elle porte sur des envois de marchandises qui doivent être déchargées sur le territoire douanier de la Communauté et qui sont acheminées avec des marchandises à décharger dans un pays tiers
ou
3) qu’elle soit effectuée d’un point à un autre de la Communauté avec emprunt du territoire d’un pays tiers;
[…]»
7. Aux termes de l’article 92 du CDC:
«Le régime de transit externe prend fin lorsque les marchandises et le document correspondant sont présentés au bureau de douane de destination conformément aux dispositions du régime concerné.»
8. D’après l’article 204 du CDC:
«1. Fait naître une dette douanière à l’importation:
a) l’inexécution d’une des obligations qu’entraîne pour une marchandise passible de droits à l’importation son séjour en dépôt temporaire ou l’utilisation du régime douanier sous lequel elle a été placée
ou
b) l’inobservation d’une des conditions fixées pour le placement d’une marchandise sous ce régime ou pour l’octroi d’un droit à l’importation réduit ou nul en raison de l’utilisation de la marchandise à des fins particulières,
dans des cas autres que ceux visés à l’article 203, à moins qu’il ne soit établi que ces manquements sont restés sans conséquence réelle sur le fonctionnement correct du dépôt temporaire ou du régime douanier considéré.
2. La dette douanière naît soit au moment où cesse d’être remplie l’obligation dont l’inexécution fait naître la dette douanière, soit au moment où la marchandise a été placée sous le régime douanier considéré lorsqu’il apparaît a posteriori que l’une des conditions fixées pour le placement de ladite marchandise sous ce régime ou pour l’octroi du droit à l’importation réduit ou nul en raison de l’utilisation de la marchandise à des fins particulières n’était pas réellement satisfaite.
3. Le débiteur est la personne qui doit, selon le cas, soit exécuter les obligations qu’entraîne le séjour en dépôt temporaire d’une marchandise passible de droits à l’importation ou l’utilisation du régime douanier sous lequel cette marchandise a été placée, soit respecter les conditions fixées pour le placement de la marchandise sous ce régime.»
9. Il est indiqué à l’article 217, paragraphe 1, du CDC:
«Tout montant de droits à l’importation ou de droits à l’exportation qui résulte d’une dette douanière […] doit être calculé par les autorités douanières dès qu’elles disposent des éléments nécessaires et faire l’objet d’une inscription par lesdites autorités dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu (prise en compte).»
10. L’article 236, paragraphe 1, du CDC dispose:
«Il est procédé au remboursement des droits à l’importation ou des droits à l’exportation dans la mesure où il est établi qu’au moment de son paiement leur montant n’était pas légalement dû ou que le montant a été pris en compte contrairement à l’article 220 paragraphe 2.
[…]».
2. Règlement (CEE) n° 2454/93, relatif aux dispositions de mise en œuvre du code des douanes communautaire
11. Il est indiqué à l’article 378 du règlement (CEE) n° 2454/93 fixant certaines dispositions d’application du règlement n° 2913/92 (4):
«1. Sans préjudice de l’article 215 du code, lorsque l’envoi n’a pas été présenté au bureau de destination et que le lieu de l’infraction ou de l’irrégularité ne peut être établi, cette infraction ou cette irrégularité est réputée avoir été commise:
– dans l’État membre dont dépend le bureau de départ
ou
– dans l’État membre dont dépend le bureau de passage à l’entrée de la Communauté et auquel un avis de passage a été remis,
à moins que, dans le délai indiqué à l’article 379 paragraphe 2, la preuve ne soit apportée, à la satisfaction des autorités douanières, de la régularité de l’opération de transit ou du lieu où l’infraction ou l’irrégularité a été effectivement commise.
2. Si, à défaut d’une telle preuve, ladite infraction ou irrégularité demeure réputée avoir été commise dans l’État membre de départ ou dans l’État membre d’entrée tel que visé au premier alinéa deuxième tiret, les droits et autres impositions afférentes aux marchandises en cause sont perçus par cet État membre conformément aux dispositions communautaires ou nationales.»
12. D’après l’article 379 du règlement n° 2454/93:
«1. Lorsqu’un envoi n’a pas été présenté au bureau de destination et que le lieu de l’infraction ou de l’irrégularité ne peut être établi, le bureau de départ en donne notification au principal obligé dans les meilleurs délais et au plus tard avant l’expiration du onzième mois suivant la date de l’enregistrement de la déclaration de transit communautaire.
2. La notification visée au paragraphe 1 doit indiquer notamment le délai dans lequel la preuve de la régularité de l’opération de transit ou du lieu où l’infraction a été effectivement commise peut être apportée au bureau de départ, à la satisfaction des autorités douanières. Ce délai est de trois mois à compter de la date de la notification visée au paragraphe 1. Au terme de ce délai, si ladite preuve n’est pas apportée, l’État membre compétent procède au recouvrement des droits et autres impositions concernés. Dans le cas où cet État membre n’est pas celui dans lequel se trouve le bureau de départ, ce dernier en informe sans délai ledit État membre.»
13. L’article 380 du règlement n° 2454/93 dispose:
«La preuve de la régularité de l’opération de transit, au sens de l’article 378 paragraphe 1, est notamment apportée à la satisfaction des autorités douanières:
a) par la production d’un document certifié par les autorités douanières, établissant que les marchandises en cause ont été présentées au bureau de destination […]»
14. Aux termes de l’article 454 du règlement n° 2454/93:
«1. Le présent article s’applique sans préjudice des dispositions spécifiques de la convention TIR […] concernant la responsabilité des associations garantes lors de l’utilisation d’un carnet TIR […].
2. Quand il est constaté que, au cours ou à l’occasion d’un transport effectué sous le couvert d’un carnet TIR, […], une infraction ou une irrégularité a été commise dans un État membre déterminé, le recouvrement des droits et autres impositions éventuellement exigibles est poursuivi par cet État membre conformément aux dispositions communautaires ou nationales, sans préjudice de l’exercice des actions pénales.
3. Lorsqu’il n’est pas possible de déterminer le territoire sur lequel l’infraction ou l’irrégularité a été commise, celle-ci est réputée avoir été commise dans l’État membre où elle a été constatée à moins que, dans le délai prévu à l’article 455 paragraphe 1, la preuve ne soit apportée, à la satisfaction des autorités douanières, de la régularité de l’opération ou du lieu où l’infraction ou l’irrégularité a été effectivement commise.
Si, à défaut d’une telle preuve, ladite infraction ou irrégularité demeure réputée avoir été commise dans l’État membre où elle a été constatée, les droits et autres impositions afférents aux marchandises en cause sont perçus par cet État membre conformément aux dispositions communautaires ou nationales.
[…]
Les administrations douanières des États membres prennent les dispositions nécessaires pour lutter contre toute infraction ou toute irrégularité et les sanctionner efficacement.»
15. D’après l’article 455 du règlement n° 2454/93:
«1. S’il est constaté que, au cours ou à l’occasion d’un transport effectué sous le couvert d’un carnet TIR […], une infraction ou une irrégularité a été commise, les autorités douanières en donnent notification au titulaire du carnet TIR […] et à l’association garante, dans le délai prévu, selon le cas, à l’article 11 paragraphe 1 de la convention TIR […]
2. La preuve de la régularité de l’opération effectuée sous couvert d’un carnet TIR […] au sens de l’article 454, paragraphe 3, premier alinéa, doit être apportée dans le délai prévu, selon le cas, à l’article 11 paragraphe 2 de la convention TIR […].
