CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NILS WAHL
apresentadas em 29 de maio de 2013 (1)
Processo C‑101/12
Herbert Schaible
contra
Land Baden‑Württemberg
[pedido de decisão prejudicial do Verwaltungsgericht Stuttgart (Alemanha)]
«Agricultura — Regulamento (CE) n.° 21/2004 — Identificação e registo de ovinos e caprinos — Artigo 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 20.° da Carta — Proporcionalidade — Igualdade»
1. Combater as doenças epizoóticas constitui um objetivo legítimo do legislador da União Europeia (a seguir «União»). Contudo, o novo sistema de identificação eletrónica individual de ovinos e caprinos, introduzido pelo Regulamento (CE) n.° 21/2004 do Conselho, de 17 de dezembro de 2003, que estabelece um sistema de identificação e registo de ovinos e caprinos e que altera o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 e as Diretivas 92/102/CEE e 64/432/CEE (2), não é adequado à realização desse objetivo, é desnecessariamente gravoso e dispendioso, bem como discriminatório. Assim sendo, este regulamento viola a liberdade de empresa dos detentores de animais, consagrada no artigo 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e o princípio da igualdade nos termos do artigo 20.° da Carta, sendo por isso inválido.
2. Este é, no essencial, o principal argumento invocado por Herbert Schaible (a seguir «H. Schaible»), um alemão detentor de ovinos com um rebanho de 450 ovelhas, no processo pendente no Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunal Administrativo de Estugarda) (Alemanha), intentado contra o Land Baden‑Württemberg por forma a ser exonerado de uma série de obrigações impostas pelo Regulamento n.° 21/2004.
3. Nestas conclusões, tentarei explicar por que razão creio que os argumentos jurídicos invocados por H. Schaible não são procedentes. Consequentemente, proporei que o Tribunal de Justiça, na resposta ao órgão jurisdicional nacional, declare que a análise das questões objeto do reenvio prejudicial não revelou qualquer elemento suscetível de colocar em causa a validade das disposições em questão. Por último, na medida em que a minha análise vem demonstrar que a aplicação prática deste regulamento pode, potencialmente, constituir um obstáculo à plena realização do seu objetivo principal e à equidade global do sistema, apresentarei resumidamente algumas considerações de lege ferenda.
I — Quadro jurídico
4. O primeiro, terceiro e décimo primeiro considerandos do Regulamento n.° 21/2004 referem:
«(1) Nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 3.° da Diretiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspetiva da realização do mercado interno, os animais destinados às trocas comerciais intracomunitárias devem ser identificados de acordo com os requisitos da regulamentação comunitária e registados de modo a permitir identificar a exploração, o centro ou o organismo de origem ou de passagem. […]
(3) A Diretiva 92/102/CEE definiu regras de identificação e registo dos ovinos e caprinos. A experiência no caso dos ovinos e caprinos e, em especial, a crise da febre aftosa mostraram que a aplicação da Diretiva 92/102/CEE não foi satisfatória e deve ser melhorada. É, pois, necessário estabelecer regras mais rigorosas e específicas […]
[…]
(11) Nos Estados‑Membros em que os efetivos de ovinos ou caprinos sejam relativamente reduzidos, poderá não se justificar a introdução de um sistema de identificação eletrónica. É pois, conveniente permitir a esses Estados‑Membros torná‑lo facultativo. […]»
5. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 21/2004:
«1. Todos os Estados‑Membros devem estabelecer um sistema de identificação e registo de ovinos e caprinos em conformidade com o disposto no presente regulamento.»
6. Segundo o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 21/2004, o sistema de identificação e registo de animais deve incluir os seguintes elementos: «a) Meios de identificação que permitam identificar cada animal; b) Registos atualizados mantidos em cada exploração; c) Documentos de circulação; d) Registo central ou base de dados informatizada».
7. O artigo 4.° do Regulamento n.° 21/2004, na parte aqui relevante, dispõe:
«1. Todos os animais de uma exploração nascidos após 9 de julho de 2005 devem ser identificados em conformidade com o n.° 2, num prazo a determinar pelo Estado‑Membro, a partir do nascimento do animal e, em qualquer caso, antes de este deixar a exploração em que nasceu. […]
2. a) Os animais devem ser identificados por um primeiro meio de identificação em conformidade com os requisitos constantes dos pontos 1 a 3 da parte A do anexo; e
b) Por um segundo meio de identificação aprovado pela autoridade competente e que obedeça às características técnicas enumeradas no ponto 4 da parte A do anexo.»
8. O artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 21/2004, prevê:
«1. Todos os detentores de animais, com exceção dos transportadores, devem manter um registo atualizado que contenha, no mínimo, as informações constantes da parte B do anexo.»
9. O artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 21/2004, estabelece:
«3. A partir de 31 de dezembro de 2009, a identificação eletrónica, de acordo com as orientações referidas no n.° 1 e em conformidade com as disposições pertinentes da parte A do anexo, é obrigatória para todos os animais.
Todavia, os Estados‑Membros onde o efetivo total de animais das espécies ovina e caprina seja inferior ou igual a 600 000 cabeças, podem tornar a referida identificação eletrónica facultativa para os animais que não sejam alvo de trocas comerciais intracomunitárias.
Os Estados‑Membros onde o efetivo total de animais da espécie caprina seja inferior ou igual a 160 000 cabeças podem igualmente tornar a referida identificação eletrónica facultativa para os animais da espécie caprina que não sejam alvo de trocas comerciais intracomunitárias.»
II — Factos, tramitação processual e questões submetidas
10. O processo principal respeita a uma ação intentada por H. Schaible, com a qual pede que o Verwaltungsgericht Stuttgart declare que não estava sujeito às obrigações de identificação individual, de identificação eletrónica individual e de manutenção de um registo da exploração, conforme imposto pelo Regulamento n.° 21/2004.
11. Tendo dúvidas quanto à validade de várias disposições do Regulamento n.° 21/2004, o Verwaltungsgericht Stuttgart decidiu suspender a instância e submeter uma série de questões ao Tribunal de Justiça para decisão a título prejudicial, questionando:
«a) se a obrigação de o autor identificar os animais individualmente nos termos dos artigos 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 21/2004,
b) se a obrigação de identificação eletrónica individual dos animais imposta ao autor nos termos do artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 21/2004 […], e
c) se a obrigação de o autor manter o registo C da exploração em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 21/2004, conjugado com o ponto 2 da parte B do anexo,
são compatíveis com o direito da União Europeia hierarquicamente superior e, portanto, válidas?» (a seguir «questões prejudiciais»).
12. Foram apresentadas observações escritas nos presentes autos por H. Schaible, pelo Land Baden‑Württemberg, pelos Governos francês, neerlandês e polaco, pelo Conselho e pela Comissão. H. Schaible, o Governo francês, o Conselho e a Comissão também apresentaram alegações orais na audiência de 7 de março de 2013.
III — Análise
A — As questões objeto do reenvio prejudicial
13. Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio procura orientação quanto à validade de determinadas disposições do Regulamento n.° 21/2004, através das quais são impostas três obrigações específicas aos detentores de ovinos e caprinos, nomeadamente: i) identificar os animais individualmente (artigos 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 2); ii) proceder à identificação eletrónica individual dos animais (artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo); e iii) manter um registo atualizado dos animais (artigo 5.°, n.° 1, e ponto 2 da parte B do anexo) (a seguir, conjuntamente, «obrigações em questão»).
14. Embora o Verwaltungsgericht Stuttgart tenha identificado especificamente as obrigações em questão, tanto em termos do seu conteúdo como das suas bases legais, foi bem menos específico no que se refere às disposições de direito primário da União Europeia suscetíveis de servir de base à exoneração destas obrigações.
15. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio apenas pergunta ao Tribunal de Justiça se as obrigações em questão são «compatíveis com o direito da União Europeia hierarquicamente superior e, portanto, válidas».
16. A formulação geral e imprecisa das questões teria confrontado este Tribunal de Justiça com uma tarefa particularmente árdua, não tivesse a parte restante do pedido de decisão prejudicial, bem como as observações apresentadas por H. Schaible e por outras partes, trazido alguma luz sobre este aspeto fundamental (3).
