FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 29. maj 2013 (1)
Sag C-101/12
Herbert Schaible
mod
Land Baden-Württemberg
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland))
»Landbrug – forordning (EF) nr. 21/2004 – identifikation og registrering af får og geder – artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – chartrets artikel 20 – proportionalitet – lighed«
1. Bekæmpelse af epizootier er et legitimt mål for Den Europæiske Unions lovgiver. Det nye system med individuel elektronisk identifikation af får og geder, som blev indført med Rådets forordning (EF) nr. 21/2004 af 17. december 2003 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af får og geder og om ændring af forordning (EF) nr. 1782/2003 og direktiv 92/102/EØF og 64/432/EØF (2), er imidlertid uegnet til at nå dette mål, unødvendigt byrdefuldt og omkostningskrævende samt et udtryk for forskelsbehandling. Forordningen tilsidesætter husdyrholderes frihed til at oprette og drive egen virksomhed, som fastsat i artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og lighedsprincippet, som fastsat i chartrets artikel 20, og er derfor ugyldig.
2. Ovenstående er i det væsentlige det hovedargument, der er gjort gældende til støtte for det søgsmål, som Herbert Schaible, en tysk fåreavler med 450 moderfår, har anlagt ved Verwaltungsgericht Stuttgart (forvaltningsdomstolen i Stuttgart, Tyskland) mod Land Baden-Württemberg med påstand om, at det fastslås, at han er fritaget for en række af de forpligtelser, som er fastsat i forordning nr. 21/2004.
3. I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for, hvorfor jeg mener, at de retlige argumenter, som Herbert Schaible har fremført, ikke er velbegrundede. Følgelig foreslår jeg Domstolen at anføre i besvarelsen til den nationale ret, at gennemgangen af de forelagte præjudicielle spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af de pågældende bestemmelser. Endelig vil jeg, i det omfang min analyse viser, at anvendelsen af denne forordning i praksis kan udgøre en hindring for fuldt ud at nå det overordnede mål med forordningen og sikre systemets rimelighed, kort anføre en række de lege ferenda-betragtninger.
I – Retlig ramme
4. Det fremgår af første, tredje og ellevte betragtning til forordning nr. 21/2004, at:
»(1) Ifølge artikel 3, stk. 1, litra c), i Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, skal dyr, der skal indgå i samhandelen inden for Fællesskabet, være identificeret i overensstemmelse med kravene i EF-bestemmelserne og være registreret på en sådan måde, at de kan spores tilbage til oprindelsesbedriften, ‑centret eller ‑organet eller den bedrift, det center eller det organ, som dyrene passerer igennem. […]
[…]
(3) Der er fastsat regler for identifikation og registrering af får og geder i direktiv 92/102/EØF. Når det gælder får og geder, har erfaringerne og navnlig mund- og klovesygekrisen vist, at gennemførelsen af direktiv 92/102/EØF ikke har været tilfredsstillende, og at der er behov for en forbedring. Det er derfor nødvendigt at fastsætte strengere og mere specifikke bestemmelser […]
[…]
(11) I de medlemsstater, hvor fåre- eller gedebestanden er relativt begrænset, er det ikke berettiget at indføre en ordning for elektronisk identifikation. Det bør derfor tillades de pågældende medlemsstater at gøre ordningen frivillig. […]«
5. Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 21/2004 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne indfører en ordning for identifikation og registrering af får og geder efter bestemmelserne i denne forordning.«
6. I henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 21/2004 skal ordningen for identifikation og registrering af dyr omfatte følgende punkter: »a) mærker til identifikation af hvert enkelt dyr, b) registre, der føres på hver enkelt bedrift og holdes ajour, c) flytningsdokumenter, d) et centralt register eller en elektronisk database«.
7. Artikel 4, i forordning nr. 21/2004 er affattet således, for så vidt som det er relevant i denne sammenhæng:
»1. Alle dyr på en bedrift, som er født efter den 9. juli 2005, identificeres i henhold til stk. 2 inden for en frist efter dyrets fødsel, som medlemsstaten fastsætter, og under alle omstændigheder inden dyret flyttes fra den bedrift, hvor det er født. […]
2. a) Dyr identificeres ved hjælp af et første identifikationsmærke, der er i overensstemmelse med kravene i bilagets afsnit A, punkt 1-3.
b) Dyr identificeres ved hjælp af et andet identifikationsmærke, som er godkendt af myndighederne, og som har de tekniske egenskaber, der er nævnt i bilagets afsnit A, punkt 4.«
8. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 21/2004 bestemmer:
»1. Alle brugere, dog ikke transportvirksomheder, fører et register, som mindst omfatter de oplysninger, der er anført i bilagets afsnit B.«
9. Artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 21/2004 bestemmer:
»3. Fra den 31. december 2009 er elektronisk identifikation efter retningslinjerne i stk. 1 og i henhold til de relevante bestemmelser i bilagets afsnit A obligatorisk for alle dyr.
Medlemsstater, hvor der i alt er højst 600 000 får og geder, kan gøre den elektroniske identifikation fakultativ for dyr, der ikke er genstand for samhandel inden for Fællesskabet.
Medlemsstater, hvor der i alt er højst 160 000 geder, kan gøre den elektroniske identifikation fakultativ for dyr, der ikke er genstand for samhandel inden for Fællesskabet.«
II – De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
10. Hovedsagen vedrører et søgsmål anlagt af Herbert Schaible, som har nedlagt påstand om, at Verwaltungsgericht Stuttgart fastslår, at han ikke er omfattet af pligten til at identificere hvert enkelt dyr, til at identificere hvert enkelt dyr elektronisk og til at føre bedriftsregister i henhold til forordning nr. 21/2004.
11. Da Verwaltungsgericht Stuttgart er i tvivl om gyldigheden af en række af bestemmelserne i forordning nr. 21/2004, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen en række præjudicielle spørgsmål, hvor den ønsker oplyst, om
»a) sagsøgerens pligt til at identificere hvert enkelt dyr i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 21/2004
b) sagsøgerens pligt til at identificere hvert enkelt dyr elektronisk i henhold til artikel 9, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 21/2004 […] og
c) sagsøgerens pligt til at føre bedriftsregister C i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 21/2004, sammenholdt med bilag B, punkt 2, til denne forordning,
kan forenes med ranghøjere EU-ret og derfor er gyldig?« (herefter »de præjudicielle spørgsmål«).
12. Herbert Schaible, Land Baden-Württemberg, den franske, den nederlandske og den polske regering samt Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i den foreliggende sag. Herbert Schaible, den franske regering, Rådet og Kommissionen afgav også mundtlige indlæg på retsmødet den 7. marts 2013.
III – Analyse
A – De præjudicielle spørgsmål
13. Med sine spørgsmål anmoder den forelæggende ret om en fortolkning af gyldigheden af visse bestemmelser i forordning nr. 21/2004, som pålægger fåre- og gedeavlere tre specifikke forpligtelser til i) at identificere hvert enkelt dyr (artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 2), ii) at foretage en elektronisk identifikation af hvert enkelt dyr (artikel 9, stk. 3, første afsnit), og at iii) føre et register over dyrene (artikel 5, stk. 1, og afsnit B, punkt 2, i bilaget til forordningen) (herefter samlet »de pågældende forpligtelser«).
14. Mens Verwaltungsgericht Stuttgart specifikt har anført de pågældende forpligtelser både for så vidt angår deres indhold og deres retlige grundlag, har den været mindre specifik i sin angivelse af bestemmelserne i den primære EU-ret, der kan være til hinder for pålæggelsen af sådanne forpligtelser.
15. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om de pågældende forpligtelser »kan forenes med ranghøjere EU-ret og derfor er gyldig[e]«.
16. Spørgsmålene, som er affattet i en generel og upræcis ordlyd, ville have været vanskelige for Domstolen at besvare, hvis ikke resten af forelæggelseskendelsen samt de skriftlige indlæg, som Herbert Schaible og de øvrige parter har indgivet, havde bidraget til at kaste et vist lys over dette grundlæggende aspekt (3).
17. Som Verwaltungsgericht Stuttgart har anført i forelæggelseskendelsen, har Herbert Schaible gjort gældende, at de pågældende forpligtelser er uforenelige med hans erhvervsfrihed, som fastsat i chartrets artikel 15. Den nationale ret finder dog, at den bestemmelse i chartret, som skal lægges til grund ved undersøgelsen af det i hovedsagen rejste spørgsmål, er artikel 16, der vedrører friheden til at oprette og drive egen virksomhed, en ret, som under omstændighederne ville være »mere specifik«. Den nationale ret har også udtrykt tvivl med hensyn til lovligheden af de pågældende forpligtelser set i lyset af ligebehandlingsprincippet.