3. La preuve peut notamment être apportée à la satisfaction des autorités douanières:
a) par la production d’un document certifié par les autorités douanières, établissant que les marchandises en cause ont été présentées au bureau de destination. Ce document doit comporter l’identification desdites marchandises
ou
b) par la production d’un document douanier de mise à la consommation délivré dans un pays tiers ou de sa copie ou photocopie; cette copie ou photocopie doit être certifiée conforme, soit par l’organisme qui a visé le document original, soit par les services officiels du pays tiers concerné, soit par les services officiels d’un des États membres. Ce document doit comporter l’identification des marchandises en cause.
[…]»
3. Régime des ressources propres de la Communauté
16. Il est indiqué à l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (5):
«Aux fins de l’application du présent règlement, un droit des Communautés sur les ressources propres visées à l’article 2 paragraphe 1 points a) et b) de la décision 88/376/CEE, Euratom est constaté dès que le montant dû est communiqué par le service compétent de l’État membre au redevable. Cette communication est effectuée dès que le redevable est connu et que le montant du droit peut être calculé par les autorités administratives compétentes, dans le respect de toutes les dispositions communautaires applicables en la matière.»
17. L’article 2 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000, portant application de la décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (6), et qui a abrogé le règlement n° 1552/89, contient aussi une disposition similaire:
«1. Aux fins de l’application du présent règlement, un droit des Communautés sur les ressources propres visées à l’article 2, paragraphe 1, points a) et b), de la décision 94/728/CE, Euratom est constaté dès que sont remplies les conditions prévues par la réglementation douanière en ce qui concerne la prise en compte du montant du droit et sa communication au redevable.
2. La date à retenir pour la constatation visée au paragraphe 1 est la date de la prise en compte prévue par la réglementation douanière. […]»
18. L’article 6 du règlement n° 1552/89 dispose:
«1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du trésor de chaque État membre ou de l’organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources.
2. a) Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.
b) Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a), dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus. […]»
19. D’après l’article 6 du règlement n° 1150/2000:
«1. Une comptabilité des ressources propres est tenue auprès du trésor de chaque État membre ou de l’organisme désigné par chaque État membre et ventilée par nature de ressources.
2. Pour les besoins de la comptabilité des ressources propres, l’arrêté comptable est effectué au plus tôt à treize heures le dernier jour ouvrable du mois de la constatation.
3. a) Les droits constatés conformément à l’article 2 sont, sous réserve du point b) du présent paragraphe, repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.
b) Les droits constatés et non repris dans la comptabilité visée au point a) parce qu’ils n’ont pas encore été recouvrés et qu’aucune caution n’a été fournie sont inscrits, dans le délai prévu au point a) dans une comptabilité séparée. Les États membres peuvent procéder de la même manière lorsque les droits constatés et couverts par des garanties font l’objet de contestations et sont susceptibles de subir des variations à la suite des différends survenus.
[…]»
20. En vertu de l’article 8 du règlement n° 1552/89:
«Les rectifications effectuées en application de l’article 2 paragraphe 2 sont portées en augmentation ou en diminution du montant total des droits constatés. Elles sont reprises dans les comptabilités prévues à l’article 6 paragraphe 2 points a) et b) ainsi que dans les relevés, prévus à l’article 6 paragraphe 3, correspondant à la date de ces rectifications.
Ces rectifications font l’objet d’une mention particulière lorsqu’elles portent sur des cas de fraudes et irrégularités déjà communiqués à la Commission.»
21. Le règlement n° 1150/2000 contient à l’article 8 une disposition quasi identique:
«Les rectifications effectuées conformément à l’article 2, paragraphe 4, sont portées en augmentation ou en diminution du montant total des droits constatés. Elles sont reprises dans les comptabilités prévues à l’article 6, paragraphe 3, points a) et b), ainsi que dans les relevés, prévus à l’article 6, paragraphe 4, correspondant à la date de ces rectifications.
Ces rectifications font l’objet d’une mention particulière lorsqu’elles portent sur des cas de fraudes et irrégularités déjà communiqués à la Commission.»
22. L’article 11 du règlement n° 1552/89 et l’article 11 du règlement n° 1150/2000 contiennent exactement la même disposition:
«Tout retard dans les inscriptions au compte visé à l’article 9 paragraphe 1 donne lieu au paiement, par l’État membre concerné, d’un intérêt dont le taux est égal au taux d’intérêt appliqué au jour de l’échéance sur le marché monétaire de l’État membre concerné pour les financements à court terme, majoré de deux points. Ce taux est augmenté de 0,25 point par mois de retard. Le taux ainsi augmenté est applicable à toute la période du retard.»
23. Il est indiqué à l’article 17, paragraphes 1 et 2, des règlements n° 1552/89 et n° 1150/2000, qui se trouve sous le titre VII «Dispositions relatives au contrôle»:
«1. Les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les montants correspondant aux droits constatés conformément à l’article 2 soient mis à la disposition de la Commission dans les conditions prévues par le présent règlement.
2. Les États membres ne sont dispensés de mettre à la disposition de la Commission les montants correspondant aux droits constatés que si le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure. En outre, dans des cas d’espèce, les États membres peuvent ne pas mettre ces montants à la disposition de la Commission lorsqu’il s’avère, après examen approfondi de toutes les données pertinentes du cas en question, qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables. […]»
24. Aux termes de l’article 22 du règlement n° 1150/2000:
«Le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 est abrogé.
Les références audit règlement doivent s’entendre comme faites au présent règlement et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe, partie A.».
25. L’article 23 du règlement n° 1150/2000 dispose:
«Le présent règlement entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.»
26. Le règlement n° 1150/2000 a été publié au Journal officiel des Communautés européennes le 31 mai 2000.
III – Procédures d’infraction et recours de la Commission
27. Le recours de la Commission a trait à deux procédures d’infraction: 2003/2241 et 2006/2266.
A – Procédure d’infraction 2003/2241
28. Dans le cadre d’un contrôle des ressources propres, intervenu en avril 1994, la Commission a constaté que, dans certains cas de transit communautaire, les autorités italiennes n’ont pas perçu dans le délai prévu à cet effet les droits de douane et autres taxes dus en vertu de l’article 379 du règlement n° 2454/93 en raison de la non-présentation des preuves de la régularité de l’opération douanière.
29. Par lettre du 15 juin 2001, la Commission a alors réclamé à la République italienne, conformément à l’article 11 du règlement n° 1150/2000, le paiement d’intérêts de retard à hauteur de 31 564 893 ITL (16 301,90 euros) pour la prise en compte tardive des ressources propres auxquelles la Communauté avait droit en vertu de la dette douanière qui serait née du fait des irrégularités survenues lors du transit communautaire.
30. Il a été constaté, sur la base des recherches qui ont été effectuées par les autorités italiennes, qu’il n’y avait pas eu d’irrégularités dans 11 documents sur 201. Dans ces cas précis, les procédures douanières ont été correctement apurées, bien que le bureau de destination n’en a envoyé la preuve au bureau de départ que tardivement. Dans ces conditions, les autorités italiennes ont informé la Commission par lettre du 31 juillet 2001 qu’elles ne paieraient des intérêts de retard que pour les opérations douanières au cours desquelles il y a eu des irrégularités. Pour les documents pour lesquels il s’est avéré seulement au cours de l’enquête qu’il n’y avait pas eu d’irrégularités, les autorités italiennes ont refusé de payer les intérêts de retard. Elles ont encore affirmé à ce sujet – eu égard au fait que les documents de transit ont été présentés au bureau des douanes de destination – qu’aucune dette douanière au sens de l’article 204 du CDC ne serait née. Les autorités italiennes ont donc assuré que les intérêts de retard n’étaient pas dus.
