TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen)
den 16 december 2015(*)
”Förordning (EU) nr 528/2012 – Biocidprodukter – Passivitetstalan – Närmare angivande av vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper – Kommissionens underlåtenhet att anta delegerade akter – Skyldighet att vidta åtgärder”
I mål T‑521/14,
Konungariket Sverige, företrätt av A. Falk, K. Sparrman och L. Swedenborg, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av C. Thorning och M.N. Lyshøj, båda i egenskap av ombud,
Republiken Frankrike, företrädd av D. Colas och S. Ghiandoni, båda i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, inledningsvis företrätt av M. Bulterman och M. Noort, därefter av M. Bulterman och C. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av H. Leppo, i egenskap av ombud,
Europaparlamentet, företrätt av A. Neergaard och P. Schonard, båda i egenskap av ombud,
och
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Moore och A. Norberg, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Kukovec, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten M. Johansson,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att kommissionen rättsstridigt har underlåtit att anta delegerade akter om vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper,
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas (referent) samt domarna E. Bieliūnas och I.S. Forrester,
justitiesekreterare: handläggaren M. Junius,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 november 2015,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Biocidprodukter är nödvändiga för att bekämpa både organismer som är skadliga för människors eller djurs hälsa och organismer som orsakar skada på naturmaterial eller tillverkade material.
2 Biocidprodukters inneboende egenskaper och deras användningsmönster kan emellertid medföra risker för människor, djur och miljö.
3 För att förbättra den fria rörligheten för biocidprodukter inom Europeiska unionen samtidigt som en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön säkerställs antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (EUT L 167, s. 1).
4 Genom förordning nr 528/2012 harmoniseras vissa regler för tillhandhållande på marknaden och användning av biocidprodukter.
5 I artikel 3.1 a första strecksatsen i denna förordning definieras en biocidprodukt som varje ämne eller blandning som i den form det eller den levereras till användare består av, innehåller eller genererar ett eller flera verksamma ämnen avsedda att förstöra, hindra, oskadliggöra, förhindra verkningarna av eller på något annat sätt utöva kontroll över skadliga organismer på annat sätt än enbart genom fysisk eller mekanisk inverkan.
6 I artikel 3.1 c i nämnda förordning definieras ett verksamt ämne som ett ämne eller en mikroorganism som inverkar på eller motverkar skadliga organismer.
7 Medan det i artikel 4 i förordning nr 528/2012 fastställs villkor för godkännande av verksamma ämnen, avser artikel 5 i förordningen förbud mot vissa verksamma ämnen.
8 I artikel 5.1 i förordning nr 528/2012 anges således de verksamma ämnen som i princip inte får godkännas. Bland dessa ämnen återfinns till exempel de verksamma ämnen som, på grundval av kriterierna i punkt 3 första stycket i denna artikel eller, i avvaktan på antagandet av dessa kriterier, på grundval av de uppgifter som anges i punkt 3 andra och tredje styckena i samma artikel, anses ha hormonstörande egenskaper som kan ha skadliga effekter på människor eller som har fastställts ha hormonstörande egenskaper, i enlighet med artiklarna 57 f och 59.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionen förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, s. 1).
9 I artikel 5.2 i förordning nr 528/2012 fastställs de villkor under vilka de verksamma ämnen som avses i punkt 1 i nämnda artikel likväl får godkännas.
10 I artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 föreskrivs att Europeiska kommissionen senast den 13 december 2013 ska anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper.
11 Enligt artikel 5.3 andra stycket i förordning nr 528/2012 ska, i avvaktan på antagandet av dessa kriterier, verksamma ämnen som i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, s. 1) klassificeras eller uppfyller kriterierna för att klassificeras som cancerframkallande i kategori 2 och reproduktionstoxiska i kategori 2 anses ha hormonstörande egenskaper.
12 Enligt artikel 5.3 tredje stycket i förordning nr 528/2012 får ämnen såsom de som i enlighet med förordning nr 1272/2008 klassificeras som eller uppfyller kriterierna för att klassificeras som reproduktionstoxiska i kategori 2 och som har toxiska effekter på de endokrina organen anses ha hormonstörande egenskaper.
13 I februari 2013 utarbetade kommissionens generaldirektorat (GD) Miljö ett utkast till kriterier, vilket ingick i en handling med rubriken ”Reviderad version avseende eventuella delar av kriterierna för att identifiera hormonstörande ämnen”.
14 På kommissionens begäran offentliggjorde Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) den 20 mars 2013 ett yttrande angående de vetenskapliga kriterierna för hormonstörande ämnen.