18. Det bemærkes, at Herbert Schaible i sit skriftlige indlæg har fremført retlige argumenter, som er baseret på chartrets artikel 16 snarere end artikel 15. De øvrige skriftlige indlæg (bortset fra de skriftlige indlæg fra den polske regering) koncentrerer sig enten udelukkende om friheden til at oprette og drive virksomhed (den franske regering og Rådet) eller begge friheder samtidig ud fra den betragtning, at disse friheder i det væsentlige er identiske (den nederlandske regering og Kommissionen). Alle øvrige parter i sagen for Domstolen (herunder den polske regering) har anført specifikke argumenter vedrørende ligebehandlingsprincippet, som er fastsat i chartrets artikel 20.
19. På den baggrund er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt først at afklare de vigtigste retlige spørgsmål og derefter at foreslå Domstolen, hvorledes de tre spørgsmål forelagt af Verwaltungsgericht Stuttgart kan behandles på den mest effektive måde.
20. De forelagte spørgsmål rejser i det væsentlige to spørgsmål. Det første vedrører den eventuelle tilsidesættelse af chartrets artikel 15 og/eller 16 som følge af et påstået uforholdsmæssigt indgreb i husdyrholderes rettigheder, det andet en eventuel tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. Hvor det første spørgsmål vedrører alle de pågældende forpligtelser, fordi – som Herbert Schaible gentagne gange har anført – de er uadskilleligt forbundet med hinanden, vedrører det andet kun en af de pågældende forpligtelser, nemlig husdyrholderes forpligtelse i henhold til artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 21/2004 til at foretage elektronisk identifikation af hvert enkelt dyr – og nærmere bestemt de undtagelser, der kan indrømmes i forbindelse med denne forpligtelse i henhold til denne bestemmelses andet og tredje afsnit.
21. I lyset af det ovenstående og under hensyn til procesøkonomiske betragtninger er det efter min opfattelse mere hensigtsmæssigt at behandle de tre forelagte spørgsmål samlet, da de vedrører disse to forhold, frem for at behandle dem hver for sig, et efter et. Jeg vil således først undersøge gyldigheden af de pågældende forpligtelser ud fra et princip om forholdsmæssighed. Jeg vil derefter efterprøve rigtigheden af argumenterne om, at den forpligtelse, som Verwaltungsgericht Stuttgarts andet spørgsmål vedrører, er et udtryk for forskelsbehandling.
B – Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1. Friheden til at oprette og drive egen virksomhed
22. Det første retlige spørgsmål, som de forelagte spørgsmål rejser, vedrører forholdsmæssigheden af de pågældende forpligtelser.
23. Som allerede nævnt ovenfor er den nationale rets kriterium for lovlighed i denne sag friheden til at oprette og drive egen virksomhed, således som den anerkendes i chartrets artikel 16, mens visse af de øvrige parter, som har indgivet skriftlige indlæg, også henviser til chartrets artikel 15.
24. Det fremgår af ordlyden af disse bestemmelser, at artikel 16 er koncentreret om at beskytte iværksætteres ret til at oprette og drive egen virksomhed, mens artikel 15 vedrører arbejdstageres rettigheder. Denne fortolkning støttes af »[f]orklaringer[ne] til chartret om grundlæggende rettigheder«, hvori det anføres, at chartrets artikel 15, stk. 1, også bygger på artikel 1, stk. 2, i den europæiske socialpagt og punkt 4 i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder (4).
25. På den baggrund mener jeg, at disse to friheder i vid udtrækning overlapper hinanden, da de begge vedrører unionsborgernes ret til at oprette og udøve økonomisk virksomhed.
26. Efter min opfattelse bekræfter Domstolens praksis dette overlap. Selv før chartret med Lissabontraktatens undertegnelse blev retligt bindende i hele Den Europæiske Union, anerkendte Domstolen begge friheder som grundlæggende EU-retlige principper, som den er forpligtet til at sikre overholdelse af (5). I en række afgørelser har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at retten til fri erhvervsudøvelse og erhvervsfriheden kan være »sammenfaldende« (6). Endvidere har Domstolen i en række andre sager mere generelt henvist til »retten til fri erhvervsudøvelse« (7) eller til »retten til fri erhvervsudøvelse« (8), som kan hævdes at omfatte aspekter af begge friheder.
27. Det synes derfor ufornødent at afgrænse anvendelsesområdet for chartrets artikel 15 og 16 i den foreliggende sag.
28. Da den nationale ret finder, at chartrets artikel 16 er mere relevant ved bedømmelsen af den foreliggende sag, og da Herbert Schaible er en selvstændig erhvervsdrivende, vil jeg lægge denne bestemmelse til grund for mine betragtninger. De konklusioner, som jeg kommer frem til, vil dog gælde tilsvarende for chartrets artikel 15 (9) som følge af de fælles mål, der forfølges med disse to bestemmelser.
29. Chartrets artikel 16 anerkender »[f]riheden til at oprette og drive egen virksomhed […] i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis«.
30. Den primære EU-ret har således anerkendt den grundlæggende værdi af denne frihed, men gør det samtidig klart, at udøvelsen af denne ret ikke er en absolut ret. Chartret er affattet i en ordlyd, der er i overensstemmelse med Domstolens faste praksis, hvorefter principper såsom retten til fri erhvervsudøvelse eller ejendomsretten skal »ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet« (10).
31. Dette er afspejlet i chartrets artikel 52, stk. 1, som fastsætter betingelserne for begrænsningerne i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er anerkendt ved chartret, såsom friheden til at oprette og drive egen virksomhed. I henhold til denne bestemmelse kan sådanne begrænsninger indføres, såfremt de er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, iagttager proportionalitetsprincippet, og de er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (11).
2. Proportionalitetsprincippet
32. Det følger af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-bestemmelse, skal være »egnede til at nå det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det« (12).
33. Hvad angår den retslige prøvelse af, hvorvidt disse betingelser er blevet opfyldt, bemærkes det, at Domstolen har anerkendt, at EU-lovgiver må indrømmes et vidt skønt under udøvelse af sine beføjelser inden for et område, hvor dennes foranstaltninger involverer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor det er nødvendigt at foretage komplekse vurderinger (13).
34. Dette gælder navnlig for den fælles landbrugspolitik, et område, hvor EU-lovgiver har vide skønsmæssige beføjelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som denne er tillagt ved artikel 40 og 43 TEUF (14). Det følger af Domstolens praksis, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (15). Det drejer sig således ikke om at undersøge, om »den foranstaltning, som lovgiver har vedtaget, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig« (16).
35. Begrebet »åbenbart uhensigtsmæssig«, således som det er anvendt i denne praksis fra Domstolen, kunne meget vel gøres til genstand for kritik af to grunde. For det første synes ordlyden at indebære, at foranstaltninger, hvis retlige grundlag ikke er fuldstændig åbenbart, og som kun kan fastsættes på grundlag af en mere dybdegående retlig bedømmelse, ikke kan kendes ulovlige af Domstolen. For det andet synes det at begrænse Domstolens gennemgang til det første trin af den traditionelle undersøgelse af, hvorvidt proportionalitetskriteriet er opfyldt (hvorvidt foranstaltningen er egnet til at nå det forfulgte mål), hvorved det er til hinder for, at der foretages en fuld analyse.
36. Det vil dog være at misfortolke retspraksis.
37. Hvad angår det første kritikpunkt, er det min opfattelse, at anvendelsen af begrebet »åbenbart uhensigtsmæssig« kun har til formål at understrege, at lovgivningen nødvendigvis må indrømmes en vis skønsmæssig beføjelse i de tilfælde, hvor den skal tage hensyn til en række (potentielt modstridende) interesser. Politiske valg omfatter uundgåeligt en afvejning og afbalancering af forskellige almene samfundshensyn, som ikke alle kan forfølges på samme tid og i samme udstrækning. Det er kun EU-lovgiver, der har mandat til at udøve denne beføjelse og til at træffe afgørelser, der kan påvirke sociale og økonomiske sektorer i samfundet på forskellig måde, men som på et givent tidspunkt vurderes at være de bedste for samfundets interesser som helhed. Det er derfor, Domstolen udtrykkeligt har anført, at betydningen af de tilstræbte formål kan begrunde negative følger, herunder endog væsentlige negative følger, for visse erhvervsdrivende (17).