31. Puisque les autorités italiennes n’étaient pas disposées à payer les intérêts de retard, la Commission a envoyé à la République italienne le 3 février 2004 une lettre de mise en demeure dans laquelle elle a réclamé le paiement d’intérêts de retard à hauteur de 847,06 euros pour les opérations douanières qui ont été correctement apurées, mais pour lesquelles les ressources propres ont été prises en compte tardivement. La République italienne l’ayant de nouveau informée par lettre du 8 juin 2004 qu’elle ne paierait pas les intérêts de retard en cause, la Commission a adopté le 5 juillet 2005 un avis motivé par lequel elle a une fois de plus appelé au paiement des intérêts de retard dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
32. En réponse à l’avis motivé, les autorités italiennes ont maintenu leur position qu’elles ne paieraient pas d’intérêts de retard.
B – Procédure d’infraction 2006/2266
33. Dans le cadre de la procédure d’infraction 2006/2266, la Commission a identifié quatre opérations de transit au titre de la convention TIR, pour lesquelles elle a constaté que les procédures n’ont pas été apurées dans les délais de l’article 11 de la convention TIR. Dans la mesure où il n’y a pas eu décharge en temps utile du carnet TIR, les autorités compétentes auraient dû exiger le paiement des droits. Puisqu’elles ne l’ont pas fait, l’opération de transit était irrégulière, raison pour laquelle, selon la Commission, une dette douanière est née. Du fait de la prise en compte tardive des ressources propres auxquelles la Communauté a droit sur le fondement de cette dette douanière, la Commission a réclamé aux autorités italiennes le paiement d’intérêts de retard.
34. Comme dans la procédure 2003/2241, les autorités italiennes ont refusé dans le cadre de cette procédure le paiement d’intérêts de retard. Elles ont soutenu qu’en l’absence de dette douanière le paiement d’intérêts de retard modifie la nature de ces intérêts. Les intérêts de retard prendraient ainsi une nature de sanction, imposée en raison d’une violation formelle des délais posés par le règlement n° 1552/89 pour la clôture des opérations qui y sont prévues.
35. Le 4 juillet 2006, la Commission a adressé à la République italienne une lettre de mise en demeure dans laquelle elle a réclamé aux autorités du pays le paiement d’intérêts de retard à hauteur de 3 322 euros. N’ayant reçu aucune réponse à la lettre de mise en demeure, la Commission a adressé aux autorités italiennes le 12 octobre 2006 un avis motivé.
36. Dans leur réponse à l’avis motivé, les autorités italiennes ont rejeté le 12 décembre 2006 la demande de paiement des intérêts de retard cités.
C – Recours de la Commission
37. Puisque les autorités italiennes ont refusé, dans les procédures d’infraction 2003/2241 et 2006/2266, le paiement des intérêts de retard, la Commission a décidé d’introduire à l’encontre de la République italienne un recours en manquement.
38. Dans son recours, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– constater que, en refusant de verser à la Commission des intérêts de retard d’un montant total de 847,06 euros relatifs à la comptabilisation tardive des droits de douane et en refusant d’adapter les dispositions nationales à la réglementation communautaire en ce qui concerne la comptabilisation des opérations douanières non contestées couvertes par une garantie globale et qui découlent d’une transaction de transit communautaire,
– et que, en refusant de verser à la Commission des intérêts de retard d’un montant total de 3 322 euros relatifs au non-respect des délais impartis par la réglementation communautaire pour l’inscription des droits de douane en comptabilité A dans le cadre des opérations de transit au sens de la convention TIR,
la République italienne a manqué à ses obligations au titre du règlement n° 1552/89, et notamment de son article 6, paragraphe 2, sous a), qui a été remplacé depuis le 31 mai 2000 par le règlement n° 1150/2000, et notamment de son article 6, paragraphe 3, sous a);
– condamner la République italienne aux dépens.
39. La République italienne conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours;
– condamner la Commission aux dépens.
IV – Procédure devant la Cour
40. Le recours de la Commission est parvenu au greffe de la Cour le 8 juin 2007; le mémoire en réponse est parvenu le 19 juillet 2007. Lors de l’audience, qui s’est tenue le 17 avril 2008, les représentants de la Commission et de la République italienne ont fourni des indications orales et ont répondu aux questions de la Cour.
V – Arguments des parties
41. La Commission affirme en ce qui concerne la procédure 2003/2241 que, dans la mesure où le bureau de départ n’a pas obtenu la preuve de l’apurement de l’opération douanière dans le délai prévu à cet effet, cette opération douanière doit être considérée comme irrégulière, raison pour laquelle une dette douanière serait née dans cette affaire. La Commission étaie son argumentation à l’aide d’indications tirées de la jurisprudence d’où il ressort que, lorsque «les envois placés sous le régime du transit communautaire externe n’ont pas été présentés au bureau de destination dans le délai prescrit par le bureau de départ, la dette douanière est présumée avoir pris naissance et le principal obligé est supposé être le débiteur de celle-ci» (7).
42. La Commission affirme que l’État membre compétent doit dans un tel cas réclamer au principal obligé la preuve de la régularité de l’opération de transit et que, si cette preuve n’a pas été apportée à temps, l’État membre doit obtenir le paiement des droits de douane correspondants. La Commission souligne que les délais que le droit communautaire fixe à cet égard sont des délais impératifs, ce qui permet une application uniforme des dispositions relevant du domaine du paiement des droits de douane. Lorsque les délais posés à l’article 379 du règlement n° 2454/93 expirent, l’État membre doit, en vertu de l’article 6 du règlement n° 1552/89, inscrire les montants correspondants sans délai au compte des ressources propres et les mettre à la disposition de la Commission conformément à l’article 10 dudit règlement.
43. La Commission invoque en outre l’article 11 du règlement n° 1552/89, en vertu duquel l’État membre doit verser des intérêts de retard pour chaque retard dans les inscriptions au compte. Selon la Commission, il ressort déjà du libellé de cet article que l’obligation de verser des intérêts découle de l’absence d’inscription au compte, et ce indépendamment de toute autre condition. La Commission affirme à ce sujet que les intérêts dont elle réclame le paiement dans le cas d’espèce ne sont pas des intérêts pour paiement tardif, mais au contraire des intérêts qu’il convient de payer directement du fait que la dette douanière n’a pas été inscrite au compte des ressources propres ou a été inscrite tardivement. Cette obligation demeure même s’il n’y a pas d’obligation de fond de payer, parce qu’il s’avère ultérieurement que l’opération douanière s’est déroulée correctement.
44. La Commission rejette également l’argument du gouvernement italien selon lequel le paiement d’intérêts dans le cas d’espèce signifierait une sanction. Elle souligne, à ce sujet, qu’il existe un principe clairement établi en droit civil que l’objet des intérêts de retard est, d’une part, de réparer le préjudice subi par le créancier parce que celui-ci n’a pas eu à sa disposition durant une période déterminée les moyens financiers en cause et, d’autre part, d’encourager le débiteur à remplir ses obligations en temps utile. La Commission souligne par ailleurs que le paiement des intérêts découle de la violation des obligations posées par le droit communautaire, indépendamment du fait que la Communauté ait effectivement subi ou non un préjudice quelconque.