17. Como explica o Verwaltungsgericht Stuttgart, H. Schaible argumenta que as obrigações em questão são incompatíveis com a sua liberdade de exercício de uma profissão, conforme consagrada no artigo 15.° da Carta. Contudo, o órgão jurisdicional nacional assinala que a disposição da Carta em relação à qual devem ser examinadas as questões suscitadas no processo principal é antes o artigo 16.°, relativo à liberdade de empresa: uma liberdade que, nestas circunstâncias, seria «mais específica». O órgão jurisdicional nacional também expressa dúvidas quanto à legalidade das obrigações em questão à luz do princípio da igualdade de tratamento.
18. Cabe assinalar que, nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça por H. Schaible, foram avançados argumentos jurídicos com base no artigo 16.° da Carta e não no artigo 15.° Nas outras observações (com exclusão das apresentadas pelo Governo polaco), o foco incide ou exclusivamente na liberdade de empresa (Governo francês e Conselho) ou em ambas as liberdades, abordadas conjuntamente, por se entender que estas liberdades são amplamente idênticas no essencial (Governo neerlandês e Comissão). Todas as outras partes no processo no Tribunal de Justiça (incluindo o Governo polaco) acrescentaram argumentos específicos relativos ao princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 20.° da Carta.
19. Tendo em conta este contexto, entendo que é adequado clarificar num primeiro momento as principais questões suscitadas e, seguidamente, sugerir ao Tribunal de Justiça o modo como creio que poderiam ser tratadas mais eficazmente as três questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgericht Stuttgart.
20. Essencialmente, estas questões suscitam dois problemas. O primeiro respeita à eventual violação dos artigos 15.° e/ou 16.° da Carta, devido a uma alegada interferência desproporcional nos direitos dos detentores de animais, e o segundo respeita a uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento. Ao passo que o primeiro problema se suscita em relação a todas as obrigações em questão, porque — como o próprio H. Schaible repetidamente afirma — estão inextricavelmente ligadas, o segundo respeita unicamente a uma das obrigações em questão, nomeadamente a obrigação, imposta pelo artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 21/2004, de os detentores de animais procederem à identificação eletrónica individual dos animais e, mais especificamente, às derrogações permitidas a respeito desta obrigação nos termos do segundo e terceiro parágrafos desta disposição.
21. À luz do anteriormente exposto, e levando devidamente em conta o princípio da economia processual, creio ser mais adequado tratar conjuntamente as três questões prejudiciais, na medida em que se prendem com estes dois problemas, em vez de abordar as questões separadamente, uma após outra. Por este motivo, analisarei primeiro a validade das obrigações em questão na perspetiva da sua proporcionalidade. Apreciarei seguidamente o mérito dos argumentos relativos à alegada natureza discriminatória da obrigação referida na segunda questão do Verwaltungsgericht Stuttgart.
B — Violação do princípio da proporcionalidade
1. A liberdade de empresa
22. O primeiro problema jurídico suscitado pelas questões prejudiciais respeita à proporcionalidade das obrigações em questão.
23. Como já foi antes referido, para o órgão jurisdicional nacional, o parâmetro da legalidade no processo vertente é constituído pela liberdade de empresa, conforme consagrada pelo artigo 16.° da Carta, ao passo que algumas das partes que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça se referem também ao artigo 15.° da Carta.
24. A redação destas disposições sugere que, ao passo que o artigo 16.° se foca na proteção da liberdade empresarial dos empreendedores, o artigo 15.° se preocupa mais com os direitos dos trabalhadores. Tal leitura é apoiada pelas «Anotações relativas ao texto integral da Carta», as quais referem que o artigo 15.°, n.° 1, da Carta se inspira também no n.° 2 do artigo 1.° da Carta Social Europeia e no ponto 4 da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (4).
25. Dito isto, creio que estas duas liberdades se sobrepõem amplamente, na medida em que ambas respeitam ao direito de os cidadãos da União iniciarem e exercerem livremente uma atividade económica.
26. Entendo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma esta sobreposição. Mesmo antes de o Tratado de Lisboa ter tornado a Carta legalmente vinculativa em toda a União Europeia, o Tribunal de Justiça tinha reconhecido ambas as liberdades como princípios gerais do direito da União Europeia, cuja observância tem o dever de assegurar (5). Em algumas das suas decisões, o Tribunal de Justiça declarou explicitamente que a liberdade de exercer uma profissão e a liberdade de empresa podem «coincidir» (6). Além disso, em vários outros casos, o Tribunal de Justiça referiu‑se, de um modo mais geral, à «liberdade de exercer uma atividade profissional» (7) ou à «liberdade de exercer uma atividade económica» (8), as quais cobrem indiscutivelmente aspetos comuns a ambas as liberdades.
27. Por conseguinte, creio que é desnecessário delimitar no presente processo o alcance dos artigos 15.° e 16.° da Carta.
28. Uma vez que o órgão jurisdicional nacional considera que o artigo 16.° da Carta é mais relevante no processo nele pendente e que H. Schaible é um operador independente, basearei a minha argumentação nesta disposição da Carta. Porém, as conclusões a que chegar a esse respeito serão válidas, mutatis mutandis, no tocante ao artigo 15.° da Carta (9) em virtude dos objetivos comuns subjacentes às duas disposições.
29. Nos termos do artigo 16.° da Carta: «É reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais.».
30. O direito primário da União Europeia reconhece, pois, o valor fundamental desta liberdade, mas também esclarece que o seu exercício não constitui um direito absoluto. Na verdade, a Carta foi concebida em termos coerentes com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, de acordo com a qual princípios como a liberdade de exercer uma atividade económica ou o direito de propriedade «devem ser tomados em consideração tendo presente a sua função na sociedade» (10).
31. Tal reflete‑se no artigo 52.°, n.° 1, da Carta, o qual estabelece as regras relativas às restrições que podem ser impostas aos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta, tais como a liberdade de empresa. Nos termos desta disposição, estas restrições podem ser introduzidas se forem previstas por lei, respeitarem o conteúdo essencial desses direitos e liberdades e, na observância do princípio da proporcionalidade, forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros (11).
2. O princípio da proporcionalidade
32. Em conformidade com jurisprudência assente, o princípio da proporcionalidade constitui um princípio geral do direito da União e exige que os instrumentos a que as disposições comunitárias dão execução «sejam aptos a realizar o objetivo visado e não vão além do que é necessário para o atingir» (12).
33. Para efeitos da fiscalização do cumprimento destes requisitos, o Tribunal de Justiça aceitou que, no exercício dos poderes que lhe foram conferidos, o legislador da União Europeia goza de um amplo poder de apreciação em domínios nos quais a sua ação implica escolhas políticas, económicas e sociais e em que é chamado a fazer análises e avaliações complexas (13).
34. Isto é particularmente válido no tocante à Política Agrícola Comum, um domínio no qual o legislador da União goza de um amplo poder de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° e 43.° TFUE lhe conferem (14). De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a legalidade de uma medida adotada neste domínio só pode ser afetada se o caráter da medida for manifestamente inadequado relativamente ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir (15). Assim, o critério a ser aplicado neste contexto, «não é [o de] saber se a medida adotada pelo legislador da União era a única ou a melhor possível, mas sim se era manifestamente inadequada» (16).
35. Reconhecidamente, a expressão «manifestamente inadequada» utilizada nesta jurisprudência do Tribunal de Justiça pode ser objeto de crítica com dois fundamentos. Em primeiro lugar, a expressão parece implicar que as medidas cujos vícios jurídicos não sejam absolutamente óbvios, e verificáveis apenas com base numa análise jurídica mais aprofundada, não podem ser anulados pelo Tribunal de Justiça. Em segundo lugar, parece confinar a fiscalização pelo Tribunal de Justiça ao primeiro passo do tradicional critério da proporcionalidade (adequação da medida para atingir o objetivo prosseguido), excluindo a sua análise cabal.