15 Den 28 mars 2013 lade den rådgivande expertgruppen för ämnen med hormonstörande egenskaper, som kommissionen bildat och vars arbete leddes av Gemensamma forskningscentrumet, fram en rapport angående de vetenskapliga nyckelfrågor som avsåg identifiering och beskrivning av hormonstörande ämnen.
16 Den 7 oktober 2013 uttryckte svenska och danska myndigheter för kommissionen sin oro över att kommissionen ännu inte hade lagt fram något förslag till delegerad akt för identifiering av hormonstörande ämnen i enlighet med artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
17 I februari 2014 svarade kommissionen att den hade beslutat att utföra en analys av konsekvenserna av tillämpningen av olika kriterier för identifiering av hormonstörande ämnen och att den, som ett led i konsekvensanalysen, skulle hålla ett offentligt samråd.
18 Den 3 mars 2014 skickade de svenska myndigheterna en skrivelse till kommissionen genom vilken kommissionen, med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF, anmodades att vidta åtgärder genom att inom två månader från mottagandet av anmodan anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper i enlighet med kravet i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
19 Kommissionen bekräftade mottagandet av denna anmodan den 4 mars 2014.
20 Kommissionen svarade de svenska myndigheterna i skrivelse av den 8 maj 2014.
Förfarandet och parternas yrkanden
21 Konungariket Sverige har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 4 juli 2014.
22 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 7, den 9, den 20 respektive den 22 januari 2015 ansökte Konungariket Danmark, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland, parlamentet och rådet om att få intervenera i målet till stöd för Konungariket Sverige.
23 Ordföranden på tribunalens tredje avdelning biföll dessa ansökningar genom beslut av den 13 mars 2015. Intervenienterna inkom med sina inlagor inom de föreskrivna fristerna.
24 Ordföranden på tribunalens tredje avdelning har genom beslut av den 21 oktober 2015 förordnat att målet ska handläggas med förtur, enligt artikel 67.2 i tribunalens rättegångsregler.
25 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (tredje avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
26 Rättegångsdeltagarna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 17 november 2015.
27 Konungariket Sverige har, med stöd av intervenienterna, yrkat att tribunalen ska
– fastställa att kommissionen har brutit mot artikel 5.3 i förordning nr 528/2012 genom att underlåta att anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan eller, om tribunalen anser att den kan tas upp till sakprövning, ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
29 Kommissionen har gjort gällande, utan att formellt framställa en invändning om rättegångshinder, att talan inte kan tas upp till sakprövning.
30 Kommissionen har vitsordat att Konungariket Sverige har anmodat den, i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF, att anta delegerade akter i enlighet med artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, men anser att dess svar av den 8 maj 2014 utgör ett ställningstagande till denna anmodan. Kommissionen angav nämligen i sitt svar att den då inte hade för avsikt att anta några sådana akter och uppmärksammade svenska myndigheter på att hormonstörande ämnen i växtskyddsprodukter och biocidprodukter redan var reglerade, eftersom interimskriterier hade införts till skydd för konsumenterna och miljön.
31 Konungariket Sverige har, med stöd av intervenienterna, hävdat att det anser sig ha anmodat kommissionen att vidta åtgärder i enlighet med i artikel 265 andra stycket FEUF den 3 mars 2014 och menar att kommissionens svar av den 8 maj 2014 på denna anmodan inte utgör ett ställningstagande i den mening som avses i denna bestämmelse.
32 Tribunalen erinrar om att en medlemsstat, enligt artikel 265 första stycket FEUF, får väcka talan vid unionsdomstolen för att få fastslaget att en institution, i strid med fördragen, underlåter att vidta åtgärder.
33 Detta rättsmedel bygger på tanken att det vid rättsstridig passivitet från en institutions sida ska vara möjligt att väcka talan vid unionsdomstolen för att få fastställt att underlåtenheten att vidta åtgärder strider mot EUF-fördraget. Artikel 265 FEUF avser passivitet genom underlåtenhet att fatta beslut eller ta ställning, och omfattar inte det fallet då institutionen har antagit en annan rättsakt än den som sökanden hade önskat eller ansett nödvändig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2013, kommissionen/rådet, C‑196/12, REU, EU:C:2013:753, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
34 Det ska även erinras om att enligt artikel 265 andra stycket FEUF får en passivitetstalan endast tas upp om den berörda institutionen dessförinnan anmodats att vidta åtgärder.
