Language of document : ECLI:EU:C:2013:288

Gevoegde zaken C‑197/11 en C‑203/11

Eric Libert e.a.
tegen
Vlaamse Regering (C‑197/11)

en

All Projects & Developments NV e.a.
tegen
Vlaamse Regering (C‑203/11)

[verzoeken van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]

„Fundamentele vrijheden – Beperking – Rechtvaardiging – Staatssteun – Begrip ‚overheidsopdracht voor werken’ – Gronden en constructies in bepaalde gemeenten – Gewestelijke regeling die voor overdracht daarvan vereist dat kandidaat-koper of kandidaat-huurder over ‚voldoende band’ met doelgemeente beschikt – Sociale last opgelegd aan bouwheren en verkavelaars – Fiscale stimuli en subsidiemechanismen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 8 mei 2013

1.        Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Vraag gerezen in geding dat tot één lidstaat is beperkt – Bevoegdheid gelet op de mogelijkheid dat personen uit andere lidstaten worden geraakt

(Art. 267 VWEU)

2.        Burgerschap van de Unie – Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Beperkingen van vastgoedtransacties – Gewestelijke regeling die voor overdracht van onroerende goederen in bepaalde gemeenten vereist dat provinciale beoordelingscommissie oordeelt dat er een „voldoende band” bestaat tussen de kandidaat-koper of kandidaat-huurder en deze gemeenten – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Beleid inzake sociale huisvesting – Geen

(Art. 21 VWEU, 45 VWEU, 49 VWEU, 56 VWEU en 63 VWEU; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, art. 22 en 24)

3.        Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Beperkingen van vastgoedtransacties – Gewestelijke regeling die bepaalde marktdeelnemers een „sociale last” oplegt wanneer hun een bouw‑ of verkavelingsvergunning wordt verleend – Toelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Beleid inzake sociale huisvesting – Voorwaarden – Evenredigheid – Beoordeling door nationale rechter

(Art. 63 VWEU)

4.        Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Fiscale stimuli en subsidiemechanismen ter compensatie van op bouwheren en verkavelaars rustende sociale last – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Economisch voordeel en geen compensatie voor uitvoering van openbaredienstverplichtingen – Beoordeling door nationale rechter

(Art. 107, lid 1, VWEU; beschikking 2005/842 van de Commissie)

5.        Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Bevoegdheid van nationale rechter – Vaststelling en beoordeling van feiten van geding – Toepassing van door het Hof uitgelegde bepalingen

(Art. 267 VWEU)

6.        Harmonisatie van wetgevingen – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten – Richtlijn 2004/18 – Overheidsopdrachten voor uitvoering van werken – Begrip – Bouw van sociale woningen die vervolgens tegen geplafonneerde prijzen dienen te worden verkocht aan een openbare instelling voor sociale huisvesting of waarbij deze instelling in de plaats komt van de dienstverrichter die deze woningen heeft gebouwd – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Beoordeling door nationale rechter

(Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 2, sub b)

1.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 33, 34, 36)

2.        De artikelen 21 VWEU, 45 VWEU, 49 VWEU, 56 VWEU en 63 VWEU en de artikelen 22 en 24 van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden staan in de weg aan een gewestelijke regeling die voor de overdracht van onroerende goederen in bepaalde gemeenten vereist dat een provinciale beoordelingscommissie oordeelt dat er een „voldoende band” bestaat tussen de kandidaat-koper of kandidaat-huurder en deze gemeenten. Een dergelijke regeling vormt immers een beperking van de door die bepalingen van het Unierecht gewaarborgde fundamentele vrijheden.

Eisen betreffende het beleid inzake sociale huisvesting van een lidstaat die tot doel hebben te verzekeren dat personen met een laag inkomen of andere sociaal zwakkere groepen van de plaatselijke bevolking voldoende woningaanbod hebben, kunnen dwingende redenen van algemeen belang vormen en dus een rechtvaardiging zijn voor dergelijke beperkingen.

Deze maatregelen gaan echter verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Aan de alternatieve voorwaarden van die regeling, waarvan de naleving stelselmatig door de provinciale beoordelingscommissie moet worden nagegaan om vast te stellen dat is voldaan aan de voorwaarde dat er een „voldoende band” bestaat tussen de kandidaat-koper of kandidaat-huurder en de betrokken gemeente, kan immers niet alleen worden voldaan door de minst kapitaalkrachtige bevolking, maar ook door andere personen die over voldoende middelen beschikken en dan ook niet specifiek behoefte hebben aan sociale bescherming op die markt.

