ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. MENGOZZI
представено на 6 септември 2012 година(1)
Съединени дела C‑237/11 и C‑238/11
Френска република
срещу
Европейски парламент
„Жалба за отмяна — График на месечните пленарни сесии на Европейския парламент за 2012 г. и 2013 г. — Протоколи за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз“
I – Въведение
1. С подадените на 19 май 2011 г. жалби Френската република иска от Съда да отмени решението на Европейския парламент (наричан по-нататък „Парламентът“) от 9 март 2011 г. относно графика на месечните сесии на Парламента за 2012 г. (дело C‑237/11), както и решението на Парламента от същия ден относно графика на месечните сесии на Парламента за 2013 г. (дело C‑238/11) (наричани по-нататък „обжалваните решения“).
2. Особеност на тези графици е, че за октомври 2012 г. и за октомври 2013 г. е предвидено Парламентът да проведе две пленарни сесии в Страсбург (Франция), обединени в рамките една и съща седмица и с по-малка продължителност в сравнение с тази на сесиите, чието провеждане е предвидено за останалите месеци от годината.
II – Правна уредба и обстоятелства, предхождащи спора
3. През 1992 г. на срещата на върха в Единбург правителствата на държавите членки приемат на основание член 216 от Договора за ЕИО, член 77 от Договора за ЕОВС и член 189 от Договора за Евратом решение за местоположението на седалищата на институциите и някои служби и агенции на Европейската общност, известно като „решението от Единбург“.
4. Член 1, буква a) от решението от Единбург предвижда:
„Седалището на Европейския парламент е в Страсбург, където се провеждат дванайсетте месечни пленарни сесии, включително и сесията относно бюджета. Допълнителните пленарни сесии се провеждат в Брюксел [Белгия]. Комисиите на Европейския парламент заседават в Брюксел. Генералният секретариат на Европейския парламент и неговите подразделения остават разположени в Люксембург“. [неофициален превод]
5. По време на междуправителствената конференция, на която е приет Договорът от Амстердам, е взето решение към Договорите да се приложи и решението от Единбург. Понастоящем това са Протокол № 6, приложен към Договора за ЕС и Договора за ФЕС, както и Протокол № 3, приложен към Договора за Евратом (наричани по-нататък заедно „протоколите“), които възпроизвеждат текста на член 1, буква a) от решението от Единбург(2).
6. Така първичното право задължава Парламента да провежда месечни пленарни сесии в Страсбург. По традиция обаче пленарната сесия през август е преместена през октомври, когато следователно трябва да се провеждат две месечни пленарни сесии в Страсбург.
7. На 3 март 2011 г. Председателският съвет приема два проекта за график на месечните сесии на Парламента за 2012 г. и за 2013 г. Тези два проекта предвиждат Парламентът да провежда пленарна сесия от 1 до 4 октомври 2012 г., а след това от 22 до 25 октомври 2012 г., както и от 30 септември 2013 г. до 3 октомври 2013 г. и от 21 до 24 октомври 2013 г.
8. На 7 март 2011 г. са внесени две изменения на проекта за график, представен от Председателския съвет, едното за графика за 2012 г., а другото за графика за 2013 г. Тези изменения, които са идентични, предлагат да „отпадне месечната сесия през 40-ата седмица“(3) и да „се раздели втората месечна сесия през октомври [от 22 октомври до 25 октомври 2012 г. и от 21 октомври до 24 октомври 2013 г.] на две отделни месечни сесии“. Така първата месечна сесия през октомври 2012 г. е предвидена за 22 и 23 октомври 2012 г. (през 2013 г. — 21 и 22 октомври 2013 г.), като втората месечна сесия през октомври 2012 г. трябва да се проведе на 25 и 26 октомври 2012 г. (през 2013 г. — на 24 и 25 октомври 2013 г.). Двете изменения са гласувани и приети.
9. Така графикът на месечните сесии за 2012 г. предвижда през октомври да се проведат две месечни сесии в рамките на една и съща седмица — на 22 и 23 октомври (първа месечна сесия) и на 25 и 26 октомври (втора месечна сесия).
10. Що се отнася до графика на месечните сесии за 2013 г., той предвижда през октомври да се проведат две месечни сесии в рамките на една и съща седмица — на 21 и 22 октомври (първа месечна сесия) и на 24 и 25 октомври (втора месечна сесия).
III – Искания на страните и производство пред Съда
11. С определение от 9 януари 2012 г. председателят на Съда разпорежда съединяването на дела C‑237/11 и C‑238/11 за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
12. Френската република иска от Съда:
– да отмени обжалваните решения,
– да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
13. Парламентът моли Съда:
– да отхвърли жалбите като недопустими,
– при условията на евентуалност, да отхвърли жалбите като неоснователни, и
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
14. С определение от 21 септември 2011 г. председателят на Съда допуска Великото херцогство Люксембург да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Френската република.
15. Френската република, Великото херцогство Люксембург и Парламентът са изслушани в проведеното на 5 юни 2012 г. съдебно заседание.
IV – Анализ
16. Тъй като жалбата, подадена от Френската република по дело C‑237/11, е формулирана по напълно идентичен начин като жалбата, подадена по дело C‑238/11, и тъй като това важи и по отношение на писмените становища, представени от Парламента, както и тези, представени от Великото херцогство Люксембург(4), ще предложа на Съда един-единствен анализ на двете жалби.
17. Така двете жалби за отмяна, подадени от Френската република, се основават на едно-единствено основание, изведено от нарушение на протоколите за местоположението на седалищата на институциите и от незачитането на Решение по дело Франция/Парламент(5). Тъй като Парламентът изразява съмнения относно допустимостта на жалбите, анализът трябва да започне с този аспект на спора.