35 Det är i förevarande fall ostridigt att kommissionen anmodats att vidta åtgärder i enlighet med artikel 265 andra stycket FEUF. I skrivelse av den 3 mars 2014 anmodades kommissionen nämligen av Konungariket Sverige att inom två månader anta de delegerade akter som avses i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
36 Det är också ostridigt att kommissionen besvarade denna anmodan i skrivelse av den 8 maj 2014.
37 Det ska prövas huruvida detta svar utgör ett ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF.
38 Det framgår nämligen av denna bestämmelse att en passivitetstalan inte får tas upp till prövning om den berörda institutionen, efter anmodan att vidta åtgärder, har tagit ställning till anmodan före det att talan väckts.
39 I sin skrivelse av den 8 maj 2014 till Konungariket Sverige angav kommissionen bland annat att den var i färd med att ta fram harmoniserade vetenskapliga farobaserade kriterier för att identifiera hormonstörande ämnen, i enlighet med uppdraget i lagstiftningen om växtskyddsmedel och biocidprodukter samt i sjunde miljöhandlingsprogrammet, vilket införts genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 – Att leva gott inom planetens gränser (EUT L 354, s. 171) (nedan kallat sjunde handlingsprogrammet). Kommissionen framhöll även att den för närvarande gjorde en konsekvensanalys av följderna av olika tänkbara alternativ för dessa kriterier och av deras genomförande i sektorsspecifik lagstiftning samt upplyste om att ett offentligt samråd skulle hållas under år 2014 som ett led i konsekvensbedömningen. Kommissionen erinrade slutligen om att hormonstörande ämnen i växtskyddsmedel och biocidprodukter redan var reglerade, eftersom de båda förordningarna om dessa produkter innehöll bestämmelser om tillämpning av interimskriterier i syfte att skydda konsumenterna och miljön.
40 Kommissionen har således i denna skrivelse uppgett för Konungariket Sverige att det pågick en utredning, som skulle fortsätta, av frågan om ett närmare angivande av harmoniserade vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper, i enlighet med bestämmelserna om växtskyddsmedel, nämligen i detta fall Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, s. 1), och om biocidprodukter, nämligen förordning nr 528/2012, samt i enlighet med sjunde handlingsprogrammet. Kommissionen framhöll nämligen dels att den var ”i färd med” att ta fram harmoniserade vetenskapliga kriterier, dels att den ”för närvarande” gjorde en konsekvensanalys av dessa kriterier.
41 Det ska följaktligen anses att kommissionen i sin skrivelse av den 8 maj 2014 uppgav för Konungariket Sverige att utredningen av den fråga som tagits upp i Konungariket Sveriges anmodan att vidta åtgärder fortsatte.
42 En skrivelse från en institution där det anges att de uppkomna frågorna fortfarande utreds, utgör inte något ställningstagande som avslutar en passivitet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/kommissionen, T‑95/96, REG, EU:T:1998:206, punkt 88, och dom av den 7 mars 2002, Intervet International/kommissionen, T‑212/99, REG, EU:T:2002:63, punkt 61).
43 Den omständigheten att kommissionen i nämnda skrivelse påminner om att hormonstörande ämnen i växtskyddsmedel och biocidprodukter redan var reglerade saknar betydelse i detta fall. Det kan nämligen inte utgöra ett ställningstagande till anmodan att anta de delegerade akter som avses i artikel 5.3 i förordning nr 528/2012, eftersom det bara är en påminnelse om att det finns en reglering som bland annat avser hormonstörande ämnen.
44 Kommissionen kan inte heller vinna framgång med sitt påstående att det i skrivelsen av den 8 maj 2014 angavs att kommissionen då inte hade för avsikt att anta några delegerade akter i enlighet med artikel 5.3 i förordning nr 528/2012. Såsom följer av det anförda anges det i skrivelsen nämligen bara att utredningen av frågan om angivande av harmoniserade vetenskapliga kriterier, i enlighet med flera bestämmelser, däribland förordning nr 528/2012, pågår. Det finns inte heller någon uppgift i skrivelsen enligt vilken det framstår som om kommissionen uttryckligen avstått från att anta de aktuella akterna. Även om skrivelsen av den 8 maj 2014 skulle tolkas som ett angivande av att kommissionen avstod från att anta de delegerade akter som avses i artikel 5.3 i förordning nr 528/2012, påverkar det i vart fall inte talans upptagande till sakprövning. Ett avstående från att vidta åtgärder, som följer efter det att en anmodan därom skickats till kommissionen enligt artikel 265 FEUF, kan nämligen, hur klart detta avstående än kommer till uttryck, hänskjutas till domstolen på grundval av nämnda artikel, eftersom det inte innebär att passiviteten upphör (dom av den 27 september 1988, parlamentet/rådet, 302/87, REG, EU:C:1988:461, punkt 17, och dom av den 12 december 2007, Italien/kommissionen, T‑308/05, REG, EU:T:2007:382, punkt 60).