36. Porém, isto seria interpretar erradamente esta jurisprudência.
37. Quanto ao primeiro eventual ponto de crítica, entendo que a utilização da expressão «manifestamente inadequada» visa apenas realçar que, quando o legislador é obrigado a ter em conta uma variedade de interesses (potencialmente conflituantes), deve necessariamente ser concedida uma certa margem de discricionariedade. As escolhas políticas implicam inevitavelmente a ponderação e o equilíbrio de diferentes objetivos de políticas públicas que não podem ser todos prosseguidos ao mesmo tempo e na mesma medida. Apenas o legislador da União tem o mandato para levar a cabo este exercício e também para tomar decisões que podem afetar setores sociais e económicos da sociedade de maneira desigual, mas que em determinado momento são consideradas como sendo no melhor interesse da sociedade como um todo. Por este motivo, o Tribunal de Justiça declarou que a importância dos objetivos prosseguidos pelo legislador pode justificar restrições que têm consequências negativas — mesmo consequências negativas consideráveis — para alguns operadores (17).
38. Este grau limitado de fiscalização, não significa, contudo, que o Tribunal de Justiça não possa sujeitar as medidas impugnadas a um escrutínio rigoroso por forma a verificar a sua proporcionalidade. Efetivamente, o Tribunal de Justiça pode determinar, designadamente, se o legislador da União Europeia baseou a sua escolha em critérios objetivos (18), tendo em conta todos os factos relevantes e os dados técnicos e científicos disponíveis à data da adoção da medida em questão (19), e se estes factos e dados podem alicerçar as conclusões alcançadas (20). O Tribunal de Justiça deve também assegurar‑se de que a relevante instituição da União teve plenamente em conta todos os interesses envolvidos para além do objetivo principal prosseguido (21) e, neste contexto, que foi dada a devida atenção aos interesses dos particulares afetados negativamente (22).
39. Inversamente, o Tribunal de Justiça não pode substituir pela sua própria a apreciação do legislador da União quando fiscaliza o exercício de poderes legislativos que tenha implicado escolhas políticas (23). A função constitucional dos órgãos jurisdicionais da União não é a de proceder a apreciações complexas em matérias nas quais considerações políticas, económicas e sociais de natureza geral desempenham um papel preponderante — sendo os processos judiciais, em todo o caso, manifestamente inadequados para este tipo de apreciações (24). Nem é função do Tribunal de Justiça proceder a uma apreciação ex post da eficácia ou da adequação das medidas adotadas pelo legislador da União. A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou de forma coerente que a legalidade de uma medida da União não pode depender de uma apreciação retrospetiva da sua eficácia. Quando o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exatidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adoção da regulamentação em causa (25).
40. Quanto ao outro possível ponto de crítica que foi referido no n.° 38 supra, limito‑me a remeter o Tribunal de Justiça para as recentes conclusões apresentadas pela advogada‑geral J. Kokott no processo na origem do acórdão Association Kokopelli, nas quais assinalou que a expressão «manifestamente inadequada» de forma alguma implicava que a fiscalização pelo Tribunal de Justiça estava confinada à apreciação da adequação de uma medida à luz do seu objetivo. Concordo que a competência de fiscalização da legalidade do Tribunal de Justiça se estende a todas as fases do exame da proporcionalidade, de modo a verificar se a medida em questão é tanto adequada como necessária para atingir o fim prosseguido, e proporcional stricto sensu, no sentido de que permite atingir um justo equilíbrio entre os interesses dos que são por ela afetados (26).
41. De facto, também em processos relativos a medidas adotadas no domínio da Política Agrícola Comum, o Tribunal de Justiça tem uma e outra vez reiterado a sua jurisprudência no sentido de que o princípio da proporcionalidade exige que, «quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos» (27).
3. Apreciação
42. É à luz destes princípios que os argumentos relativos à invalidade das obrigações em questão devem ser analisados.
43. Para uma melhor compreensão destes argumentos, é útil traçar primeiro uma breve resenha dos principais aspetos do antigo sistema de identificação e registo de animais, bem como do sistema subsequentemente introduzido pelo Regulamento n.° 21/2004.
44. Inicialmente, as regras relativas à identificação e registo de gado, incluindo ovinos e caprinos, constavam da Diretiva 92/102/CEE do Conselho (28). No cerne do antigo sistema estava a possibilidade de identificar os animais por exploração («identificação por lote»). Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da dita diretiva, qualquer detentor de animais tinha que manter um registo que indicasse o número total de ovinos e caprinos presentes cada ano na sua exploração. O registo devia ainda incluir, nomeadamente, determinada informação relativa às deslocações de ovinos e caprinos em entrada ou saída da exploração. O artigo 5.°, n.° 3, da diretiva, exigia aos detentores que marcassem os seus animais com uma marca auricular ou uma tatuagem, de modo a ser imediatamente óbvia a sua exploração de proveniência.
45. O sistema introduzido pelo Regulamento n.° 21/2004 centra‑se, pelo contrário, na identificação individual de cada animal por meio de dois identificadores. Salvo determinadas exceções, estes dois identificadores são a (tradicional) marca auricular e um dispositivo eletrónico na forma de uma marca auricular eletrónica, um bolo ruminal, um transpondedor injetável ou uma marca eletrónica no travadouro, os quais podem ser lidos por leitores eletrónicos específicos. A identificação de cada animal deve também ser inscrita num registo da exploração. Acresce que, quando os animais saiam da exploração, as suas deslocações devem ser registadas num documento que acompanha o animal. Além disso, cada Estado‑Membro deve estabelecer um registo central ou uma base de dados informatizada que inclua todas as explorações localizadas no seu território e, a intervalos regulares, fazer um inventário dos animais mantidos nessas explorações.
46. Tendo em conta este contexto, tentarei agora demonstrar porque não são persuasivos os argumentos aduzidos por H. Schaible contra as obrigações em questão.
a) Adequação das obrigações em questão
47. Em primeiro lugar, analisarei se as obrigações em questão são adequadas para atingir os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 21/2004.
48. Em conformidade com o primeiro considerando do preâmbulo deste regulamento, o Regulamento n.° 21/2004 foi adotado na perspetiva da realização do mercado interno no tocante ao comércio de certos animais vivos e produtos de animais. A necessidade de um sistema coordenado e eficiente de identificação e registo de animais surgiu quando o legislador da União Europeia decidiu, através da Diretiva 90/425/CEE, abolir os controlos zootécnicos e veterinários nas fronteiras nacionais por forma a garantir a livre circulação dos animais na então Comunidade Económica Europeia (29). Consequentemente, o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 90/425 estabelecia que os animais vivos apenas podiam ser comercializados se, nomeadamente, fossem identificados e registados de modo a que as suas explorações de origem e de passagem pudessem ser identificadas.
49. Um sistema regulador para a identificação e o registo dos animais constitui, pois, um corolário do mercado único para os animais e os produtos de animais. Este sistema é especialmente valioso para o controlo da disseminação das doenças infeciosas entre os animais objeto do comércio transfronteiriço. De facto, o Regulamento n.° 21/2004 foi aprovado no rescaldo da crise da febre aftosa de 2001, conforme refere explicitamente o terceiro considerando do preâmbulo deste regulamento.
50. H. Schaible não nega que o objetivo subjacente ao Regulamento n.° 21/2004 — combater a proliferação de doenças epizoóticas — é legítimo. Nem contesta o facto de que é necessário neste contexto um sistema eficaz para o rastreio dos animais. Sustenta, porém, que as obrigações em questão são inadequadas para atingir o objetivo de controlo das doenças epizoóticas. Em especial, alega que o sistema é ineficaz, na medida em que a percentagem dos transpondedores que se perdem ao longo do tempo ou que se tornam defeituosos não é insignificante. Neste contexto, H. Schaible remete para um estudo conduzido na Alemanha pela Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Centro de Investigação para a Agricultura do Estado da Baviera), o qual concluiu que se perderam, ou não funcionaram corretamente, aproximadamente 5% dos transpondedores, apenas pouco tempo após terem sido aplicados nos animais.
51. Não posso concordar com esta alegação.
52. Em primeiro lugar e principalmente, creio que as obrigações em questão são particularmente adequadas para combater a disseminação das doenças epizoóticas e, como tal, prestam um contributo efetivo para a realização do mercado interno neste setor da economia.
