Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑197/11 και C‑203/11

Eric Libert κ.λπ.

κατά

Gouvernement flamand (C‑197/11)

και

All Projects & Developments NV κ.λπ.

κατά

Vlaamse Regering (C‑203/11)

[αιτήσεις του Cour constitutionnelle (Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Θεμελιώδεις ελευθερίες – Περιορισμός – Δικαιολόγηση – Κρατικές ενισχύσεις – Έννοια του όρου “σύμβαση δημοσίων έργων” – Οικόπεδα και κτίρια ευρισκόμενα εντός ορισμένων δήμων – Ρύθμιση θεσπισθείσα από περιφέρεια η οποία θέτει ως προϋπόθεση της μεταβιβάσεως των ως άνω την ύπαρξη “επαρκούς συνδέσμου” μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και του καταλαμβανόμενου από τη ρύθμιση δήμου – Επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού επιβαλλόμενη στους εργολάβους και στους κυρίους του έργου – Φορολογικά κίνητρα και μηχανισμοί επιδοτήσεως»

Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα)
της 8ης Μαΐου 2013

1.        Προδικαστικά ερωτήματα – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου – Όρια – Ζήτημα που εγείρεται στο πλαίσιο διαφοράς της οποίας τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους – Αρμοδιότητα λόγω του ότι ενδεχομένως θίγονται πρόσωπα προερχόμενα από τα λοιπά κράτη μέλη

(Άρθρο 267 ΣΛΕΕ)

2.        Ιθαγένεια της Ένωσης – Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – Ελευθερία εγκαταστάσεως – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και ελευθερία των πληρωμών – Περιορισμοί στις πράξεις επί ακινήτων – Ρύθμιση θεσπισθείσα από περιφέρεια η οποία θέτει ως προϋπόθεση της μεταβιβάσεως οικοπέδων και κτιρίων ευρισκομένων εντός ορισμένων δήμων τη διακρίβωση, από τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και των δήμων αυτών – Δεν επιτρέπεται – Δικαιολόγηση – Πολιτική περί κοινωνικής στεγάσεως – Δεν χωρεί

(Άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ· οδηγία 2004/38 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 22 και 24)

3.        Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και ελευθερία των πληρωμών – Περιορισμοί στις πράξεις επί ακινήτων – Ρύθμιση θεσπισθείσα από περιφέρεια με την οποία επιβάλλεται σε ορισμένες επιχειρήσεις «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», κατά τη χορήγηση σ’ αυτές αδείας δόμησης ή κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα – Επιτρέπεται – Δικαιολόγηση – Πολιτική περί κοινωνικής στεγάσεως – Προϋποθέσεις – Αναλογικότητα – Εκτίμηση του εθνικού δικαστηρίου

(Άρθρο 63 ΣΛΕΕ)

4.        Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Φορολογικά κίνητρα και μηχανισμοί επιδοτήσεως που σκοπούν στην αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού στην οποία υπόκεινται οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου – Εμπίπτουν – Προϋποθέσεις – Παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος και όχι αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας – Εκτίμηση του εθνικού δικαστηρίου

(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ· απόφαση 2005/842 της Επιτροπής)

5.        Προδικαστικά ερωτήματα – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου – Όρια – Αρμοδιότητα του εθνικού δικαστηρίου – Περιγραφή και εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς – Εφαρμογή των ερμηνευθεισών από το Δικαστήριο διατάξεων

(Άρθρο 267 ΣΛΕΕ)

6.        Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών – Οδηγία 2004/18 – Συμβάσεις δημοσίων έργων – Έννοια – Κατασκευή εργατικών κατοικιών που πρέπει εν συνεχεία να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό εργατικής κατοικίας ή κατόπιν υποκαταστάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες που κατασκεύασε τις προς πώληση κατοικίες από τον οργανισμό αυτό – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Εκτίμηση του εθνικού δικαστηρίου

(Οδηγία 2004/18 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 1, § 2, στοιχείο β΄)

1.        Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 33, 34, 36)

2.        Αντιβαίνει στα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και στα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα εντός των κρατών μελών, ρύθμιση θεσπισθείσα από περιφέρεια, βάσει της οποίας η μεταβίβαση ακινήτων ευρισκομένων εντός ορισμένων δήμων προϋποθέτει τη διακρίβωση, από τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και των δήμων αυτών. Συγκεκριμένα, μια τέτοια ρύθμιση συνιστά περιορισμό των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζονται με τις εν λόγω διατάξεις του δικαίου της Ένωσης.