45 Kommissionen kan slutligen inte vinna framgång med de argument som anförts i dupliken och som avser förekomsten av interimskriterier och skillnader i lagstiftningen beträffande undantag från principen att hormonstörande ämnen inte ska godkännas. Dessa argument saknar nämligen betydelse för prövningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning. Detta gäller i synnerhet frågan huruvida kommissionen har tagit ställning till Konungariket Sveriges anmodan att vidta åtgärder, eftersom argumenten avser talans sakprövning, i samband med vilken de, vid behov, kommer att bedömas.
46 Av det anförda följer att kommissionens skrivelse av den 8 maj 2014 inte kan anses utgöra ett ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF.
47 Talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
48 Konungariket Sverige har, med stöd av intervenienterna, framhållit att det av artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 följer en entydig skyldighet för kommissionen att senast den 13 december 2013 anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper. Kommissionen har inte fullgjort denna skyldighet. Konungariket Sverige har tillagt att eftersom nämnda skyldighet uttryckligen är föreskriven i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, kan denna bestämmelse inte tolkas i strid med dess lydelse. En tolkning mot bakgrund av det sammanhang i vilket förordning nr 528/2012 ingår och av förordningens ändamål kan i vart fall inte påverka skyldighetens omfattning. I synnerhet kan det inte anses att datumet i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 utgör en målsättning. Konungariket Sverige har slutligen bestritt att gällande lagstiftning möjliggör en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa, bland annat eftersom bestämmelserna i förordning nr 528/2012 inte bidrar till något verksamt skydd mot hormonstörande ämnen.
49 Kommissionen har framhållit att innebörden av en bestämmelse ska fastställas mot bakgrund av bestämmelsens lydelse, sammanhang och ändamål och att bestämmelsens sammanhang och syfte inte enbart ska beaktas när dess lydelse är oklar. Kommissionen anser, under de aktuella omständigheterna, och mot bakgrund av det sammanhang i vilket förordning nr 528/2012 ingår och av förordningens ändamål, att det datum som anges i artikel 5.3 första stycket i nämnda förordning måste tolkas så, att det inte kan anses utgöra en bindande tidsfrist, utan snarare en målsättning. En sådan tolkning säkerställer att kommissionen kan vidta nödvändiga och tillbörliga åtgärder för att kunna förbättra den inre marknadens funktion och samtidigt skydda folkhälsan genom att säkerställa en hög skyddsnivå både för människor och för djur. Kommissionen har slutligen framhållit att det, i förordning nr 528/2012, redan finns en reglering om hormonstörande ämnen som är tillräcklig för att säkerställa en sådan skyddsnivå och att artikel 88 i förordningen innehåller en skyddsklausul enligt vilken medlemsstaterna får vidta lämpliga interimistiska åtgärder.
50 Tribunalen erinrar om att en passivitetstalan förutsätter att det föreligger en skyldighet för den berörda institutionen att vidta åtgärder, på ett sådant sätt att det avstående som görs gällande strider mot fördraget (beslut av sen 6 juli 1998, Goldstein/kommissionen, T‑286/97, REG, EU:T:1998:150, punkt 24, dom av den 6 september 2011, Mugraby/rådet och kommissionen, T‑292/09, EU:T:2011:418, punkt 34, och dom av den 27 november 2012, H-Holding/parlamentet, T‑672/11, EU:T:2012:628, punkt 16).
51 Det ska följaktligen prövas huruvida det förelåg en skyldighet för kommissionen att vidta åtgärder den 3 mars 2014, som var tidpunkten då en anmodan därom skickades till kommissionen.
52 Artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 har följande lydelse:
”3. Kommissionen ska senast den 13 december 2013 anta delegerade akter i enlighet med artikel 83 för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper.”
53 Det framgår tydligt av denna bestämmelse att det förelåg en klar, precis och ovillkorlig skyldighet för kommissionen att anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper, och att detta skulle ske senast den 13 december 2013.
54 Det är emellertid utrett att kommissionen inte har antagit några sådana akter.
55 Inget av de argument som har anförts av kommissionen kan påverka det förhållandet att det föreligger en skyldighet att anta dessa akter. Argumenten kan inte heller motivera underlåtenheten att anta akterna.
56 Först och främst kan kommissionen inte vinna framgång med argumentet att det datum som anges i artikel 5.3 första stycket i nämnda förordning, under de aktuella omständigheterna, och mot bakgrund av det sammanhang i vilket förordning nr 528/2012 ingår och av förordningens ändamål, inte ska anses utgöra en bindande tidsfrist, utan snarare en målsättning.