53. A obrigação de identificar individualmente todos os ovinos e caprinos foi escolhida como um método fiável, no tocante tanto aos detentores de animais como às autoridades veterinárias e administrativas, que permite rastrear a origem e a localização de cada animal. Creio que é importante a possibilidade de rastrear de forma sistemática todos os locais pelos quais um animal pode ter passado e onde possa ter estado em contacto com outros animais. Não tenho qualquer dúvida de que estes dados facultam às autoridades competentes a tomada das medidas necessárias para evitar ou conter as doenças contagiosas.
54. Creio, além disso, que é razoável impor um meio eletrónico de identificação, pois é de presumir que este garantirá uma maior fiabilidade e rapidez na transmissão dos dados, tornando assim mais eficaz a luta contra as doenças contagiosas. Tal é especialmente verdade no caso de animais como os ovinos e caprinos, que normalmente são sujeitos a múltiplas transações ao longo das suas vidas e são frequentemente deslocados em vastos grupos, por vezes para mercados de gado ou centros de agrupamento, nos quais a composição dos rebanhos pode facilmente mudar (30). Nestas circunstâncias, seria muito difícil rastrear os movimentos de cada animal sem quaisquer meios de identificação individual e de registo.
55. Por último, no que se refere à obrigação de manter um registo por cada exploração, concordo com o Governo francês no sentido de que o sistema de identificação eletrónica individual de animais cria automaticamente a necessidade de tais registos. É manifesto que os dados registados pelos identificadores devem ser inscritos num documento que possa ser rapidamente atualizado e, a pedido, ser facilmente acedido pelas autoridades competentes. Assim, de modo a garantir que as medidas necessárias podem ser adotadas sem atraso injustificado, é vital que determinados dados (tal como a raça, as datas de nascimento e de morte e as deslocações) relativos aos animais mantidos por cada detentor de animais sejam fornecidos às autoridades competentes num formato estandardizado e prontamente (31). Por exemplo, é só através da análise cruzada da informação de duas ou mais explorações que as autoridades podem descobrir se — e, sendo esse o caso, precisamente onde e quando — se sobrepôs a trajetória de determinados animais.
56. Abordarei agora as alegações de H. Schaible em relação às falhas técnicas do sistema de identificação. Seria dificilmente surpreendente que uma alteração sistémica radical, como a introduzida pelo Regulamento n.° 21/2004, não apresentasse falhas no seu período inicial. Creio que uma determinada percentagem de erros e de defeitos é inevitável quando um novo projeto deste tipo é lançado, especialmente quando se baseia consideravelmente na utilização de novas tecnologias. Porém, estas avarias não constituem, só por si, uma indicação de que o sistema é integralmente inadequado, exceto quando coloquem claramente em causa o objetivo prosseguido.
57. Não é este o caso.
58. Efetivamente, a Comissão encomendou diversos estudos sobre a viabilidade e a fiabilidade de sistemas baseados na identificação eletrónica de animais. Um primeiro projeto de estudo (o projeto «FEOGA»), realizado entre 1993 e 1994 por três equipas de diferentes Estados‑Membros e que se focava, designadamente, num total de 5 000 ovinos e 2 000 caprinos, alicerçou a conclusão de que o sistema estava suficientemente desenvolvido para ser posteriormente testado em larga escala e no terreno (32). Um segundo projeto (o projeto «AIR 2304») — conduzido entre 1995 e 1998 — envolveu dez equipas de investigação em seis Estados‑Membros diferentes. O objetivo era ver se a percentagem total de perdas de identificadores eletrónicos aumentaria num período de tempo mais longo (quatro anos). As conclusões finais desse estudo mostraram que os sistemas de identificação eletrónica utilizados (marcadores auriculares eletrónicos, transpondedores injetáveis, bolos ruminais) conseguiam taxas de retenção e valores de legibilidade mais elevados do que os sistemas de identificação de gado convencionais (marcas auriculares, tatuagens, etc.) (33).
59. Um projeto posterior, o projeto IDEA (Identification électronique des animaux) preocupava‑se com a implementação do sistema numa escala global, incluindo a aplicação dos identificadores eletrónicos sob uma ampla variedade de condições (tais como diferentes espécies de animais, diferentes métodos de criação, diferentes métodos de transporte ou abate, bem como condições ambientais variáveis). Ao todo, mais de 500 000 ovinos e quase 30 000 caprinos foram testados entre março de 1998 e dezembro de 2001 (34). Esse estudo visava avaliar de uma forma especialmente meticulosa o desempenho (legibilidade, funcionamento correto, taxa de perda, taxa de recuperação, etc.) dos identificadores eletrónicos em relação a uma série de parâmetros (tipo de dispositivo, tipo de animal, idade do animal, etc.). Entre as conclusões apresentadas no relatório final de 30 de abril de 2002, as seguintes são dignas de nota: o projeto tinha «atingido resultados muito positivos quanto à viabilidade da utilização de identificação eletrónica»; «a identificação dos elementos que utilizam tecnologia transponder [estava] bem desenvolvida, disponível em termos comerciais e [era] aplicada habitualmente em muitas áreas industriais»; e «a indústria [encontrava‑se] na posição de poder produzir em curtos períodos de tempo um grande número de identificadores eletrónicos e correspondentes leitores para a identificação do gado» (35).
60. Por último, no decurso da aplicação progressiva do Regulamento n.° 21/2004, a Comissão tinha, em 2007, avaliado a informação que lhe tinha sido fornecida pelos Estados‑Membros que tinham implementado a identificação eletrónica numa base voluntária ou como projetos‑piloto antes de o sistema se ter tornado obrigatório para toda a União Europeia. De acordo com a Comissão, os dados daqui resultantes confirmaram em termos gerais que a «identificação eletrónica de ovinos e caprinos funciona sob uma ampla variedade de condições de produção» (36).
61. Com base no exposto, estou convencido de que, quando decidiu adotar o Regulamento n.° 21/2004, o legislador da União se encontrava na posição de basear a sua decisão num corpo vasto e pormenorizado de dados técnicos e científicos que alicerçavam a ideia de que um sistema baseado na identificação individual e eletrónica dos animais era simultaneamente viável e adequado ao objetivo do combate às doenças epizoóticas. Além disso, e isto é particularmente relevante para o presente processo, esta informação indicava que, apesar de alguns problemas práticos, este sistema se revelaria mais fiável e eficaz do que o sistema em vigor à época ao abrigo da Diretiva 92/102. Em todo o caso, os marcadores auriculares tradicionais ainda são exigidos e, assim, no caso de transpondedores defeituosos, a identificação dos animais pode ser feita através de inspeções visuais, tal como acontecia no sistema anterior.
62. Nada há em qualquer dos documentos referidos por H. Schaible, incluindo o estudo preparado pela Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, que contrarie estas conclusões.
63. À luz do acima exposto, julgo que as obrigações em questão são efetivamente adequadas para atingir os objetivos visados pelo Regulamento n.° 21/2004. Mais ainda, estas revelam‑se especialmente adequadas à luta contra as doenças contagiosas entre ovinos e caprinos.
b) Necessidade das obrigações em questão
64. Numa segunda fase, é necessário apreciar se as obrigações em questão vão para além do que é necessário para atingir os objetivos visados.
65. Uma das principais críticas de H. Schaible em relação às obrigações em questão refere‑se à própria razão de ser do Regulamento n.° 21/2004: segundo H. Schaible, o antigo sistema de identificação de ovinos e caprinos tinha demonstrado ser adequado ao controlo da disseminação de doenças contagiosas. O surto de febre aftosa em 2001, que levou à adoção do Regulamento n.° 21/2004, ocorreu — segundo H. Schaible — apenas porque as regras em vigor à época não tinham sido devidamente aplicadas, não por causa de uma falha no sistema em si mesmo. Consequentemente, não era necessário ao legislador da União Europeia lançar uma completa revisão do sistema, dado que a correta implementação e aplicação das regras menos rigorosas estabelecidas na Diretiva 92/102 teria sido suficiente para garantir a realização dos objetivos definidos.