А – По допустимостта на жалбите
1. Доводи на страните
18. Парламентът оспорва допустимостта на жалбите за отмяна с довода, че обжалваните решения не са актове, които могат да бъдат обжалвани по смисъла на член 263 ДФЕС. Тези решения били изключително въпрос на вътрешна организация на Парламента и не пораждали правно действие по отношение на трети страни, което се потвърждавало от липсата на задължение за мотивиране на посочените решения. Освен това от постоянната практика на Съда и на Общия съд на Европейския съюз следвало, че ако жалбата за отмяна може да бъде подадена срещу актовете на Парламента, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни, не могат да бъдат предмет на такава жалба актове, които се отнасят единствено до вътрешната организация на неговата работа(6). Планирането на дейността на Парламента изисква приемането на някои вътрешни мерки, сред които и обжалваните решения, които се отнасят до упражняването на правомощията, предоставени на тази институция с член 232 ДФЕС. Единствените последици от тези решения били от икономическо естество и се отнасяли само до държавата членка, в която се намира седалището. Институцията ответник счита, че Френската република иска да се установи евентуалното неизпълнение на задълженията от страна на Парламента, въпреки че подобен правен способ не е предвиден в Договорите. Накрая, Парламентът не приема тезата на жалбоподателя и на Великото херцогство Люксембург, че Съдът се е произнесъл имплицитно, но неизбежно по допустимостта на жалбата за отмяна в Решение по дело Франция/Парламент, посочено по-горе.
19. Френската република и Великото херцогство Люксембург пък считат, че въпросното решение безспорно представлява прецедент, с който Съдът е стигнал до извод за отмяната на решението на Парламента от 20 септември 1995 г., определящо работния му график за 1996 г. Те поддържат, че тъй като допустимостта на жалба съставлява абсолютна процесуална предпоставка, която трябва да се разгледа служебно, мълчанието на Съда в това отношение налага извода, че той имплицитно, но неизбежно е приел за допустима жалбата за отмяна, подадена към тогавашния момент срещу решение, напълно сходно с решенията, които понастоящем се обжалват. Френската република добавя, че въпросът дали обжалваните решения спадат към вътрешната организация на Парламента или произвеждат правно действие по отношение на трети страни бил неразривно свързан с разглеждането на съдържанието им и следователно с разглеждането на жалбите по същество(7).
2. Преценка
20. Що се отнася до актовете на Парламента, жалба за отмяна, подадена на основание член 263 ДФЕС, може да бъде насочена само срещу актове, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни. За да се определи дали дадена мярка представлява подлежащ на обжалване акт по смисъла на член 263, параграф 1 ДФЕС следва да се има предвид съдържанието му, тъй като в това отношение е без значение формата, в която този акт е приет(8). В случая страните спорят именно относно определянето на правните последици на обжалваните решения.
21. Съгласно Решение по дело Weber/Парламент(9) Съдът е приел, че не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна актовете на Парламента, „които се отнасят единствено до вътрешната организация на неговата дейност“ и че „[к]ъм тях спадат актовете на Парламента, които или не произвеждат правно действие, или произвеждат правно действие само в рамките на Парламента във връзка с организацията на неговата работа и са подчинени на процедури за проверка, уредени с вътрешния му правилник“(10). В този смисъл Съдът е приел, че решение на Парламента, с което се отказва на член на Парламента предоставянето на временно обезщетение, изплащано при прекратяване на мандата, поражда „правно действие, което надхвърля рамките на вътрешната организация на дейността на институцията, доколкото засяга финансовото състояние на членовете на Парламента при прекратяване на функциите им“(11).
22. В по-различен контекст Съдът също е приел, че резолюция на Парламента, с която се посочва конкретно персоналът, натоварен с някои дейности, чието присъствие в Брюксел институцията счита за важно, и с която се упълномощават компетентните органи на Парламента бързо да предприемат всички необходими мерки за изпълнението ѝ, има „характер на решение и при определени условия неговите правни последици биха могли да засегнат гаранциите, произтичащи за Великото херцогство Люксембург от текстовете относно седалището и местата на работа на Парламента“(12).
23. За сметка на това Съдът е противопоставил липсата на процесуална предпоставка на жалба за отмяна срещу решение на председателя на Парламента, който счита за допустимо искане за създаване на анкетна комисия, като е приел, че „обжалваният акт не е от естество да произведе правни последици по отношение на трети страни […] [тъй като] анкетните комисии имат само правомощия за разследване, поради което актовете за тяхното създаване се отнасят единствено до вътрешната организация на дейността на Парламента“(13). Съдът е действал по същия начин в рамките на производство по жалба, с която се оспорва законосъобразността на процедурата за назначаване на председателя на междупарламентарна делегация, която има правомощия само за въпроси, свързани с информация и контакти, и чиито правни действия се отнасят единствено до вътрешната организация на дейността на Парламента(14).
24. Къде е мястото на обжалваните решения с оглед на тези различни правни становища на Съда?
25. Имам съмнения дали правните последици от обжалваните решения, както поддържа Парламентът, са строго ограничени до вътрешните отношения в институцията. Безспорно, prima facie, гласуването на графика позволява на Парламента да планира работата си и изглежда спада към вътрешната му организация. Графикът обаче установява за цялата година не само работните сесии на Парламента, но също и присъствието на Парламента, на неговите членове и на зачисления към него персонал на различните места на работа на институцията. Ето защо съм склонен да приема позицията, изразена от генералния адвокат Lenz, че „необходимото предоставяне на административната инфраструктура, [която трябва да осигури условия за провеждане на сесиите], води косвено […] до правни задължения по отношение на трети страни“(15), и да не изключвам възможността, че подобни решения отговарят на изискванията на член 263, първа алинея ДФЕС.