57 Såsom kommissionen har framhållit är det vid fastställandet av en unionsbestämmelses innebörd visserligen nödvändigt att ta hänsyn till såväl dess lydelse som till dess sammanhang och ändamål (se dom av den 10 oktober 2013, Spedition Welter, C‑306/12, REU, EU:C:2013:650, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
58 I förevarande fall är emellertid innebörden av artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, såsom framgår av dess lydelse, helt klar och den ger inte upphov till någon tvetydighet. Det finns därför ingen anledning att tolka bestämmelsen mot bakgrund av dess sammanhang eller ändamål.
59 För det första finns det, i princip, nämligen ingen anledning att tolka en bestämmelse, i synnerhet mot bakgrund av dess sammanhang och ändamål, om dess innebörd kan fastställas exakt på grundval av enbart dess lydelse, eftersom textens klarhet i sig är tillräcklig.
60 För det andra kan det inte godtas att ett beaktande av omständigheterna i detta fall samt av det sammanhang i vilket förordning nr 528/2012 ingår och av förordningens ändamål leder till att omfattningen av den skyldighet som fastställts av lagstiftaren och som klart framgår av lydelsen av artikel 5.3 första stycket i nämnda förordning ändras. Såväl parlamentet som rådet har i förevarande mål bestritt den av kommissionen föreslagna tolkningen av artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
61 För det tredje har lagstiftaren, efter det att förordning nr 528/2012 antogs, inte ändrat eller upphävt, genom någon bindande författningstext, slutdatumet i artikel 5.3 första stycket i denna förordning för antagande av de delegerade akter som avses i denna bestämmelse. Såsom kommissionen uppgav vid förhandlingen, som svar på tribunalens frågor, har kommissionen inte föreslagit för lagstiftaren att denna ska ändra förordningen för att senarelägga detta datum. Ett godtagande av kommissionens tolkning av nämnda artikel skulle dessutom utgöra ett ifrågasättande av det system för delegering av befogenheter som föreskrivs i artikel 290 FEUF. Det föreskrivs nämligen i artikel 290.1 första stycket FEUF att det genom en lagstiftningsakt kan delegeras befogenheter att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Det anges i andra stycket i denna precisa bestämmelse att mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet ska vara uttryckligen avgränsade i lagstiftningsakterna. I förevarande fall har kommissionen genom den aktuella lagstiftningsakten, nämligen i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, tydligt getts målet att senast den 13 december 2013 anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper. Parlamentet och rådet uppgav vid förhandlingen, som svar på en fråga från tribunalen, att de inte hade återkallat de delegerade befogenheter som avses i denna artikel, vilket är möjligt enligt artikel 83.3 i förordningen. Ett godtagande av att det datum som är uttryckligen angivet i denna bestämmelse inte ska betraktas som bindande skulle under dessa omständigheter vara detsamma som att ifrågasätta den delegering som lagstiftaren lämnat kommissionen.
62 Det ska av samma skäl som dem som anförts i punkterna 59–61 ovan slås fast att kommissionen inte kan vinna framgång med de argument som den framställde vid förhandlingen enligt vilka institutionen har gjort gällande att den, under sådana särskilda omständigheter som dem som är aktuella i detta fall, måste ha ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, samtidigt som den medgett att det var olyckligt att den påstått att datumet i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 var vägledande.
63 De konstateranden som gjorts ovan påverkas inte av kommissionens argument angående de omständigheter som avser antagandet av sjunde handlingsprogrammet samt bestämmelserna i förordning nr 1107/2009.
64 Vad beträffar sjunde handlingsprogrammet ska det noteras att det inte bara är så, att den inte utgör en rättsligt bindande akt och inte påverkar skyldigheten att anta de delegerade akter som avses i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, utan den anger dessutom endast, i tredje stycket i dess punkt 50, att ”[u]nionen kommer att fortsätta utveckla och genomföra strategier för att hantera kombinationseffekter av kemikalier och den oro som rör hormonstörande ämnen i all relevant unionslagstiftning” och att ”[u]nionen … i synnerhet [kommer] att ta fram harmoniserade farobaserade kriterier för identifiering av hormonstörande ämnen”. Nämnda punkt tycks, mot bakgrund av dess lydelse, endast införa ett allmänt formulerat framtidsmål, nämligen att upprätta ”harmoniserade kriterier” som är farobaserade. Det följer även av punkten, mot bakgrund av dess sammanhang, bland annat dess andra stycke, att den tidpunkt som planeras för att uppnå målet förefaller vara år 2020. Av nämnda punkt kan följaktligen endast den slutsatsen dras att lagstiftaren avser att harmoniserade farobaserade kriterier för att identifiera hormonstörande ämnen ska vara antagna till år 2020. Sjunde handlingsprogrammet kan följaktligen inte befria kommissionen från att senast den 13 december 2013 anta de kriterier som avses i förordning nr 528/2012 eller andra specifika föreskrifter. Den uttalade viljan att i framtiden anta sådana harmoniserade kriterier kan med andra ord inte i sig påverka den rättsligt bindande skyldigheten att, före detta datum, anta de delegerade akter som avses i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012. Av detta följer att kommissionen inte kan stödja sig på ett påstående om att det enligt sjunde handlingsprogrammet krävs att harmoniserade farobaserade kriterier antas för att undandra sig skyldigheten enligt denna bestämmelse.