38. Denne begrænsede grad af prøvelse betyder dog ikke, at Domstolen ikke kan efterprøve de anfægtede foranstaltninger nærmere med henblik på at tage stilling til, om de er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Domstolen kan bl.a. fastslå, om EU-lovgiver har baseret sin beslutning på objektive kriterier (18) under hensyn til alle de relevante omstændigheder og de videnskabelige og tekniske data, som er tilgængelige på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende foranstaltning (19), og om disse omstændigheder og data taler til støtte for de dragne konklusioner (20). Domstolen skal også efterprøve, at de relevante EU-institutioner ud over hovedformålet i fuldt omfang har taget hensyn til de berørte interesser (21), og at der i den forbindelse er taget behørigt hensyn til erhvervsdrivendes interesser, som måtte være negativt berørt (22).
39. Ved Domstolens kontrol med udøvelsen af en sådan kompetence, som omfatter politiske valg, kan den dog ikke sætte sit eget skøn i stedet for EU-lovgivers (23). Det tilkommer ikke Unionens retsinstanser at foretage komplekse vurderinger i spørgsmål, hvor almindelige politiske, økonomiske og samfundsmæssige hensyn spiller en vigtig rolle, idet en retssag under alle omstændigheder er et åbenbart uegnet forum til en form for evaluering af denne art (24). Det tilkommer heller ikke Domstolen at foretage en efterfølgende evaluering af effektiviteten eller hensigtsmæssigheden af de af EU-lovgiver vedtagne foranstaltninger. Domstolen har i denne forbindelse gentagne gange fastslået, at lovligheden af en unionsretsakt ikke kan afhænge af efterfølgende vurderinger vedrørende dens effektivitet. Når EU-lovgiver ved fastlæggelsen af en ordning må vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af EU-lovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende ordning (25).
40. Hvad angår det andet kritikpunkt, som nævnt i punkt 38 ovenfor, vil jeg henvise Domstolen til generaladvokat Kokotts nylige forslag til afgørelse i sagen Kokopelli, hvor hun fastslog, at begrebet »åbenbart uhensigtsmæssigt« ikke var ensbetydende med, at Domstolens gennemgang var begrænset til at vurdere en foranstaltnings hensigtsmæssighed i lyset af dens formål. Jeg er enig i, at Domstolens kompetence til at efterprøve lovligheden udstrækker sig til alle trin i efterprøvelsen af forholdsmæssigheden for at fastslå, at den pågældende foranstaltning både er egnet og nødvendig for at nå det forfulgte mål og i egentlig forstand er forholdsmæssig, da den skaber en rimelig balance mellem de berørtes interesser (26).
41. Domstolen har i sager, der vedrører foranstaltninger, som er truffet inden for den fælles landbrugspolitik, gentagne gange også fastslået i sin praksis, at proportionalitetsprincippet kræver, »at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« (27).
3. Bedømmelse
42. Det er i lyset af disse principper, at sagsøgerens argumentation om ugyldigheden af de pågældende forpligtelser skal undersøges.
43. For bedre at forstå denne argumentation vil det være formålstjenligt først at give en kort oversigt over de vigtigste aspekter i det gamle system til identifikation og registrering af dyr samt det system, som efterfølgende er blevet indført med forordning nr. 21/2004.
44. Som udgangspunkt var reglerne om identifikation og registrering af husdyr, herunder får og geder, reguleret ved Rådets direktiv 92/102/EØF (28). Kernen i det gamle system bestod i, at dyrene blev identificeret pr. bedrift (herefter »bedriftsidentifikation«). I henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra b), skulle en bruger af dyr føre et register over det samlede antal får og geder, der hvert år befandt sig på bedriften. Registret skulle ligeledes omfatte visse oplysninger om flytninger af får og geder til eller fra bedriften. I henhold til direktivets artikel 5, stk. 3, skulle brugerne mærke deres dyr med en øremærkning eller tatovering, som gjorde det muligt at henføre dyret til den bedrift, det kom fra.
45. Systemet, som blev indført med forordning nr. 21/2004, lægger derimod vægt på, at hvert enkelt dyr kan identificeres ved hjælp af to identifikatorer. Bortset fra visse undtagelser består disse to identifikatorer af den (traditionelle) øremærkning og en elektronisk enhed i form af et elektronisk øremærke, en ruminal bolus, en injicerbar transponder eller et elektronisk mærke på kodebenet, som kan læses af særlige elektroniske læsere. Hvert enkelt dyrs identitet skal også fremgå af et bedriftsregister. Endvidere skal dyr, som forlader bedriften, registreres i et dokument, som skal ledsage dem under flytningen. Derudover skal hver enkelt medlemsstat oprette et centralt register eller en central computerdatabase, som indeholder en oversigt over alle de bedrifter, som er beliggende på dets område, og med regelmæssige mellemrum foretage en opgørelse over de holdte dyr.
46. Det er på den baggrund, jeg nu vil redegøre for, hvorfor jeg finder, at de argumenter, som Herbert Schaible har fremsat mod de pågældende forpligtelser, ikke er overbevisende.
a) Hensigtsmæssigheden af de pågældende forpligtelser
47. Først vil jeg undersøge, om de pågældende forpligtelser er hensigtsmæssige til at opnå de mål, som forfølges med forordning nr. 21/2004.
48. Det følger af første betragtning til forordning nr. 21/2004, at forordningen blev vedtaget med henblik på at gennemføre det indre marked for så vidt angår samhandelen med visse levende dyr og animalske produkter. Behovet for et koordineret og effektivt system til identifikation og registrering af dyr opstod, da EU-lovgiver med direktiv 90/425/EØF besluttede at afskaffe den zootekniske kontrol og veterinærkontrollen ved de nationale grænser for at sikre fri omsætning af dyr i det daværende Europæiske Økonomiske Fællesskab (29). Artikel 3, stk. 1, litra c), i direktiv 90/425 bestemte derfor, at dyr kun kunne indgå i samhandelen, hvis de f.eks. var identificeret og registreret på en sådan måde, at de kunne føres tilbage til oprindelsesbedriften eller den bedrift, som dyrene passerede igennem.
49. Et reguleringssystem til identifikation og registrering af dyr er således en nødvendig følge af det fælles marked for dyr og animalske produkter. Et sådant system er særlig vigtigt til sikring af, at smitsomme sygdomme hos dyr, som bringes i handlen i andre lande, ikke spredes. Forordning nr. 21/2004 blev faktisk vedtaget i kølvandet på mund- og klovesygekrisen i 2001, således som det udtrykkeligt fremgår af tredje betragtning.
50. Herbert Schaible har ikke bestridt, at det formål, der ligger til grund for forordning nr. 21/2004 – at bekæmpe spredningen af epizootier – er legitimt. Han har heller ikke bestridt, at et effektivt system til sporing af dyr i den forbindelse er nødvendigt. Det, han har gjort gældende, er, at de pågældende forpligtelser er uhensigtsmæssige til at nå målet om at bekæmpe epizootier. Han har navnlig gjort gældende, at systemet er ineffektivt, idet procentandelen af transpondere, som rives af, eller som bliver defekte, ikke er ubetydeligt. Herbert Schaible har i den forbindelse henvist til en undersøgelse, som Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft har foretaget i Tyskland, hvoraf det fremgår, at ca. fem procent af transponderne bliver revet af eller ikke fungerer efter hensigten kort tid efter, at de er blevet injiceret i dyrene.
51. Jeg er ikke enig i den konklusion.
52. Først og fremmest mener jeg, at de pågældende forpligtelser er særlig velegnede til at bekæmpe spredningen af epizootier, og at de som sådan bidrager effektivt til gennemførelsen af det fælles marked inden for denne sektor i økonomien.
53. Forpligtelsen til at identificere hvert enkelt får og hver enkelt ged blev fastsat som en pålidelig metode for såvel husdyrholdere som de veterinære og administrative myndigheder, som gør det muligt at spore hvert enkelt dyrs oprindelse og den bedrift, som det befinder sig på. Det er efter min opfattelse vigtigt systematisk at kunne spore alle de steder, som et dyr har passeret igennem, og hvor det kan have været i kontakt med andre dyr. Jeg er ikke i tvivl om, at sådanne oplysninger gør det muligt for de kompetente myndigheder at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge eller hindre spredningen af smitsomme sygdomme.