Βεβαίως, απαιτήσεις σχετικές με την πολιτική κράτους μέλους περί κοινωνικής στεγάσεως, η οποία σκοπεί να διασφαλίσει επαρκή προσφορά κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και τις λοιπές ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού, μπορούν να αποτελούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και, ως εκ τούτου, να δικαιολογούν τέτοιους περιορισμούς.

Εντούτοις, τα μέτρα αυτά υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού. Συγκεκριμένα, τα κριτήρια που προβλέπει εναλλακτικά η ρύθμιση αυτή και των οποίων η συνδρομή πρέπει να διακριβώνεται συστηματικά από την τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, για να αποδειχθεί ότι πληρούται η προϋπόθεση της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο καταλαμβανόμενο από τη ρύθμιση δήμο, ενδέχεται να πληρούνται όχι μόνον από τον λιγότερο εύπορο πληθυσμό, αλλά και από άλλα πρόσωπα που διαθέτουν επαρκή μέσα και τα οποία, συνεπώς, ουδόλως χρήζουν ειδικώς κοινωνικής προστασίας στο πλαίσιο της αγοράς αυτής.

Τέλος, για να δικαιολογείται καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας, μολονότι παρεκκλίνει από θεμελιώδη ελευθερία, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, τα οποία διασφαλίζουν ότι είναι κατάλληλο για να οριοθετεί επαρκώς την εκ μέρους των εθνικών αρχών άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως. Τούτο δεν συμβαίνει σε περίπτωση κατά την οποία, βάσει ενός εκ των κριτηρίων αυτών, απαιτείται να αποδειχθεί η ύπαρξη σοβαρού και μακροχρόνιου επαγγελματικού, οικογενειακού, κοινωνικού ή οικονομικού δεσμού του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο δήμο, λαμβανομένου υπόψη του ασαφούς χαρακτήρα του κριτηρίου αυτού και της παραλείψεως εξειδικεύσεως των συγκεκριμένων περιπτώσεων στις οποίες πρέπει να γίνεται δεκτό ότι πληρούται.

(βλ. σκέψεις 48, 51, 52, 55, 57-60, διατακτ.  1)

3.        Tο άρθρο 63 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει ρύθμιση βάσει της οποίας επιβάλλεται σε ορισμένες επιχειρήσεις «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», κατά τη χορήγηση σ’ αυτές αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, εφόσον το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι η ρύθμιση αυτή είναι αναγκαία και κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού της διασφαλίσεως επαρκούς προσφοράς κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και σε άλλες ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού.

Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι ορισμένοι εργολάβοι ή κύριοι του έργου, προκειμένου να τους χορηγηθεί άδεια δόμησης ή άδεια κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, υποχρεούνται να υπαχθούν σε διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας βαρύνονται με την εκπλήρωση επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού, η οποία συνίσταται είτε στην υποχρέωση μέρος του σχεδίου να αφορά την ανέγερση εργατικών κατοικιών είτε στην καταβολή εισφοράς στον δήμο εντός του οποίου υλοποιείται το σχέδιο αυτό, συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, δεδομένου ότι οι οικείοι επενδυτές δεν μπορούν να χρησιμοποιήσουν ελεύθερα τα οικόπεδα για τους σκοπούς για τους οποίους επιθυμούν να τα αποκτήσουν.

Εντούτοις, η υποχρέωση αυτή μπορεί να δικαιολογείται λόγω απαιτήσεων σχετικών με την πολιτική κράτους μέλους περί κοινωνικής στεγάσεως που συνιστούν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν η υποχρέωση αυτή πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας.