65 Kommissionen kan, av samma skäl, inte vinna framgång med argumentet att det till följd av antagandet av sjunde handlingsprogrammet har blivit svårare att fastställa av de kriterier som avses i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
66 Vad sedan avser det förhållandet att det i punkt 3.6.5 i bilaga II till förordning nr 1107/2009 föreskrivs att kommissionen ska lägga fram förslag till åtgärder rörande specifika vetenskapliga kriterier för fastställande av hormonstörande egenskaper för ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa senast den 14 december 2013, saknar detta betydelse för kravet på kommissionen att rätta sig efter skyldigheten enligt artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012. När unionslagstiftaren införde sistnämnda skyldighet var förordning nr 1107/2009 för övrigt i kraft, sedan nästan två år, vilket innebär att kommissionen inte med fog kan stödja sig på denna förordning för att motivera underlåtenheten att uppfylla skyldigheter enligt förordning nr 528/2012. Det ankom följaktligen på kommissionen att i förekommande fall, med iakttagande av skyldigheterna enligt båda dessa förordningar och deras respektive tillämpningsområden, säkerställa överensstämmelsen mellan deras bestämmelser och akter som antas med stöd av dem.
67 Kommissionen kan under dessa omständigheter inte vinna framgång med påståendet att det skulle ha varit i strid med rättssäkerhetsprincipen att anta kriterier enligt artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, som endast är tillämpliga inom ramen för den förordningen, och därefter för den ständiga kommittéen för livsmedelskedjan och djurhälsa lägga fram förslag till åtgärder rörande specifika vetenskapliga kriterier för fastställande av hormonstörande egenskaper enligt punkt 3.6.5 i bilaga II till förordning nr 1107/2009, samtidigt som det tas fram harmoniserade och horisontellt tillämpliga vetenskapliga farobaserade kriterier enligt sjunde handlingsprogrammet för senare antagande. Såsom följer av det föregående påverkar nämligen varken förordning nr 1107/2009 eller sjunde handlingsprogrammet skyldigheten enligt artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
68 Av samma skäl ska det slås fast att kommissionen inte kan vinna framgång med det argument som anförts i dupliken angående skillnaderna mellan förordning nr 528/2012 och förordning nr 1107/2009 avseende undantag från principen att verksamma ämnen med hormonstörande egenskaper inte ska godkännas samt konsekvenserna av dessa skillnader för kommissionens arbete med att fastställa harmoniserade vetenskapliga kriterier.
69 Vidare kan kommissionen inte med framgång stödja sig på det faktum att de vetenskapliga kriterier som den hade föreslagit bemöttes med kritik, under sommaren 2013, enligt vilken dessa kriterier var ovetenskapliga, och att genomförandet av kriterierna skulle ha en inverkan på den inre marknaden.
70 Förekomsten av denna kritik påverkar inte det faktum att det, enligt artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012, förelåg en klar, precis och ovillkorlig skyldighet för kommissionen att senast den 13 december 2013 vidta åtgärder genom att anta de delegerade akter som avses i denna bestämmelse. Det kan nämligen inte godtas att dessa omständigheter, i avsaknad av en bestämmelse med sådan innebörd, innebär ett ifrågasättande av lagstiftarens vilja att kommissionen före nämnda dag ska anta de akter genom vilka de aktuella kriterierna fastställs.