54. Endvidere finder jeg det rimeligt at kræve en form for elektronisk identifikation, da det må formodes at sikre større pålidelighed og hurtigere indberetning af data, hvilket gør bekæmpelsen af smitsomme sygdomme mere effektiv. Dette gør sig navnlig gældende, når det drejer sig om dyr som får og geder, som normalt flyttes fra sted til sted mange gange i løbet af deres liv, og som ofte flyttes i store flokke, somme tider via markeder eller samlesteder, hvor sammensætningen af disse flokke let kan ændre sig (30). Under disse omstændigheder ville det være meget vanskeligt at spore hvert enkelt dyrs bevægelser uden nogen form for identifikation og registrering af det enkelte dyr.
55. Endelig kan jeg hvad angår forpligtelsen til at føre et register over hver enkelt bedrift tilslutte mig den franske regering, som har anført, at systemet til elektronisk identifikation af hvert enkelt dyr automatisk skaber et behov for sådanne registre. De data, som aflæses af identifikatorerne, skal indføres i et dokument, som hurtigt kan ajourføres, og som de kompetente myndigheder på anmodning har let adgang til. For at sikre, at de nødvendige foranstaltninger kan træffes uden unødig forsinkelse, er det vigtigt, at visse data (som f.eks. race, fødselsdato og dødsdag samt oplysninger om flytninger) om de dyr, som husdyrholderen har på sin bedrift, straks gøres tilgængelige for de kompetente myndigheder i et standardformat (31). Myndighederne kan f.eks. kun fastslå, om – og i givet fald præcis hvor og hvornår – specifikke dyr har krydset hinanden ved at sammenholde oplysningerne fra to eller flere bedrifter.
56. Jeg vil nu tage stilling til Herbert Schaibles påstand om tekniske fejl i identifikationssystemet. Det er næppe overraskende, at en grundlæggende ændring af systemet, således som den, der blev indført med forordning nr. 21/2004, ikke er fejlfri i de indledende stadier. En vis procentdel fejl og mangler er efter min opfattelse uundgåelige, når et projekt af den art indføres, navnlig hvis det i betydelig grad bygger på anvendelsen af ny teknologi. Funktionsfejl af denne art er dog ikke i sig selv ensbetydende med, at det pågældende system er uegnet i sin helhed, medmindre de åbenbart undergraver det forfulgte formål.
57. Det er ikke tilfældet i den foreliggende sag.
58. Kommissionen har foranlediget flere undersøgelser af egnetheden og pålideligheden af systemer baseret på elektronisk identifikation af dyr. Et første undersøgelsesprojekt (»EUGFL-projektet«) blev gennemført mellem 1993 og 1994 af tre team i forskellige medlemsstater og støttede, bl.a. på grundlag af i alt 5 000 får og 2 000 geder, en konklusion om, at systemet var tilstrækkeligt udviklet til at kunne afprøves i et storstilet projekt og under feltbetingelser (32). Et andet projekt (»AIR 2304«-projektet) blev gennemført mellem 1995 og 1998 og omfattede ti forskningsteam i seks forskellige medlemsstater. Formålet var at undersøge, om det samlede procentvise tab af elektroniske identifikatorer ville stige over en længere tidsperiode (fire år). Konklusionen på denne undersøgelse viste, at det anvendte elektroniske identifikationssystem (elektroniske øremærker, injicerbare transpondere og ruminale boluser) i højere grad blev siddende på dyrene og var lettere at aflæse end konventionelle systemer til identifikation af husdyr (øremærker, tatoveringer osv.) (33).
59. Et senere projekt, IDEA-projektet (»Identification électronique des animaux«), undersøgte systemets gennemførelse i fuldt omfang, herunder anvendelsen af elektroniske identifikatorer under en lang række forhold (såsom forskellige dyrearter, avlsmetoder og transport- eller slagtemetoder samt forskellige miljømæssige betingelser). Alt i alt blev mere end 500 000 får og næsten 30 000 geder undersøgt mellem marts 1998 og december 2001 (34). Denne undersøgelse havde til formål at fastslå særligt detaljeret, hvorledes elektroniske identifikatorer fungerede (henset til læsbarhed, korrekt funktion, tabsandel, retentionsgrad og lign.) i forhold til en række andre parametre (typeenhed, typedyr, dyrets alder og lign.). Blandt de konklusioner, som fremgik af den endelige IDEA-rapport af 30. april 2002, skal det fremhæves, at »projektet har vist meget positive resultater med hensyn til muligheden for at anvende elektronisk identifikation«, »identifikationen af enheder ved hjælp af transponderteknologi var godt udviklet, kommercielt tilgængelig og blev anvendt rutinemæssigt på mange industrielle områder«, og »industrien ville inden for kort tid kunne producere et stort antal elektroniske identifikatorer og aflæsningsenheder til identifikation af husdyr« (35).
60. Endelig vurderede Kommissionen, i forbindelse med dens gradvise gennemførelse af forordning nr. 21/2004, i 2007 de oplysninger, som var blevet indberettet af de medlemsstater, der havde gennemført elektronisk identifikation på frivillig basis eller som et pilotprojekt, før systemet blev obligatorisk for hele Den Europæiske Union. Ifølge Kommissionen bekræftede resultaterne af medlemsstaternes indberetninger, at »elektronisk identifikation af får og geder er praktisk anvendelig under mange forskellige produktionsvilkår« (36).
61. På den baggrund er jeg overbevist om, at EU-lovgiver kunne basere sin beslutning om at vedtage forordning nr. 21/2004 på en lang række detaljerede tekniske og videnskabelige data, der understøttede antagelsen af, at et system baseret på elektronisk identifikation af de enkelte dyr både var en egnet og hensigtsmæssig måde til at forfølge målet med at bekæmpe epizootier. Endvidere, og det er særlig vigtigt i den foreliggende sag, viser disse oplysninger, at et sådant system, på trods af visse praktiske problemer, var mere pålideligt og effektivt end det system, som fandt anvendelse under direktiv 92/102. Under alle omstændigheder er det fortsat et krav, at dyrene mærkes med traditionelle øremærker, hvorfor det er muligt at identificere dyrene ved at foretage en visuel kontrol i det tilfælde, at transponderne ikke fungerer, ligesom under det tidligere system.
62. Der er intet i de dokumenter, som Herbert Schaible har påberåbt sig, herunder undersøgelsen foretaget af Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, der er i modstrid med disse konklusioner.
63. I lyset af det ovenstående mener jeg, at de pågældende forpligtelser er egnede til at nå det mål, som forfølges med forordning nr. 21/2004. Efter min opfattelse er de også særlig hensigtsmæssige til at bekæmpe smitsomme sygdomme blandt får og geder.
b) Nødvendigheden af de pågældende forpligtelser
64. Som det næste skridt er det fornødent at undersøge, om de pågældende forpligtelser går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de tilsigtede mål.
65. Et af Herbert Schaibles hovedkritikpunkter for så vidt angår de pågældende forpligtelser vedrører selve eksistensberettigelsen af forordning nr. 21/2004. Herbert Schaible har gjort gældende, at det gamle system til identifikation af får og geder var tilstrækkeligt til at hindre spredning af smitsomme sygdomme. Udbruddet af mund- og klovesyge i 2001, som var årsag til, at forordning nr. 21/2004 blev vedtaget, skete ifølge Herbert Schaible kun, fordi de bestemmelser, der fandt anvendelse på daværende tidspunkt, ikke var blevet korrekt gennemført, ikke på grund af fejl i systemet som sådan. Følgelig var det ikke nødvendigt for EU-lovgiver at foretage en tilbundsgående reform af systemet, da en korrekt gennemførelse og anvendelse af de mindre strenge regler i direktiv 92/102 ville have været tilstrækkeligt til at sikre opnåelse af de tilsigtede mål.
66. Efter min opfattelse er Herbert Schaibles argumentation vedrørende det gamle systems tilstrækkelighed ikke overbevisende.
67. Som nævnt i punkt 49 ovenfor blev det nye system indført, fordi erfaringen – og navnlig mund- og klovesygekrisen i 2001 – havde vist, at de i direktiv 92/102 fastsatte bestemmelser om identifikation og registrering af får og geder ikke var gennemført på tilfredsstillende vis, og at det derfor var nødvendigt at forbedre dem. EU-lovgiver anerkendte således, at de gamle bestemmelser ikke var blevet behørigt gennemført, men fandt samtidig, at det var nødvendigt at revidere dem.