26. Фактът, че споделям отбелязаното от генералния адвокат Lenz, ме кара освен това да отхвърля довода на Парламента, с който се поставя под въпрос горепосоченото Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент да има качеството на прецедент по отношение на допустимостта на жалбата. Действително, както бе посочено по-горе, макар Френската република да счита, че Съдът се е произнесъл „имплицитно, но неизбежно“ относно допустимостта на жалбата в контекста на това решение, от своя страна Парламентът твърди, че липсата на яснота по този въпрос в посоченото решение е равнозначно на това, че Съдът не е изразил становище. Но освен обстоятелството, че недопустимостта на жалбата е абсолютна процесуална предпоставка, която Съдът е длъжен да разгледа служебно(16), както правилно отбелязват Френската република и Великото херцогство Люксембург, генералният адвокат Lenz насочва по-специално вниманието на Съда към въпроса за допустимостта на жалбата, подадена към тогавашния момент от Френската република срещу тогава обжалваното решение на Парламента(17). Следователно по това дело Съдът се е произнесъл по същество, след като е разполагал с цялата необходима информация.
27. При всички случаи, дори когато Съдът намира, че не е в състояние да определи a priori дали посоченият в жалбата за отмяна акт действително поражда правни последици, той счита, че само преценка по същество ще му позволи да се убеди в това. В този смисъл Съдът е приел, че „преценката на правното действие на спорното решение е неразривно свързана с разглеждането на неговото съдържание и със зачитането на правилата за компетентност. Ето защо жалбата следва да се разгледа по същество“(18). Впрочем Съдът е потвърдил тази позиция, когато е бил сезиран с жалба за отмяна срещу решения на Бюрото на Парламента, едното от които под формата на докладна записка за средносрочните прогнози за дейността на Парламента на трите места на работа(19).
28. Във всички случаи на този етап от анализа не е възможно да се отхвърлят жалбите, които следователно трябва да се приемат за допустими.
Б – По единственото основание, изведено от нарушение на протоколите, както и от незачитане на Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент
1. Доводи на страните
29. С първата част от единственото основание Френската република изтъква, че тъй като протоколите се ограничавали до възпроизвеждане на решението от Единбург, Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, в което Съдът е имал възможност да тълкува посоченото решение, е напълно относимо към настоящите дела. Жалбоподателят припомня, че тогава Съдът е счел, че приемайки решението от Единбург държавите членки са утвърдили практиката на Парламента да провежда по принцип месечни заседания в Страсбург и да отлага месечната сесия през август за октомври. Тъй като в текстовете се посочват „дванадесетте“ месечни пленарни сесии, решението, както и протоколите следвало да бъдат тълкувани като препращащи задължително към практиката, съществувала преди приемането на решението от Единбург. От точка 5 от Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, следвало, че Съдът определя месечните пленарни сесии, които трябва да се провеждат в Страсбург, като продължаващи от понеделник до петък. Според Френската република Съдът „имплицитно, но неизбежно“ е приел, че с решението от Единбург се определяла също и продължителността на месечните сесии. Поради това, като намаляват на два дни двете месечни сесии, които трябва да се провеждат през октомври 2012 г., а след това и през октомври 2013 г., обжалваните решения нарушават по същество горепосочените протоколи, тъй като това би довело до намаляване с 1/12 на годишната продължителност на месечните пленарни сесии, които трябва да се провеждат в Страсбург, и следователно всяка година да се определят в действителност само единадесет месечни пленарни сесии. Ако Съдът приеме, че обжалваните решения са в съответствие с протоколите, Френската република предупреждава за опасността от всеобщо въвеждане на подобен подход и в крайна сметка от още по-голямо намаляване на продължителността на месечните пленарни сесии, които трябва да се провеждат в Страсбург.
30. С втората част от основанието Френската република упреква Парламента, че е нарушил редовното провеждане на пленарните сесии. В съответствие обаче с приетото от Съда в точка 29 от Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, решението от Единбург определя седалището на Парламента като „мястото, където трябва да се провеждат редовно дванадесет редовни месечни пленарни сесии на тази институция“. Нарушаване на редовното провеждане на сесиите се допуска само по отношение на месечната сесия през август, както и, през годините, в които има избори за Парламент — през юни.
31. С третата част от основанието Френската република твърди, позовавайки се на същата точка от Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, че Парламентът не бил в състояние да предвиди провеждането на допълнителни сесии в Брюксел предвид факта, че определянето им по такъв начин може да става единствено ако предварително са предвидени дванадесет месечни пленарни сесии. Тъй като графикът за 2012 г. и за 2013 г. предвижда само единадесет пленарни сесии, за съответните две години Парламентът не би могъл да предвиди допълнителни сесии.
32. С четвъртата част от основанието Френската република счита, че Парламентът е нарушил принципа за разпределяне на правомощията между държавите членки и Парламента, както е определен от Съда в Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе. Тя твърди, че преследваната от обжалваните решения цел е именно намаляване на присъствието на членовете на Европейския парламент в Страсбург. Това се потвърждавало от обстоятелството, че графикът за октомври 2012 г. и за октомври 2013 г. е бил гласуван по идентичен начин, което е доказателство, че тук не става въпрос за конкретен отговор на съответна потребност, а за практика, която впоследствие може да се превърне в трайна. Френската република счита, че обжалваните решения показват, че става дума за определен парадокс, изразяващ се в намаляване на продължителността на пленарните сесии на Парламента във време, когато обемът на работа на тази институция все повече нараства. Накрая, жалбоподателят припомня съдържанието на работната програма на една пленарна сесия на Парламента и посочва, че не било възможно всички тези дейности да се осъществяват по същия начин, ако продължителността на месечните сесии е намалена на два дни.
