ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 28ης Ιανουαρίου 2014 (1)
Υπόθεση C‑573/12
Ålands Vindkraft AB
κατά
Energimyndigheten
[αίτηση του förvaltningsrätten i Linköping (Σουηδία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων — Μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό — Οδηγία 2009/28/ΕΚ — Εθνικά καθεστώτα στηρίξεως των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας — Πράσινα πιστοποιητικά που χορηγούνται για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές — Χορήγηση μόνο στους παραγωγούς που είναι εγκατεστημένοι στη Σουηδία ή σε κράτος μέλος με το οποίο το Βασίλειο της Σουηδίας έχει συνάψει συμφωνία συνεργασίας»
1. Στην υπό κρίση υπόθεση το Δικαστήριο καλείται εκ νέου να αποφανθεί επί του ζητήματος αν συμβιβάζονται με το δίκαιο της Ένωσης εθνικά καθεστώτα στηρίξεως της ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές (2), τα οποία περιορίζουν το ευεργέτημα της στηρίξεως μόνο στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας που είναι εγκατεστημένοι στην εθνική επικράτεια.
2. Το ζήτημα, το οποίο έγκειται κυρίως στη στάθμιση μεταξύ της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και των επιταγών της προστασίας του περιβάλλοντος, έχει ήδη τεθεί στη υπόθεση C‑204/12 έως C‑208/12, Essent Belgium, που εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου και επί της οποίας ανέπτυξα τις προτάσεις μου στις 8 Μαΐου 2013, διατυπώνοντας την άποψή μου υπό το πρίσμα τόσο της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων όσο και των διατάξεων της οδηγίας 2001/77/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Σεπτεμβρίου 2001, για την προαγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (3).
3. Μολονότι το πραγματικό πλαίσιο είναι παρεμφερές, εντούτοις, η υπό κρίση υπόθεση εντάσσεται σε διαφορετικό νομικό πλαίσιο, δεδομένου ότι, λαμβανομένων υπόψη των εξηγήσεων που παρέσχε το förvaltningsrätten i Linköping (Σουηδία), το βαλλόμενο σουηδικό καθεστώς πρέπει να εκτιμηθεί λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων της οδηγίας 2009/28/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και την τροποποίηση και τη συνακόλουθη κατάργηση των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2003/30/ΕΚ (4).
4. Τούτο γεννά το ερώτημα αν η οδηγία 2009/28 επιτρέπει τη θέσπιση εθνικού καθεστώτος στηρίξεως της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές (5) στο πλαίσιο του οποίου χορηγούνται στους παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας πιστοποιητικά ηλεκτρικής ενέργειας και, στη συνέχεια, οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας και ορισμένοι χρήστες πρέπει υποχρεωτικά να αγοράζουν ορισμένη ποσόστωση των πιστοποιητικών αυτών, με γνώμονα τη συνολική ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας την οποία παραδίδουν ή καταναλώνουν, δεδομένου ότι το εν λόγω σύστημα προβλέπει τη χορήγηση τέτοιων πιστοποιητικών μόνο στους παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που είναι εγκατεστημένοι εντός του οικείου κράτους μέλους.
5. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ανακύπτει επίσης το ερώτημα αν οι εδαφικοί περιορισμοί της προσβάσεως στα καθεστώτα στηρίξεως της πράσινης ενέργειας είναι σύμφωνοι με τις επιταγές της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι τίθεται ζήτημα κύρους της οδηγίας 2009/28, υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΣΛΕΕ.
6. Στις παρούσες προτάσεις θα υποστηρίξω, κατ’ αρχάς, την άποψη ότι, καίτοι η οδηγία 2009/28 επιτρέπει τέτοιου είδους εδαφικούς περιορισμούς, το άρθρο 34 ΣΛΕΕ αντιτίθεται προς αυτούς.
7. Στη συνέχεια, θα συναγάγω ότι το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/28 είναι άκυρο, στο μέτρο που παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την πρόσβαση στα καθεστώτα τους στηρίξεως όσον αφορά τους παραγωγούς των οποίων οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας βρίσκονται σε άλλο κράτος μέλος.
8. Τέλος, για λόγους ασφαλείας δικαίου, θα προτείνω τον διαχρονικό περιορισμό των αποτελεσμάτων αυτής της κηρύξεως της ακυρότητας.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
9. Η οδηγία 2009/28, που τέθηκε σε ισχύ στις 25 Ιουνίου 2009 και έπρεπε να είχε μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο το αργότερο στις 5 Δεκεμβρίου 2010, καταργεί την οδηγία 2001/77 από την 1η Ιανουαρίου 2012.
10. Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 13 έως 15, 25, 36, 52 και 56 της οδηγίας 2009/28 εκθέτουν τα ακόλουθα:
«(1) Ο έλεγχος της ευρωπαϊκής ενεργειακής κατανάλωσης καθώς και η αυξημένη χρήση [πράσινης] ενέργειας […], σε συνδυασμό με την εξοικονόμηση ενέργειας και την αυξημένη ενεργειακή απόδοση, αποτελούν σημαντικές συνιστώσες της δέσμης μέτρων που απαιτήθηκαν για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και για τη συμμόρφωση προς το πρωτόκολλο του Κιότο στη σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την αλλαγή του κλίματος και προς τις περαιτέρω κοινοτικές και διεθνείς δεσμεύσεις για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου μετά το 2012. Επίσης, αυτοί οι παράγοντες θα διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην προώθηση της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού, στην προώθηση της τεχνολογικής ανάπτυξης και της καινοτομίας και στη δημιουργία ευκαιριών απασχόλησης και περιφερειακής ανάπτυξης, ιδίως στις αγροτικές και τις απομονωμένες περιοχές.
[...]
(13) […] [Ε]νδείκνυται να καθοριστούν δεσμευτικοί εθνικοί στόχοι συνεπείς με το 20 % ως μερίδιο [πράσινης] ενέργειας […] στην κοινοτική κατανάλωση ενέργειας […] έως το 2020.
(14) Κύριος σκοπός των δεσμευτικών εθνικών στόχων είναι να παρασχεθεί ασφάλεια στους επενδυτές και να ενθαρρυνθεί η συνεχής ανάπτυξη τεχνολογιών που παράγουν ενέργεια από όλες τις μορφές ανανεώσιμων πηγών.[…]
(15) Για κάθε κράτος μέλος διαφέρει το σημείο εκκίνησης, το δυναμικό του όσον αφορά [την πράσινη ενέργεια] και το ενεργειακό του μείγμα. Ως εκ τούτου, είναι ανάγκη να επιμεριστεί ο κοινοτικός στόχος του 20 % σε επιμέρους στόχους για κάθε κράτος μέλος, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη μια δίκαιη και κατάλληλη κατανομή, συνεκτιμώντας τα διαφορετικά σημεία εκκίνησης και το διαφορετικό δυναμικό των κρατών μελών, καθώς και το υφιστάμενο επίπεδο [πράσινης] ενέργειας […] και το ενεργειακό μείγμα. […]
[…]
(25) Κάθε κράτος μέλος διαθέτει διαφορετικό δυναμικό ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και εφαρμόζει διαφορετικά καθεστώτα στήριξης της [πράσινης] ενέργειας […] σε εθνικό επίπεδο. Τα περισσότερα κράτη μέλη εφαρμόζουν καθεστώτα στήριξης που αποφέρουν οφέλη μόνον σε σχέση με μορφές [πράσινης] ενέργειας […] οι οποίες παράγονται στην επικράτειά τους. Για την εύρυθμη λειτουργία των εν λόγω εθνικών καθεστώτων στήριξης έχει ουσιώδη σημασία να μπορούν τα κράτη μέλη να ελέγχουν τις επιπτώσεις και το κόστος των οικείων εθνικών καθεστώτων στήριξης σύμφωνα με το αντίστοιχο δυναμικό τους. […] Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η διευκόλυνση της διασυνοριακής υποστήριξης των μορφών [πράσινης] ενέργειας […] χωρίς να θίγονται τα εθνικά καθεστώτα στήριξης. Η οδηγία προβλέπει προαιρετικούς μηχανισμούς συνεργασίας μεταξύ κρατών μελών τα οποία τους επιτρέπουν να συμφωνούν ως προς το βαθμό στήριξης που παρέχει ένα κράτος μέλος στην παραγωγή ενέργειας σε άλλο κράτος μέλος και ως προς το βαθμό συμμετοχής της παραγωγής [πράσινης] ενέργειας […] σε σχέση με τους αντίστοιχους εθνικούς συνολικούς στόχους. Για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα αμφότερων των μέτρων συμμόρφωσης προς τους στόχους, ήτοι των εθνικών καθεστώτων στήριξης και των μηχανισμών συνεργασίας, είναι σημαντικό να μπορούν τα κράτη μέλη να καθορίζουν εάν και κατά πόσον τα εθνικά τους καθεστώτα στήριξης εφαρμόζονται στην παραγωγή [πράσινης] ενέργειας [...] σε άλλα κράτη μέλη, και να συμφωνούν για το θέμα αυτό εφαρμόζοντας τους μηχανισμούς συνεργασίας που προβλέπονται από την παρούσα οδηγία.
[…]
(36) Προκειμένου να δημιουργηθούν ευκαιρίες μείωσης του κόστους επίτευξης των στόχων που θέτει η παρούσα οδηγία, κρίνεται σκόπιμο αφενός να διευκολυνθεί η κατανάλωση, στα κράτη μέλη, [πράσινης] ενέργειας που παράγεται [...] σε άλλα κράτη μέλη και, αφετέρου, να επιτραπεί στα κράτη μέλη να συνυπολογίζουν στους οικείους εθνικούς στόχους την [πράσινη] ενέργεια […] που καταναλώνεται σε άλλα κράτη μέλη. Για το σκοπό αυτό, απαιτούνται μέτρα ευελιξίας, αλλά παραμένουν υπό τον έλεγχο των κρατών μελών προκειμένου να μην επηρεαστεί η ικανότητά τους να επιτύχουν τους εθνικούς τους στόχους. Τα μέτρα αυτά ευελιξίας λαμβάνουν τη μορφή στατιστικών μεταβιβάσεων, κοινών έργων μεταξύ κρατών μελών ή κοινών καθεστώτων στήριξης.