68. Mund- og klovesyge er en alvorlig og yderst smitsom virussygdom, som ganske vist ikke kan overføres direkte til mennesker, men som kan påvirke mange forskellige dyrearter, herunder får og geder (37). De økonomiske og sociale følger af epidemien i Det Forenede Kongerige i 2001 taler for sig selv. Det er tilstrækkeligt at erindre om, at mere end 2 000 landbrug i denne medlemsstat blev berørt af sygdommen, og at deres tab i forbindelse hermed anslås at have beløbet sig til flere milliarder euro (38). Det var nødvendigt at træffe en række nødforanstaltninger, både på nationalt og europæisk plan, som navnlig medførte nedslagtning af smittede besætninger (herunder også dyr, som kun var mistænkt for at være inficerede) (39), indførsel af en række eksportrestriktioner i Den Europæiske Union og et verdensomspændende forbud mod eksport af husdyr, kød og animalske produkter fra Det Forenede Kongerige (40). På trods af disse foranstaltninger spredte virusset sig til andre medlemsstater (Frankrig, Irland og Nederlandene), om end der samlet set kun blev indberettet ganske få tilfælde.
69. Under disse omstændigheder finder jeg, i modsætning til Herbert Schaible, at det var fornuftigt, at EU-lovgiver på daværende tidspunkt besluttede at tage hele systemet til identifikation og registrering af dyr op til fornyet overvejelse, frem for blot at revidere rammerne, som have bevist deres utilstrækkelighed. Efter min opfattelse var det efter en katastrofe af dette omfang ikke kun legitimt, men også klogt, at Den Europæiske Union gennemførte et projekt, der var så omfattende i både rækkevidde og art.
70. Endvidere var et storstilet projekt vedrørende identifikation og registrering af dyr (IDEA-projektet, nævnt ovenfor), under koordination af EU’s fælles forskningscenter (JRC), allerede blevet iværksat i 2001 (41). Da den endelige rapport over dette projekt blev fremlagt den 30. april 2002, var det kun klogt af EU-lovgiver at lægge stor vægt på resultaterne af denne undersøgelse og de konklusioner, som blev draget på grundlag heraf.
71. En af de konklusioner, som blev draget i den endelige IDEA-rapport, var, at de forskellige udbrud af sygdomme blandt husdyr i Den Europæiske Union måtte tilskrives, at systemerne til identifikation af husdyr, som blev anvendt på det tidspunkt, »ikke var tilstrækkeligt effektive og pålidelige til at sikre korrekt sporbarhed og veterinærtilsyn med husdyrarter«. Dyrene var blevet identificeret manuelt og ved visuel aflæsning af de eksisterende øremærker, en kontrolform, som det konstateredes »led af fejl og var genstand for svig«. En nærmere kontrol med de enkelte dyr og deres bevægelser var derfor »af største vigtighed af hensyn til sanitær kontrol og sygdomsovervågning«. I den forbindelse blev det vurderet, at det af hensyn til den »effektive og pålidelige kontrol med husdyr i EU« var nødvendigt til enhver tid at kunne spore, hvor hvert enkelt dyr befandt sig. For at gøre overvågningen af hvert enkelt dyr mere effektiv foreslog den endelige IDEA-rapport derfor, at »hvert enkelt dyr blev påført en unik ID-mærkning i hele dets levetid i form af en elektronisk identifikator« (42).
72. I efterdønningerne af krisen i 2001 var den endelige IDEA-rapport ingenlunde den eneste ekspertrapport, der fastslog, at en mere dybdegående revision af de lovgivningsmæssige rammer for identifikation af dyr var påkrævet. F.eks. blev der fremsat en række henstillinger på den internationale konference om bekæmpelse og forebyggelse af mund- og klovesyge, som blev afholdt den 12. og 13. december 2001 i Bruxelles, om, at »[a]lle [husdyrs] bevægelser skulle registreres og være sporbare« for at forhindre spredning af mund- og klovevirusset mellem forskellige besætninger (43). I samme forbindelse henstillede Anderson-rapporten, iværksat af House of Commons i Det Forenede Kongerige i kølvandet på krisen i 2001, at der blev udarbejdet et »omfattende system til sporing af husdyr ved hjælp af elektronisk mærkning af kreaturer, får og svin« (44).
73. Med forordning nr. 21/2004 imødekom EU-lovgiver også anmodninger fra EU’s egne institutionelle rammer. Som et eksempel kan nævnes særberetningen fra Revisionsretten, som fastslog, at det gamle system til identifikation og registrering af dyr ikke var blevet tilstrækkeligt gennemført og fremhævede systemets iboende begrænsninger. I rapporten hed det bl.a.: »At fællesskabsreglerne ikke krævede individuel identifikation af får, og at identifikationen af de enkelte sendinger endvidere var mangelfuld, gjorde det vanskeligere at spore dyr, man havde mistanke om, kunne være smittede, og forsinkede således nedslagningen af dem« (45).
74. Der er således en række omstændigheder, der taler for, at problemet med det gamle system til identifikation og registrering af dyr skal findes i selve systemet og ikke i måden, det var gennemført på.
75. Under hensyn til de forhold, hvorunder får og geder ofte handles (46), og måden, hvorpå epizootier overføres (47), er det efter min opfattelse ikke urimeligt, at EU-lovgiver efterfølgende besluttede, at hvert enkelt dyr skulle kunne spores. Endvidere er det åbenbart, at de kompetente myndigheder er nødt til at have hurtig adgang til dataene, som takket være de elektroniske identifikatorer og registre over besætninger er tilgængelige og opdaterede, for at kunne træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre eller begrænse spredningen af smitsomme sygdomme.
76. De alternative foranstaltninger til identifikation og registrering, som Herbert Schaible har henvist til – i det væsentlige dem, som er fastsat i direktiv 92/102 – er måske nok mindre indgribende, hvad angår husdyrholdernes frihed til at oprette og drive egen virksomhed, end de pågældende forpligtelser. De har dog, som ovennævnte undersøgelser viser, et entydigt mindre vidtrækkende anvendelsesområde og er som følge heraf meget mindre effektive.
77. I lyset heraf konkluderer jeg, at de pågældende forpligtelser ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det med forordning nr. 21/2004 forfulgte mål.
c) Forholdsmæssighed stricto sensu
78. Sluttelig vil jeg undersøge de pågældende forpligtelsers forholdsmæssighed stricto sensu. I den forbindelse vil jeg undersøge, om lovgiver har begået en fejl ved afvejningen af de forskellige interesser, som kan blive berørt af forpligtelserne.
79. Herbert Schaible har fremført to kritikpunkter. For det første har han gjort gældende, at de pågældende forpligtelser er uforenelige med ledende principper om dyrevelfærd, da et stort antal dyr såres ved isættelsen af transpondere. For det andet har han gjort gældende, at disse forpligtelser er uforholdsmæssigt bebyrdende og omkostningstunge for husdyrholderne, ikke kun på grund af de yderligere indkøb af mærkningsgenstande, som de er nødt til at foretage (transpondere, scannere og lign.), men også på grund af den betydelige arbejdskraft, der medgår ved brugen af disse (injicering af transponder, indførelse af koder i registret over besætningen, vedligeholdelse af scannere, oftere brug af medarbejdere med specialviden såsom IT-specialister, dyrlæger osv.).
80. Efter min opfattelse savner disse påstande også grundlag.
81. I modsætning til det, som Herbert Schaible har gjort gældende, blev der taget behørigt hensyn til den elektroniske identifikations indvirkning på får og geders velbefindende i de undersøgelser, der blev foretaget før vedtagelsen af forordning nr. 21/2004. F.eks. undersøgte IDEA-projektet de primære årsager til »skader og død efter påføring af elektronisk identifikator« og gav lovgiver en række nyttige oplysninger om den måde, hvorpå de forskellige typer af mærkning kunne påvirke dyrs sundhed (48). Endvidere blev der også taget hensyn til dyrevelfærden ved gennemførelsen (49).
82. Der hersker ingen tvivl om, at elektroniske øremærker somme tider kan beskadige dyrenes ører, men det samme kan traditionelle øremærker, såsom de i direktiv 92/102 omhandlede. Det skal dog medgives, at de foreliggende data tyder på, at problemet opstår med en lidt større hyppighed, når der anvendes elektroniske øremærker, som følge af at de er tungere. Men den forskel, som Herbert Schaible har gjort gældende, at der består mellem de to former for øremærkning, er efter min opfattelse ikke så betydelig, at den kan sætte spørgsmålstegn ved den overordnede vurdering af systemets egnethed til at sikre dyrenes velfærd (50). Det må erindres, at systemet har betydelige fordele i form af større sikkerhed for hele samfundet. Endvidere må det forventes, at den fremtidige teknologiske udvikling vil bidrage til at reducere såvel størrelsen som vægten af transponderne, samt at landbrugsmedarbejdere vil opnå større erfaring med isættelsen og anvendelsen af disse enheder, således at denne situation derfor uvægerligt vil udvikle sig i positiv retning.