45. En ce qui concerne la procédure 2006/2266, la Commission affirme que le bureau de départ devrait recevoir le paiement des droits de douane à l’expiration du délai fixé à l’article 11 de la convention TIR. Puisque le bureau de départ n’a pas reçu la preuve de l’apurement de l’opération de transit dans le délai de quinze mois à compter de la date à laquelle le bureau a obtenu le carnet TIR, il faut considérer que cette opération était irrégulière, raison pour laquelle une dette douanière est née. Dans ce cas, l’État membre devrait prendre en compte le droit de la Communauté sur les ressources propres en vertu de l’article 2 du règlement n° 1552/89, dès que les autorités administratives compétentes sont en mesure de calculer le montant des droits. Les autorités italiennes auraient donc dû, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1552/89, prendre en compte le droit de la Communauté sur les ressources propres au plus tard le premier jour ouvrable suivant le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté. La Commission ajoute que ces autorités auraient dû enclencher la demande de paiement des montants en cause sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, de la convention TIR le plus rapidement possible trois mois suivant la date à laquelle l’association garante a été avisée qu’il n’y a pas eu de décharge du carnet TIR.
46. La République italienne affirme, tout d’abord, que les conditions pour l’existence d’une obligation de verser des intérêts de retard au titre de l’article 11 du règlement n° 1150/2000 ne sont, selon elle, pas remplies. En vertu de cette disposition, le paiement des intérêts est exigé pour chaque retard dans les inscriptions au compte, mais en l’espèce aucune obligation n’a été, selon elle, constatée.
47. La République italienne souligne que, dans le cas concret, la Communauté n’a subi aucun préjudice financier du fait de l’apurement tardif des opérations douanières et qu’il n’y a donc, pour cette raison aussi, pas d’obligation de verser des intérêts de retard. Si l’on devait dans la présente affaire réclamer le paiement d’intérêts de retard, ceux-ci prendraient la nature d’une sanction qu’ils ne sauraient avoir. Les intérêts de retard sont liés au paiement tardif de montants dus et leur objet est de restituer au créancier la perte financière qu’il a subie, parce qu’il n’a pas eu cette somme d’argent à sa disposition. La sanction est, quant à elle, liée à une violation formelle d’une obligation et ne concerne pas une perte financière déterminée.
48. La République italienne estime que les affaires Commission/Allemagne (8) et Commission/Pays-Bas (9), auxquelles la Commission fait référence dans son recours, ne sauraient s’appliquer dans la présente affaire, car dans ces affaires les montants étaient effectivement dus. Dans ces deux affaires, la dette douanière est effectivement née en raison des irrégularités dans les opérations de transit et les États membres défendeurs n’ont pas contesté ce fait. Dans la présente affaire, la Commission réclame cependant le paiement de dettes accessoires – les intérêts de retard donc – en l’absence d’obligation principale et donc de dette douanière.
49. La République italienne affirme également que les opérations de transit litigieuses ont été effectuées en 1996 et en 1997, à une époque où le transit communautaire ne fonctionnait pas bien. C’est la raison pour laquelle les autorités italiennes, dans les cas dans lesquels il n’y avait pas d’indices d’irrégularités dans les opérations douanières, n’ont pas immédiatement perçu le paiement des droits de douane, afin d’éviter des situations dans lesquelles il faudrait restituer des montants versés à tort. Pendant cette période, le Parlement européen a mis en place une commission spéciale dont les deux missions ont été la création d’un système plus cohérent de transmission des documents de transit et l’informatisation des procédures douanières.
VI – Appréciation de l’avocat général
A – Introduction
50. Dans la présente affaire, la Commission souhaite faire constater que la République italienne a manqué à ses obligations en refusant de verser des intérêts de retard pour un retard dans l’inscription des ressources propres au compte de la Communauté dans un cas dans lequel la marchandise est parvenue à temps au bureau de destination, mais dont la preuve en a été présentée tardivement au bureau de départ.
51. Dans les présentes conclusions, nous traiterons tout d’abord de la question de la période visée par le recours de la Commission, avant d’évoquer brièvement le régime de transit externe et de conclure en analysant le bien-fondé du recours de la Commission. Dans le cadre de l’analyse du bien-fondé du recours de la Commission, nous traiterons trois questions de principe: premièrement, une dette douanière est-elle née dans le cas concret? Deuxièmement, les autorités italiennes avaient‑elles dans le cas concret une obligation de prise en compte du droit de la Communauté sur les ressources propres? Et troisièmement, au vu des circonstances de cette affaire, la République italienne était‑elle tenue de verser des intérêts de retard?
B – Période visée par le recours de la Commission
52. Il ne ressort pas tout à fait clairement des mémoires présentés à la Cour par les parties, durant quelle période les violations sont survenues et à quelle période la Commission fait référence dans son recours. La Commission, dans son recours, affirme seulement que le contrôle des ressources propres a été effectué en avril 1994. La République italienne, au contraire, affirme dans ses observations écrites que le contrôle a été effectué en 1993, en 1994, en 1995 et en 1996, mais elle souligne dans la suite de ses observations écrites que les opérations de transit litigieuses ont été effectuées en 1996 et en 1997.
53. Lors de l’audience, la Commission a clarifié que son recours concernait les irrégularités constatées en 1994.
C – Régime de transit externe
54. En vertu de l’article 91, paragraphe 1, du CDC, le régime du transit externe permet la circulation de marchandises d’un point à un autre du territoire douanier de la Communauté sans paiement de droits de douane (10). Le régime de transit externe peut, en vertu de l’article 91, paragraphe 2, sous a) et b), s’effectuer soit sous le régime du transit communautaire externe, soit sous couvert d’un carnet TIR. L’article 92 du CDC dispose que le régime de transit externe prend fin lorsque les marchandises et les documents correspondants sont présentés au bureau de douane de destination conformément aux dispositions du régime concerné.
55. Nous souhaiterions encore signaler qu’il convient de distinguer entre la «fin» et l’«apurement» de la procédure douanière. Comme nous l’avons déjà indiqué précédemment, la procédure douanière prend fin lorsque la marchandise et les documents correspondants sont présentés au bureau de douane de destination. La procédure douanière est toutefois apurée lorsque le bureau de départ reçoit du bureau de destination la preuve de la fin de l’opération douanière et lorsque le bureau de départ procède à la décharge de la documentation douanière (11). Dans la présente affaire, la procédure douanière a donc pris fin à temps, mais elle n’a pas été correctement apurée. Signalons encore que la version d’origine du CDC ne contenait à l’article 92 qu’une définition de la fin de la procédure douanière; la version d’origine de l’article 92 a été complétée plus tard par un paragraphe 2, qui définit l’apurement de cette procédure (12).
1. Transit communautaire externe
56. Le transit communautaire externe est réglé à la partie II, titre deuxième, chapitre 4 du règlement n° 2454/93. Ce titre règle le régime spécial du transit communautaire externe dans les phases que comporte ce régime. Si l’envoi qui se trouve en transit communautaire externe n’a pas été présenté au bureau de départ, on considère conformément à l’article 378 du règlement n° 2454/93, qu’une irrégularité s’est produite dans l’État membre du bureau de départ ou bien dans l’État membre du bureau de transit à l’entrée dans la Communauté auquel un avis de passage a été remis.