71 Vad först avser den kritik som avsåg den påstådda inverkan på den inre marknaden av de kriterier som kommissionen hade föreslagit våren 2013 ska det, i vart fall och för fullständighetens skull, noteras att den kritiken inte påverkar skyldigheten att anta de vetenskapliga kriterier som avses i nämnda bestämmelse. Det närmare angivandet av vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper kan nämligen endast göras på ett objektivt sätt, med hänsyn till vetenskapliga uppgifter om hormonsystemet, oberoende av andra överväganden, särskilt ekonomiska. Mot denna bakgrund kan den eventuella kritiken om den påstådda inverkan på den inre marknaden under inga omständigheter motivera kommissionens underlåtenhet att iaktta sin skyldighet att vidta åtgärder.
72 Det ska i detta sammanhang påpekas att lagstiftaren genom att anta förordning nr 528/2012 har vägt målet att förbättra den inre marknaden mot målet att skydda både människors och djurs hälsa samt miljön, och att kommissionen är skyldig att respektera och inte får ifrågasätta denna avvägning. Det kan konstateras att såsom framgår av artikel 1.1 i nämnda förordning, och såsom har påpekats av kommissionen, syftar förordningen visserligen till att förbättra den inre marknadens funktion genom att harmonisera reglerna för tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. Såsom följer av samma bestämmelse ska den emellertid också säkerställa en hög skyddsnivå både för människors och djurs hälsa och för miljön. Medan artikel 4 i förordning nr 528/2012 anger villkoren för godkännande av verksamma ämnen innebär dessutom artikel 5.1 i förordningen förbud mot verksamma ämnen som, bland annat, på grundval av de kriterier som fastställts enligt punkt 3 första stycket i samma artikel, anses ha hormonstörande egenskaper som kan ha skadliga effekter på människor. I artikel 5.2 i förordningen föreskrivs emellertid undantag från detta förbud, särskilt för det fall att det skulle få oproportionella negativa konsekvenser för samhället om det verksamma ämnet inte godkänns, jämfört med de risker för människors eller djurs hälsa eller för miljön som uppstår till följd av ämnets användning. Genom artikel 5.3 första stycket i förordningen eftersträvas, med hänsyn till dess art och tillämpningsområde, målet att säkerställa en hög skyddsnivå både för människors och djurs hälsa och för miljön, genom att godkännande utesluts för verksamma ämnen som, på grundval av de kriterier som fastställts i de delegerade akter som avses i denna bestämmelse, anses ha hormonstörande egenskaper som kan ha skadliga effekter på människor, enligt punkt 1 d i samma artikel. Det kan följaktligen konstateras att det följer av både artikel 1.1 i förordning nr 528/2012 och av förordningen i dess helhet att denna förordning ger uttryck för den av lagstiftaren önskade balansen mellan förbättringen av den inre marknadens funktion genom harmonisering av reglerna för tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, å ena sidan, och säkerställandet av en hög skyddsnivå både för människors och djurs hälsa och för miljön, å andra sidan. Kommissionen får inte ifrågasätta denna balans vid genomförandet av de befogenheter som delegerats till den av lagstiftaren, vilket kommissionen för övrigt i stort sett medgav vid förhandlingen. Det av kommissionen anförda förhållandet att nämnda förordning även syftar till att förbättra den inre marknadens funktion kan, under dessa omständigheter, inte i något fall i sig påverka den klara, precisa och ovillkorliga skyldighet som anges i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 eller tillåta kommissionen att undandra sig denna skyldighet. Av samma skäl kan kommissionen inte vinna framgång med sina påståenden om en inverkan på den fria rörligheten för biocidprodukter.
73 Vad sedan avser den kritik som var av vetenskapligt slag konstaterar tribunalen att kommissionen i sitt svaromål har angett att deltagarna i ett möte, som hölls i oktober 2013 mellan kommissionens ordförandes chefsrådgivare i vetenskapliga frågor och vetenskapsmän, hade nått slutsatsen att det fanns vetenskaplig enighet angående identifieringen av hormonstörande ämnen, även om vissa aspekter som inte hörde till själva identifieringen fortfarande var osäkra. Kommissionen har angett att dessa slutsatser stämde väl överens med det arbete som gjorts av Gemensamma forskningscentrumet och Efsa och var i överenstämmelse med kommissionens utkast till vetenskapliga kriterier, och därigenom avslutades den vetenskapliga diskussionen. Vid förhandlingen uppgav dock kommissionen att detta uttalande inte motsvarade kommissionens ståndpunkt och att det i detta hänseende skulle tas hänsyn till de förklaringar som gavs i dupliken, vilket har noterats i förhandlingsprotokollet. Hur det än förhåller sig med detta, och även om det antas att det i oktober 2013 inte förelåg enighet i vetenskapligt hänseende, såsom hävdats i dupliken, noterar tribunalen följande. Såsom har påpekats i punkt 61 ovan har kommissionen inte föreslagit för lagstiftaren att denna ska ändra förordning nr 528/2012 för att senarelägga datumet i artikel 5.3 första stycket i förordningen, bland annat i syfte att få mer tid för att utföra det arbete som gör det möjligt att närmare ange de aktuella vetenskapliga kriterierna, i förekommande fall på grundval av det utkast till kriterier som utarbetades av GD Miljö (se punkt 13 ovan), Efsas yttrande angående de vetenskapliga kriterierna för hormonstörande ämnen (se punkt 14 ovan) och rapporten från den rådgivande expertgruppen för ämnen med hormonstörande egenskaper (se punkt 15 ovan). Det har inte heller visats att en enighet i vetenskapligt hänseende var nödvändig för att fastställa de hormonstörande egenskaper som avses i artikel 5.3 i förordning nr 528/2012, varför det står kommissionen fritt att ge företräde åt ett vetenskapligt synsätt framför ett annat, med förbehåll för att förordningens bestämmelser iakttas.