[…]
(52) Ο μόνος στόχος των εγγυήσεων προέλευσης, οι οποίες παρέχονται για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, είναι η παροχή απόδειξης, προς τον τελικό καταναλωτή, ότι ένα συγκεκριμένο μερίδιο ή ποσότητα ενέργειας έχει παραχθεί από ανανεώσιμες πηγές. […] Είναι σημαντικό να γίνεται διάκριση μεταξύ των πράσινων πιστοποιητικών που χρησιμοποιούνται για τα καθεστώτα στήριξης και των εγγυήσεων προέλευσης.
[…]
(56) Οι εγγυήσεις προέλευσης αυτές καθαυτές δεν παρέχουν δικαίωμα για ενίσχυση από τα εθνικά καθεστώτα στήριξης.»
11. Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 2009/28, που τιτλοφορείται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής»:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κοινό πλαίσιο για την προώθηση της [πράσινης] ενέργειας […]. Θέτει υποχρεωτικούς εθνικούς στόχους για το συνολικό μερίδιο της [πράσινης] ενέργειας […] στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας […]»
12. Το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχεία ι΄ έως λ΄, της οδηγίας 2009/28 περιέχει τους ακόλουθους ορισμούς:
«ι) “εγγύηση προέλευσης”: ηλεκτρονικό έγγραφο το οποίο χρησιμεύει μόνον ως απόδειξη προς τον τελικό καταναλωτή ότι δεδομένο μερίδιο ή ποσότητα ενέργειας έχει παραχθεί από ανανεώσιμες πηγές […]·
ια) “καθεστώς στήριξης”: κάθε μέσο, καθεστώς ή μηχανισμός που δρομολογείται από κράτος μέλος ή ομάδα κρατών μελών και προάγει τη χρήση [πράσινης] ενέργειας […] μειώνοντας το κόστος της εν λόγω ενέργειας, αυξάνοντας την τιμή πώλησής της ή αυξάνοντας, με την επιβολή υποχρέωσης χρήσης [πράσινης ενέργειας] ή με άλλον τρόπο, τις αγοραζόμενες ποσότητες της εν λόγω ενέργειας· περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, οι επενδυτικές ενισχύσεις, οι φορολογικές απαλλαγές ή μειώσεις, οι επιστροφές φόρου, τα καθεστώτα στήριξης της υποχρέωσης χρήσης [πράσινης] ενέργειας, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που χρησιμοποιούν πράσινα πιστοποιητικά, και τα καθεστώτα άμεσης στήριξης των τιμών συμπεριλαμβανομένων των εγγυημένων τιμών αγοράς και της καταβολής πριμοδοτήσεων·
ιβ) “υποχρέωση χρήσης [πράσινης] ενέργειας”: εθνικό καθεστώς στήριξης το οποίο επιβάλλει στους παραγωγούς ενέργειας την υποχρέωση να συμπεριλαμβάνουν ένα συγκεκριμένο ποσοστό [πράσινης] ενέργειας στην παραγωγή τους, απαιτεί από τους προμηθευτές ενέργειας να συμπεριλαμβάνουν ένα συγκεκριμένο ποσοστό [πράσινης] ενέργειας στον εφοδιασμό τους ή απαιτεί από τους καταναλωτές ενέργειας να συμπεριλαμβάνουν ένα συγκεκριμένο ποσοστό [πράσινης] ενέργειας στην κατανάλωσή τους. Συμπεριλαμβάνονται καθεστώτα δυνάμει των οποίων οι απαιτήσεις αυτές είναι δυνατόν να τηρούνται μέσω της προσκόμισης πράσινου πιστοποιητικού».
13. Το άρθρο 3, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 2009/28 ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε κράτος μέλος μεριμνά ώστε το μερίδιο της [πράσινης] ενέργειας […], το οποίο υπολογίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 11, στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας το 2020 να αντιστοιχεί τουλάχιστον στον εθνικό συνολικό στόχο του όσον αφορά το μερίδιο της [πράσινης] ενέργειας […] κατά το εν λόγω έτος, όπως αυτό προβλέπεται στην τρίτη στήλη του πίνακα του μέρους A του παραρτήματος I. […]
2. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα που είναι όντως σχεδιασμένα για να διασφαλίσουν ότι το μερίδιο της [πράσινης] ενέργειας […] ισούται ή υπερβαίνει το μερίδιο που παρατίθεται στην ενδεικτική πορεία του μέρους Β του παραρτήματος Ι.
3. Για να επιτύχουν τους στόχους των παραγράφων 1 και 2 του παρόντος άρθρου, τα κράτη μέλη μπορούν, μεταξύ άλλων, να εφαρμόζουν τα ακόλουθα μέτρα:
α) καθεστώτα στήριξης·
β) μέτρα συνεργασίας μεταξύ διαφόρων κρατών μελών και με τρίτες χώρες για την επίτευξη των εθνικών συνολικών στόχων τους σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 11.
Με την επιφύλαξη των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης, τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα να αποφασίζουν σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 11 της παρούσας οδηγίας σε ποιο βαθμό θα υποστηρίζουν τις μορφές της [πράσινης] ενέργειας […] που παράγονται σε άλλο κράτος μέλος.»
14. Κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 2009/28:
«1. Η ακαθάριστη τελική κατανάλωση [πράσινης] ενέργειας […] σε κάθε κράτος μέλος υπολογίζεται ως το άθροισμα:
α) της ακαθάριστης τελικής κατανάλωσης [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […]·
[...]
3. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, στοιχείο α΄, η ακαθάριστη τελική κατανάλωση [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […] υπολογίζεται ως η ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται σε ένα κράτος μέλος από ανανεώσιμες ενεργειακές πηγές, εξαιρουμένης της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται με συστήματα αποθήκευσης μέσω άντλησης από νερό που έχει προηγουμένως αντληθεί στον άνω ταμιευτήρα.
[...]»
15. Το άρθρο 11 της οδηγίας 2009/28, τιτλοφορούμενο «Κοινά καθεστώτα στήριξης», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων των κρατών μελών δυνάμει του άρθρου 3, δύο ή περισσότερα κράτη μέλη μπορούν, εθελοντικά, να συνενώνουν ή να συντονίζουν μερικώς τα εθνικά τους καθεστώτα στήριξης. Στις περιπτώσεις αυτές, ορισμένη ποσότητα [πράσινης] ενέργειας […] η οποία παράγεται στην επικράτεια συμμετέχοντος κράτους μέλους μπορεί να καταλογίζεται στον εθνικό συνολικό στόχο άλλου συμμετέχοντος κράτους μέλους […]»
16. Το άρθρο 15 της οδηγίας 2009/28, τιτλοφορούμενο «Εγγυήσεις προέλευσης της ηλεκτρικής ενέργειας και της ενέργειας θέρμανσης και ψύξης που παράγονται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας», προβλέπει τα εξής:
«1. Για να αποδεικνύεται στους τελικούς καταναλωτές το μερίδιο ή η ποσότητα [πράσινης] ενέργειας […] στο ενεργειακό μείγμα προμηθευτή ενέργειας, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 6, της οδηγίας 2003/54/ΕΚ [(6)], τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να είναι δυνατόν να παρέχεται εγγύηση για την προέλευση της [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […] κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με αντικειμενικά, διαφανή και αμερόληπτα κριτήρια.
2. […] Η εγγύηση προέλευσης δεν σχετίζεται με τη συμμόρφωση του κράτους μέλους προς το άρθρο 3. Οι μεταβιβάσεις εγγυήσεων προέλευσης […] δεν επηρεάζουν […] [τον υπολογισμό] τη[ς] ακαθάριστη[ς] τελική[ς] κατανάλωση[ς] [πράσινης] ενέργειας η οποία υπολογίζεται σύμφωνα με το άρθρο 5.
[...]
9. Τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν τις εγγυήσεις προέλευσης που εκδίδουν άλλα κράτη μέλη σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, μόνον ως απόδειξη των στοιχείων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 και στην παράγραφο 6, στοιχεία α΄ έως στ΄. […]
[...]»
Β – Το σουηδικό δίκαιο
17. Το καθεστώς στηρίξεως της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας θεσπίσθηκε με τον νόμο 113 του 2003, περί των πιστοποιητικών ηλεκτρικής ενέργειας [lagen (2003:113) om elcertifikat] (7), ο οποίος αντικαταστάθηκε, από 1ης Ιανουαρίου 2012, από τον νόμο 1200 του 2011, περί των πιστοποιητικών ηλεκτρικής ενέργειας [lagen (2011:1200) om elcertifikat] (8), ο οποίος σκοπούσε, μεταξύ άλλων, στη διασφάλιση της μεταφοράς της οδηγίας 2009/28 στο εσωτερικό δίκαιο.
18. Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, μολονότι η επίμαχη στην κύρια δίκη απόφαση της Energimyndigheten της 9ης Ιουνίου 2010 εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν του νόμου του 2003, στο σουηδικό δίκαιο, μια διαφορά πρέπει κατ’ αρχήν να επιλυθεί σύμφωνα με τον νόμο που έχει εφαρμογή κατά την εξέτασή της από τον δικαστή, εν προκειμένω τον νόμο του 2011.
19. Το καθεστώς στηρίξεως που θεσπίσθηκε με τη σουηδική νομοθεσία στηρίζεται στη χορήγηση πράσινων πιστοποιητικών στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας και στην αντίστοιχη υποχρέωση των προμηθευτών ηλεκτρικής ενέργειας και ορισμένων καταναλωτών να αγοράζουν ορισμένο αριθμό πιστοποιητικών που αντιστοιχούν σε μέρος της συνολικής ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας που παραδίδεται ή καταναλώνεται.
20. Το πράσινο πιστοποιητικό, το οποίο αποδεικνύει την παραγωγή μιας μεγαβατώρας πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας μπορεί να πωλείται ελεύθερα σε μια αγορά που λειτουργεί υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού και στην οποία οι τιμές καθορίζονται από τον κανόνα της προσφοράς και της ζητήσεως. Ο αριθμός πιστοποιητικών τα οποία οι προμηθευτές ή οι χρήστες υποχρεούνται να αγοράζουν ποικίλλει αναλόγως του προς επίτευξη στόχου παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Για τα έτη 2010 έως 2012, ο αριθμός αυτός ανερχόταν σε 0,179 πράσινο πιστοποιητικό ανά πωληθείσα ή χρησιμοποιηθείσα μεγαβατώρα ηλεκτρικής ενέργειας.
21. Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι, μολονότι ο περιορισμός αυτός δεν περιέχεται στον νόμο του 2011, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες των νόμων του 2003 και του 2011 προκύπτει ότι τα πράσινα πιστοποιητικά χορηγούνται μόνο στις εγκαταστάσεις παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που βρίσκονται στη Σουηδία.
22. Διευκρινίζει, εξάλλου, ότι το κεφάλαιο 1, άρθρο 5, του νόμου του 2011 περιέχει μια νέα διάταξη που έχει ως εξής:
«Τα πιστοποιητικά ηλεκτρικής ενέργειας τα οποία έχουν εκδοθεί για την παραγωγή ανανεώσιμης ηλεκτρικής ενέργειας εντός άλλου κράτους μπορούν να χρησιμοποιούνται για την εκπλήρωση μιας υποχρεώσεως συμπληρώσεως ποσοστώσεως σύμφωνα με τον παρόντα νόμο, εφόσον το σουηδικό σύστημα του πιστοποιητικού ηλεκτρικής ενέργειας έχει εναρμονισθεί με το σύστημα του πιστοποιητικού ηλεκτρικής ενέργειας στο άλλο κράτος μέσω διεθνούς συμφωνίας.»
23. Στις 29 Ιουνίου 2011 το Βασίλειο της Σουηδίας συνήψε τέτοια συμφωνία με το Βασίλειο της Νορβηγίας (9). Αντιθέτως, δεν υπάρχει τέτοιου είδους συμφωνία με τη Δημοκρατία της Φινλανδίας.
II – Η διαφορά της κύριας δίκης
24. Στις 30 Νοεμβρίου 2009 η Ålands Vindkraft AB (10), η οποία εκμεταλλεύεται αιολικό πάρκο ευρισκόμενο στη Φινλανδία, στο αρχιπέλαγος των νήσων Åland, αλλά συνδεδεμένο, κατά τους ισχυρισμούς της Ålands Vindkraft που εκτίθενται στην απόφαση περί παραπομπής, στο σουηδικό δίκτυο διανομής ηλεκτρικής ενέργειας, ζήτησε άδεια προκειμένου να είναι δυνατό να της χορηγούνται πράσινα πιστοποιητικά δυνάμει της σουηδικής κανονιστικής ρυθμίσεως.
25. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε από την Energimyndigheten με απόφαση της 9ης Ιουνίου 2010, με την αιτιολογία ότι στο σύστημα των πράσινων πιστοποιητικών μπορούν να ενταχθούν μόνον οι εγκαταστάσεις παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που βρίσκονται στη Σουηδία.
26. Η Ålands Vindkraft άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του förvaltningsrätten i Linköping, προβάλλοντας, μεταξύ άλλων, παράβαση του άρθρου 34 ΣΛΕΕ, λόγω του ότι το επίδικο καθεστώς έχει ως αποτέλεσμα να επιφυλάσσεται η κάλυψη των αναγκών του 18 % περίπου των Σουηδών καταναλωτών στους εγκατεστημένους στη Σουηδία παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, εις βάρος των εισαγωγών προελεύσεως άλλων κρατών μελών.
III – Τα προδικαστικά ερωτήματα
27. Αμφιβάλλοντας ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 2009/28 και ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 34 ΣΛΕΕ, το förvaltningsrätten i Linköping αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
1) Το σουηδικό σύστημα του πιστοποιητικού ηλεκτρικής ενέργειας είναι ένα εθνικό καθεστώς στηρίξεως το οποίο επιβάλλει στους προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας και σε ορισμένους χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας στο κράτος μέλος αυτό να αγοράζουν πιστοποιητικά ηλεκτρικής ενέργειας τα οποία αντιστοιχούν σε ορισμένο ποσοστό των πωλήσεων ή της καταναλώσεώς τους, χωρίς επιπλέον να επιβάλλει ρητώς την υποχρέωση αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας από τον ίδιο παραγωγό. Τα πιστοποιητικά ηλεκτρικής ενέργειας εκδίδονται από το Σουηδικό Δημόσιο και αποτελούν απόδειξη της παραγωγής ορισμένης ποσότητας [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […]. Οι παραγωγοί [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […] αποκομίζουν, μέσω της πωλήσεως των πιστοποιητικών ηλεκτρικής ενέργειας, ένα επιπλέον εισόδημα από την εκ μέρους τους παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Έχουν τα άρθρα 2, [δεύτερο εδάφιο,] στοιχείο ια΄, και 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/28[…] την έννοια ότι επιτρέπουν σε κράτος μέλος να χρησιμοποιεί ένα εθνικό καθεστώς στηρίξεως όπως το ανωτέρω, στο οποίο μπορούν να ενταχθούν μόνον παραγωγοί οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι εντός της επικράτειας της χώρας και το οποίο συνεπάγεται ότι οι παραγωγοί αυτοί τυγχάνουν οικονομικού πλεονεκτήματος σε σχέση με τους παραγωγούς στους οποίους δεν μπορεί να χορηγηθεί πιστοποιητικό ηλεκτρικής ενέργειας;
2) Μπορεί ένα σύστημα όπως το περιγραφέν στο πρώτο ερώτημα να θεωρηθεί —υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΣΛΕΕ— ότι αποτελεί ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών ή μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος;
3) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, μπορεί ένα τέτοιο σύστημα να θεωρηθεί ότι συνάδει προς το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της προωθήσεως της παραγωγής [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […];
4) Πώς επηρεάζεται η απάντηση στα ανωτέρω ερωτήματα από το γεγονός ότι ο περιορισμός του εν λόγω καθεστώτος στηρίξεως ώστε να καλύπτει μόνον τους εγχώριους παραγωγούς δεν προβλέπεται ρητώς στην εθνική νομοθεσία;
IV – Η ανάλυσή μου
Α – Επί του πρώτου ερωτήματος
28. Με το πρώτο ερώτημά του, το οποίο έχει δύο σκέλη, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, πρώτον, να διευκρινισθεί, αν καθεστώς όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη συνιστά καθεστώς στηρίξεως, υπό την έννοια του άρθρου 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, της οδηγίας 2009/28 και, δεύτερον, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν οι διατάξεις της οδηγίας αυτής έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν να υπάγονται σε τέτοιο καθεστώς μόνον οι παραγωγοί των οποίων οι εγκαταστάσεις βρίσκονται στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.
1. Επί του πρώτου σκέλους του ερωτήματος
29. Συνιστά σύστημα πράσινων πιστοποιητικών, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, καθεστώς στηρίξεως, υπό την έννοια του άρθρου 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, της οδηγίας 2009/28;
30. Κατά την άποψη της Ålands Vindkraft, η οδηγία 2009/28 έχει εφαρμογή στα καθεστώτα στηρίξεως της χρήσεως πράσινης ενέργειας και όχι της παραγωγής της ενέργειας αυτής, ενώ κατά την άποψη της Energimyndigheten, όλων των κυβερνήσεων που υπέβαλαν παρατηρήσεις, καθώς και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ένα καθεστώς στηρίξεως της παραγωγής πράσινης ενέργειας πρέπει να χαρακτηρισθεί ως «καθεστώς στηρίξεως» υπό την έννοια της οδηγίας αυτής.
31. Συμμερίζομαι χωρίς δισταγμό τη δεύτερη αυτή άποψη, πράγμα το οποίο επιβάλλεται από την ανάγνωση των ορισμών που περιέχονται στο άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχεία ια΄ και ιβ΄, της εν λόγω οδηγίας, για τους ακόλουθους λόγους.
32. Πρώτον, από το περιεχόμενο των ορισμών αυτών προκύπτει ότι τα καθεστώτα στηρίξεως που σκοπούν στην προώθηση της χρήσεως πράσινης ενέργειας περιλαμβάνουν τα καθεστώτα που επιβάλλουν στους παραγωγούς ή στους προμηθευτές ενέργειας ποσόστωση παραγωγής ή προσφοράς πράσινης ενέργειας. Συνεπώς, η έννοια της χρήσεως της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας πρέπει να νοηθεί ως περιλαμβάνουσα την παραγωγή της ενέργειας αυτής, οπότε δεν συνάδει προς το γράμμα της οδηγίας 2009/28 η αντιδιαστολή των δύο αυτών όρων και η ερμηνεία τους ως αποκλειομένων αμοιβαίως.
33. Δεύτερον, η χρήση της αντωνυμίας «κάθε» και των θεωρούμενων ως ισοδύναμων όρων «μέσο», «καθεστώς» ή «μηχανισμός», καθώς και ο μη περιοριστικός χαρακτήρας των παραδειγμάτων που απαριθμούνται στο άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, της οδηγίας αυτής εμφαίνουν, επιπλέον, τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης να θεσπίσει ευρύ ορισμό της έννοιας του καθεστώτος στηρίξεως.
34. Τρίτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχεία ια΄ και ιβ΄, της εν λόγω οδηγίας παραθέτει ρητώς μεταξύ των εν λόγω καθεστώτων στηρίξεως, πλην των εγγυημένων τιμών αγοράς και των πριμοδοτήσεων, τα συστήματα πράσινων πιστοποιητικών (11).
35. Συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι σύστημα πράσινων πιστοποιητικών όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη συνιστά καθεστώς στηρίξεως υπό την έννοια της οδηγίας 2009/28.
36. Πρέπει ακόμη να κριθεί αν οι διατάξεις της οδηγίας αυτής απαγορεύουν να υπάγονται στο καθεστώς αυτό μόνον οι παραγωγοί των οποίων οι εγκαταστάσεις βρίσκονται στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.
2. Επί του δευτέρου σκέλους του ερωτήματος
37. Οι διατάξεις της οδηγίας 2009/28 ερμηνεύονται διαφορετικά από τους κυρίους διαδίκους της κύριας δίκης και από τους παρεμβαίνοντες.
38. Σύμφωνα με μια πρώτη ερμηνεία της οδηγίας 2009/28, την οποία υποστηρίζει η Ålands Vindkraft, μολονότι η οδηγία αυτή σκοπεί στην προώθηση της χρήσεως πράσινης ενέργειας, προκειμένου τα κράτη μέλη να είναι σε θέση να συμμορφωθούν προς τους δεσμευτικούς στόχους τους, δεν επιτρέπει τη θέσπιση καθεστώτων στηρίξεως που εισάγουν δυσμενή διάκριση, πράγμα το οποίο θα δημιουργούσε παράνομα εμπόδια στο εμπόριο.
