FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
SHARPSTON
föredraget den 13 februari 2014 (1)
Mål C‑350/12 P
Europeiska unionens råd
mot
Sophie in ’t Veld
”Överklagande – Tillgång till institutionernas handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag – Internationella förbindelser – Juridisk rådgivning – Yttrande från rådets juridiska avdelning avseende inledandet av förhandlingar mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater om ett internationellt avtal enligt vilket finansiella betalningsmeddelanden ska göras tillgängliga för United States Treasury Department i syfte att bekämpa terrorism och finansiering av terrorism – Beslut att inte ge full tillgång”
1. Detta överklagande rör tolkningen av två av undantagen från principen om att varje unionsmedborgare har rätt att få tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001.(2) I förevarande mål har rådet överklagat tribunalens dom(3) i vilken den delvis ogiltigförklarade rådets beslut av den 23 oktober 2009 (nedan kallat det omtvistade beslutet) om nekande av Sophie in ’t Velds ansökan om att få tillgång till ett yttrande från rådets juridiska avdelning avseende en rekommendation från kommissionen till rådet om ett bemyndigande att inleda förhandlingar mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater om ett internationellt avtal, enligt vilket finansiella betalningsmeddelanden ska göras tillgängliga för United States Treasury Department i syfte att bekämpa terrorism och finansiering av terrorism (nedan kallad handling nr 11897/09).(4) De undantag som rådet gjorde gällande var att ett utlämnande skulle komma att undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och att juridisk rådgivning från rådets juridiska avdelning i det sammanhanget utgjorde en skyddad handling.
2. De båda huvudfrågorna i förevarande mål är huruvida tribunalen vid sin omprövning av det beslutet tillämpade rätt nivå på prövningen och huruvida tribunalen, då den angav att en del av rådets beslut i vilket det nekade tillgång på grund av att ett utlämnande skulle komma att undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om juridisk rådgivning, felaktigt betraktade förhandlandet och slutandet av ett internationellt avtal som analogt med en institutions lagstiftande verksamhet, och således gjorde en felaktig tillämpning av domstolens dom i de förenade målen Turco.(5)
Unionsrätten
Fördragen
3. Principen om öppenhet har tydligt slagits fast i unionsrätten. Vid tidpunkten för det omtvistade beslutet angavs redan i artikel 1 i FEU att besluten skulle fattas ”så öppet som möjligt”.(6)
4. Enligt artikel 8.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna(7) har var och en rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. I artikel 42 i stadgan föreskrivs att varje unionsmedborgare har rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar.
Förordningen
5. Följande skäl i ingressen till förordningen är relevanta:
”(1) I artikel 1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen stadfästs principen om öppenhet genom att det anges att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
(2) Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
…
(4) Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget.
…
(6) Större tillgång till handlingar bör ges i de fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare, även när det rör sig om delegerade befogenheter, samtidigt som effektiviteten i institutionernas beslutsförfarande bevaras. Sådana handlingar bör göras direkt tillgängliga i så stor utsträckning som möjligt.
(7) I enlighet med artikel 28.1 och artikel 41.1 i EU-fördraget är rätten till tillgång till handlingar tillämplig också på handlingar som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Varje institution bör respektera sina säkerhetsbestämmelser.
…
(11) I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter.
…”
6. Förordningens syfte inbegriper att fastställa ”principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG-fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar”.(8)
7. Artikel 2 i förordningen har rubriken ”Tillgångsberättigade och tillämpningsområde” och föreskriver bland annat följande:
”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3. Denna förordning ska tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
…”
8. Undantag från rätten att få tillgång till institutionernas handlingar föreskrivs i artikel 4 i förordningen, i vilken för målet relevanta delar (artikel 4.1 a tredje strecksatsen och artikel 4.2 andra strecksatsen) anges följande:
”1. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
a) det allmänna samhällsintresset i fråga om
…
– internationella förbindelser,
…
2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
– rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
…
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
9. I artikel 4.6 föreskrivs att om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, ska övriga delar av handlingen lämnas ut.
Det omtvistade beslutet och dess bakgrund
10. I punkterna 1–8 i den överklagade domen ges en full förklaring till bakgrunden till det omtvistade beslutet.
11. Sophie in ’t Veld, som är ledamot av Europaparlamentet, ansökte om att få tillgång till handling nr 11897/09. Enligt det i förordningen föreskrivna förfarandet upplyste rådet Sophie in ’t Veld om att det skulle medge en delvis tillgång, men nekade tillgång till hela handlingen, och hänvisade till undantagen i artikel 4.1 a tredje strecksatsen och artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen.