(βλ. σκέψεις 65-69, διατακτ.  2)

4.        Τα φορολογικά κίνητρα και οι μηχανισμοί επιδοτήσεως μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις περί του αν υφίσταται κρατική ενίσχυση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, προκειμένου περί των μέτρων προς αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που υπέχουν ορισμένοι εργολάβοι και κύριοι του έργου, να διακριβώσει αν η απόφαση 2005/842, για την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, έχει, εντούτοις, εφαρμογή στην περίπτωση των μέτρων αυτών.

Συναφώς, χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις οι παρεμβάσεις οι οποίες, με οποιαδήποτε μορφή, ενδέχεται να ευνοούν άμεσα ή έμμεσα επιχειρήσεις ή πρέπει να γίνει δεκτό ότι αποτελούν οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα είχε η δικαιούχος επιχείρηση υπό κανονικές συνθήκες αγοράς. Αντιθέτως, στο μέτρο που κρατική παρέμβαση πρέπει να θεωρηθεί αντιστάθμιση που συνιστά την αντιπαροχή υπηρεσιών οι οποίες παρασχέθηκαν από τις δικαιούχους επιχειρήσεις για την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, με συνέπεια οι επιχειρήσεις αυτές να μην απολαύουν στην πράξη οικονομικού πλεονεκτήματος, η δε παρέμβαση αυτή να μην έχει, επομένως, ως αποτέλεσμα να φέρει τις οικείες επιχειρήσεις σε ευνοϊκότερη από άποψη ανταγωνισμού θέση σε σχέση με τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις, μια τέτοια παρέμβαση δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Τούτο μπορεί να συμβαίνει στην περίπτωση των μέτρων που σκοπούν στην αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού στην οποία υπόκεινται οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου και η οποία συνίσταται είτε στην υποχρέωση μέρος του σχεδίου να αφορά την ανέγερση εργατικών κατοικιών είτε στην καταβολή εισφοράς στον δήμο εντός του οποίου υλοποιείται το σχέδιο αυτό.

Ωστόσο, προκειμένου, σε συγκεκριμένη περίπτωση, μια τέτοια αντιστάθμιση να μη χαρακτηρισθεί ως κρατική ενίσχυση, πρέπει να πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις. Πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση τέτοιας αντισταθμίσεως πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι δε υποχρεώσεις αυτές πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες. Συναφώς, λαμβανομένης υπόψη της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο οι υπηρεσίες κοινωνικής στεγάσεως να χαρακτηρισθούν ως δημόσια υπηρεσία. Το γεγονός ότι από την εν λόγω επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού δεν ωφελούνται άμεσα οι ιδιώτες, οι οποίοι έχουν υποβάλει αίτηση για την απόκτηση εργατικής κατοικίας, αλλά οι φορείς εργατικής κατοικίας, στερείται εν προκειμένω σημασίας όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της επίμαχης υπηρεσίας. Δεύτερον, οι βασικές παράμετροι για τον υπολογισμό της αντισταθμίσεως πρέπει να έχουν προσδιορισθεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια, προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο η αντιστάθμιση αυτή να συνεπάγεται την παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος δυνάμενου να ευνοήσει τη δικαιούχο επιχείρηση σε σχέση με τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις. Τρίτον, η παρεχόμενη αντιστάθμιση δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Τέταρτον, το ύψος της αντισταθμίσεως αυτής πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με τα αναγκαία μέσα προς ικανοποίηση των απαιτήσεων σχετικά με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις αυτές, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος από την εκπλήρωση των ως άνω υποχρεώσεων.

(βλ. σκέψεις 83-89, 91, 92, 102, διατακτ.  3)

5.        Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 94, 95)

6.        Η κατασκευή εργατικών κατοικιών που πρέπει εν συνεχεία να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό εργατικής κατοικίας ή κατόπιν υποκαταστάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες που κατασκεύασε τις προς πώληση κατοικίες από τον οργανισμό αυτό, εμπίπτει στην έννοια της «δημόσιας συμβάσεως έργων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2004/18, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, εφόσον πληρούνται τα κριτήρια που προβλέπει η διάταξη αυτή, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.

(βλ. σκέψη 119, διατακτ.  4)