57. En vertu de l’article 379 du règlement n° 2454/93, l’État du bureau de départ doit dans un tel cas en informer le principal obligé avant l’expiration du onzième mois suivant la date de l’enregistrement de la déclaration de transit communautaire et réclamer qu’il présente dans un délai de trois mois la preuve de la régularité de l’opération de transit. À l’expiration du délai de trois mois, le bureau de départ doit recevoir le paiement des droits de douane correspondants qu’il devrait alors inscrire au compte conformément à l’article 6 du règlement n° 1552/89, c’est-à-dire au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté.
2. Régime au titre du carnet TIR
58. La convention TIR a été signée à Genève (Suisse) le 14 novembre 1975; la République italienne est signataire de cette convention (13). La Communauté économique européenne a approuvé la convention par le règlement (CEE) n° 2112/78 du Conseil, du 25 juillet 1978 (14). La convention s’applique pour la Communauté depuis le 20 juin 1983 (15).
59. La convention TIR dispose à l’article 4 que les marchandises transportées sous le couvert du régime TIR, introduit par cette convention, ne sont pas assujetties au paiement ou à la consignation des droits et des taxes à l’importation ou à l’exportation aux bureaux de douane de passage. Pour que ces allégements s’appliquent, la marchandise doit être accompagnée pendant tout le temps du transport d’un document unique, le carnet TIR, qui permet le contrôle de la régularité de l’opération.
60. En cas de non-décharge du carnet TIR, l’opération douanière n’a pas été correctement effectuée. Dans ce cas, l’article 11, paragraphe 1, de la convention TIR dispose que les autorités compétentes doivent, dans un délai d’un an à compter de la date de la prise en charge du carnet TIR, aviser officiellement par écrit l’association garante de la non-décharge du carnet TIR. La demande de paiement des droits est adressée à l’association garante en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de la convention TIR, à l’expiration d’un délai de trois mois jusqu’à au plus tard deux ans suivant la date à laquelle l’association a été informée qu’il n’y a pas encore eu de décharge du carnet TIR (16).
61. Si l’on constate qu’il y a eu dans un État membre une infraction ou une irrégularité à l’égard d’un transport de marchandise sur la base du carnet TIR, cet État membre doit – ainsi que le dispose l’article 454 du règlement n° 2454/93 – réclamer le droit de douane et les autres éventuels droits en conformité avec les dispositions de la Communauté ou ses propres dispositions. Au moment où les autorités compétentes obtiennent le droit de réclamer le paiement des droits à l’association garante, elles doivent inscrire ces droits au compte en vertu de l’article 6 du règlement n° 1552/89. Cela signifie que le droit communautaire vient s’appliquer aux rapports entre l’État membre et la Communauté en ce qui concerne les ressources propres et l’inscription de ces ressources au compte de la Communauté. C’est la raison pour laquelle, dans la présente affaire, on applique aussi les dispositions du droit communautaire relatives aux ressources propres pour la prise en compte des ressources propres qui naissent du non-respect de la convention TIR.
D – Dette douanière
62. La première question à laquelle il convient de répondre en liaison avec l’obligation des autorités italiennes de verser des intérêts de retard est celle de savoir si, dans la présente affaire, une dette douanière est née.
63. Signalons, à ce sujet, qu’il convient de distinguer la base juridique pour la naissance de la dette douanière, voire les circonstances dans lesquelles naît cette dette douanière, de la base juridique ou des circonstances faisant naître l’obligation de l’État membre de prendre en compte les ressources propres de la Communauté (17). Les rapports entre les États membres et les entreprises qui concernent les déclarations douanières, l’imposition et la collecte de droits d’importation et d’exportation sont réglés par les dispositions douanières (18). Les rapports entre la Communauté et les États membres relatifs à la prise en compte et à la mise à disposition des ressources propres sont eux régis par les dispositions sur les ressources propres.
64. La Commission affirme dans son recours que, lorsque le bureau de départ ne reçoit pas la preuve de l’apurement de la procédure douanière dans le délai prévu, il faut considérer que l’opération douanière est irrégulière, ce qui conduit à la naissance de la dette douanière. La République italienne soutient, au contraire, que la dette douanière n’est jamais née, car l’envoi a été présenté en temps utile au bureau de destination; selon la République italienne, le fait que le bureau de destination a envoyé tardivement l’attestation de la régularité de l’opération douanière n’a pas d’incidence sur la naissance d’une dette douanière.
65. Eu égard à ces considérations, il faut tout d’abord clarifier l’état des faits dans la présente affaire. Le bureau de départ a fixé un délai pour la présentation de la marchandise au bureau de destination (19). La marchandise a été présentée en temps utile au bureau de destination, mais ce dernier n’a pas immédiatement renvoyé au bureau de départ les documents qui auraient démontré ce fait (20).
66. Il est indiqué à l’article 379, paragraphe 1, du règlement n° 2454/93 que le bureau de départ doit informer le principal obligé si «[l’] envoi n’a pas été présenté au bureau de destination». Si l’on s’appuie sur une interprétation littérale stricte, cette disposition ne recouvre certainement pas la situation dans la présente affaire où la marchandise a été présentée en temps utile au bureau de destination, mais où le bureau de départ n’en a pas été informé. Nous estimons, toutefois, qu’il convient de comprendre cette disposition du point de vue du bureau de départ, et ce en ce sens que ce bureau doit, s’il n’a pas été informé de la présentation dans les délais de la marchandise, considérer que la marchandise n’a pas été présentée au bureau de destination (21). Si l’on adoptait une autre interprétation du paragraphe 1 de l’article 379 du règlement n° 2454/93, la procédure de démonstration de la régularité de l’opération de transit au titre du paragraphe 2 perdrait tout son sens. Si le paragraphe 1 de cet article réglait uniquement les situations dans lesquelles la marchandise n’a effectivement pas été présentée au bureau de destination, il ne serait pas possible de démontrer par la suite que la marchandise a bien été présentée au bureau de destination. Cette argumentation est confirmée par l’article 380, sous a), du règlement n° 2454/93 en vertu duquel on peut présenter comme preuve de la régularité de l’opération de transit un «document certifié par les autorités douanières, établissant que les marchandises en cause ont été présentées au bureau de destination».
67. Puisque donc, du point de vue du bureau de départ, l’envoi n’a pas été présenté au bureau de destination, le bureau de départ doit réclamer au principal obligé une attestation de la régularité de l’opération de transit. S’il ne réclame pas cette attestation au principal obligé, la conséquence de cette omission est, selon nous, pour le bureau de départ (et non pour le principal obligé) la même que s’il ne recevait pas l’attestation de la régularité de l’opération de transit de la part du principal obligé – en vertu de l’article 2 du règlement n° 1552/89, c’est ainsi que naissent le droit de la Communauté sur les ressources propres et, partant, l’obligation du bureau de départ de les inscrire au compte de la Communauté.
68. Il ressort des affaires Commission/Allemagne (22) et Commission/Pays-Bas (23) auxquelles la Commission renvoie que, lorsque «les envois placés sous le régime du transit communautaire externe n’ont pas été présentés au bureau de destination dans le délai prescrit par le bureau de départ, la dette douanière est présumée avoir pris naissance et le principal obligé est supposé être le débiteur de celle‑ci» (24). L’avocat général Stix-Hackl, dans les conclusions dans ces deux affaires, a défendu le même point de vue selon lequel l’article 378, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2454/93 – le cas dans lequel l’envoi n’a pas été présenté dans les délais au bureau de destination – créerait une «présomption légale» quant à la naissance de la dette douanière et à la qualité de débiteur du principal obligé (25). On peut appliquer cette jurisprudence de manière analogue au cas dans lequel le bureau de départ n’a pas la preuve que la marchandise a été présentée au bureau de destination.