83. Endelig vil det nye system begrænse spredningen af sygdomme ved at gøre det muligt at foretage en mere præcis identifikation af de dyr, som har været i kontakt med hinanden under udbrud, og følgelig bidrage til at undgå de dermed forbundne lidelser for de inficerede dyr. Ud fra dette synspunkt synes de pågældende forpligtelser at bidrage positivt til beskyttelse af dyrenes velfærd.
84. Endvidere er Herbert Schaibles argumentation om, at de pågældende forpligtelser er uforholdsmæssigt omkostnings- og arbejdskrævende for husdyrholdere, heller ikke tilstrækkeligt overbevisende.
85. Som både Rådet og Kommissionen har understreget i deres skriftlige indlæg, har disse spørgsmål være indgående undersøgt og debatteret med medlemsstaterne og andre interessenter. JRC offentliggjorde f.eks. en rapport i 2009 med titlen »Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States«. I undersøgelsen blev det analyseret, hvilke omkostninger der var forbundet med de forskellige elektroniske enheder, der fandtes på markedet, dvs. både indkøbsprisen og de omkostninger, der var forbundet med den daglige brug (såsom mærkning, aflæsning og uddannelse af medarbejdere). En række forskellige metoder til gennemførelse af forpligtelsen til at identificere hvert enkelt dyr elektronisk blev også undersøgt. For hver enkelt metode blev omkostningsbesparelser og fordele sammenlignet med det formål at finde et fornuftigt kompromis (51).
86. De samme forhold indgik også i en undersøgelse foretaget af Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed i 2010 (52), som var baseret på medlemsstaternes indberetning af oplysninger om omkostninger.
87. Jeg mener derfor, at EU-lovgiver havde foretaget en grundig undersøgelse af alle de relevante oplysninger i denne forbindelse, herunder en vurdering af de forskellige metoder, der forelå, og følgelig at den havde gjort sig fuldt ud bekendt med de forskellige interesser, der var på spil, før den traf sin endelige beslutning. Efter min opfattelse kan EU-lovgiver ikke kritiseres for i den forbindelse at have truffet en afgørelse om, at beskyttelsen af den offentlige sundhed må tillægges større vægt end økonomiske overvejelser (53).
88. Min konklusion på dette punkt støttes af tre yderligere betragtninger.
89. For det første tog EU-lovgiver, ud over at forfølge målet om at bekæmpe epizootier, også hensyn til den omstændighed, at de pågældende forpligtelser kunne indebære en række andre såvel økonomiske som ikke-økonomiske fordele for samfundet, f.eks. med hensyn til forvaltningen af landbrugsbedrifterne og inden for dyreavl, offentlig kontrol og fødevaresikkerhed (54). Som det fremgår af JRC-rapporten fra 2009, skal det nye system til identifikation og registrering af dyr »ikke kun betragtes som en omkostningsfaktor, da de flere forskellige anvendelsesmuligheder også skaber fordele, ikke kun for den enkelte bedrift, men også for de offentlige kontrolsystemer og led længere fremme i produktionskæden, f.eks. husdyrmarkeder, slagterier og eventuelt også for forbrugerne. Når det er fuldt gennemført, vil det også kunne mindske udgifterne til foranstaltninger til udryddelse af dyresygdomme« (55).
90. For det andet har EU-lovgiver samtidig vedtaget en række foranstaltninger, som har til formål at mindske den byrde, som de pågældende forpligtelser lægger på husdyrholdere.
91. Som et første skridt hertil fastsatte forordning nr. 21/2004, at der skulle foretages en gradvis og progressiv gennemførelse af det nye system. Flere af de foranstaltninger, som blev indført med denne forordning, blev således omfattet af en overgangsperiode for at give personer, der holder dyr (og medlemsstaternes myndigheder), tilstrækkelig tid til at tilpasse sig til de nye krav og planlægge de nødvendige investeringer. Det bemærkes i den forbindelse, at fristen for den obligatoriske indførelse af den generelle ordning for elektronisk identifikation i hele EU, som oprindeligt var fastsat til den 1. januar 2008, senere blev udskudt til den 31. december 2009 (56). Heller ikke bestemmelserne om brugernes pligt til at føre et bedriftsregister (57) og til at udfærdige flytningsdokumenter (58) fandt fuldt ud anvendelse før den 9. juli 2005.
92. Dernæst tillader forordning nr. 21/2004 undtagelser i de tilfælde, hvor virkningerne af de nye foranstaltninger er uforholdsmæssige, eller de yderligere risici vurderes at være ubetydelige. Disse undtagelser omfatter alle de pågældende forpligtelser, dvs. både forpligtelsen til at identificere hvert enkelt dyr (59), forpligtelsen til at anvende elektroniske identifikatorer (60) og forpligtelsen til at føre et bedriftsregister (61).
93. For det tredje har EU-lovgiver bidraget til at mindske husdyrholdernes ekstra omkostninger ved at tillade medlemsstaterne og regionerne at yde finansiel støtte fra EU-fonde, hvor det er hensigtsmæssigt. Følgelig blev Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (62) ændret kort tid før, at de nye regler om identifikation af dyr blev vedtaget (63). Navnlig forordningens nyligt indførte artikel 21b, stk. 1, bestemmer, at »[f]or delvist at udligne de påførte omkostninger og indkomsttabet kan der ydes midlertidig støtte til landbrugere, der skal anvende strenge normer, der er baseret på Fællesskabets lovgivning, og som for nylig er indført i national lovgivning«. Denne bestemmelse finder bl.a. anvendelse på de husdyrholdere, der er berørt af de pågældende forpligtelser. Artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (64), som ophævede forordning nr. 1257/99, og som nu er gældende, har bevaret hovedpunkterne i denne bestemmelse. Endvidere er en række støtteforanstaltninger, der har til formål at fremme landbrugets konkurrenceevne, tilladt i henhold til artikel 20, litra a), i forordning nr. 1698/2005, herunder »foranstaltninger, der har til formål at fremme viden og forbedre det menneskelige potentiale gennem: […] aktioner for erhvervsuddannelse og information, herunder formidling af videnskabelig viden og innovativ praksis«.
94. I lyset af disse betragtninger er jeg af den opfattelse, at EU-lovgiver har taget behørigt hensyn til alle de interesser, der blev berørt af de pågældende forpligtelser, herunder interesser vedrørende dyrevelfærd og den enkelte husdyrholders økonomiske interesser, f.eks. husdyrholdere, som bliver påført ekstraomkostninger i forbindelse med overholdelsen af de nye regler. Jeg mener derfor ikke, at EU-lovgiver begik en fejl ved at afveje disse interesser op imod hinanden og ved at fastsætte den rette balance mellem dem.
4. Konklusion vedrørende den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
95. Hvad angår spørgsmålet om forholdsmæssighed er jeg af den opfattelse, at de pågældende forpligtelser ikke udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. De er både hensigtsmæssige i forhold til det erklærede mål hermed og går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det. Endvidere er der intet, der peger i retning af, at EU-lovgiver har begået en fejl, endsige en åbenbar fejl, ved at afveje de fordele og ulemper, som er forbundet med de pågældende forpligtelser for de enkelte interessenter.
96. Af disse grunde mener jeg, at de pågældende forpligtelser er begrundede, og følgelig at de ikke udgør en tilsidesættelse af husdyrholderes frihed til at oprette og drive egen virksomhed.
C – Tilsidesættelse af lighedsprincippet
97. Det andet centrale retlige spørgsmål i den foreliggende sag er, hvorvidt de pågældende forpligtelser er forenelige med lighedsprincippet.
98. Som udgangspunkt er det nyttigt at erindre, at lighedsprincippet – et almindeligt anerkendt unionsretligt princip, som nu er udtrykkeligt fastsat i chartrets artikel 20 – kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (65). Domstolen har i den forbindelse fastslået, at en forskellig behandling er berettiget, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium (66).
99. I det omfang, Herbert Schaible har anmodet Domstolen om at efterprøve det af EU-lovgiver udøvede skøn på et område, der omfatter politiske og økonomiske valg, er Domstolens kompetence til at efterprøve lovligheden nødvendigvis begrænset, som det fremgår ovenfor. Domstolen har fastslået, at den i et sådant tilfælde ikke kan sætte sit skøn i stedet for EU-lovgivers, men kun har kompetence til at undersøge, om EU-lovgivers afgørelse er behæftet med en åbenbar vildfarelse eller med magtfordrejning, eller om denne klart har overskredet grænserne for sit skøn (67).