33. В рамките на своето встъпване в подкрепа на Френската република Великото херцогство Люксембург споделя нейните искания и поддържа, че всъщност реалната цел на обжалваните решения не била по-добрата вътрешна организация на работа. Великото херцогство Люксембург припомня, че настоящият контекст несъмнено се отнася до поставянето под въпрос на няколкото места на работа на Парламента, и по-конкретно на неговото задължение за присъствие в Страсбург. С обжалваните решения Парламентът имал намерение сам да определи седалището си. Великото херцогство Люксембург изтъква също така, че Парламентът не обяснява с какво тази нова програма на месечните сесии през октомври би му позволила да организира по-добре работата си и че непрекъснатото увеличаване на неговите правомощия прави нелогично намаляването на продължителността и честотата на провеждане на месечните пленарни сесии. Накрая, Великото херцогство Люксембург счита, че съществува съвсем ясна разлика между месечните пленарни сесии и допълнителните пленарни сесии, които се различават както по своята продължителност (четири дни за месечните сесии и два дни за допълнителните сесии), така и по мястото, където трябва да се провеждат (Страсбург за месечните сесии и Брюксел за допълнителните сесии). В този смисъл, от една страна, би могло да се приеме, че предвидените в обжалваните решения две месечни сесии от два дни през октомври всъщност трябва да се считат за една-единствена сесия от четири дни. В този случай съответните графици биха предвиждали само единадесет месечни пленарни сесии. От друга страна, би могло да се приеме, че става дума за две месечни сесии от два дни и сесии с такава продължителност вече би трябвало да се определят като допълнителни пленарни сесии, които Парламентът нямал право да предвижда, тъй като определянето на такива месечни сесии може да става едва след като той действително е определил дванадесет месечни пленарни сесии. Каквото и тълкуване да бъде възприето, обжалваните решения са несъобразени с протоколите.
34. В началото на писмената си защита Парламентът представя историческото развитие на своите правомощия като подчертава, че неговата разпръснатост на три места на работа открай време е недостатък за работата му. Той обаче счита, че винаги е изпълнявал задълженията си, произтичащи от първичното право. Що се отнася до графиците за 2012 г. и 2013 г., Парламентът уточнява, че за всяка година реално се предвижда провеждането на дванадесет месечни пленарни сесии в Страсбург, т.е. десет месечни сесии с продължителност от по четири дни и две месечни сесии с продължителност от по два дни. През всяка от двете години, за които се отнасят обжалваните решения, Парламентът ще заседава общо 44 дни в Страсбург(20) срещу 8 дни присъствие на допълнителни пленарни сесии в Брюксел.
35. По-нататък Парламентът посочва фактическите и правните разлики, които отличават настоящото дело от случая, по който е постановено Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе. Организацията на работата на Парламента се променя едновременно с неговите правомощия. Например след приемането на Договора от Лисабон бюджетната процедура е опростена и вече е необходимо само едно четене, което според Парламента обезсмисля провеждането на „заседание относно бюджета“ като предвиденото в протоколите. По принцип обаче заседанието относно бюджета се провежда по време на една от двете месечни сесии през октомври. След това Парламентът излага редица становища или на самия Парламент, или на неговите членове, или пък на гражданското общество, и които осъждат неблагоприятните последици от няколкото места на работа и по-конкретно от пътуванията до Страсбург, било то от икономическа гледна точка, с оглед на въздействието върху околната среда или по отношение на производителността. Следователно според Парламента обжалваните решения трябвало да бъдат тълкувани и с оглед на тези съображения, към които се прибавят и условията на икономическа и финансова криза.
36. В отговор на доводите на Френската република Парламентът изтъква, че протоколите не определят продължителността на месечните сесии. В член 341 ДФЕС е предвидена компетентността на държавите членки да определят седалището на институциите. Това правно основание трябва да се тълкува стриктно и упражняването на тази компетентност от страна на държавите членки не би могло да окаже въздействие върху правомощията на Парламента да определя вътрешната си организация. Дори да се приеме, че решението от Единбург съдържа каквато и да било информация относно продължителността на месечните сесии на Парламента, би следвало да се констатира, че по този начин държавите членки упражняват ultra vires правомощията си по член 341 ДФЕС. Всъщност, нито в Договорите, нито в протоколите, нито дори във вътрешния правилник на Парламента няма нищо изрично предвидено относно продължителността на месечните пленарни сесии. Парламентът оспорва също така направеното от Френската република тълкуване на Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, като подчертава по-специално обстоятелството, че фактическото положение, предмет на разглеждане от Съда към онзи момент, било напълно различно от това, което е в основата на настоящите жалби.
37. Обратно, що се отнася до продължителността на месечните сесии, Парламентът твърди, че Решение по дело Wybot(21) било релевантно, тъй като в него Съдът е приел, че „при отсъствието на каквато и да било разпоредба в това отношение в Договорите определянето на продължителността на сесиите попада в обхвата на признатите на Парламента правомощия да определя вътрешната си организация“. Поради това последният трябвало свободно да определя продължителността на месечните си сесии.
38. Парламентът настойчиво оспорва тълкуването на решението от Единбург от страна на Френската република. Според него, като посочва, че с това решение се конкретизира избистрянето на предходната практика, Френската република се опитва да лиши институцията от правото да развива своята практика — развитие, станало необходимо поради развитието на ролята и на правомощията на Парламента. Макар да не крие, че целта му е да се намали въздействието от определянето на седалището му върху неговата дейност и да се ограничат последиците, свързани с няколкото места на работа, Парламентът поддържа, че с оглед на сегашното състояние на прогнозите за 2012 г. и 2013 г. Страсбург остава основно негово седалище. Впрочем той отбелязва, че октомври е единственият месец в годината, когато е възможно намаляване на продължителността на двете месечни сесии, тъй като от 2001 г. насам другите месечни сесии се провеждат с продължителност от по четири дни, и счита, че опасността от допълнително намаляване на тяхната продължителност е само чиста спекулация.