39. Η Energimyndigheten και η Σουηδική, η Γερμανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση προτείνουν μια ριζικώς αντίθετη ερμηνεία, κατά την οποία η οδηγία 2009/28 επιτρέπει ρητώς και μάλιστα υποθέτει την ύπαρξη περιορισμού των εθνικών καθεστώτων στηρίξεως στην πράσινη ενέργεια που παράγεται στην εθνική επικράτεια.
40. Η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη προς το περιεχόμενο της οδηγίας αυτής, δεδομένου ότι στην αιτιολογική σκέψη 25 και στο άρθρο 3, παράγραφος 3, προβλέπεται ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίζουν εάν και σε ποιο βαθμό σκοπεύουν να στηρίζουν την πράσινη ενέργεια που παράγεται εντός άλλων κρατών μελών και απαριθμούν τους προαιρετικούς μηχανισμούς συνεργασίας τους οποίους τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν σε μια τέτοια περίπτωση.
41. Η εν λόγω ερμηνεία επιβεβαιώνεται επιπλέον από τη γενική οικονομία της οδηγίας 2009/28. Η οδηγία αυτή, συγκεκριμένα, ακολουθεί προσέγγιση η οποία προσανατολίζεται στα κατ’ ιδίαν κράτη μέλη, επιβάλλοντας σε έκαστο κράτος συγκεκριμένους στόχους. Εξάλλου, καθιστά τα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως το ουσιώδες μέσο για την επίτευξη των στόχων αυτών και θεσπίζει τη δυνατότητα των κρατών μελών να ελέγχουν τα αποτελέσματα και το κόστος των καθεστώτων αυτών με γνώμονα το δυναμικό εκάστου κράτους μέλους, πράγμα το οποίο προϋποθέτει την ύπαρξη καθεστώτων που καλύπτουν μόνον το έδαφος εκάστου των κρατών μελών.
42. Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται επίσης, κατά τη Σουηδική και τη Νορβηγική Κυβέρνηση, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2009/28 από τις οποίες συνάγεται ότι τα κράτη μέλη έχουν σημαντικό περιθώριο χειρισμών για την εφαρμογή της πολιτικής τους, προκειμένου να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους από την οδηγία αυτή, η οποία περιορίζεται στον καθορισμό ενός κοινού πλαισίου (12).
43. Η Επιτροπή προτείνει μια ενδιάμεση οδό. Υποστηρίζοντας ότι, αντιθέτως προς την οδηγία 2001/77, η οδηγία 2009/28 δεν διαλαμβάνει μνεία περί των περιοριστικών αποτελεσμάτων επί του εμπορίου και ότι το άρθρο της 3, παράγραφος 3, παρέχει στα κράτη μέλη το δικαίωμα να θεσπίζουν καθεστώτα στηρίξεως, να λαμβάνουν μέτρα συνεργασίας ή να αποφασίζουν σε ποιο βαθμό υποστηρίζουν την πράσινη ενέργεια που παράγεται εντός άλλου κράτους μέλους, εκτιμά ότι η οδηγία 2009/28 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται στην εκ μέρους κράτους μέλους εφαρμογή ενός εθνικού συστήματος στηρίξεως στο οποίο υπάγονται μόνον οι παραγωγοί που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός του.
44. Φρονώ ότι η οδηγία 2009/28 επιτρέπει τους εδαφικούς περιορισμούς των καθεστώτων στηρίξεως της πράσινης ενέργειας, όπως εμφαίνουν τόσο η κατά λέξη ερμηνεία όσο και η γενική οικονομία και οι σκοποί της οδηγίας αυτής.
α) Το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2009/28
45. Η αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας 2009/28 προβλέπει ρητώς ότι περιορισμοί υφίστανται στην πλειονότητα των εθνικών καθεστώτων στηρίξεως και ότι τα κράτη μέλη, τα οποία έχουν διαφορετικά δυναμικά, έχουν περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου να καθορίσουν αν και κατά πόσον τα εν λόγω καθεστώτα στηρίξεως έχουν εφαρμογή στην πράσινη ενέργεια που παράγεται ενός άλλων κρατών μελών. Αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως εκφράζεται, στο άρθρο 3, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, με τη διατύπωση της αρχής κατά την οποία τα κράτη μέλη έχουν «δικαίωμα να αποφασίζουν» για την έκταση της στηρίξεως που θα παρέχουν στην εισαγόμενη πράσινη ενέργεια «σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 11» της εν λόγω οδηγίας, υπό την αποκλειστική επιφύλαξη της τηρήσεως των άρθρων 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ. Εντεύθεν συνάγεται ότι η οδηγία 2009/28 παρέχει στα κράτη μέλη ένα έρεισμα αρμοδιότητας για τον καθορισμό της κατ’ αρχήν στηρίξεώς τους προς την εισαγόμενη πράσινη ενέργεια και της εκτάσεως της στηρίξεως αυτής και για τη σύναψη, ενδεχομένως, συμφωνιών με άλλα κράτη μέλη.
β) Η γενική οικονομία της οδηγίας 2009/28
46. Δύο επιχειρήματα, στηριζόμενα στη γενική οικονομία της οδηγίας 2009/28, παρέχουν σαφείς ενδείξεις αφορώσες το ζήτημα αν ένα κράτος μέλος το οποίο θέτει σε εφαρμογή καθεστώς στηρίξεως είναι υποχρεωμένο να υπαγάγει στο καθεστώς αυτό τις εγκαταστάσεις παραγωγής πράσινης ενέργειας που βρίσκονται εντός άλλων κρατών μελών.
47. Το πρώτο επιχείρημα αφορά τον προαιρετικό χαρακτήρα των μηχανισμών ευελιξίας που ρυθμίζονται στα άρθρα 6 έως 11 της οδηγίας αυτής. Αν και ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να υποστηρίξει το διασυνοριακό εμπόριο ενέργειας ευνοώντας την κατανάλωση, εντός των κρατών μελών, πράσινης ενέργειας παραγόμενης εντός άλλων κρατών μελών και επιτρέποντας τον συνυπολογισμό, στον εθνικό στόχο ενός κράτους μέλους, της πράσινης ενέργειας που καταναλώνεται εντός άλλου κράτους μέλους (13), τα «μέτρα ευελιξίας» (14), καλούμενα επίσης «μηχανισμοί συνεργασίας» (15), τα οποία έχουν θεσπισθεί προς τούτο και μπορούν να λάβουν τη μορφή είτε «στατιστικών μεταβιβάσεων» (16), είτε «κοινών έργων μεταξύ κρατών μελών» (17), είτε ακόμη «κοινών καθεστώτων στηρίξεως» (18), έχουν προβλεφθεί ρητώς ως προαιρετικοί μηχανισμοί (19), εξαρτώμενοι από την προηγούμενη σύναψη συμφωνίας μεταξύ κρατών μελών. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν ένα κράτος μέλος είναι διατεθειμένο να εφαρμόζει μονομερώς το καθεστώς του στηρίξεως στην πράσινη ενέργεια που παράγεται εντός άλλου κράτους μέλους, η ενέργεια αυτή θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη για την επίτευξη των εθνικών στόχων του μόνο στο μέτρο που το δεύτερο αυτό κράτος μέλος δέχεται αυτόν τον συνυπολογισμό και συνάπτει με το πρώτο κράτος μέλος συμφωνία συνεργασίας.
48. Το δεύτερο επιχείρημα αφορά το περιορισμένο περιεχόμενο που αναγνωρίζεται στις εγγυήσεις προελεύσεως. Μολονότι θεσπίζει υποχρέωση αμοιβαίας αναγνωρίσεως των εγγυήσεων αυτών, η οδηγία 2009/28 περιορίζει ρητώς το περιεχόμενο των εγγυήσεων προελεύσεως που εκδίδουν άλλα κράτη μέλη, διευκρινίζοντας ότι ισχύουν αποκλειστικώς ως αποδεικτικό μέσο (20), χωρίς να παρέχουν δικαίωμα υπαγωγής στα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως (21). Εντεύθεν συνάγεται ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να αρνηθεί να υπαγάγει στο καθεστώς του στηρίξεως έναν εγκατεστημένο στην αλλοδαπή παραγωγό πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, παρά το γεγονός ότι η προέλευση της παραγωγής του από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας αποδεικνύεται από εγγύηση προελεύσεως σύμφωνη με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2009/28.
49. Οι σκοποί της οδηγίας αυτής επιβεβαιώνουν το εν λόγω περιθώριο εκτιμήσεως που παρέχεται στα κράτη μέλη.
γ) Οι στόχοι της οδηγίας 2009/28
50. Αντιθέτως προς την οδηγία 2001/77, η οποία επέβαλλε στα κράτη μέλη απλώς ενδεικτικούς στόχους, η οδηγία 2009/28 καθορίζει συνολικούς εθνικούς δεσμευτικούς στόχους (22) καταναλώσεως πράσινης ενέργειας οι οποίοι πρέπει να καταστήσουν δυνατή την επίτευξη του συνολικού στόχου του 20 % τουλάχιστον της παραγωγής πράσινης ενέργειας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφήνοντας στα κράτη μέλη την επιλογή των κατάλληλων μέσων για την επίτευξη των στόχων αυτών. Επιπλέον, μολονότι, στο πλαίσιο της οδηγίας 2001/77, οι εθνικοί ενδεικτικοί στόχοι «καταναλώσεως» μπορούσαν να εκπληρωθούν με τον συνυπολογισμό της εισαγόμενης πράσινης ενέργειας (23), η οδηγία 2009/28 ορίζει την κατανάλωση πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας ως την ποσότητα πράσινης ενέργειας «που παράγεται σε ένα κράτος μέλος [...], εξαιρουμένης της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται με συστήματα αποθήκευσης μέσω άντλησης από νερό που έχει προηγουμένως αντληθεί στον άνω ταμιευτήρα» (24). Η διαμόρφωση σε εθνικό επίπεδο του στόχου της προωθήσεως της χρησιμοποιήσεως πράσινης ενέργειας και η έμφαση που δίδεται στην παραγωγή προφανώς δικαιολογούν την απόφαση ενός κράτους μέλους να επιφυλάξει τη στήριξή του στην εθνική παραγωγή, η οποία θα του επιτρέψει να επιτύχει τους στόχους του.