66. Não considero convincentes os argumentos de H. Schaible a respeito da adequação do antigo sistema.
67. Como foi referido no n.° 49 supra, o novo sistema foi estabelecido porque a experiência — e, em especial, a crise da febre aftosa de 2001 — tinham demonstrado que as regras de identificação e de registo de ovinos e caprinos estabelecidas na Diretiva 92/102 não foram aplicadas de forma satisfatória e necessitavam de ser melhoradas. Assim, embora reconhecendo que as antigas regras não tinham sido devidamente aplicadas, o legislador da União considerou também que essas regras precisavam de ser revistas.
68. A febre aftosa é uma doença viral grave e altamente contagiosa que, embora não transmissível imediatamente aos humanos, pode afetar diferentes tipos de animais, incluindo os ovinos e caprinos (37). Não é necessário salientar o impacto económico e social da epidemia de 2001 no Reino Unido. É suficiente recordar, neste contexto, que mais de 2 000 explorações nesse Estado‑Membro foram afetadas pela doença, sofrendo perdas estimadas em vários milhares de milhões de euros (38). Uma série de medidas de emergência tiveram que ser adotadas, tanto a nível nacional como europeu, que levaram em particular ao abate em massa de rebanhos infetados (e mesmo de animais que apenas eram suspeitos de estar infetados) (39), e a uma variedade de restrições à exportação no seio da União Europeia, bem como a uma proibição a nível mundial de todas as exportações de gado, de carne e de produtos animais do Reino Unido (40). Apesar dessas medidas, o vírus espalhou‑se a outros Estados‑Membros (França, Irlanda e Países Baixos), apesar de, afinal, apenas alguns casos aí terem sido reportados.
69. Nestas circunstâncias, diversamente de H. Schaible, considero razoável que o legislador da União tenha à época decidido reconsiderar o sistema de identificação e de registo dos animais na sua globalidade, em vez de simplesmente tentar corrigir o quadro cujas limitações se tornaram evidentes. Creio que é, não apenas legítimo, mas até mesmo prudente, após um desastre de tal magnitude, que a União tenha levado a cabo um projeto tão extensivo em termos de alcance e de natureza.
70. Incidentalmente, um projeto de grande escala relativo à identificação e registo de animais (o projeto IDEA, acima referido), coordenado pelo Centro de Investigação Conjunta da União Europeia (CIC), já estava em curso em 2001 (41). Assim, uma vez concluído o relatório final desse projeto em 30 de abril de 2002, o legislador da União Europeia, de forma sensata, mais não podia do que ter em grande consideração os resultados desse estudo e as sugestões aí avançadas.
71. Uma das conclusões do Relatório final IDEA foi a de que os vários surtos de doença do gado na União Europeia tinham revelado que os sistemas de identificação do gado utilizados na altura «não eram suficientemente eficientes e fiáveis de forma a fornecer um correto rastreio e controlo veterinário das espécies de gado». Efetivamente, a identificação dos animais era realizada manualmente e através de uma inspeção visual dos marcadores auriculares, um exercício considerado «sujeito a erros e fraudes». Entendeu‑se, pois, que um controlo mais apertado dos animais individuais e dos seus movimentos constituía «um fator crítico de […] controlo sanitário e monitorização de doenças». Para este efeito, entendeu‑se ser vital para a «gestão eficiente e fiável do gado da União Europeia» que fosse possível rastrear o paradeiro de qualquer animal individual em qualquer momento. Em consequência, por forma a tornar o controlo individual dos animais mais eficiente, o Relatório final IDEA sugeriu a «identificação única de cada animal durante toda a sua vida, através da aplicação de um identificador eletrónico» (42).
72. No rescaldo da crise de 2001, o Relatório final IDEA não era de forma alguma o único relatório especializado a sugerir uma revisão mais aprofundada do quadro regulamentar relativo à identificação dos animais. Por exemplo, o Relatório final da Conferência Internacional sobre o controlo e a prevenção da febre aftosa, realizada em Bruxelas em 12 e 13 de dezembro de 2001, recomendava que «todos os movimentos [dos animais] fossem registados e rastreáveis», por forma a evitar a disseminação do vírus da febre aftosa entre diferentes explorações (43). No mesmo sentido, o Relatório Anderson, patrocinado pela Câmara dos Comuns do Reino Unido na sequência da crise de 2001, recomendava o desenvolvimento de «um sistema integral de rastreio do gado através da utilização de marcadores eletrónicos que abranja o gado bovino, ovino, caprino e suíno» (44).
73. Com o Regulamento n.° 21/2004, o legislador da União também respondeu a pedidos provenientes do quadro institucional da União Europeia. Por exemplo, um relatório especial emitido pelo Tribunal de Contas, notando que o antigo sistema de identificação e registo de animais não tinha sido adequadamente aplicado, também salientava os limites inerentes a esse sistema. O relatório refere, designadamente: «[o] facto de a regulamentação comunitária não exigir a identificação individual dos ovinos e de existirem igualmente lacunas no sistema de identificação por lote impediu o rastreio dos animais suspeitos de estarem infetados e atrasou portanto o seu abate […]» (45).
74. Existem, pois, vários indícios que mostram que o problema com o antigo sistema de identificação e registo de animais residia no próprio sistema, e não no modo como era aplicado.
75. Tendo em conta as condições em que os ovinos e caprinos são frequentemente comercializados (46), e o modo como são transmitidas as doenças epizoóticas (47), não creio que tenha sido desrazoável que o legislador da União tenha subsequentemente decidido que os animais deviam ser rastreáveis individualmente. É também razoável afirmar que as autoridades competentes necessitam de estar na posição de terem um conveniente acesso aos dados que, graças aos identificadores eletrónicos e aos registos de exploração, estão disponíveis e são relevantes para a adoção das medidas necessárias para evitar ou limitar a disseminação de doenças contagiosas.
76. As medidas alternativas de identificação e de registo referidas por H. Schaible — essencialmente, aquelas previstas na Diretiva 92/102 — são provavelmente menos invasivas no que se refere à liberdade de empresa dos detentores de animais do que as obrigações em questão. Não obstante, como mostram inequivocamente os estudos acima mencionados, têm um alcance mais limitado e, consequentemente, são bem menos eficazes.
77. À luz do exposto, concluo que as obrigações em questão não vão além do que é necessário para atingir o objetivo visado pelo Regulamento n.° 21/2004.
c) Proporcionalidade stricto sensu
78. Como última fase, deve ser analisada a proporcionalidade stricto sensu das obrigações em questão. Para este efeito, analisarei se o legislador cometeu algum erro na ponderação dos vários interesses que podem ser afetados por essas obrigações.
79. A este respeito, a crítica de H. Schaible é essencialmente dupla. Por um lado, alega que as obrigações em questão são incompatíveis com os princípios orientadores da saúde animal, dado que a aplicação de transpondedores causa um elevado número de animais feridos. Por outro lado, argumenta que essas obrigações são excessivamente gravosas e dispendiosas para os detentores dos animais, não apenas por causa do material adicional que têm de adquirir (transpondedores, leitores, etc.), mas também pelo acréscimo substancial de trabalho que a utilização deste material implica (aplicação do transpondedor, reprodução dos códigos no registo da exploração, manutenção dos leitores, recurso mais frequente a pessoal especializado, como especialistas em TI e veterinários, etc.).
80. Na minha opinião, estes argumentos também são infundados.
81. Contrariamente ao argumentado por H. Schaible, o impacto da identificação eletrónica na saúde dos ovinos e caprinos foi devidamente levado em consideração nos projetos de estudo que foram realizados antes da promulgação do Regulamento n.° 21/2004. O projeto IDEA, por exemplo, examinou as principais causas de «lesões e morte após a aplicação de identificadores eletrónicos» e forneceu ao legislador informação útil sobre a forma como os vários tipos de dispositivos podiam afetar a saúde dos animais (48). Além disso, foram também tidas em conta considerações relativas à saúde animal na fase da implementação (49).