39. В писмената си реплика Френската република отбелязва, че Парламентът упражнява правомощията си спрямо Европейската централна банка и Сметната палата, независимо че седалищата на тези институции не са в Брюксел. Следователно именно Парламентът не е длъжен да заседава в същия град, където се намира институцията, по отношение на която той упражнява правомощията си.
40. Освен това Френската република оспорва твърденията на Парламента за заседанието относно бюджета и счита, че гласуването на бюджета от Парламента на пленарно заседание в присъствието на Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия изисквало от него по-внимателно четене, още повече че било само едно. При това положение заседанието относно бюджета било наистина важно.
41. Що се отнася до различните становища, посочени от Парламента, Френската република порицава субективността им и припомня, че определянето на местоположението на седалищата на институциите е от компетентността единствено на държавите членки. Освен това в съдебното заседание Френската република оспорва изнесените от Парламента данни относно въглеродните емисии и по отношение на разходите, направени във връзка с разпръснатите в географско отношение места на работа на Парламента(22).
42. Освен това позоваването на Решение по дело Wybot, посочено по-горе, не може да постави под въпрос предложеното от Френската република тълкуване на протоколите, що се отнася до продължителността на сесиите, тъй като това решение е постановено в толкова различен контекст, поради което не е релевантно в рамките на настоящите жалби. Отново според Френската република, тъй като Съдът е приел „имплицитно, но неизбежно“, че решението от Единбург кодифицира съществуващата практика, в т.ч. и във връзка с продължителността на месечните сесии, тогава той не е счел, че държавите членки са надхвърлили правомощията си. В този смисъл Парламентът не изтъквал нито един довод, обосноваващ измененията, направени с обжалваните решения.
43. В рамките на писмената си дуплика Парламентът по същество повтаря същите доводи, като тези, които е изтъкнал в рамките на писмената си защита, а именно че правомощията на държавите членки да определят седалището на институциите не се простират до определянето на продължителността на месечните сесии, което е въпрос единствено на вътрешната организация на Парламента. Като се позовава на автономността, която трябва непременно да му бъде призната, за да организира по-ефикасно и по-евтино дейността си, Парламентът оспорва, че поставя под въпрос определянето на местоположението на седалището си в Страсбург. Той отбелязва, че продължителността на допълнителните пленарни сесии, които трябва да се провеждат в Брюксел, също е намалена. Парламентът припомня, че когато е ставало въпрос за промяна на практиката относно продължителността на месечните пленарни сесии през 2000 г. чрез отпадане на петъчните заседания, Френската република не е подала жалба. В пропорционално отношение обаче обжалваните решения в най-лошия случай означават намаляване с 1/12, докато промяната на въведената през 2000 г. практика, влязла в сила от 2001 г., представлявала намаляване с 1/5. Парламентът счита, че от неоспорването от страна на Френската република на отпадането на петъчните заседания може да се направи също имплицитен, но неизбежен извод за признаването на свободата на Парламента да определя продължителността на месечните си сесии. Парламентът добавя, че организацията на неговата работа има за цел да повиши ефективността и отбелязва, че занапред дейността на парламентарните комисии ще бъде по-важна от работата в рамките на самия Парламент. Във всеки случай полезното действие на правото на организационна автономност на Парламента трябвало да бъде запазено, още повече че тази институция е единствената пряко избрана от гражданите. Накрая, в отговор на доводите на Великото херцогство Люксембург Парламентът отхвърля твърдението, че месечните сесии губели характера си на редовни пленарни сесии, ако трябвало да са с продължителност само два дни. Не може да се възприеме прочит на решението от Единбург и съответно на протоколите, който би означавал да се принуди Парламентът да провежда пленарните си сесии от понеделник сутрин до петък вечер, без да се отчитат реалните му нужди.
2. Преценка
44. Дори Съдът да не може да пренебрегне контекста, свързан с настойчивото поставяне под въпрос на задължението на Парламента да заседава в Страсбург, който впрочем и страните изтъкват, важно е да се припомни, че в рамките на настоящите жалби той следва да се произнесе в съответствие с изведените правни изводи.
45. В рамките на единственото си основание Френската република поддържа, че обжалваните решения нарушавали протоколите, както и Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, поради предвидената продължителност на пленарните сесии, които трябва да се провеждат през октомври 2012 г. и октомври 2013 г. (първа част от единственото основание), нарушаването на редовното провеждане на сесиите поради твърдяното провеждане на две пленарни сесии от по два дни в рамките на една и съща седмица (втора част), смесването на понятията за редовни пленарни сесии и за допълнителни пленарни сесии, което опорочавало обжалваните решения (трета част), и накрая, поради нарушение на разпределянето на правомощията между държавите членки и Парламента (четвърта част).
46. За по-добро разбиране на делото предлагам да започна анализа с припомняне на съществения принос на Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе. След това ще предложа трансверсален анализ на различните части на основанието на жалбоподателя, който ще се състои, на първо място, в доказване, че въпросът за продължителността на месечните пленарни сесии не може да бъде единственият критерий, на който Съдът трябва да основе своето съждение по това дело, тъй като не съществува изрично правило, определящо a priori тази продължителност, и на второ място, в предлагане на по-всеобхватна проверка за целите на преценката на законосъобразността на обжалваните решения, а именно тази за цялостната съгласуваност.