100. Det er i lyset af disse principper, at jeg vil undersøge Herbert Schaibles argumenter om ligebehandlingsprincippet. Herbert Schaible har i det væsentlige fremsat to forskellige argumenter. For det første har han gjort gældende, at en forpligtelse til at identificere hvert enkelt dyr elektronisk ikke omfatter brugere af kvæg og svin, på trods af at disse dyr også udsættes for en lang række smitsomme sygdomme. For det andet har han anfægtet lovligheden af undtagelsen, som er fastsat i artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 21/2004 (herefter »den pågældende undtagelse«), hvorefter medlemsstater, hvori der befinder sig et mindre antal får eller geder, kan gøre den elektroniske identifikation fakultativ for disse dyr. Han har gjort gældende, at denne bestemmelse giver husdyrholdere i hele 14 medlemsstater en konkurrencemæssig fordel i forhold til dem, som er hjemmehørende i andre medlemsstater, der har en større bestand af får eller geder.
101. Også den polske regering har, af andre grunde, gjort gældende, at artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 21/2004 er ugyldig. Ifølge den polske regering er der ingen begrundelse for, at den pågældende undtagelse kun indrømmes dyr, som »ikke er genstand for samhandel inden for Fællesskabet«.
102. Jeg kan ikke tilslutte mig denne argumentation.
103. Hvad angår Herbert Schaibles første argument, mener jeg ikke, at der kan udledes nogen meningsfuld følgeslutning af en sammenligning med de bestemmelser, der gælder for kvæg og svin.
104. Efter min opfattelse kan der næppe rejses tvivl om, at avl, transport og markedsføring af disse forskellige typer af dyr sker under forhold, som ikke er sammenlignelige i enhver henseende. En række forskellige særegenheder gør sig gældende for de enkelte typer af dyr (68). Endvidere er disse dyr normalt tilbøjelige til at få forskellige typer af sygdomme, og de forskellige risikoprofiler for de enkelte typer af dyr adskiller sig fra hinanden (69).
105. Disse forskelle begrunder, at hver enkelt type af dyr er omfattet af en forskellig retlig ramme (70). Den omstændighed, at EU-lovgiver baserede sit valg på et objektivt og rimeligt kriterium, kan derfor ikke anfægtes.
106. Under alle omstændigheder har Domstolen, således som Rådet korrekt har påpeget, gentagne gange fastslået, at EU-lovgiver er berettiget til at gå etapevis frem, når denne skal omstrukturere en sektor eller indføre en kompliceret ordning (71) og til at træffe foranstaltninger på grundlag af de indvundne erfaringer (72).
107. Efter min opfattelse er denne retspraksis højst relevant i den foreliggende sag. Det betyder dog ikke, at EU-lovgiver ikke er underlagt et krav om en vis konsekvens og ensartethed, når denne i et vist tidsrum træffer foranstaltninger, der har til formål at regulere situationer, som har visse fællestræk, f.eks. som i tilfældet med identifikationen af forskellige husdyr.
108. Endelig er jeg heller ikke overbevist om, at husdyrholdere, som er hjemmehørende i medlemsstater, der har en større bestand af får og geder, udsættes for forskelsbehandling. I lyset af Herbert Schaibles argumenter skal det fastslås, om den pågældende undtagelse medfører en ulempe for visse bedriftsindehavere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstrækkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vægt (73).
109. Det er åbenbart, at den pågældende undtagelse medfører en forskellig retlig behandling af husdyrholdere, alt efter hvilken medlemsstat de er hjemmehørende i. Efter min opfattelse udgør det dog ikke en ulovlig forskelsbehandling. Denne konklusion bygger på to antagelser. Kriteriet, der ligger til grund for den pågældende undtagelse, kan ikke kritiseres for ikke at være objektivt eller rimeligt, og undtagelsen påfører heller ikke visse husdyrholdere en betydelig ulempe i konkurrencemæssig henseende i forhold til andre.
110. Hvad angår det første punkt, kan det ikke bestrides, at kriteriet, som ligger til grund for den pågældende undtagelse – den samlede dyrebestand i et land – er objektivt i sin helhed. Medlemsstaterne opfylder eller opfylder ikke dette kriterium uden hensyn til deres absolutte størrelse. Endvidere kan forholdene i visse medlemsstater meget vel ændre sig over tid, da deres bestand af dyr nødvendigvis undergår forandringer. Således kan medlemsstater, som i princippet er omfattet af den pågældende undtagelse, stadig have pligt til at indføre elektronisk identifikation på et tidspunkt i fremtiden, hvis de relevante omstændigheder ændrer sig.
111. Kriteriet er efter min opfattelse heller ikke urimeligt. Selv om det kan være beklageligt, at forordning nr. 21/2004 ikke forklarer, hvorfor EU-lovgiver fandt, at »det ikke [er] berettiget at indføre en ordning for elektronisk identifikation i de medlemsstater, hvor fåre- eller gedebestanden er relativt begrænset« (74), mener jeg, at de forklaringer, som den franske og polske regering samt Rådet er kommet med under retsmødet, er overbevisende.
112. Som Herbert Schaible har anført, indebærer oprettelsen af et fuldt ud funktionsdygtigt elektronisk identifikationssystem betydelige investeringer fra både husdyrholderne og de nationale administrative myndigheders side. I medlemsstater, hvor bestanden af dyr er lille, og hvor den enkelte husdyrholder normalt kun har et mindre antal dyr, kan en sådan investering være uforholdsmæssig. Dette fremgår åbenbart af cost-benefit-analysen. I tilfælde af at der skulle ske et udbrud i en sådan medlemsstat, vil omkostningerne til bekæmpelse af sygdommen (f.eks. gennem masseaflivning eller vaccination) og de eventuelle omkostninger i forbindelse med udbetaling af erstatning til de aktører, som har lidt tab i forbindelse hermed, med al sandsynlighed være lavere end de investeringer, der vil være forbundet med at oprette systemet. I et sådant tilfælde vil det være mere rimeligt at bevare den eksisterende ordning eller i det mindste at tillade en mere afbalanceret og gradvis indførelse af de nye bestemmelser.
113. Det er også åbenbart, at det i de tilfælde, hvor bedrifterne for størstedelens vedkommende er mindre og med et begrænset antal dyr, er muligt at indsamle data forholdsvis hurtigt og pålideligt på de kompetente myndigheders indtrængende anmodning på trods af manglen på et elektronisk identifikationssystem. Det er ikke sandsynligt, at den omstændighed, at hvert enkelt dyrs mærkning skal aflæses visuelt og derefter indføres manuelt i de relevante dokumenter, vil medføre unødige forsinkelser. Det ville derimod være tilfældet, hvis den samme praksis skulle udføres af et betydeligt antal bedrifter med store besætninger.
114. Under disse omstændigheder mener jeg ikke, at det er urimeligt, at det blev overladt til de pågældende medlemsstaters skøn at vælge, om de fandt det mest hensigtsmæssigt at indføre det nye system til elektronisk identifikation af får og geder eller at gøre brug af den pågældende undtagelse.
115. Dette ræsonnement finder selvfølgelig kun anvendelse, i det omfang fritagelsen af visse medlemsstater ikke fører til en højere risiko på det indre marked. Det er der efter min opfattelse ikke tale om i denne sag. Den pågældende undtagelse gør det kun muligt for medlemsstaterne at gøre den elektroniske identifikation fakultativ for dyr, der »ikke er genstand for samhandel inden for Fællesskabet«. Følgelig skal ethvert dyr, der krydser nationale grænser og således kan komme i kontakt med andre dyr, der befinder sig i andre medlemsstater, identificeres elektronisk, uanset om dets oprindelsesmedlemsstat har valgt at benytte sig af den pågældende undtagelse.
116. På den måde kan en øget smittefare normalt holdes inden for grænserne af den medlemsstat, som har besluttet sig til at gøre brug af den pågældende undtagelse. Disse medlemsstater accepterer, at de (og de husdyrholdere, der er hjemmehørende på deres område) vil skulle afholde betydelige økonomiske udgifter i tilfælde af et udbrud.