51. Αυτοί είναι οι λόγοι για τους οποίους προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο πρώτο ερώτημα το οποίο υπέβαλε το förvaltningsrätten i Linköping την απάντηση ότι τα άρθρα 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, και 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/28 έχουν την εξής έννοια:
– συνιστά καθεστώς ενισχύσεως, υπό την έννοια της οδηγίας αυτής, εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία χορηγεί στους παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας πράσινα πιστοποιητικά, ορισμένη ποσόστωση των οποίων πρέπει υποχρεωτικώς να αγοράζουν οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας και ορισμένοι χρήστες, αναλόγως της συνολικής ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας την οποία παραδίδουν ή καταναλώνουν·
– η εν λόγω οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν τέτοια καθεστώτα, να χορηγούν πράσινα πιστοποιητικά μόνο στις εγκαταστάσεις παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που βρίσκονται στο έδαφός τους.
Β – Επί του δευτέρου και τρίτου ερωτήματος
52. Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 34 ΣΛΕΕ αντιτίθεται στον εδαφικό περιορισμό που χαρακτηρίζει το επίμαχο στην κύρια δίκη καθεστώς.
53. Προκειμένου να δώσω απόφαση στο ερώτημα αυτό, θα εφαρμόσω την ίδια συλλογιστική σε τρία στάδια όπως η συλλογιστική την οποία ακολούθησα στις προτάσεις μου στην προπαρατεθείσα υπόθεση Essent Belgium, εξετάζοντας διαδοχικώς αν το άρθρο 34 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή, αν η επίμαχη κανονιστική ρύθμιση συνιστά εμπόδιο και αν μπορεί να δικαιολογηθεί.
1. Η εφαρμογή του άρθρου 34 ΣΛΕΕ
54. Απαγορεύει η θέσπιση της οδηγίας 2009/28 την εξέταση του συμβατού των εθνικών καθεστώτων στηρίξεως με το άρθρο 34 ΣΛΕΕ;
55. Οι διάδικοι που κατέθεσαν παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου έλαβαν επί του ζητήματος αυτού διάφορες θέσεις.
56. Η Ålands Vindkraft υποστηρίζει ότι η οδηγία 2009/28 δεν εναρμόνισε τα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως και ότι, κατά συνέπεια, τα εθνικά μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο της μεταφοράς της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να συμβιβάζονται με το πρωτογενές δίκαιο, ανεξαρτήτως του ενδεχόμενου συμβατού τους με την εν λόγω οδηγία.
57. Αντιθέτως, η Energimyndigheten αρνείται το ενδεχόμενο συγκρούσεως του επίδικου εδαφικού περιορισμού με το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, διότι κατ’ αυτήν το πρωτογενές δίκαιο έχει εφαρμογή μόνο στο μέτρο που δεν υπάρχει εφαρμοστέο παράγωγο δίκαιο (25).
58. Η Γερμανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει μεν ότι η οδηγία 2009/28 δεν εναρμόνισε εξαντλητικώς τα εθνικά συστήματα ενισχύσεως, εκτιμά όμως ότι η έκταση του δικαστικού ελέγχου που πρέπει να ασκείται υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΣΛΕΕ πρέπει να λαμβάνει υπόψη ότι, έχοντας πλήρη επίγνωση της καταστάσεως, ο νομοθέτης της Ένωσης επέτρεψε ενδεχόμενους περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, οι οποίοι είναι αναγκαίοι για την εύρυθμη λειτουργία των εθνικών συστημάτων στηρίξεως.
59. Τέλος, η Επιτροπή συνάγει από το γεγονός ότι η οδηγία 2009/28 παρέσχε στα κράτη μέλη το δικαίωμα να διατηρούν τα καθεστώτα τους στηρίξεως προς επίτευξη των εθνικών στόχων τους ότι το σουηδικό καθεστώς πράσινων πιστοποιητικών πρέπει να θεωρείται σύμφωνο προς το άρθρο 34 ΣΛΕΕ.
60. Κατά τη γνώμη μου, η θέσπιση της οδηγίας 2009/28 δεν μπορεί να καταστήσει περιττή την εξέταση υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΣΛΕΕ.
61. Μολονότι από πάγια νομολογία προκύπτει ότι κάθε εθνικό μέτρο σε τομέα που έχει αποτελέσει αντικείμενο πλήρους εναρμονίσεως σε επίπεδο Ένωσης πρέπει να εκτιμάται υπό το πρίσμα των διατάξεων του μέτρου αυτού εναρμονίσεως και όχι των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου (26), η νομολογία αυτή ουδόλως έχει εφαρμογή, δεδομένου ότι δεν αμφισβητείται ότι η οδηγία 2009/28 δεν έχει εναρμονίσει το ουσιαστικό περιεχόμενο των καθεστώτων στηρίξεως που σκοπούν στην προώθηση της χρησιμοποιήσεως της πράσινης ενέργειας.
62. Στην πραγματικότητα, η δυσχέρεια δεν έγκειται στην ύπαρξη κοινής κανονιστικής ρυθμίσεως προβλέπουσας την πλήρη εναρμόνιση των μέτρων που απαιτούνται για τη διασφάλιση της προστασίας του περιβάλλοντος στο εμπόριο πράσινης ενέργειας μεταξύ κρατών μελών, αλλά στην παροχή, με την οδηγία 2009/28, της αρμοδιότητας στα κράτη μέλη να καθορίζουν αν τα καθεστώτα τους στηρίξεως έχουν εφαρμογή στην εισαγόμενη από άλλο κράτος μέλος πράσινη ενέργεια.
63. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εκτίμηση του σουηδικού καθεστώτος στηρίξεως υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΣΛΕΕ πρέπει να πραγματοποιείται λαμβανομένης υπόψη της αρχής της υπεροχής του πρωτογενούς δικαίου επί των άλλων πηγών του δικαίου της Ένωσης, από την οποία απορρέουν δύο συνέπειες.
64. Η πρώτη αφορά την ερμηνεία του παραγώγου δικαίου, η οποία πρέπει να γίνεται κατά τρόπον ώστε να συνάδει προς το πρωτογενές δίκαιο και προς τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης. Συναφώς, υπενθυμίζεται η πάγια νομολογία κατά την οποία, όταν νομοθέτημα του παραγώγου δικαίου επιδέχεται περισσότερες από μία ερμηνείες, πρέπει να προτιμάται η ερμηνεία που καθιστά την εν λόγω διάταξη σύμφωνη προς τις Συνθήκες και όχι εκείνη που συνεπάγεται το ασυμβίβαστό της προς αυτές (27).
65. Η δεύτερη συνέπεια αφορά το κύρος του παραγώγου δικαίου, που πρέπει να εκτιμάται υπό το πρίσμα των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου περί ελεύθερης κυκλοφορίας. Συγκεκριμένα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η απαγόρευση των ποσοτικών περιορισμών και των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, την οποία προβλέπει το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, «ισχύει όχι μόνον όσον αφορά εθνικά μέτρα αλλά και μέτρα προερχόμενα από τα όργανα της Ένωσης» (28), τα οποία «υποχρεούνται επίσης να σέβονται την ελευθερία των [μεταξύ κρατών μελών] ανταλλαγών, θεμελιώδη αρχή της κοινής αγοράς» (29).
66. Εντός του ειδικού πλαισίου του μηχανισμού συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων τον οποίο θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, επιβάλλεται η επισήμανση ότι το Δικαστήριο, μολονότι έχει επιληφθεί προδικαστικώς αποκλειστικώς και μόνον ενός ζητήματος ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης, είναι δυνατόν, υπό ορισμένες συγκεκριμένες συνθήκες, να πρέπει να εξετάσει το κύρος διατάξεων του παραγώγου δικαίου.
67. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, «όταν καθίσταται εμφανές ότι το αληθές αντικείμενο των υποβληθέντων από ένα εθνικό δικαστήριο ερωτημάτων αναφέρεται στο κύρος παρά στην ερμηνεία […] πράξεων [της Ένωσης], το Δικαστήριο έχει καθήκον να πληροφορήσει αμέσως επ’ αυτού το εν λόγω εθνικό δικαστήριο χωρίς να το υποχρεώσει σε καθαρά παρελκυστική τυπικότητα, η οποία δεν συμβιβάζεται με τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των μηχανισμών που έχει εισαγάγει το άρθρο [267 ΣΛΕΕ]» (30).
68. Για τον λόγο αυτόν, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κηρύξει άκυρη μια πράξη την οποία του είχε απλώς ζητηθεί να ερμηνεύσει (31).
69. Η ευελιξία αυτή, η οποία χαρακτηρίζει τον μηχανισμό συνεργασίας τον οποίο αποτελεί η προδικαστική παραπομπή, παρέχει κατά τη γνώμη μου στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί επί του κύρους διατάξεως του παραγώγου δικαίου στην περίπτωση που, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει προδικαστικά ερωτήματα αφορώντα συγχρόνως την ερμηνεία του παραγώγου δικαίου και την ερμηνεία του πρωτογενούς δικαίου. Αν, στην υποθετική αυτή περίπτωση, από την ερμηνεία του παραγώγου δικαίου προκύπτει ότι αυτό είναι ασύμβατο προς το πρωτογενές δίκαιο, η αποτελεσματικότητα της συνεργασίας με τα εθνικά δικαστήρια συνεπάγεται ότι το Δικαστήριο πρέπει να διευκρινίσει ρητώς τις συνέπειες που πρέπει να αντληθούν από τη διαπίστωση αυτή, όσον αφορά το κύρος της οικείας διατάξεως του παραγώγου δικαίου.
70. Βεβαίως, δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι τα πληροφοριακά στοιχεία που παρέχονται με τις αποφάσεις περί παραπομπής πρέπει όχι μόνο να καθιστούν δυνατό στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις, αλλά και στις κυβερνήσεις των κρατών μελών και στα λοιπά ενδιαφερόμενα μέρη τη δυνατότητα να υποβάλλουν παρατηρήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά συνέπεια, στο Δικαστήριο απόκειται να μεριμνά για τη διασφάλιση της δυνατότητας αυτής, λαμβανομένου υπόψη ότι, δυνάμει της εν λόγω διατάξεως, στα ενδιαφερόμενα μέρη κοινοποιούνται μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής, συνοδευόμενες από μετάφραση στην επίσημη γλώσσα του κάθε κράτους μέλους, και όχι η εθνική δικογραφία που τυχόν διαβιβάστηκε στο Δικαστήριο από το αιτούν δικαστήριο (32).
71. Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, καίτοι τα ερωτήματα έχουν τυπικώς ως αντικείμενο την ερμηνεία των άρθρων 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, και 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/28, καθώς και του άρθρου 34 ΣΛΕΕ, το förvaltningsrätten i Linköping, μη αποκλείοντας να συνάδουν τα χαρακτηριστικά του επίμαχου στην κύρια δίκη καθεστώτος με την οδηγία 2009/28 και διερωτώμενο συγχρόνως αν το εν λόγω καθεστώς συνάδει με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, εκφράζει ευθέως αμφιβολίες ως προς το κύρος της οδηγίας αυτής, οπότε το αντικείμενο των ερωτημάτων υποχρεώνει το Δικαστήριο να προβεί σε εκτίμηση περί του κύρους.
72. Κατ’ αυτόν τον τρόπο ερμήνευσαν την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών, καθώς και οι κύριοι διάδικοι, όπως εμφαίνουν, μεταξύ άλλων, οι παρατηρήσεις της Energimyndigheten, κατά τις οποίες η βάσει του άρθρου 34 ΣΛΕΕ απαγόρευση των εδαφικών περιορισμών είναι «ασύμβατη» προς την οδηγία 2009/28 (33).
73. Συνεπώς, πρέπει να εκτιμηθεί αν το άρθρο 34 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εδαφικό περιορισμό όπως ο επίμαχος στην κύρια δίκη και συναχθούν εντεύθεν, ενδεχομένως, οι συνέπειες ως προς το κύρος της οδηγίας 2009/28 υπό το πρίσμα του εν λόγω άρθρου.
2. Η ύπαρξη περιορισμού στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
74. Όπως υπενθύμισα με τις προτάσεις μου στην προπαρατεθείσα υπόθεση Essent Belgium (34), από πάγια νομολογία προκύπτει ότι συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, υπό την έννοια του άρθρου 34 ΣΛΕΕ, κάθε εμπορική ρύθμιση των κρατών μελών δυνάμενη να παρακωλύσει, άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το εμπόριο εντός της Ένωσης.
75. Ο περιορισμός μπορεί να απορρέει από ρύθμιση που θέτει τα εισαγόμενα προϊόντα σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τα εγχώρια, αλλά και, αντιστρόφως, από πλεονέκτημα παρεχόμενο στην εγχώρια παραγωγή σε σχέση με τα εισαγόμενα εμπορεύματα (35), ακόμη δε και από ρύθμιση η οποία, ενώ δεν παρέχει το πλεονέκτημα μόνο στα εγχώρια προϊόντα, επιβάλλει επιπλέον προϋποθέσεις για την παροχή του όσον αφορά εισαγόμενα προϊόντα (36).
76. Μολονότι το σουηδικό σύστημα πράσινων πιστοποιητικών δεν απαγορεύει την εισαγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, παρέχει αναμφισβήτητα πλεονέκτημα που είναι δυνατό να ευνοεί τους εγκατεστημένους στη Σουηδία παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, σε σχέση με τους εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη παραγωγούς, δεδομένου ότι, ενώ οι πρώτοι αποκομίζουν επιπλέον έσοδα τα οποία τους αποφέρει η πώληση πράσινων πιστοποιητικών, η οποία λειτουργεί ως πριμοδότηση παραγωγής, οι δεύτεροι αμείβονται μόνον από την πώληση πράσινης ενέργειας.
77. Η αδυναμία των εγκατεστημένων εντός άλλων κρατών μελών παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας να υπαχθούν στο καθεστώς των πράσινων πιστοποιητικών όταν εξάγουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια συνιστά, επομένως, εισάγοντα δυσμενή διάκριση περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, απαγορευόμενο από το άρθρο 34 ΣΛΕΕ.
78. Πάντως, πρέπει να εξεταστεί αν ο περιορισμός αυτός είναι δυνατό να δικαιολογηθεί.
3. Η δικαιολόγηση του εμποδίου στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
79. Εκτιμώ ότι, για τους λόγους τους οποίους εξέθεσα στην προπαρατεθείσα υπόθεση Essent Belgium και τους οποίους νομίζω ότι είναι περιττό να επαναλάβω, εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς μπορεί να δικαιολογηθεί από τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος, μολονότι εισάγει δυσμενή διάκριση, υπό την προϋπόθεση πάντως, στην περίπτωση αυτή, να εξετασθεί υπό το πρίσμα μιας ιδιαιτέρως αυστηρής απαιτήσεως αναλογικότητας, την οποία χαρακτήρισα ως «αυξημένη».
80. Συνεπώς, πρέπει να εξετασθεί αν η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική κανονιστική ρύθμιση είναι ικανή να διασφαλίσει την επίτευξη του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
81. Η Energimyndigheten και όλες οι κυβερνήσεις που κατέθεσαν παρατηρήσεις παραπέμπουν στην απόφαση PreussenElektra (37), υποστηρίζοντας ότι οι δικαιολογητικοί λόγοι που έγιναν δεκτοί στην απόφαση αυτή έχουν επίσης εφαρμογή στην επίμαχη στην κύρια δίκη κανονιστική ρύθμιση.
82. Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή και φρονώ ότι η εξέλιξη του κανονιστικού πλαισίου καθιστά αναγκαία την επανεξέταση της επιχειρηματολογίας.
83. Δύο νέες περιστάσεις προσελκύουν πιο συγκεκριμένα την προσοχή μου, δηλαδή η ελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και η θέσπιση ενός συστήματος αμοιβαίας αναγνωρίσεως των εγγυήσεων προελεύσεως.
84. Πρώτον, η Ένωση ακολουθεί, από το 1999, πορεία διαδοχικής ελευθερώσεως της εσωτερικής αγοράς ενέργειας, η οποία εκδηλώνεται με τη θέσπιση ενός νέου κανονιστικού πλαισίου, τιτλοφορούμενου «τρίτη δέσμη νομοθετικών μέτρων για την ενέργεια». Το εν λόγω πλαίσιο, το οποίο αποτελείται, συγκεκριμένα, από τον κανονισμό (ΕΚ) 714/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους όρους πρόσβασης στο δίκτυο για τις διασυνοριακές ανταλλαγές ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 1228/2003 (38), και από την οδηγία 2009/72/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και για την κατάργηση της οδηγίας 2003/54/ΕΚ (39), καθιερώνει ανταγωνισμό μεταξύ των παραγωγών της ηλεκτρικής ενέργειας και αυξάνει το ενδοκοινοτικό εμπόριο ηλεκτρικής ενέργειας, ευνοώντας τις διασυνδέσεις των δικτύων.
85. Παρατηρείται ότι, αντιθέτως προς την οδηγία 96/92/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (40), η οποία αποτελούσε απλώς και μόνον «περαιτέρω φάση ελευθέρωσης της αγοράς του ηλεκτρικού ρεύματος [που] αφήνει να διατηρηθούν εμπόδια στις εμπορικές συναλλαγές ηλεκτρικού ρεύματος μεταξύ των κρατών μελών» (41), η οδηγία 2009/72, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη της 62, σκοπεί στη δημιουργία πλήρως λειτουργικής εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία καθιστά δυνατή την πώληση ηλεκτρικής ενέργειας υπό τις ίδιες συνθήκες, μέσω ενός συνδεδεμένου δικτύου.
86. Πρέπει επίσης να υπογραμμισθεί ότι, όπως επισημαίνεται στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 4ης Φεβρουαρίου 2011 (42), καθώς και της 18ης και 19ης Οκτωβρίου 2012 (43), τα κράτη μέλη συμφώνησαν να ολοκληρώσουν την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας μέχρι το 2014, προκειμένου να καταστεί δυνατή η ελεύθερη κυκλοφορία της. Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας μέχρι το 2014 συνιστά όχι μόνον φιλοδοξία της Επιτροπής ειδικώς, αλλά και αναγκαιότητα (44) και σκοπό της Ένωσης.
87. Διαπιστώνεται επιπλέον ότι η ενσωμάτωση της πράσινης ενέργειας στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας συνιστά έναν από τους μείζονες σκοπούς της οδηγίας 2009/28, η οποία σκοπεί, ιδίως, στην ανάπτυξη της διασυνδέσεως μεταξύ των ηλεκτρικών δικτύων των κρατών μελών, προκειμένου να αναπτυχθεί το διασυνοριακό εμπόριο πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, ενδιάμεσης φύσεως, διασφαλίζοντας στους παραγωγούς πράσινης ενέργειας κατά προτεραιότητα ή εγγυημένη πρόσβαση στα δίκτυα μεταφοράς και διανομής (45).
88. Δεύτερον, η δικαιολόγηση που αντλείται από την αδυναμία διαπιστώσεως της προελεύσεως από ανανεώσιμες πηγές της ενέργειας που παράγεται εντός άλλου κράτους μέλους δεν μπορεί πλέον να προβάλλεται βασίμως, από της θεσπίσεως, με την οδηγία 2001/77, των «εγγυήσεων προελεύσεως», που έχουν ακριβώς ως προορισμό την απόδειξη του ότι η πωλούμενη ηλεκτρική ενέργεια παράγεται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας.
89. Συναφώς, θα μπορούσε να αντιταχθεί ότι οι εγγυήσεις προελεύσεως έχουν θεσπισθεί, στην οδηγία 2009/28, αποκλειστικώς και μόνον ως αποδεικτικά μέσα που παρέχουν σε έναν προμηθευτή τη δυνατότητα να αποδείξει στους πελάτες του ότι το ενεργειακό μείγμα του περιέχει μέρος ή συγκεκριμένη ποσότητα πράσινης ενέργειας (46), ότι δεν εκπληρώνουν καμία λειτουργία για την εκπλήρωση των δεσμευτικών εθνικών στόχων (47) και δεν παρέχουν, αυτές και μόνες, το δικαίωμα υπαγωγής στα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως (48).
90. Εντούτοις, η αντίρρηση αυτή είναι, κατά τη γνώμη μου, αλυσιτελής υπό το πρίσμα της αιτιολογίας που δέχθηκε το Δικαστήριο, η οποία στηρίζεται αποκλειστικώς και μόνο στην έλλειψη αποδεικτικού μέσου που καθιστά δυνατό τον καθορισμό της προελεύσεως της παραχθείσας ενέργειας. Επιπλέον, ισοδυναμεί με απόπειρα δικαιολογήσεως της παραβάσεως των κανόνων της Συνθήκης ΛΕΕ περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, με την επίκληση ενός ιεραρχικώς υποδεέστερου κανόνα.