82. Embora seja verdade que os marcadores auriculares eletrónicos podem, por vezes, causar feridas nas orelhas dos animais, o mesmo se pode dizer dos marcadores auriculares tradicionais, como os prescritos pela Diretiva 92/102. Reconhecidamente, os dados disponíveis a respeito dos marcadores auriculares eletrónicos indicam que o problema surge de forma mais frequente no seu caso porque são mais pesados. Contudo, a diferença em que se baseia H. Schaible entre os dois tipos de dispositivos não é tão significativa que vá ao ponto de pôr em causa a avaliação global do sistema em termos de saúde animal (50). Afinal, os benefícios do sistema em termos de segurança acrescida para toda a sociedade são consideráveis. Além disso, cabe esperar que, com os desenvolvimentos técnicos futuros que reduzam o tamanho e o peso dos transpondedores, bem como com uma maior experiência por parte do pessoal agrícola relativamente à aplicação e à utilização destes dispositivos, a situação venha inevitavelmente a melhorar.
83. Por último, o novo sistema — permitindo uma identificação mais precisa dos animais que tenham estado em contacto durante os surtos — limitará forçosamente a disseminação da doença e, consequentemente, permitirá evitar o sofrimento dos animais infetados daí resultante. Vistas desta perspetiva, as obrigações em questão contribuem positivamente para a proteção da saúde animal.
84. Acresce que os argumentos de H. Schaible a respeito dos custos excessivos e ao trabalho que as obrigações em questão supostamente implicam para os detentores de animais, não são de forma alguma convincentes.
85. Como o Conselho e a Comissão salientaram nas suas observações, estes aspetos foram objeto de estudos pormenorizados e foram debatidos por um longo período de tempo com os Estados‑Membros e outros interessados. Por exemplo, o CIC publicou um relatório em 2009 intitulado «Análise económica da identificação eletrónica dos pequenos ruminantes nos Estados‑Membros». O estudo analisou todos os custos relativos aos vários dispositivos eletrónicos disponíveis no mercado, não só com a aquisição do equipamento, como em relação à sua utilização diária (tais como as operações de marcação e de leitura ou a formação do pessoal). Foram analisadas uma série de formas possíveis para a implementação da obrigação de identificação eletrónica de cada animal. Para cada opção, foram comparadas as reduções dos custos e as vantagens, com o objetivo de encontrar compromissos razoáveis (51).
86. Os mesmos aspetos foram também objeto de um exame realizado pelo Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal em 2010 (52), para o qual os Estados‑Membros forneceram dados relativos aos custos.
87. Creio, pois, que o legislador da União também considerou exaustivamente toda a informação relevante sobre estes aspetos, incluindo a avaliação das várias opções disponíveis, e, por conseguinte, tomou uma decisão final no pleno conhecimento dos vários interesses em presença. Entendo que não se pode censurar ao legislador da União ter decidido que, neste contexto, a proteção da saúde pública devia prevalecer sobre considerações económicas (53).
88. A minha conclusão nesta matéria está ainda alicerçada por três considerações adicionais.
89. Em primeiro lugar, para além da prossecução do principal objetivo de combate às doenças epizoóticas, o legislador da União também teve em consideração o facto de que as obrigações em questão podiam implicar vários outros benefícios económicos e não económicos para a sociedade; por exemplo, no tocante à gestão das explorações, à reprodução animal, aos controlos oficiais e à segurança alimentar (54). Como foi referido no relatório do CIC de 2009, o novo sistema de identificação e registo animal «não deve ser visto apenas como [um] fator de custo, dado que a sua utilização para múltiplos fins gera também benefícios, não só ao nível da própria exploração, mas ainda no tocante aos controlos oficiais e a jusante da cadeia de produção, por exemplo, para os mercados de gado, os matadouros e também possivelmente para os consumidores. […] Quando plenamente aplicado, pode também reduzir […] as despesas com as medidas de erradicação de doenças» (55).
90. Em segundo lugar, o legislador da União adotou, concomitantemente, uma série de medidas com vista a aliviar o encargo imposto aos detentores de animais pelas obrigações em questão.
91. Para começar, o Regulamento n.° 21/2004 determinou que o novo sistema seria aplicado gradual e progressivamente. Várias medidas introduzidas por este regulamento foram, pois, objeto de um período transitório, de forma a dar aos detentores de animais (bem como às autoridades dos Estados‑Membros) tempo suficiente para se adaptarem aos novos requisitos e planearem antecipadamente os investimentos necessários. Em especial, a data final para a introdução obrigatória da identificação eletrónica geral ao nível da União Europeia, inicialmente prevista para 1 de janeiro de 2008, foi posteriormente adiada para 31 de dezembro de 2009 (56). Igualmente, as obrigações de os detentores de animais manterem um registo da exploração (57) e de apresentarem documentos de circulação (58) não se tornaram plenamente aplicáveis antes de 9 de julho de 2005.
92. Além disso, o Regulamento n.° 21/2004 permite derrogações quando o impacto das novas medidas se revele desproporcional ou os riscos adicionais sejam considerados insignificantes. Cabe assinalar que estas derrogações respeitam a todas as obrigações em questão: a obrigação de identificar cada animal (59), a obrigação de utilizar identificadores eletrónicos (60) e a obrigação de manter um registo da exploração (61).
93. Em terceiro lugar, o legislador da União mitigou ainda mais os custos adicionais para os detentores dos animais, tendo permitido que os Estados‑Membros e as regiões lhes concedam, quando adequado, uma ajuda financeira proveniente dos fundos da União. Consequentemente, o Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (62), foi alterado pouco tempo antes da adoção das novas regras relativas à identificação dos animais (63). Em especial, o artigo 21.°‑B, n.° 1, que foi então introduzido nesse regulamento, dispõe que «[p]ode ser concedido um apoio temporário, para compensar parcialmente despesas e perdas de rendimento, aos agricultores que devam aplicar normas exigentes, baseadas na legislação comunitária e recém‑introduzidas na legislação nacional». Essa disposição aplica‑se, designadamente, aos detentores de animais afetados pelas obrigações em questão. É também importante que o artigo 31.° do Regulamento (CE) n.° 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (64), que revogou o Regulamento n.° 1257/99 e se encontra atualmente em vigor, tenha preservado a essência desta regra. Além disso, o artigo 20.°, alínea a), do Regulamento n.° 1698/2005, permite a adoção de várias medidas de apoio que visam promover a competitividade do setor agrícola, incluindo medidas «destinadas a aumentar os conhecimentos e a melhorar o potencial humano através de […] formação profissional e ações de informação, incluindo a divulgação de conhecimentos científicos e práticas inovadoras».
94. À luz destas considerações, entendo que o legislador da União considerou devidamente todos os interesses afetados pelas obrigações em questão, incluindo os interesses relativos à saúde animal e os interesses financeiros relevantes para os particulares, como os dos detentores dos animais a quem é exigido que suportem custos adicionais por forma a cumprir as novas regras. Não creio, por isso, que o legislador da União tenha cometido qualquer erro na ponderação recíproca destes interesses e na procura de um justo equilíbrio entre os mesmos.
4. Conclusão relativa à alegada violação da proporcionalidade
95. Concluindo em relação à questão da proporcionalidade, entendo que as obrigações em questão não violam o princípio da proporcionalidade. São ambas adequadas ao objetivo declarado e não vão além do que é necessário para atingi‑lo. Além disso, não existem indícios de que o legislador da União tenha cometido um erro, e muito menos um erro manifesto, na ponderação das vantagens e inconvenientes das obrigações em questão no que toca a todos os interesses envolvidos.
96. Por estes motivos, creio que as obrigações em questão estão justificadas e, consequentemente, que estas obrigações não se traduzem numa violação da liberdade de empresa dos detentores de animais.
C — Violação do princípio da igualdade
97. A outra principal questão suscitada nos presentes autos é a de saber se as obrigações em questão respeitam o princípio da igualdade.
98. É, desde logo, útil recordar que o princípio da igualdade — um princípio geral do direito da União doravante expressamente consagrado no artigo 20.° da Carta — exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente, e que situações diferentes não sejam tratadas da mesma maneira, a não ser que esse tratamento se justifique objetivamente (65). A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que uma diferença de tratamento está justificada quando se baseia num critério objetivo e razoável (66).