Ten slotte is een regeling van voorafgaande administratieve toestemming die een afwijking van een fundamentele vrijheid vormt, slechts gerechtvaardigd wanneer zij is gebaseerd op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, om op deze wijze een grens te stellen aan het gebruik van de beoordelingsvrijheid door de nationale autoriteiten. Dit is niet het geval wanneer een van die voorwaarden eist dat dat de kandidaat-koper of kandidaat-huurder op grond van een zwaarwichtige en langdurige omstandigheid een maatschappelijke, familiale, sociale of economische band met de betrokken gemeente moet hebben, daar het gaat om een vage voorwaarde en niet is verduidelijkt onder welke omstandigheden deze in concreto is vervuld.

(cf. punten 48, 51, 52, 55, 57‑60, dictum 1)

3.        Artikel 63 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling die bepaalde marktdeelnemers een „sociale last” oplegt wanneer hun een bouw‑ of verkavelingsvergunning wordt verleend, voor zover de verwijzende rechterlijke instantie vaststelt dat deze regeling noodzakelijk en geschikt is voor de verwezenlijking van het doel te verzekeren dat personen met een laag inkomen of andere sociaal zwakkere groepen van de plaatselijke bevolking voldoende woningaanbod hebben.

De verplichting voor bepaalde bouwheren of verkavelaars om zich ter verkrijging van een bouw‑ of verkavelingsvergunning te onderwerpen aan een procedure in het kader waarvan zij een sociale last dienen uit te voeren, die inhoudt dat zij een deel van hun project moeten bestemmen voor de bouw van sociale woningen of een financiële bijdrage moeten betalen aan de gemeente waarin het project wordt gerealiseerd, vormt immers een beperking van het vrije verkeer van kapitaal, aangezien de betrokken investeerders de gronden niet vrij kunnen gebruiken voor de doeleinden waarvoor zij deze willen kopen.

Deze verplichting kan echter gerechtvaardigd kan zijn door eisen betreffende het beleid inzake sociale huisvesting van een lidstaat als dwingende reden van algemeen belang. Het staat echter aan de verwijzende rechterlijke instantie, te beoordelen of een dergelijke verplichting voldoet aan het evenredigheidscriterium.

(cf. punten 65‑69, dictum 2)

4.        De fiscale stimuli en subsidiemechanismen zijn mogelijkerwijs staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie te beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden om van staatssteun te spreken en, zo ja, met betrekking tot de maatregelen ter compensatie van de op bepaalde bouwheren en verkavelaars rustende sociale last, na te gaan of beschikking 2005/842 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, EG op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend, toch van toepassing is op die maatregelen.

In dit verband worden als steun beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen of die zijn te beschouwen als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Wanneer een overheidsmaatregel echter is te beschouwen als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen, vergeleken met ondernemingen die met hen concurreren, in een gunstigere mededingingspositie worden geplaatst, valt een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU. Die zou het geval kunnen zijn met maatregelen ter compensatie van de sociale last waaraan dat de verkavelaars en de bouwheren zijn onderworpen en die inhoudt dat dezen een deel van hun project moeten bestemmen voor de bouw van sociale woningen of een financiële bijdrage moeten betalen aan de gemeente waarin het project wordt gerealiseerd.

Opdat een dergelijke compensatie in een concreet geval echter niet als staatssteun kan worden aangemerkt, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet de onderneming die een dergelijke compensatie krijgt, daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend. Wanneer in het bijzonder rekening wordt gehouden met de ruime beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten, kan in dit verband niet worden uitgesloten dat diensten voor sociale huisvesting als openbare dienst kunnen worden aangemerkt. De omstandigheid dat die sociale last niet rechtstreeks ten goede komt aan particuliere aanvragers van sociale woningen maar aan sociale huisvestingmaatschappijen, is irrelevant voor de kwalificatie van de betrokken dienst. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld. Ten derde mag het bedrag van de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten van en een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen. Ten vierde moet die compensatie worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten van en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(cf. punten 83‑89, 91, 92, 102, dictum 3)

5.        Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 94, 95)

6.        De verwezenlijking van sociale woningen die vervolgens tegen geplafonneerde prijzen dienen te worden verkocht aan een openbare instelling voor sociale huisvesting of waarbij deze instelling in de plaats komt van de dienstverrichter die deze woningen heeft gebouwd, valt onder het begrip „overheidsopdracht voor werken” in de zin van artikel 1, lid 2, sub b, van richtlijn 2004/18 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, wanneer de criteria van deze bepaling zijn vervuld; het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie na te gaan of dit het geval is.

(cf. punt 119 en dictum 4)