69. Contrairement à ce qu’allègue la Commission dans la présente affaire, on ne saurait par conséquent dire que la dette douanière est effectivement née. À l’expiration du délai que le bureau de départ a fixé pour la présentation de la marchandise au bureau de destination, seule est née une présomption de dette douanière (26). Cette présomption est réfragable (praesumptio iuris tantum), c’est‑à‑dire qu’il est possible de la réfuter si une personne intéressée démontre que l’opération douanière a été correctement apurée. La charge de la preuve repose dans ce cas sur la personne qui conteste la présomption (27). En ce qui concerne la question de savoir qui peut contester la présomption, il convient de distinguer entre deux possibilités.
70. La première possibilité est que le bureau de départ réclame à l’obligé principal la preuve de la régularité de l’opération de transit conformément à l’article 379, paragraphe 2, du règlement n° 2454/93. Dans ce cas, ainsi que l’a affirmé l’avocat général Stix-Hackl au point 49 de ses conclusions dans les affaires Commission/Pays-Bas et Commission/Allemagne (28), le principal obligé peut, dans un délai de trois mois suivant le jour de la notification de l’irrégularité de l’opération de transit, contester la présomption quant à l’existence de la dette douanière en démontrant que l’irrégularité n’est pas survenue de son fait. À l’expiration de ce délai, le principal obligé ne peut plus contester la présomption de dette douanière qui ne peut plus être réfutée que par les autorités douanières en démontrant que la marchandise a été présentée en temps utile au bureau de destination. La deuxième possibilité est que le bureau de départ ne réclame pas cette preuve au principal obligé. Dans ce cas, le principal obligé peut selon nous, tout comme les autorités douanières, contester la présomption d’existence d’une dette douanière, même après l’expiration d’un délai de quatorze mois suivant le jour de mise en transit de la marchandise.
71. Il convient donc de considérer dans la présente affaire qu’est née une présomption de dette douanière, qui a été réfutée, lorsque le bureau de destination a présenté au bureau de départ la preuve que la marchandise est parvenue en temps utile au bureau douanier de destination.
E – Obligation de prise en compte du droit de la Communauté sur les ressources propres
72. La deuxième question à laquelle il faut répondre est celle de savoir si les autorités italiennes avaient une obligation d’inscrire les ressources propres au compte de la Communauté. L’article 2 du règlement n° 1552/89 et l’article 2 du règlement n° 1150/2000 sont importants pour la constatation du droit de la Communauté sur les ressources propres.
73. Dans son recours, la Commission invoque ainsi le règlement n° 1552/89 ainsi que le règlement n° 1150/2000 qui a remplacé le premier à compter du 31 mai 2000. Il faut donc tout d’abord clarifier lequel des deux règlements doit être appliqué dans la présente affaire (29). En ce qui concerne l’application des dispositions des deux règlements, notons que, lorsque le droit communautaire a été modifié au cours d’une procédure précontentieuse, la Commission peut demander la constatation du manquement qui découle des dispositions de la disposition initialement en vigueur et qui ont été modifiées plus tard, si les dispositions ont été conservées dans la nouvelle disposition (30). L’objet du litige ne saurait par contre être étendu à des obligations qui découlent des nouvelles dispositions qui n’ont pas d’équivalence dans la version initiale de l’acte en cause, ce qui signifierait une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement (31).
74. L’article 2 du règlement n° 1552/89 a été remplacé par l’article 2 du règlement n° 1150/2000. L’article 2 du règlement n° 1552/89 disposait que le droit de la Communauté aux ressources propres est déterminé immédiatement lorsque le bureau national compétent informe le débiteur du montant dû; le débiteur est informé immédiatement lorsqu’il est connu et lorsque l’autorité administrative compétente est en mesure, dans le respect de toutes les dispositions communautaires dans ce domaine, de calculer le montant du droit. L’article 2 du règlement n° 1150/2000 dispose lui que le droit de la Communauté aux ressources propres est déterminé immédiatement lorsque sont remplies les conditions pour la constatation du droit dans le budget et pour l’information du débiteur, posées dans les dispositions douanières. Le libellé de l’article 2 a donc été modifié avec l’entrée en vigueur du nouveau règlement, raison pour laquelle nous devons, dans la présente affaire, tenir compte des dispositions du règlement initial.
75. Le gouvernement italien a expliqué lors de l’audience que les autorités italiennes n’ont pas informé le principal obligé du montant dû. Indépendamment de cette circonstance, le droit de la Communauté sur les ressources propres est, en tout état de cause, né lorsque ont expiré les délais de l’article 379 du règlement n° 2454/93, c’est-à-dire au plus tard à l’expiration d’un délai de quatorze mois suivant la présentation de la marchandise au bureau de départ. Dans le cas de la convention TIR, ce droit de la Communauté est né lorsque ont expiré les délais de l’article 11 de la convention, c’est-à-dire un an et trois mois – ensemble donc quinze mois –, et au plus tard trois ans à partir de la réception du carnet TIR.
76. Les autorités italiennes auraient dû prendre en compte le droit de la Communauté sur les ressources propres sur la base de l’article 6, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1552/89, qui dispose que les droits, déterminés conformément à l’article 2, sont repris dans la comptabilité au plus tard le premier jour ouvrable après le 19 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté. L’article 3, sous a), du règlement n° 1150/2000 contient une disposition identique à celle de l’article 2, sous a), du règlement n° 1552/89; il est donc possible, en raison des principes susmentionnés, d’appliquer également ce dernier. Il ressort de la jurisprudence que les États membres ne sauraient se dispenser de constater les créances, même s’ils les contestent, sous peine d’admettre que l’équilibre financier de la Communauté soit bouleversé par le comportement d’un État membre (32). Les États membres sont dispensés de l’obligation de mettre les montants à la disposition de la Commission uniquement lorsque ces montants n’ont pas pu être collectés pour des raisons de force majeure ou lorsqu’il s’avère qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne peuvent leur être imputées (33).
77. À l’expiration des délais précités, la présomption de dette douanière suffit pour qu’il y ait une obligation de prise en compte du droit de la Communauté sur les ressources propres. De ce point de vue, il n’est donc pas important de savoir si le bureau de départ sait avec certitude si une dette douanière est née pour le principal obligé. Du point de vue du bureau des douanes, cette dette douanière est considérée comme existante et il doit, en raison de cette présomption, prendre en compte le droit de la Communauté sur les ressources propres. L’examen du point de vue du principal obligé, sur lequel s’appuie le gouvernement italien dans ses observations, n’est donc pas décisif dans la présente affaire – le fait que, de facto, aucune dette douanière n’est née à son égard en vertu de l’article 204 du CDC ne joue un rôle important pour le bureau des douanes de départ que lorsque ce bureau compare les documents de douane, constate qu’il n’y a pas eu d’irrégularités lors de l’opération douanière et procède à l’apurement de la procédure douanière. Nous pouvons donc retenir que le principal obligé a rempli son obligation dans le cadre du régime de transit externe lorsqu’il a présenté au bureau des douanes de destination la marchandise et les documents correspondants, alors que le bureau des douanes de départ a rempli son obligation lorsqu’il a comparé les documents douaniers et a constaté qu’il n’y a pas eu d’irrégularités dans la procédure de transit.
78. Les autorités italiennes avaient donc une obligation de prise en compte des ressources propres au compte de la Communauté.