99. Na medida em que H. Schaible está a solicitar que este Tribunal de Justiça fiscalize o poder de apreciação exercido pelo legislador da União num domínio que implica escolhas políticas e económicas, a competência do Tribunal de Justiça para fiscalizar esta legalidade está necessariamente limitada, como antes se explicou. O Tribunal de Justiça esclareceu que, neste caso, não lhe cabe substituir pela sua própria a apreciação do legislador da União e que, consequentemente, se deve limitar a examinar se a apreciação feita pelo legislador da União está viciada por erro manifesto ou desvio de poder, ou se realmente o legislador da União excedeu manifestamente os limites da sua discricionariedade legislativa (67).
100. É à luz destes princípios que analisarei os argumentos de H. Schaible relativos ao princípio da igualdade de tratamento. Essencialmente, são aduzidos dois argumentos. Em primeiro lugar, H. Schaible realça que não é imposta aos detentores de bovinos e suínos a obrigação de identificar eletronicamente cada animal, apesar do facto de estes animais também estarem expostos a um grande número de doenças contagiosas. Em segundo lugar, H. Schaible não concorda com a derrogação prevista no artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 21/2004 (a seguir «derrogação em causa»), a qual permite que os Estados‑Membros com um número reduzido de efetivos ovinos ou caprinos tornem facultativo o sistema de identificação eletrónica. Argumenta que tal confere potencialmente aos detentores de animais localizados em catorze Estados‑Membros uma vantagem competitiva comparativamente aos localizados noutros Estados‑Membros e que dispõem de um mais vasto efetivo de ovinos ou caprinos.
101. Por outros motivos, o Governo polaco também sustenta que o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 21/2004, é inválido. Segundo este Governo, não existe uma justificação para se restringir a possibilidade da derrogação em causa unicamente aos animais que «não sejam alvo de trocas comerciais intracomunitárias».
102. Não posso concordar com nenhum destes argumentos.
103. No que respeita ao primeiro argumento aduzido por H. Schaible, não creio que possa ser retirada qualquer inferência significativa de uma comparação com as regras aplicáveis aos bovinos e suínos.
104. Creio que dificilmente pode ser contestado que a criação, transporte e comercialização destes diferentes tipos de animal ocorre em circunstâncias que não são equiparáveis em todos os aspetos: existe uma série de especificidades em relação a cada um destes tipos de animal (68). Ao que acresce que estes animais são habitualmente mais propensos a diferentes tipos de doença e que podem variar os perfis de risco estabelecidos para os diferentes tipos de animal (69).
105. Estas diferenças justificam um quadro regulamentar diferente para cada tipo de animal (70). O facto de que o legislador da União baseou a sua escolha num critério objetivo e razoável não pode, pois, ser colocado em causa.
106. Em todo o caso, como corretamente assinalou o Conselho, o Tribunal de Justiça tem considerado de modo constante que, quando o legislador da União Europeia é chamado a reestruturar e criar um sistema complexo, é‑lhe permitido recorrer a uma abordagem por fases (71) e a atuar em função da experiência adquirida (72).
107. Creio que esta jurisprudência é de grande relevância para o caso em apreço. Tal não significa, porém, que não seja exigível um determinado grau de coerência e uniformidade, da parte do legislador da União, quando, ao longo de um certo período de tempo, progressivamente adota medidas que visam regular situações que têm determinadas características em comum, como pode ser o caso no tocante à identificação de diferentes animais de exploração.
108. Por último, também não estou convencido de que os detentores de animais localizados em Estados‑Membros com um maior efetivo de ovinos e caprinos sofram uma qualquer discriminação. À luz dos argumentos de H. Schaible, deve determinar‑se se a derrogação em causa cria uma desvantagem para alguns operadores agrícolas comparativamente com outros, sem que esta diferença de tratamento esteja justificada pela existência de diferenças objetivas substanciais (73).
109. É manifesto que a derrogação em causa implica um tratamento jurídico diferente para os detentores de animais, dependendo do Estado‑Membro onde estejam localizados. Mesmo assim, não creio que tal constitua uma discriminação inadmissível. Esta afirmação assenta em dois fundamentos: o critério que dá origem à derrogação em causa não pode ser criticado por falta de objetividade ou razoabilidade; nem a derrogação coloca alguns detentores de animais numa situação de desvantagem competitiva significativa face a alguns dos seus concorrentes.
110. Quanto ao primeiro ponto, não é possível negar que o critério que torna possível a derrogação em causa — o efetivo total de animais de um dado país — é inteiramente objetivo. Os Estados‑Membros podem ou não preencher este critério, independentemente da sua dimensão em termos absolutos. Além disso, a situação de alguns Estados‑Membros pode muito bem alterar‑se ao longo do tempo, visto que o seu efetivo de animais está necessariamente sujeito a variações. Por conseguinte, aos Estados‑Membros que em princípio se inserem no âmbito da derrogação em causa num determinado momento, pode vir ainda a ser exigido no futuro que introduzam a identificação eletrónica se as circunstâncias relevantes se alterarem.
111. Nem o critério se revela pouco razoável. Mesmo sendo possível lamentar que o Regulamento n.° 21/2004 não explique a razão pela qual o legislador da União considerou que a introdução de um sistema de identificação eletrónica «poderá não se justificar» em Estados‑Membros com um efetivo de ovinos e caprinos relativamente reduzido (74), creio que são convincentes os esclarecimentos prestados no decurso do presente processo pelos Governos francês e polaco e pelo Conselho.
112. Como observou H. Schaible, a criação de um sistema de identificação eletrónica plenamente operacional requer um investimento considerável da parte tanto dos detentores de animais como das administrações nacionais. Em Estados‑Membros onde o efetivo animal é mais reduzido e os detentores individuais de animais mantêm sobretudo um pequeno número de animais, tal investimento pode ser excessivo. Tal é particularmente verdade quando considerado à luz de uma análise custo‑benefício. No caso de um surto num destes Estados‑Membros, o custo da erradicação da doença (através, por exemplo, de abate massivo ou de vacinação) e, se aplicável, o custo da indemnização a ser paga aos operadores que foram afetados negativamente, seria, com toda a probabilidade, inferior ao investimento necessário para a instituição do sistema. Em semelhante caso, pode ser mais razoável manter o status quo ou, pelo menos, recomendar uma introdução mais equilibrada e progressiva das novas regras.
113. Também é claro que, nos países nos quais as explorações são na sua maior parte pequenas, com um número limitado de animais, é possível, apesar da falta de um sistema de identificação eletrónica, recolher os dados de forma relativamente célere e fiável em resposta a pedidos urgentes das autoridades competentes. O facto de o código de cada animal dever ser observado visualmente e seguidamente anotado manualmente nos respetivos documentos não significa que tal cause necessariamente quaisquer atrasos indevidos. Já assim não seria, porém, se estas ações tivessem que ser realizadas por um número considerável de explorações com um vasto efetivo animal.
114. Nestas circunstâncias, não considero pouco razoável que tenha sido deixada aos Estados‑Membros elegíveis a livre escolha entre ser mais adequado introduzir o novo sistema de identificação eletrónica de ovinos e caprinos ou beneficiarem da derrogação em causa.
115. Obviamente, esta linha de raciocínio só se aplica na medida em que a exoneração de alguns Estados‑Membros não conduza a um risco acrescido no mercado interno. Creio, porém, que não é este caso. Na realidade, a derrogação em causa permite que os Estados‑Membros tornem facultativa a identificação eletrónica unicamente em relação aos animais que «não sejam alvo de trocas comerciais intracomunitárias». Por conseguinte, qualquer animal que atravesse as fronteiras nacionais e possa assim entrar em contacto com animais localizados noutros Estados‑Membros precisa necessariamente de identificação eletrónica, independentemente do seu Estado‑Membro de origem ter ou não decidido fazer uso da derrogação em causa.
116. Deste modo, qualquer risco acrescido de contágio fica normalmente confinado às fronteiras dos Estados‑Membros que decidiram fazer uso da derrogação em causa. Estes Estados‑Membros aceitam que eles próprios (e os detentores de animais localizados no seu território) possam ter que suportar consequências económicas mais significativas no caso de um surto.