а) Приносът на Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент
47. Както вече припомних, в рамките на жалбата за отмяна, която тогава е била насочена срещу решението на Парламента за определяне на неговия работен график за 1996 г., във връзка с разпростирането на парламентарната дейност на три места на работа Съдът е приел, че „с оглед на няколкото места на работа упражняването [на компетентността на държавите членки да определят по общо съгласие седалището на институциите на Съюза] включва не само задължението за определяне на мястото на седалището на Парламента, но обхваща също и правомощието да се уточни това понятие, като се посочат дейностите, които трябва да се осъществяват в него“(23). Съдът тогава е счел, че с приемането на решението от Единбург държавите членки „има[ли] за цел да предвидят, че седалището на Парламента, което е в Страсбург, е основното място, където институцията провежда редовни пленарни заседания, и за тази цел по задължителен начин уточн[или] броя на месечните сесии, които трябва да се провеждат там“(24). Освен това Съдът е преценил, че държавите членки „утвър[дили] практиката на тази институция да заседава по принцип всеки месец в Страсбург“(25). Що се отнася до заседанието относно бюджета, Съдът тълкува решението от Единбург в смисъл, че това заседание „трябва да се състои по време на една от редовните пленарни сесии, провеждани в седалището на институцията“(26).
48. В този смисъл съгласно тълкуването на решението от Единбург, дадено от Съда, седалището на Парламента е определено като „мястото, където трябва да се провеждат редовно дванадесет редовни месечни пленарни сесии на тази институция, включително тези, по време на които Парламентът трябва да упражнява бюджетните правомощия, които са му предоставени от Договора. Следователно провеждането на допълнителни пленарни сесии може да бъде определено на друго място на работа само ако Парламентът провежда дванадесетте редовни месечни пленарни сесии в Страсбург, където е седалището на институцията“(27).
49. По-нататък Съдът е направил разграничение между компетентността на държавите членки да определят седалището на институциите и предоставените на Парламента правомощия да определя вътрешната си организация. Ето защо Съдът е приел, че „дори по силата на правомощията си да определя вътрешната си организация Парламентът да има право да взема подходящи мерки с цел осигуряване на доброто [си] функциониране и протичането на своите процедури, тези решения трябва да са съобразени с компетентността на държавите членки да определят седалището“(28). В замяна на това „при упражняване на своята компетентност […] държавите членки са длъжни да зачитат правомощията на Парламента да определя вътрешната си организация и да гарантират, че такива решения няма да възпрепятстват доброто функциониране на тази институция“(29). В тази връзка Съдът също така е приел, че „макар наистина решението от Единбург да налага на Парламента някои ограничения във връзка с организацията на работата му, тези ограничения са присъщи на необходимостта от определяне на неговото седалище, като същевременно се запазват няколкото места на работа на институцията“(30).
50. Тъй като решението от Единбург е кодифицирано с протоколите в нормативен акт, няма основание да се разглежда отново тълкуването му, направено от Съда, с цел преценка на законосъобразността на обжалваните решения, още повече че страните не целят да го поставят под въпрос.
б) Липса на установено правило относно продължителността на месечните пленарни сесии
51. Страните спорят относно това дали решението от Единбург, кодифицирано с протоколите, определя задълженията, които Парламентът е длъжен да спазва във връзка с продължителността на пленарните си сесии.
52. В самото начало отхвърлям довода, че позоваването на Решение по дело Wybot, посочено по-горе, е релевантно за настоящото дело. Както припомня Парламентът, макар в него Съдът да е постановил, че „при отсъствието на каквато и да било разпоредба в това отношение в Договорите определянето на продължителността на сесиите попада в обхвата на признатите на Парламента правомощия да определя вътрешната си организация“(31), това е с оглед на контекста, присъщ на случая, по който е постановено Решение по дело Wybot, посочено по-горе. Тогава това дело се вписвало в доста различна правна рамка и се отнасяло до определянето на продължителността на годишната сесия(32), тоест на общата продължителност на периода, през който Парламентът е заседавал и който е можел свободно да определи. Очевидно е, че поради това Съдът е посочил, че определянето на продължителността на сесиите, разбирани като годишни сесии, в крайна сметка произтичало от правомощията на Парламента да определя вътрешната си организация. В рамките на настоящите жалби това изобщо не означава, че може да се направи извод за подобна свобода и по отношение на определянето на продължителността на месечните пленарни сесии.
53. Макар че с аргумента reductio ad absurdum дори по отношение на месечните пленарни сесии би могло да се направи извод, че определянето на продължителността на сесиите попада в обхвата на правомощията на Парламента да определя вътрешната си организация, това не променя обстоятелството, че тези правомощия трябва да се упражняват като се спазва първичното право. Според мен има очевидна връзка между определянето на продължителността на пленарните сесии и съобразяването с решението на държавите членки, което определя седалището на Парламента в Страсбург. Казано по-ясно, решение, което предвижда, че всички месечни пленарни сесии, които трябва да се провеждат в Страсбург, са само с полудневна продължителност, би нарушило протоколите, определящи местоположението на седалището на Парламента. Така погледнато, упражняваната от държавите членки компетентност при определянето на седалището на Парламента несъмнено оказва влияние върху присъствието на тази институция в Страсбург, без обаче да се стига до установяване на строго правило. Впрочем Съдът е признал това, приемайки, че „седалището […] е основното място, където институцията провежда […] [заседания]“(33). Оттук следва, че поради естеството си определянето на седалището има количествено отражение, без обаче държавите членки да могат да бъдат упреквани, както твърди Парламентът, че са упражнили ultra vires правомощията си.