F – Intérêts de retard
79. La troisième question, décisive dans la présente affaire, est celle de savoir si l’État membre du bureau des douanes qui avait l’obligation de prise en compte du droit de la Communauté sur les ressources propres doit verser des intérêts de retard à partir du jour où est née l’obligation d’inscrire ces ressources au compte de la Communauté jusqu’au jour où a été réfutée la présomption quant à l’existence de la dette douanière. L’obligation d’inscription au compte de la Communauté qui appartient à l’État membre dans ses rapports avec la Communauté correspond à l’obligation comptable du bureau des douanes dans les rapports de droit douanier de prise en compte des ressources propres. L’État membre doit donc des intérêts de retard pour les périodes durant lesquelles les ressources propres de la Communauté auraient dû être inscrites au compte si les autorités douanières de l’État membre les avaient prises en compte en temps utile.
80. L’article 11 du règlement n° 1552/89 dispose, en ce qui concerne les intérêts de retard, que l’État membre paie des intérêts pour «tout retard (34) dans les inscriptions au compte» des ressources propres de la Communauté. L’article 11 du règlement n° 1150/2000 contient une disposition identique. Il ressort en outre de la jurisprudence qu’il existe un lien indissociable entre, d’une part, l’obligation de constater les ressources propres de la Communauté qui seront inscrites au compte de la Commission dans les délais impartis et, d’autre part, celle de verser des intérêts de retard (35). Les intérêts peuvent être exigés quelle que soit la raison du retard avec lequel ces ressources ont été portées au compte de la Commission (36). Il n’est donc pas nécessaire en vertu de la jurisprudence de distinguer entre la situation dans laquelle l’État membre constate les ressources propres sans les inscrire au compte et la situation dans laquelle l’État membre a tout simplement omis de constater les ressources propres (37).
81. Ces principes ne s’appliquent cependant selon nous que lorsque la dette douanière existe effectivement ou du moins uniquement tant qu’il y a une présomption que cette dette existe et que les ressources propres sont donc effectivement dues. L’application de ces principes devient cependant impossible dès lors qu’il est démontré qu’il n’y a effectivement pas de dette douanière et que cesse par là d’exister le droit de la Communauté à l’inscription des ressources propres, voire le droit sur les ressources propres déjà inscrites.
82. Nous devons ici présenter de manière plus détaillée les liens entre la réglementation juridique des rapports entre l’État membre et les entreprises (rapports de droit douanier) et la réglementation juridique des rapports entre l’État membre et la Communauté (rapports qui concernent les ressources propres de la Communauté). Du point de vue de la protection générale des intérêts financiers de la Communauté, celle-ci ne découle pas de la mise en œuvre d’une union douanière, mais il s’agit au contraire d’un objectif autonome qui est inscrit dans le traité CE sous le titre II (dispositions financières) de la cinquième partie et non sous la troisième partie, qui règle les politiques de la Communauté et, entre autres, l’union douanière au chapitre 1 du titre I (38). Il existe néanmoins – ainsi qu’il ressort des conclusions de l’avocat général Geelhoed dans l’affaire Commission/Danemark –, entre les dispositions douanières et les dispositions relatives aux ressources propres de la Communauté, un lien en ce sens que les autorités douanières nationales compétentes doivent, en vertu des dispositions douanières, évaluer, imposer et collecter les droits de douane en tant que ressources propres (39). Les États membres doivent par la suite adopter toutes les mesures nécessaires afin de mettre à la disposition de la Communauté les ressources propres auxquelles elle a droit et n’en sont dispensés que si le recouvrement n’a pu être effectué pour des raisons de force majeure ou lorsqu’il s’avère qu’il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne peuvent leur être imputées (40).
83. On peut, dans certains cas déterminés, distinguer entièrement entre le rapport de droit douanier et le rapport relatif aux ressources propres de la Communauté. La Cour a traité un tel cas dans l’affaire De Haan (41). Dans cette affaire, la Cour a reconnu l’existence d’une différence entre l’obligation de constater le droit de la Communauté sur les ressources propres et la compétence des États membres pour réclamer la dette douanière au principal obligé. La Cour a affirmé, au point 34 de l’arrêt, que l’inobservation par les autorités douanières des délais fixés dans la réglementation douanière de la Communauté peut donner lieu au paiement par l’État membre concerné d’intérêts de retard aux Communautés, dans le cadre de la mise à disposition des ressources propres, et qu’elle ne remet pas en cause l’exigibilité de la dette douanière ni le droit de ces autorités de procéder au recouvrement a posteriori. La Cour a soutenu, dans la jurisprudence qui a suivi, que, si une erreur commise par les autorités douanières d’un État membre a pour effet que le redevable ne doit pas acquitter le montant des droits concernés, cela n’affecte pas l’obligation de l’État membre en question de verser le montant des ressources propres et des intérêts de retard pour l’inscription tardive au compte des ressources propres (42).
84. Il existe cependant une différence fondamentale entre le cas dans lequel la dette douanière existe et l’État membre ne peut pas la collecter en raison d’une erreur de ses autorités douanières, et le cas dans lequel il s’avère a posteriori que la dette douanière n’existe pas, comme en l’espèce. Les principes que la Cour a développés dans l’affaire De Haan (43), ne peuvent donc pas être transposés à la présente affaire.
85. On ne peut donc en l’espèce pas affirmer que, après la naissance pour l’État membre de l’obligation d’inscrire au compte les ressources propres de la Communauté, le rapport entre l’État membre et la Communauté devient totalement indépendant du rapport entre l’État membre et le principal obligé. La Commission reconnaît, elle aussi, implicitement que les régimes demeurent liés même après la naissance de l’obligation d’inscrire les ressources propres au compte de la Communauté. Si la Commission devait estimer que l’obligation d’inscrire au compte les ressources propres demeure également par la suite lorsqu’il s’avère que la dette douanière n’est pas née, elle aurait demandé dans son recours à faire constater le manquement en raison de l’absence d’inscription de ces ressources au compte de la Communauté. La Commission indique cependant au contraire dans son argumentation que, lorsqu’on constate qu’il n’y a pas de dette douanière, il n’y a plus non plus d’obligation d’inscription au compte des ressources propres.
86. Il existe une raison supplémentaire pour laquelle il ne peut pas y avoir d’indépendance absolue du régime des ressources propres vis-à-vis du régime du droit douanier. L’article 236 du CDC dispose en effet qu’il est procédé au remboursement des droits à l’importation ou des droits à l’exportation «dans la mesure où il est établi qu’au moment de son paiement leur montant n’était pas légalement dû» (44). La Cour a, elle aussi, confirmé dans sa jurisprudence que le principal obligé peut réclamer le remboursement des montants versés s’il s’avère que l’opération douanière a été apurée correctement (45). Si le principal obligé peut donc demander à l’État membre le remboursement de montants versés à tort, mais que ce dernier a toujours l’obligation – indépendamment de cela – d’inscrire ces moyens au compte de la Communauté, cet État membre devrait payer la même somme deux fois – une fois à la Communauté et une fois au principal obligé. Cela ne saurait cependant, selon nous, être l’objectif ni de la législation douanière ni de la législation relative aux ressources propres de la Communauté.
87. Il faut donc constater que, le jour où la présomption d’existence de la dette douanière a été réfutée, il a également été démontré que les ressources propres ont été inscrites à tort au compte de la Communauté. Le fait que les autorités douanières nationales avaient l’obligation d’inscrire au compte les ressources propres au moment où la présomption de dette douanière existait encore ne saurait modifier cette constatation.