117. O critério que dá origem à derrogação em causa também assegura — e aqui chego ao segundo aspeto referido no n.° 112 supra — que a concorrência entre detentores de animais localizados em diferentes Estados‑Membros não seja distorcida de forma apreciável. De facto, todos os detentores de animais que desejem vender os seus ovinos e caprinos para lá do território do seu país de origem terão que cumprir as mesmas regras. Tal significa que não existe distorção da concorrência entre detentores ativos no comércio intracomunitário. Além disso, um detentor localizado num Estado‑Membro que fez uso da derrogação em causa não pode retirar qualquer benefício da sua potencial vantagem em termos de custos em qualquer outro Estado‑Membro.
118. O único cenário no qual pode, na realidade, haver uma desvantagem competitiva é no caso de detentores de animais localizados em Estados‑Membros sem uma derrogação e que exportem gado para Estados‑Membros que aplicam a derrogação em causa. É verdade que, neste caso, os detentores de animais locais podem gozar de uma vantagem em termos de custos sobre os seus concorrentes do Estado de exportação. Questionados sobre este ponto na audiência, nem o Conselho nem a Comissão contestaram este facto. Dito isto, tendo em consideração que os rebanhos mais pequenos se encontram habitualmente em explorações localizadas nos Estados‑Membros que aplicam a derrogação em causa e o facto de que os exportadores tendem a ter maior dimensão e, portanto, a beneficiar de economias de escala, quaisquer distorções nos mercados locais serão provavelmente insignificantes. Em todo o caso, creio que esta diferença limitada de tratamento está justificada pelas razões objetivas já referidas.
119. Por último, respondo ao argumento aduzido pelo Governo polaco a respeito do alcance do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 21/2004. Basta dizer que a derrogação em causa é crucial para assegurar simultaneamente que o risco global para a saúde pública na União Europeia não é indevidamente acrescido e que a concorrência no mercado interno não é distorcida de forma significativa. Por conseguinte, a crítica do Governo polaco a respeito deste ponto é manifestamente infundada.
120. Em conclusão, entendo que a derrogação em causa se aplica em situações que são objetivamente diferentes das abrangidas pela regra geral. Por conseguinte, os argumentos no sentido da violação do princípio da igualdade de tratamento devem ser rejeitados.
D — Observações finais de lege ferenda
121. Embora a minha análise jurídica não tenha revelado quaisquer fundamentos que sirvam para alicerçar a conclusão de que as obrigações em questão são inválidas, demonstrou, porém, que a aplicação prática da derrogação em causa pode constituir um obstáculo à plena realização do objetivo principal visado pelo regulamento, bem como à garantia da equidade global do sistema.
122. No que se refere à realização do objetivo principal visado pelo regulamento, devo novamente salientar que o Regulamento n.° 21/2004 foi adotado tendo em vista combater as doenças epizoóticas de uma forma mais eficaz, de modo a facilitar a realização do mercado interno nesse setor da economia. Porém, como consequência da derrogação em causa, é impedida a livre circulação de alguns animais dentro da União Europeia e também é limitada a eficácia do novo sistema de identificação e registo de animais nos Estados‑Membros que aplicam a derrogação em causa. Acresce que não se podem excluir certos efeitos de contágio para o resto da União Europeia.
123. Como H. Schaible corretamente assinala, nos Estados‑Membros com um efetivo animal pouco extenso, o risco de que uma doença epizoótica se dissemine de forma incontrolável não é necessariamente mais baixo do que em Estados‑Membros com um vasto efetivo animal. Posto que as doenças se transmitem principalmente por contacto animal, creio que as hipóteses de contágio sério e rápido dependem de uma variedade de fatores, tais como o número de transações e movimentos; de os animais serem vendidos em pequenos ou grandes lotes; e de os lotes de animais serem misturados ou permanecem no essencial inalterados. Ainda mais importante, dada a configuração geográfica variável dos Estados‑Membros da União Europeia, é a densidade dos animais dentro de um país, e não o número absoluto de animais aí existentes.
124. Apesar de o motivo para tornar a derrogação em causa condicional à não comercialização intracomunitária seja o de assegurar que o risco acrescido decorrente da circulação de animais que não estão identificados eletronicamente permanece confinado aos seus mercados de origem, não se pode excluir que, em circunstâncias excecionais, tal possa não ser suficiente para criar um sistema estanque. Na verdade, o facto de diferentes tipos de dados estarem disponíveis no respeitante a animais identificados eletronicamente comparativamente com animais identificados pelos tradicionais marcadores auriculares pode, no caso de um surto, atrasar ou dificultar o rastreio e os esforços realizados pelas autoridades para encontrar as correspondências por forma a detetar todos os movimentos transfronteiriços dos animais que representem um risco.
125. Além disso, permanecerá sempre uma certa margem de risco quando — devido a fraude ou simplesmente a erro — alguns animais possam ser comercializados através da fronteira embora não estejam identificados eletronicamente. Afinal, os ovinos e caprinos são frequentemente vendidos em grandes rebanhos e pode não ser sempre fácil garantir que todos os animais de um rebanho cumprem este requisito.
126. Em relação à equidade global do sistema de identificação, tenho, na verdade, que admitir que o sistema de identificação eletrónica previsto no Regulamento n.° 21/2004 não representa uma solução perfeita. Como já observei, através da derrogação em causa, alguns detentores de animais podem beneficiar, nos seus mercados de origem, de uma vantagem em termos de custos comparativamente aos concorrentes de outros Estados‑Membros. Além disso, é concebível que a derrogação em causa possa indiretamente acarretar repercussões económicas adicionais para os detentores de animais que tenham que utilizar a identificação eletrónica. Efetivamente, mesmo que estes detentores de animais não exportem gado para Estados‑Membros que apliquem a derrogação em causa, é possível que, mais a jusante na cadeia de produção, os produtos derivados dos seus animais (tais como carne, lã ou leite) possam, em determinado momento, entrar em concorrência com aqueles produzidos nos Estados em que a derrogação em causa se aplica. É seguro presumir que o custo mais elevado a ser suportado pelos detentores de animais dos Estados‑Membros com maiores rebanhos possa, em certa medida, afetar o preço dos produtos finais colocados no mercado e, assim, tornar estes produtos um pouco menos competitivos.
127. É bem possível que a distinção resultante da derrogação em causa se justifique na atual situação, mas pode sê‑lo menos no futuro. De facto, como observaram muitas partes no presente processo, a tecnologia exigida pelo Regulamento n.° 21/2004 está a tornar‑se cada vez menos dispendiosa, devido ao rápido desenvolvimento técnico e às economias de escala. A ratio da derrogação em causa pode, pois, vir a tornar‑se cada vez menos óbvia.
128. É importante notar aqui que, na verdade, o Regulamento n.° 21/2004 inclui uma disposição que permite à Comissão modificar os limiares demográficos dos efetivos no tocante à derrogação em causa (75). Porém, à luz do que antecede, estou inclinado a crer que o legislador da União terá eventualmente que refletir sobre a possibilidade de pôr completamente fim à derrogação em causa. Creio que tal faria avançar mais a luta contra as doenças epizoóticas, melhoraria a livre circulação de ovinos e caprinos dentro da União Europeia e asseguraria condições de concorrência equitativas para todos os detentores de animais na União Europeia, sejam quais forem as circunstâncias.
IV — Conclusão
129. Em conclusão, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão objeto do pedido de decisão prejudicial do Verwaltungsgericht Stuttgart (Alemanha) do seguinte modo:
«A análise da questão objeto do pedido de decisão prejudicial não revelou nada que afete a validade:
— da obrigação de os detentores de animais identificarem os animais individuais nos termos dos artigos 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 21/2004 do Conselho, de 17 de dezembro de 2003, que estabelece um sistema de identificação e registo de ovinos e caprinos e que altera o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 e as Diretivas 92/102/CEE e 64/432/CEE,
— da obrigação de os detentores de animais identificarem individualmente os animais de forma eletrónica nos termos do primeiro parágrafo do n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 21/2004, ou
— da obrigação de os detentores de animais manterem o registo C da exploração nos termos do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 21/2004, conjugado com o ponto 2 da parte B do seu anexo.»