117. Kriteriet, der ligger til grund for den pågældende undtagelse sikrer – og her vender jeg tilbage til det andet aspekt, som jeg henviste til i punkt 112 ovenfor – at konkurrencen mellem husdyrholdere i forskellige medlemsstater ikke fordrejes mærkbart. Alle husdyrholdere, som ønsker at sælge deres får og geder i et andet område end deres hjemland, vil skulle overholde de samme regler. Det betyder, at der ingen konkurrencefordrejning er blandt husdyrholdere, der tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere kan en husdyrholder, som er beliggende i en medlemsstat, der har valgt at gøre brug af den pågældende undtagelse, ikke styrke sin stilling ved at udnytte en eventuel omkostningsfordel i en anden medlemsstat.
118. Det eneste scenario, hvor jeg kan se en konkurrencemæssig ulempe, er i det tilfælde, hvor en husdyrholder, som er beliggende i en medlemsstat, der ikke gør brug af undtagelsen, eksporterer husdyr til medlemsstater, som har valgt at gøre brug af den pågældende undtagelse. Det er uomtvisteligt, at lokale husdyrholdere i et sådant tilfælde ville kunne opnå en omkostningsfordel i forhold til deres konkurrenter i den eksporterende stat. Adspurgt under retsmødet gjorde hverken Rådet eller Kommissionen indsigelse herimod. Under hensyn til den omstændighed, at de medlemsstater, som gør brug af den pågældende undtagelse, normalt er kendetegnet ved mindre besætninger, og den omstændighed, at eksportører normalt er større og derfor kan udnytte stordriftsfordele, mener jeg dog, at de eventuelle fordrejninger, der måtte være på de lokale markeder, må forventes at være ubetydelige. Under alle omstændigheder mener jeg, at denne begrænsede forskelsbehandling er begrundet af de ovenfor anførte objektive grunde.
119. Endelig vil jeg behandle argumentet vedrørende anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 21/2004, som den polske regering har fremsat. Det er tilstrækkeligt at fastslå, at den pågældende undtagelse er meget vigtig for at sikre, at den samlede risiko for folkesundheden i Den Europæiske Union ikke stiger unødigt, og at konkurrencen på det indre marked ikke fordrejes mærkbart. Følgelig er kritikpunktet, som den polske regering har anført, åbenbart ugrundet.
120. Sammenfattende mener jeg, at den pågældende undtagelse finder anvendelse i situationer, som er objektivt forskellige fra de situationer, der er omfattet af den generelle regel. Følgelig bør argumenterne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet forkastes.
D – Afsluttende bemærkninger de lege ferenda
121. Selv om min retlige analyse ikke har afdækket begrundelser, der underbygger en konklusion om, at de pågældende forpligtelser er ulovlige, har den vist, at den praktiske anvendelse af den pågældende undtagelse kan udgøre en hindring for at nå det overordnede mål med forordningen fuldt ud samt for at sikre systemets generelle rimelighed.
122. Hvad angår opnåelse af det overordnede mål med forordningen skal jeg nok en gang understrege, at forordning nr. 21/2004 blev vedtaget med det formål at bekæmpe epizootier på en mere effektiv måde for at fremme gennemførelsen af det indre marked i denne sektor af økonomien. Den pågældende undtagelse har imidlertid til følge, at den frie omsætning af visse dyr i Den Europæiske Union hindres, og at effektiviteten af det nye system til identifikation og registrering af dyr er begrænset i de medlemsstater, som har valgt at gøre brug af den pågældende undtagelse. Endvidere kan visse afsmittende effekter i den øvrige del af Den Europæiske Union ikke udelukkes.
123. Som Herbert Schaible med rette har gjort gældende, er risikoen for, at en epizooti skal sprede sig ukontrollabelt i en medlemsstat, hvor der befinder sig et mindre antal dyr, ikke nødvendigvis mindre end i en medlemsstat, hvor der befinder sig et større antal dyr. Da dyresygdomme hovedsagelig overføres ved kontakt dyrene imellem, afhænger risikoen for en alvorlig og hurtig spredning af smitte efter min opfattelse også af en række forskellige faktorer, f.eks. hvor mange gange dyrene handles og transporteres, om de sælges i små eller store flokke, og om flokkene blandes eller i det væsentlige forbliver uændrede. Som følge af de forskellige geografiske forhold i de enkelte medlemsstater er det om noget tætheden af dyr i det enkelte land, der betyder noget, frem for det absolutte antal.
124. Selv om begrundelsen for at gøre den pågældende undtagelse betinget af, at dyrene ikke indgår i samhandelen inden for Fællesskabet, er at sikre, at den øgede risiko i forbindelse med omsætningen af dyr, som ikke er elektronisk identificerede, begrænser sig til deres hjemmemarkeder, kan det ikke udelukkes, at det under særlige omstændigheder ikke er tilstrækkeligt til at udgøre et vandtæt system. Den omstændighed, at der foreligger anderledes typer data om dyr, som er elektronisk identificerede, sammenlignet med dyr, som er identificerede ved traditionel øremærkning, vil i tilfælde af et udbrud kunne forsinke eller hæmme sporingen og myndighedernes foranstaltninger til afdækning af alle risikofyldte, grænseoverskridende flytninger af dyr.
125. Der vil endvidere altid være en vis risikomargin i de tilfælde, hvor visse dyr – som følge af svig eller ganske enkelt en fejl – handles over en grænse, selv om de ikke er elektronisk identificeret. Får og geder sælges ofte i store flokke, og det kan være vanskeligt at garantere, at samtlige dyr i en flok er mærkede i henhold til forskrifterne.
126. Hvad angår identifikationssystemets rimelighed må jeg medgive, at det i forordning nr. 21/2004 fastsatte elektroniske identifikationssystem ikke er nogen perfekt løsning. Som jeg allerede har bemærket, kan visse husdyrholdere som følge af den pågældende undtagelse drage fordel på deres hjemmemarked af en omkostningsfordel i forhold til konkurrenter fra andre medlemsstater. Endvidere er det tænkeligt, at den pågældende undtagelse indirekte kunne have yderligere økonomiske følger for husdyrholdere, som skal anvende elektronisk identifikation. Selv om disse husdyrholdere ikke eksporterer husdyr til medlemsstater, som gør brug af den pågældende undtagelse, er det muligt, at produkter, som hidrører fra disse dyr (såsom kød, uld eller mælk), længere fremme i produktionskæden på et tidspunkt kommer til at konkurrere med produkter, som er produceret i de stater, hvor undtagelsen finder anvendelse. Det må antages, at de højere omkostninger, som husdyrholdere i større medlemsstater skal afholde, i et vist omfang vil påvirke prisen på de slutprodukter, som markedsføres, og således gøre disse lidt mindre konkurrencedygtige.
127. Den sondring, som den pågældende undtagelse medfører, kan meget vel være begrundet i den foreliggende situation, men vil måske ikke være det i fremtiden. Som mange af parterne i den foreliggende sag har anført, bliver den teknologi, som kræves indført ved forordning nr. 21/2004, stadig mere økonomisk som følge af den hurtige teknologiske udvikling og stordriftsfordele. Den logiske begrundelse, der ligger til grund for den pågældende undtagelse, vil derfor blive mindre og mindre åbenbar.
128. Det er her vigtigt at bemærke, at forordning nr. 21/2004 rent faktisk indeholder en bestemmelse, hvorefter Kommissionen har mulighed for at ændre de tærskler for bestandenes størrelse, der ligger til grund for at kunne gøre brug af den pågældende undtagelse (75). I lyset af ovenstående betragtninger er jeg dog tilbøjelig til at tro, at EU-lovgiver på et tidspunkt vil være nødt til at overveje muligheden for at ophæve den pågældende undtagelse i sin helhed. Det vil efter min opfattelse styrke bekæmpelsen af epizootier yderligere, forbedre den frie omsætning af får og geder i Den Europæiske Union og sikre lige konkurrencevilkår for alle husdyrholdere i Den Europæiske Union, uanset omstændighederne.
IV – Forslag til afgørelse
129. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at besvare de af Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland) forelagte spørgsmål som følger:
»Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af
– husdyrholderens pligt til at identificere hvert enkelt dyr i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 21/2004 af 17. december 2003 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af får og geder og om ændring af forordning (EF) nr. 1782/2003 og direktiv 92/102/EØF og 64/432/EØF
– husdyrholderens pligt til at identificere hvert enkelt dyr elektronisk i henhold til artikel 9, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 21/2004, eller
– husdyrholderens pligt til at føre bedriftsregister C i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning (EF) nr. 21/2004, sammenholdt med afsnit B, punkt 2, i bilaget hertil.«