54. След тези уточнения, що се отнася до конкретната продължителност на месечните пленарни сесии, следва да се признае, че текстът на протоколите не е ясен и трябва да се приеме в съгласие с Парламента, че в тази връзка не съществува никакво изрично правило. Освен това съм склонен да поставя под въпрос извода относно задълженията във връзка с продължителността, направен от Френската република въз основа на точка 5 от Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе. Тази точка, която единствено пояснява, че тогава „за страните е [било] безспорно, че месечните пленарни сесии с продължителност от понеделник до петък се провеждат в Страсбург“, ясно е поставена в частта от посоченото решение, в която се припомнят обстоятелствата, предхождащи спора, така че от нея не могат да се изведат реално никакви правни последици. Особено твърдата позиция на Френската република, възприета в това отношение, е значително отслабена от факта, че от 2001 г. месечните пленарни сесии вече се провеждат само от понеделник до четвъртък, без тогава Френската република да е направила каквото и да било категорично възражение(34).
55. Ето защо не може само да се извърши проверката за законосъобразност на обжалваните решения чрез съпоставянето им с ясно установено правило, определящо продължителността на месечните пленарни сесии. При тези условия възможността на Съда да упражни своя контрол изисква по-всеобхватна проверка.
в) Проверка за цялостната съгласуваност
56. Липсата на изрично правило, съчетана с естественото развитие на ролята на Парламента, а оттам и на неговата дейност, ясно показват, че трябва да се направи динамично тълкуване на протоколите при спазване на принципите на взаимно зачитане, възприети от Съда в Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе. Поради това анализът трябва да бъде по-цялостен и тогава вече продължителността stricto sensu няма да е определяща за произнасянето във връзка със законосъобразността на обжалваните решения, а вместо това определяща ще бъде цялостната съгласуваност на работните графици.
57. Проверката за цялостната съгласуваност се състои от два етапа.
58. Най-напред трябва да се разгледат всички работни графици за 2012 г. и 2013 г., като по-конкретно се вземат предвид честотата и продължителността на предвидените дванадесет месечни пленарни сесии.
59. На следващо място евентуалното установяване на нарушаване на редовното провеждане или на несъгласуваност при изготвянето на графиците не трябва автоматично да накара Съда да приеме, че е налице нарушение на протоколите, тъй като от Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, е видно, че Съдът е признал на Парламента възможността за обосновка на такава нередовност. В това отношение, наред с различните основания от особен характер, които биха могли да бъдат представени за обосноваване, Съдът ще трябва да бъде особено внимателен по отношение на запазването на доброто функциониране на институцията и нормалното протичане на нейните процедури.
60. Какво би се установило при прилагането на тази проверка по отношение на обжалваните решения, която ми се струва най-подходящата за запазване на равновесието, което Съдът се е постарал да постигне, и същевременно в най-голяма степен съобразена с компетентността на държавите членки да определят седалището на Парламента и с правомощията на Парламента да определя вътрешната си организация?
i) Провеждането на две месечни пленарни сесии в рамките на една и съща седмица през октомври съставлява несъгласуваност
61. Обжалваните решения предвиждат за всеки месец от 2012 г. и 2013 г., с изключение на месеците август и октомври, месечните пленарни сесии да са с продължителност четири дни (по-точно от понеделник 17 ч. до четвъртък 17 ч.). Що се отнася до октомври и след приемането на изменение, целта на което е да „отпадне месечната сесия през 40-ата седмица“ и „да се раздели втората месечна сесия през октомври“(35), в рамките на една и съща седмица ще се проведат две месечни сесии от по два дни (от понеделник до вторник и от четвъртък до петък).
62. Така от съвсем обективния анализ на графиците се установява, че обжалваните решения потвърждават нарушаването на редовното провеждане на месечните сесии. Следователно, макар липсата на месечна сесия през август да води непременно до нередовност в работния график, в смисъл че в рамките на един и същи месец трябва да се провеждат две месечни сесии, що се отнася до 2012 г. и 2013 г., трудно оспоримо е, че тази нередовност се увеличава от разликата по отношение на продължителността в сравнение с другите месеци от годината, през които трябва да се провеждат месечни пленарни сесии с продължителност четири дни.
ii) Липсата на обосновка
63. Както обаче вече отбелязах, по силата на правомощията си да определя вътрешната си организация Парламентът може да взема подходящи мерки с цел осигуряване на доброто си функциониране и протичането на своите процедури. Впрочем отново в Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент, посочено по-горе, Съдът не се е произнесъл в друг смисъл, тъй като е приел, че изключения от принципа за провеждане на дванадесет редовни месечни пленарни сесии могат да бъдат направени, при условие че са обосновани(36). Ето защо протоколите не биха могли да се тълкуват по начин, който да отрича тези правомощия за определяне на вътрешната организация.
64. Следователно фактът, че двете месечни пленарни сесии, предвидени за октомври 2012 г. и за октомври 2013 г., не са с продължителност, равна на тази на другите месечни пленарни сесии през годината, може да бъде обоснован.
65. Следва обаче да се отбележи, че за Парламента се оказва трудно да представи убедителни доводи относно съображенията, които биха могли да обосноват или поне да обяснят причините, поради които в обжалваните решения продължителността на двете месечни пленарни сесии през октомври 2012 г. и през октомври 2013 г. е намалена на два дни.
66. От една страна, трябва да се признае, че правните доводи на Парламента редовно са повлияни от неговата ясно заявена воля да може сам да определя седалището си, дотолкова че не е лесно да се направи разграничение между онова, което спада към реалните нужди на Парламента във връзка с организацията на работата му, и към целенасоченото манипулиране на неговите правомощия да определя вътрешната си организация с цел заобикаляне на наложените му с първичното право правила. Ето защо да се признае на Парламента свободата сам да определя седалището си — дори това да е желателно — не може да се постигне с упражняването на неговата компетентност да определя вътрешната си организация, а напротив, изисква преразглеждане на първичното право, което може евентуално да бъде инициирано от Парламента(37).