91. Οπωσδήποτε, η διττή εξέλιξη του κανονιστικού πλαισίου του εμπορίου ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία χαρακτηρίζεται από την πορεία προς την ελευθέρωση και την αμοιβαία αναγνώριση, καθιστά κατά τη γνώμη μου δυσχερή τη συνέχιση της νομολογίας της προπαρατεθείσας αποφάσεως PreussenElektra, μολονότι συμφωνώ ανεπιφύλακτα με την πρόταση κατά την οποία η χρησιμοποίηση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, την οποία επιδιώκουν να προωθήσουν τα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως, συντελεί στην προστασία του περιβάλλοντος, ιδίως με τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου (49).
92. Αμφιβάλλω όμως περισσότερο ως προς τον ισχυρισμό ότι η δυνατότητα ενός παραγωγού πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας εγκατεστημένου εντός κράτους μέλους να υπαχθεί στο καθεστώς στηρίξεως που εφαρμόζεται από άλλο κράτος μέλος αντιβαίνει άνευ ετέρου στον σκοπό αυτόν. Συναφώς, φρονώ ότι υπάρχει κάποια σύγχυση μεταξύ των σκοπών των καθεστώτων στηρίξεως εν γένει και των σκοπών των τοπικών περιορισμών ειδικώς.
93. Το ζήτημα αυτό χρήζει προσεκτικής εξετάσεως διότι, μολονότι είναι εύκολο να γίνει δεκτό ότι τα συστήματα πράσινων πιστοποιητικών συντελούν στην προστασία του περιβάλλοντος τονώνοντας την παραγωγή πράσινης ενέργειας, υπάρχει, αντιθέτως, κάποιο παράδοξο στην άποψη ότι η ενθάρρυνση της εισαγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας από άλλο κράτος μέλος θα μπορούσε να βλάψει την προστασία του περιβάλλοντος.
94. Συνεπώς, θεωρώ σημαντικό να εξετασθεί ειδικότερα έκαστος από τους δικαιολογητικούς λόγους των οποίων γίνεται επίκληση για να εξηγηθεί η άρνηση συνεκτιμήσεως, στα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως, της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας προερχόμενης από άλλα κράτη μέλη.
95. Μολονότι οι εν λόγω δικαιολογητικοί λόγοι έχουν περιληφθεί συλλήβδην στη γενική κατηγορία λόγων που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος, στην πραγματικότητα διαφέρουν πολύ μεταξύ τους. Ως εκ τούτου, προκειμένου να γίνει αντιληπτή η βαρύτητα εκάστου εξ αυτών πρέπει, κατά την αντίκρουσή τους, να εξετασθεί εκ νέου έκαστο από τα κύρια επιχειρήματα που ανέπτυξαν η Energimyndigheten και οι κυβερνήσεις που υπέβαλαν παρατηρήσεις (50).
96. Το πρώτο επιχείρημα στηρίζεται στην ανάγκη διασφαλίσεως της εύρυθμης λειτουργίας των καθεστώτων στηρίξεως και μη διακυβεύσεως της ικανότητας των κρατών μελών να επιτύχουν τους εθνικούς τους στόχους αυξήσεως της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, πράγμα το οποίο προϋποθέτει τη δυνατότητά τους να ελέγχουν τα αποτελέσματα και το κόστος των συστημάτων τους στηρίξεως με γνώμονα το δυναμικό εκάστου κράτους μέλους.
97. Το πρώτο αυτό επιχείρημα δεν είναι πειστικό, διότι ο κίνδυνος αποσταθεροποιήσεως των εθνικών συστημάτων πράσινων πιστοποιητικών εφόσον περιληφθούν στα συστήματα αυτά οι εγκατεστημένοι εντός άλλων κρατών μελών παραγωγοί δεν έχει αποδειχθεί κατά τη γνώμη μου.
98. Εκτός του ότι τα διαρκή τεχνικά εμπόδια στο διασυνοριακό εμπόριο ηλεκτρικής ενέργειας που οφείλονται, ιδίως, στις δυσχέρειες προσβάσεως στα δίκτυα και στην έλλειψη διασυνδέσεων περιορίζουν, σε ποσοστά που ποικίλλουν βεβαίως αναλόγως των οικείων κρατών μελών, τους κινδύνους αιφνίδιας και μαζικής εισροής αλλοδαπών παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, τα καθεστώτα στηρίξεως περιλαμβάνουν κατά κανόνα ρυθμιστικούς μηχανισμούς που θα μπορούσαν, ενδεχομένως, να αποτρέψουν τον κίνδυνο μειώσεως της τιμής των πράσινων πιστοποιητικών σε περίπτωση αυξήσεως του αριθμού πιστοποιητικών σε κυκλοφορία λόγω της χορηγήσεώς τους σε αλλοδαπούς παραγωγούς. Σε σύστημα όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο στηρίζεται στη θέσπιση αναθεωρούμενων ποσοστώσεων, επιβαλλομένων στους προμηθευτές και σε ορισμένους χρήστες, η αύξηση του αριθμού πιστοποιητικών στην αγορά πράσινων πιστοποιητικών θα μπορούσε, πράγματι, να αντισταθμιστεί με την αντίστοιχη αύξηση των απαιτήσεων που αφορούν τις ποσοστώσεις, πράγμα το οποίο δεν μπορεί παρά να αποτελεί θετική εξέλιξη.
99. Το δεύτερο επιχείρημα αφορά το γεγονός ότι το διασυνοριακό εμπόριο πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας απαιτεί την προηγούμενη σύναψη συμφωνίας συνεργασίας μεταξύ των οικείων κρατών μελών, προς ρύθμιση διαφόρων ζητημάτων που αφορούν, μεταξύ άλλων, τις προϋποθέσεις εκδόσεως πράσινων πιστοποιητικών, τον συντονισμό των πληροφοριών και τον ορισμό των αρμοδίων αρχών για την έγκριση των εγκαταστάσεων.
100. Ούτε το επιχείρημα αυτό με πείθει.
101. Αφενός, όπως αναγνωρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, οι μηχανισμοί συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών τους οποίους προβλέπει η οδηγία 2009/28 δεν σκοπούν στη διασφάλιση της προσβάσεως της παραγόμενης στην αλλοδαπή πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας στα εθνικά καθεστώτα, αλλά στην παροχή στα κράτη μέλη της δυνατότητας επιτεύξεως των συνολικών εθνικών στόχων με τη βοήθεια άλλων κρατών μελών. Κατά τη γνώμη μου, η παροχή, στις ευρισκόμενες στην αλλοδαπή εγκαταστάσεις, προσβάσεως, στα εθνικά καθεστώτα στηρίξεως, αντί να εμποδίζει την υπογραφή συμφωνιών συνεργασίας μπορεί, αντιθέτως, να την ευνοεί, παροτρύνοντας τα κράτη μέλη να συντονίζουν τα καθεστώτα τους στηρίξεως.
102. Αφετέρου, θεωρώ σημαντικό ότι, ενώ μεταξύ των σκοπών της οδηγίας 2009/28 περιλαμβάνεται η ανάπτυξη του μεταξύ κρατών μελών εμπορίου πράσινης ενέργειας, μία μόνο συμφωνία συνεργασίας έχει συναφθεί από την έναρξη ισχύος της, η υπογραφείσα μεταξύ του Βασιλείου της Σουηδίας και του Βασιλείου της Νορβηγίας στις 29 Ιουνίου 2011. Σημειώνω εξάλλου με ενδιαφέρον ότι, στην ανακοίνωσή της της 5ης Νοεμβρίου 2013, με τίτλο «Πραγμάτωση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και πλήρης αξιοποίηση της δημόσιας παρέμβασης» (51), η Επιτροπή, η οποία διαπιστώνει με λύπη ότι δεν έχουν αξιοποιηθεί οι μηχανισμοί συνεργασίας, με μόνη εξαίρεση τη σύναψη της συμφωνίας αυτής, επισημαίνει ότι η ανάπτυξη της πράσινης ενέργειας στο πλαίσιο διασυνοριακών καθεστώτων στηρίξεως «μπορεί να μειώσει το κόστος της συμμόρφωσης προς την οδηγία 2009/28[…] [και] να εξαλείψει πιθανές στρεβλώσεις στην ενιαία αγορά που οφείλονται στις διαφορετικές εθνικές προσεγγίσεις» (52).
103. Το τρίτο επιχείρημα αφορά το γεγονός ότι η απαγόρευση των εδαφικών περιορισμών θα συνεπαγόταν την εν μέρους των κρατών μελών απώλεια του ελέγχου της συνθέσεως του ενεργειακού μείγματός τους.
104. Το επιχείρημα αυτό δεν μου φαίνεται πειστικότερο από τα προηγούμενα. Μολονότι από το άρθρο 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας σκοπεί στον σεβασμό της ελευθερίας επιλογής του εθνικού ενεργειακού μείγματος, υπό την επιφύλαξη του άρθρου 192, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (53), αυτή η επιλογή ενεργειακής πολιτικής μπορεί, παρά ταύτα, να επηρεάζεται από μέτρα που θεσπίζει η Ένωση στο πλαίσιο της περιβαλλοντικής πολιτικής της, όπως εμφαίνει η οδηγία 2009/28, η οποία, επιβάλλοντας σε έκαστο κράτος μέλος δεσμευτικούς στόχους καταναλώσεως πράσινης ενέργειας, επηρεάζει κατ’ ανάγκην τη σύνθεση του ενεργειακού μείγματός τους.
105. Το τέταρτο επιχείρημα αφορά το γεγονός ότι οι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη παραγωγοί πράσινης ενέργειας θα μπορούσαν να επιλέξουν το καθεστώς που τους ευνοεί περισσότερο, πράγμα το οποίο θα άνοιγε το δρόμο για καθεστώτα στηρίξεως «κατά παραγγελία», ακόμη δε και στη λήψη στηρίξεως από δύο εθνικά καθεστώτα.
106. Νομίζω, όμως, ότι η δυνατότητα των κρατών μελών να συντονίζουν τα καθεστώτα τους στηρίξεως χάρη στους διάφορους μηχανισμούς συνεργασίας τους οποίους προβλέπει η οδηγία 2009/28 δίνει απάντηση στην αντίρρηση αυτή.