74 Vad beträffar påståendet att det var nödvändigt att göra en konsekvensanalys av de vetenskapliga farobaserade kriterierna för att utvärdera konsekvenserna av olika alternativ till dessa kriterier och av deras genomförande i sektorspecifik lagstiftning, ska det påpekas att det inte finns någon bestämmelse i förordning nr 528/2012 som kräver en sådan konsekvensanalys. Även om det antogs att kommissionen var skyldig göra en sådan konsekvensanalys, skulle den, i avsaknad av bestämmelser med en sådan innebörd, ändå inte befrias från skyldigheten att iaktta det datum som anges i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012.
75 Vad därefter avser kommissionens påståenden om konsekvenserna i praktiken av underlåtenheten att anta de aktuella delegerade akterna, ska det genast påpekas att dessa påståenden saknar betydelse i detta fall. Såsom följer av artikel 265 FEUF och den rättspraxis som nämns i punkt 50 ovan är prövningen av huruvida en passivitetstalan är välgrundad nämligen endast beroende av frågan om den institution som är skyldig att vidta åtgärder faktiskt har vidtagit åtgärder eller om den på ett rättsstridigt sätt har underlåtit att göra det. Även om det visades att denna underlåtenhet inte haft några konsekvenser i praktiken, skulle det inte ha någon betydelse för nämnda prövning.
76 Det ska följaktligen slås fast, och det av samma skäl, att kommissionen inte heller kan vinna framgång med argumentet att artikel 5.1 i förordning nr 528/2012, sedan denna förordning började tillämpas, säkerställer en mycket hög nivå av reglering av hormonstörande ämnen. Argumentet att de interimskriterier som avses i artikel 5.3 andra och tredje styckena i förordning nr 528/2012 tillsammans med uteslutningskriterierna i artikel 5.1 i förordningen utgör en ”omfattande reglering” av hormonstörande ämnen ska också underkännas, eftersom det saknar verkan, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida argumentet är välgrundat, vilket Konungariket Sverige och intervenienterna för övrigt har bestritt. Tribunalen gör samma bedömning beträffande påståendet att artikel 88 i förordning nr 528/2012 innehåller en skyddsklausul enligt vilken medlemsstaterna får vidta interimistiska åtgärder om de på grundval av nya uppgifter har skäl att anse att en produkt utgör en risk för människors hälsa.
77 I detta sammanhang ska det även slås fast att kommissionen inte kan vinna framgång med argumentet att interimskriterierna säkerställer en tillräckligt hög skyddsnivå. Kommissionen har i detta avseende nämligen endast framställt ett påstående utan att anföra någon omständighet till stöd för påståendet. Lagstiftaren har dessutom uttryckligen föreskrivit att interimskriterierna endast ska gälla i avvaktan på antagandet av de kriterier som avses i artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012. Det kan därför inte anses att dessa interimskriterier förmår säkerställa en tillräckligt hög skyddsnivå som uppfyller de mål som avses med denna bestämmelse.
78 Av det anförda framgår att kommissionen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.3 första stycket i förordning nr 528/2012 genom att inte anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper.
Rättegångskostnader
79 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
80 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader.
81 Konungariket Sverige har yrkat att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta Konungariket Sveriges rättegångskostnader. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Konungariket Sveriges yrkande bifallas. Intervenienterna ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Europeiska kommissionen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter genom att inte anta delegerade akter för att närmare ange vetenskapliga kriterier för att fastställa hormonstörande egenskaper.
2) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Konungariket Sveriges rättegångskostnader.
3) Konungariket Danmark, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
Papasavvas | Bieliūnas | Forrester |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 december 2015.
Underskrifter