67. От друга страна, Парламентът не изтъква никакви конкретни основания, позволяващи да се разберат причините, поради които пленарните сесии през октомври следва да се организират, както е предвидено в обжалваните решения.
68. Парламентът поддържа, че заседанието относно бюджета, по отношение на което в протоколите се предвижда, че то трябва да се провежда в Страсбург, понастоящем и след последващите изменения на бюджетната процедура няма същото значение както към момента на приемането на решението от Единбург. Въпреки обстоятелството, че упражняването на бюджетните правомощия от страна на Парламента представлява основен момент в демократичния живот на Съюза и следователно трябва да се осъществява с цялото необходимо внимание, строгост и всички задължения, полагащи се за такава отговорност, Съдът не следва да налага a priori средна продължителност на бюджетната сесия. Дори да се приеме обаче — в което не съм убеден — че тази сесия може да се провежда с по-ограничена продължителност в сравнение с тази на другите месечни пленарни сесии, не може да се пропусне обстоятелството, че втората месечна пленарна сесия, предвидена в рамките на една и съща седмица през октомври 2012 г. и през октомври 2013 г. и която следователно не е бюджетната сесия, без очевидна причина е с по-кратка продължителност в сравнение с другите месечни пленарни сесии през годината.
69. В това отношение например понастоящем не е особено убедително да се счита, че по време на месечната пленарна сесия през октомври 2013 г., която няма да е посветена на бюджета, дейността на Парламента ще бъде облекчена и че сесия с продължителност два дни(38) ще бъде достатъчна. Един бърз преглед на дневния ред от последните месечни пленарни сесии показва особено натоварена програма, която продължава четири дни(39). Запитан по този въпрос в хода на съдебното заседание, представителят на Парламента не обяснява конкретно защо извън хипотезата на бюджетната сесия трябвало да се предполага, че дневният ред на другата месечна сесия, предвидена през октомври, би бил облекчен, като дори признава, че при гласуването на работния график Парламентът няма възможност да изготвя предварително съдържанието на дневния ред за отделните месечни сесии.
70. Доводът, изведен от увеличаването на работата на парламентарните комисии за сметка на работата в пленарно заседание, е изключително интересен и безспорно отразява реалното развитие в организацията на работата на Парламента. Отново обаче продължава да ми убягва въпросът защо става дума единствено за продължителността на тази месечна сесия през октомври.
71. Накрая, Парламентът твърди също, че обжалваните решения трябва да се тълкуват от гледна точка на разходите, направени във връзка с няколкото места на работа на Парламента, които стават още по-очебийни в условията на икономическа криза. Безспорно в този случай това е най-силният довод. Настоящият контекст вероятно изисква да бъде направен анализ на този въпрос. Това не променя обстоятелството, че с оглед на разпределянето на правомощията, предвидено в разпоредбите на Договорите, тази отговорност се поема от държавите членки. Бих добавил, че според мен тези разходи са част от „ограниченията, присъщи“ на няколкото места на работа на Парламента, които Съдът е посочил в Решение от 1 октомври 1997 г. по дело Франция/Парламент(40). Във всички случаи, тъй като протоколите изискват дванадесет месечни пленарни сесии, то провеждането в рамките на един и същи месец на две пленарни сесии, всяка от които с продължителност, равна на тази на другите месечни сесии през годината, не води до допълнителни разходи в сравнение с разходите за провеждането на месечни сесии през цялата година, включително и през август.
72. Поради това трябва да се приеме, че Парламентът не посочва точните причини, които могат да обосноват конкретна реорганизация на работния му график, нито доказва, че провеждането на две редовни месечни пленарни сесии през октомври с продължителност, равна на тази на другите месечни сесии през годината, би попречило на доброто му функциониране или би засегнало протичането на неговите процедури.
г) Заключение
73. Предвид общата структура на работните графици за 2012 г. и 2013 г. става ясно, че двете месечни сесии, предвидени в рамките на една и съща седмица през октомври 2012 г. и през октомври 2013 г., фактически обхващат само една една-единствена месечна сесия, за която — поради липсата на убедителни разяснения, представени от Парламента в рамките на настоящото производство — може основателно да се предполага, че е изкуствено разделена на две, за да отговори на предвидените в протоколите изисквания по начин, който е не по-малко изкуствен.
74. Ето защо следва да се констатира, че двете месечни сесии, определени в рамките на една и съща седмица през октомври, разглеждани поотделно, не могат да се квалифицират като месечни пленарни сесии по смисъла на протоколите. Следователно за 2012 г. и 2013 г. обжалваните решения не определят предвидените в посочените протоколи дванадесет месечни пленарни сесии.
75. Тъй като единственото основание, изтъкнато от Френската република в рамките на настоящите жалби, изглежда основателно, то трябва да се уважи.
V – По съдебните разноски
76. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Френската република е направила такова искане, Парламентът следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
77. В съответствие с член 69, параграф 4 от Процедурния правилник Великото херцогство Люксембург понася направените от него съдебни разноски.
VI – Заключение
78. В светлината на гореизложените съображения предлагам Съдът да се произнесе по следния начин:
1) Отменя решенията на Европейския парламент от 9 март 2011 г. относно графика на месечните сесии на Парламента за 2012 г. и относно графика на месечните сесии на Парламента за 2013 г. в съответните им части, в които те определят в рамките на една и съща седмица през месец октомври на съответните години две редовни месечни пленарни сесии с намалена продължителност в сравнение с другите месечни сесии, които трябва да се провеждат през годината, при положение че подобна разлика е необоснована.
2) Осъжда Европейския парламент да заплати съдебните разноски.
3) Великото херцогство Люксембург понася направените от него съдебни разноски.