107. Το πέμπτο επιχείρημα που προβάλλεται προς στήριξη των εδαφικών περιορισμών είναι ότι, αν περιληφθούν στα καθεστώτα αυτά οι εγκατεστημένοι εντός άλλων κρατών μελών παραγωγοί, ο εγχώριος καταναλωτής θα καταλήξει να χρηματοδοτεί τις εγκαταστάσεις παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που βρίσκονται εντός άλλων κρατών μελών. Διερωτώμαι, εντούτοις, πώς το επιχείρημα αυτό, το οποίο προέβαλε η Energimyndigheten κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, μπορεί να αφορά τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος, ο οποίος, αντιθέτως, δικαιολογεί την εκ μέρους των καταναλωτών ενός κράτους μέλους χρηματοδότηση, μέσω των εθνικών καθεστώτων στηρίξεως, της εισαγόμενης από κράτος μέλος πράσινης ενέργειας αντί της εθνικής ενέργειας ορυκτής προελεύσεως.
108. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι κανένα από τα επιχειρήματα των οποίων έγινε επίκληση δεν αποδεικνύει ότι οι εδαφικοί περιορισμοί όπως οι επίμαχοι στην κύρια δίκη είναι ικανοί να διασφαλίσουν την εκπλήρωση του σκοπού προστασίας του περιβάλλοντος.
109. Συναφώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι ένα από τα τέσσερα συστατικά στοιχεία της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, τα οποία εκτίθενται στο άρθρο 191, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι η «συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων» (54). Η ανάπτυξη του διασυνοριακού εμπορίου πράσινης ενέργειας η οποία θα πραγματοποιηθεί, αν περιληφθούν στα καθεστώτα αυτά οι εγκατεστημένοι εντός άλλων κρατών μελών παραγωγοί, θα συντελέσει στην επίτευξη του σκοπού αυτού, καθιστώντας δυνατή τη βέλτιστη κατανομή της παραγωγής μεταξύ των κρατών μελών με γνώμονα το δυναμικό εκάστου.
110. Συνεπώς, κρίνω ότι εδαφικοί περιορισμοί όπως οι επίμαχοι στην κύρια δίκη δεν είναι σύμφωνοι με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
111. Στο μέτρο που εκτιμώ ότι η οδηγία 2009/28 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί κατά άλλον τρόπο, παρά μόνον υπό την έννοια ότι επιτρέπει τους περιορισμούς αυτούς, φρονώ ότι πρέπει να ακυρωθεί ως προς το σημείο αυτό.
112. Πρέπει ακόμη να καθορισθούν τα διαχρονικά αποτελέσματα της ακυρώσεως αυτής.
113. Δεδομένου ότι η προδικαστική παραπομπή περί εκτιμήσεως του κύρους και η προσφυγή ακυρώσεως συνιστούν δύο συμπληρωματικές διαδικασίες του ελέγχου νομιμότητας, το Δικαστήριο καθορίζει τα αποτελέσματα μιας κηρύξεως της ακυρότητας, αναπτύσσοντας τη συλλογιστική του κατ’ αναλογία προς τις ακυρωτικές αποφάσεις, των οποίων τα διαχρονικά αποτελέσματα διευκρινίζονται στο άρθρο 264 ΣΛΕΕ.
114. Συνεπώς, κατά το άρθρο 264, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η κήρυξη της ακυρότητας έχει, κατ’ αρχήν, το ίδιο αναδρομικό αποτέλεσμα με την ακύρωση.
115. Εντούτοις, στηριζόμενο στην παρέκκλιση την οποία προβλέπει το άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο δέχεται ότι είναι δυνατή κατ’ εξαίρεση η παρέκκλιση από το αναδρομικό αποτέλεσμα της κηρύξεως της ακυρότητας όταν τη δικαιολογούν επιτακτικοί λόγοι.
116. Ως εκ τούτου, με τρεις αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 1980, Providence agricole de la Champagne (55), Maïseries de Beauce (56), και Roquette Frères, προπαρατεθείσα, το Δικαστήριο έκρινε, αφού διαπίστωσε την ακυρότητα των προσβαλλομένων κανονισμών, ότι η ακυρότητα αυτή δεν ήταν δυνατό να θέσει υπό αμφισβήτηση τη νομιμότητα της καταβολής ή της εισπράξεως των αντισταθμιστικών χρηματικών ποσών εκ μέρους των εθνικών αρχών, βάσει των κανονισμών αυτών κατά το διάστημα πριν από την έκδοση της αποφάσεώς του.
117. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο έκανε επανειλημμένως χρήση της δυνατότητας περιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων της διαπιστώσεως της ακυρότητας μιας πράξεως της Ένωσης όταν το επιβάλλουν επιτακτικοί λόγοι ασφάλειας δικαίου, αφορώντες όλα τα διακυβευόμενα συμφέροντα (57).
118. Προκειμένου να αποφασίσει έναν τέτοιο περιορισμό, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη, αφενός, την καλή πίστη των ενδιαφερομένων και, αφετέρου, τις σοβαρές διαταραχές που θα μπορούσαν να προκαλέσουν οι αποφάσεις του στις δημιουργηθείσες νομικές καταστάσεις.
119. Εκτιμώ ότι η άσκηση της εξουσίας προσδιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων της κηρύξεως της ακυρότητας δικαιολογείται στην υπόθεση της κύριας δίκης, οι περιστάσεις της οποίας είναι ιδιαίτερες.
120. Η ανάπτυξη της πράσινης ενέργειας προϋποθέτει, πράγματι, δαπανηρές και μακροπρόθεσμες επενδύσεις. Οι αναδρομικές τροποποιήσεις των καθεστώτων στηρίξεως θα μπορούσαν να προκαλέσουν κρίση εμπιστοσύνης στους επενδυτές και να μειώσουν τις επενδύσεις στον τομέα αυτόν, ιδίως στις λιγότερο ώριμες τεχνολογίες.
121. Υπό τις συνθήκες αυτές, προτείνω συγκεκριμένα στο Δικαστήριο να αναβάλει επί 24 μήνες τα αποτελέσματα της αποφάσεώς του, από της δημοσιεύσεώς της, προκειμένου να γίνουν οι επιβαλλόμενες τροποποιήσεις στην οδηγία 2009/28.
Γ – Επί του τετάρτου ερωτήματος
122. Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το γεγονός ότι ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής ενός καθεστώτος στηρίξεως, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, στους εγχώριους παραγωγούς δεν αναγράφεται ρητώς στον εθνικό νόμο επηρεάζει τις απαντήσεις στα προηγούμενα ερωτήματα.
123. Η απόφαση περί παραπομπής αναφέρει ρητώς ότι, μολονότι ο περιορισμός αυτός «δεν απορρέει άμεσα από το περιεχόμενο του νόμου, αλλά από τις προπαρασκευαστικές του εργασίες» (58), «[κ]ατά το σουηδικό δίκαιο, είναι [...] αδύνατο να επιτραπεί η πρόσβαση στο σύστημα των [πράσινων] πιστοποιητικών […] σε εγκαταστάσεις παραγωγής [πράσινης] ηλεκτρικής ενέργειας […] που βρίσκονται εκτός των συνόρων» (59).
124. Συνεπώς, το αιτούν δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να επισημαίνει το εθνικό δίκαιο και να το ερμηνεύει, κρίνει, στηριζόμενο στις προπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου, ότι ο εδαφικός περιορισμός απεικονίζει την κατάσταση του εθνικού θετικού δικαίου. Εξάλλου, αν τούτο δεν συνέβαινε, τα τρία πρώτα ερωτήματά του θα είχαν υποθετικό χαρακτήρα.
125. Επομένως, με το τελευταίο ερώτημά του, επιδιώκει να επιβεβαιώσει τη μέθοδο τελολογικής ερμηνείας την οποία χρησιμοποίησε για τον προσδιορισμό του περιεχομένου του θετικού δικαίου του.
126. Το Δικαστήριο, το οποίο δεν είναι αρμόδιο, στο πλαίσιο της αποστολής που του έχει ανατεθεί με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, να αποφαίνεται επί της ερμηνείας του εθνικού δικαίου (60), δεν μπορεί να ελέγξει τη μέθοδο ερμηνείας του νόμου αυτού την οποία ακολουθεί το εθνικό δικαστήριο.
127. Ως εκ τούτου, είμαι της γνώμης ότι δεν υπάρχει λόγος να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, το οποίο δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
V – Πρόταση
128. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να δώσει στα υποβληθέντα από το förvaltningsrätten i Linköping ερωτήματα τις ακόλουθες απαντήσεις:
1) Τα άρθρα 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο ια΄, και 3, παράγραφος 3, 2009/28/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και την τροποποίηση και τη συνακόλουθη κατάργηση των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2003/30/ΕΚ, έχουν την έννοια ότι:
– συνιστά καθεστώς ενισχύσεως, υπό την έννοια της οδηγίας 2009/28, εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία χορηγεί στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας πράσινα πιστοποιητικά, ορισμένη ποσόστωση των οποίων πρέπει υποχρεωτικώς να αγοράζουν οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας και ορισμένοι χρήστες, αναλόγως της συνολικής ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας την οποία παραδίδουν ή καταναλώνουν·
– η οδηγία 2009/28 επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν τέτοια καθεστώτα, να χορηγούν πράσινα πιστοποιητικά μόνο στις εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές που βρίσκονται στο έδαφός τους.
2) Το άρθρο 34 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση που χορηγεί στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές πράσινα πιστοποιητικά, ορισμένη ποσόστωση των οποίων πρέπει υποχρεωτικώς να αγοράζουν οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας και ορισμένοι χρήστες, αναλόγως της συνολικής ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας την οποία παραδίδουν ή καταναλώνουν, καθόσον η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση αποκλείει από το καθεστώς στηρίξεως τους παραγωγούς των οποίων οι εγκαταστάσεις βρίσκονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους.
3) Το άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας 2009/28 είναι άκυρο καθόσον παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την πρόσβαση στα καθεστώτα τους στηρίξεως όσον αφορά τους παραγωγούς των οποίων οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας βρίσκονται σε άλλο κράτος μέλος.
4) Η ακυρότητα αυτή θα αρχίσει να παράγει αποτελέσματα δύο έτη μετά τη δημοσίευση της αποφάσεως.