88. L’extinction du droit de la Communauté sur les ressources propres a cependant aussi des conséquences importantes pour les intérêts qui seraient éventuellement dus par l’État membre pour les retards dans l’inscription au compte de ces ressources propres. Nous estimons qu’il convient de constater, à cet égard, qu’avec l’extinction du droit de la Communauté sur les ressources propres son droit aux intérêts de retard pour une éventuelle inscription tardive au compte des ressources propres s’éteint également. On peut avancer plusieurs arguments au soutien de cette constatation.
89. L’obligation d’inscription au compte des ressources propres et l’obligation de verser des intérêts pour l’inscription tardive au compte sont, l’une vis-à-vis de l’autre, une obligation principale et une obligation accessoire. Puisqu’il n’y a plus d’obligation d’inscription au compte – donc d’obligation principale – conformément au principe accessorium sequitur principale, l’obligation accessoire de paiement des intérêts pour le retard dans l’inscription au compte disparaît également. Les intérêts de retard sont un instrument typique du droit civil, mais on peut per analogiam transposer au domaine du droit douanier, qui appartient au droit public ainsi qu’à la réglementation des ressources propres de la Communauté, les principes fondamentaux liés à cet instrument. Si l’on s’appuie par analogie sur le droit civil, on constate que le paiement d’intérêts est toujours lié au paiement de la dette principale.
90. Le droit dérivé communautaire qui touche au domaine des intérêts de retard découle du principe du caractère accessoire des intérêts (46). Ce principe est également reconnu par le droit de plusieurs États membres de l’UE (47). Le caractère accessoire des intérêts ressort aussi de documents de divers groupes d’experts pour l’unification du droit européen et des instruments de droit international. Il est ainsi indiqué, par exemple, à l’article III.-3:708(1) du projet de cadre de référence commun (Draft Common Frame of Reference), que le débiteur doit payer des intérêts de retard s’il est en retard dans le paiement d’une somme d’argent déterminée (48). L’article 4.507(1) des principes de droit contractuel européen (Principles of European Contract Law) (49) contient une disposition similaire. Il est également indiqué, à l’article 78 de la convention sur la vente internationale de marchandises, qu’une partie a droit à des intérêts de retard si l’autre partie prend du retard dans le paiement du prix ou d’un autre montant (50). Aucun des instruments cités ne règle le cas dans lequel le créancier aurait droit à des intérêts de retard, même s’il n’y avait plus d’obligation de payer la somme due.
91. Les rapports de droit civil sont réellement des rapports à double degré entre obligation principale et obligation accessoire, car le débiteur qui est en état de retard de paiement doit verser des intérêts de retard directement sur le fondement de l’obligation principale de paiement. Dans la présente affaire, les rapports sont par contre à triple degré: tout d’abord naît la dette douanière, ensuite l’obligation d’inscription au compte de la somme déterminée des ressources propres et enfin les intérêts de retard qu’il convient de payer eu égard au retard dans l’inscription au compte de ces sommes. L’existence de ce rapport à triple degré ne saurait cependant, selon nous, affecter la constatation que la Communauté dans la présente affaire n’a pas droit au paiement d’intérêts de retard. Le droit de la Communauté sur les ressources propres disparaît lorsqu’est renversée la présomption que la dette douanière est née, car le régime juridique qui régit les ressources propres de la Communauté ne peut pas être si indépendant du rapport de droit douanier que l’obligation qui naît dans ce cadre pourrait demeurer entièrement autonome.
92. La conformité de l’argumentation relative au caractère accessoire des intérêts de retard est confirmée par le fait que la ratio de cette argumentation peut être également appliquée à la présente affaire, c’est-à-dire lorsque les ressources propres – à l’inverse de ce qui est le cas dans le cas concret – sont inscrites au compte, bien que tardivement, et que l’État membre a versé des intérêts de retard pour l’inscription tardive au compte, mais que l’on a constaté à la suite de l’inscription qu’il n’y avait pas de dette douanière. Comme nous l’avons déjà affirmé dans nos conclusions dans l’affaire Commission/Danemark, lorsque la Commission perçoit un paiement au titre des ressources propres auxquelles elle n’a pas droit, l’équilibre financier de la Communauté est modifié au détriment de l’État membre (51). Il peut y avoir, dans un tel cas, un déplacement de patrimoine au profit de la Communauté en l’absence de base juridique et donc un enrichissement sans cause de la Communauté (52). Si les ressources propres de la Communauté étaient dans ce cas inscrites au compte tardivement et si l’État membre avait payé des intérêts pour cette inscription tardive, on pourrait selon nous exiger de la Communauté le remboursement du montant des ressources propres ainsi que des intérêts de retard versés par l’État membre.
93. Ainsi que l’affirme à juste titre le gouvernement italien, l’obligation de verser des intérêts de retard dans la présente affaire donnerait à ces intérêts une nature de sanction. L’objectif des intérêts de retard peut certes être punitif, car ces intérêts cherchent par le biais de la «punition» pour chaque jour de retard à contraindre le débiteur à un paiement en temps utile. La nature punitive des intérêts est cependant liée à l’existence de fait de l’obligation principale (53). La Commission cherche en fait par son recours à remplir le vide juridique qui existe manifestement à l’égard de la sanction des manquements aux obligations qui incombent aux États membres en ce qui concerne l’inscription au compte des ressources propres. On peut certes comprendre cet effort de la Commission eu égard aux possibilités d’abus et d’évasion dans l’inscription au compte des ressources propres (54), mais ce serait aller à l’encontre de la nature des intérêts de retard si ces derniers remplaçaient effectivement la sanction des manquements à la législation communautaire.
94. Nous estimons que ce vide juridique dans la législation communautaire peut être comblé de plusieurs manières. La Commission peut proposer une modification de la législation, garantissant pour la violation en cause une sanction efficace – et financière – qui sera indépendante du paiement d’intérêts de retard. Signalons, à titre de comparaison, qu’en droit civil aussi il n’est en principe pas exclu que le créancier puisse réclamer au débiteur, en cas de retard de paiement, une réparation supplémentaire qui n’est pas liée au paiement d’intérêts de retard (55). Il existe donc également en droit civil une possibilité de sanction supplémentaire pour la violation de l’obligation de paiement en temps utile. La Commission peut de plus introduire un recours en manquement contre l’État membre en application de l’article 226 CE fondé sur l’inscription tardive au compte des ressources propres de la Communauté. Le fait que l’État membre n’a pas inscrit au compte ces ressources propres au moment où il y avait déjà une présomption d’existence de la dette douanière peut, selon nous, constituer un manquement. La question du manquement à l’obligation d’inscription au compte au moment où la présomption de dette douanière existait encore est distincte de la question du paiement des intérêts lorsque cette présomption était déjà réfutée.
95. Eu égard aux arguments qui précèdent, nous estimons que l’État membre du bureau des douanes qui avait l’obligation de prise en compte du droit de la Communauté sur les ressources propres n’a pas d’obligation de verser des intérêts de retard à compter du jour où est née pour l’État membre l’obligation d’inscrire ces ressources au compte, et ce jusqu’au jour où la présomption d’existence de la dette douanière est réfutée.
VII – Conclusion
96. Eu égard aux considérations qui précèdent nous proposons à la Cour de:
– rejeter le recours et
– condamner la Commission des Communautés européennes aux dépens.