12. Rådet angav för det första att ”utlämna[n]de av handling [nr 11897/09] skulle innebära att vissa bestämmelser i det planerade avtalet avslöjades för allmänheten … och följaktligen inverka negativt på [Europeiska unionens] förhandlingsposition. Utlämnande skulle även skada det förtroende som råder under de nu pågående förhandlingarna”. Rådet tillade att ”utlämnande av handlingen skulle ge motparten information om … den inställning som [Europeiska unionen] måste inta i förhandlingarna, vilket – för det fall det juridiska yttrandet skulle vara kritiskt – kan användas på ett sätt så att [Europeiska unionens] förhandlingsposition försvagas” (punkt 6 i det omtvistade beslutet).
13. Vidare angav rådet att handling nr 11897/09 innehöll ”juridisk rådgivning avseende den rättsliga grunden och avseende [Europeiska unionens] respektive Europeiska gemenskapens behörighet att ingå avtalet” och att ”ämnet är känsligt och påverkar Europaparlamentets befogenheter vid slutandet av avtalet, och ämnet har varit föremål för meningsskiljaktigheter mellan institutionerna”. Under dessa omständigheter ”skulle utlämnande av den begärda handlingen undergräva skyddet för juridisk rådgivning, eftersom detta skulle offentliggöra ett internt yttrande från den juridiska avdelningen vilket endast är avsett för rådets medlemmar under rådets inledande diskussioner om det planerade avtalet” (punkt 10 i det omtvistade beslutet). Vidare drog rådet ”slutsatsen att skyddet för den interna juridiska rådgivningen avseende ett utkast till internationellt avtal … vägde tyngre än allmänhetens intresse av att handlingen lämnades ut” (punkt 15 i det omtvistade beslutet).
14. Med tillämpning av artikel 4.6 i förordningen beviljade rådet slutligen ”en delvis tillgång … till inledningen på sidan 1, punkterna 1–4 samt till första meningen i punkt 5 i handlingen. Dessa delar omfattades inte av undantagen i förordning [nr 1049/2001]” (punkt 16 i det omtvistade beslutet).(9)
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
15. Den 31 december 2009 väckte Sophie in ’t Veld talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och hennes kostnader. Europeiska kommissionen intervenerade i det målet till stöd för rådet, varvid den gjorde gällande att talan skulle ogillas. På tribunalens begäran inkom rådet med handling 11897/09 för undersökning. Handlingen lämnades inte ut till Sophie in ’t Veld eller till kommissionen.
16. Tribunalen slog fast att det omtvistade beslutet delvis skulle ogiltigförklaras i den mån tillgång, i strid med artikel 4.1 a tredje strecksatsen, artikel 4.2 andra strecksatsen och artikel 4.6 i förordningen, nekats till de icke utlämnade delar av den begärda handlingen som inte rörde det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven och som kunde röja de strategiska mål som unionen eftersträvade i förhandlingarna.(10)
17. Tribunalen angav ramarna för sitt resonemang i punkterna 17–22 i den överklagade domen. För det första syftar förordningen till att ge allmänheten rätt till största möjliga tillgång till institutionernas handlingar. För det andra utgör undantagen i artikel 4 i förordningen en avvikelse från nämnda princip och ska därför tolkas och tillämpas restriktivt. Omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas genom ett undantag är inte i sig tillräcklig för att undantaget ska tillämpas. Vidare måste risken för skada för ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.
18. Beträffande omfattningen av tribunalens prövning angav den att det beslut som institutionen ska fatta med tillämpning av denna bestämmelse är komplicerat och känsligt. Det krävs härvid en särskild grad av försiktighet mot bakgrund av det skyddade intressets synnerligen känsliga och viktiga karaktär. ”Eftersom ett sådant beslut kräver ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, ska tribunalens granskning av beslutets lagenlighet följaktligen vara begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk”.(11) Tribunalen angav vidare att ”[tribunalen] kommer … att pröva om rådet har visat att tillgången till de icke utlämnade delarna i handling nr 11897/09 kunde medföra konkret och faktisk skada på det aktuella allmänna samhällsintresset”.(12)
Överklagandet och förfarandet vid domstolen
19. Rådet har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– slutligt avgöra målet, och
– förplikta Sophie in ’t Veld att ersätta rådets rättegångskostnader i målet om överklagande.
20. Rådet har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av undantagen i artikel 4 i förordningen. Det har gjort gällande två grunder till stöd för sitt överklagande, angående tolkningen av i) artikel 4.1 a tredje strecksatsen och ii) artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen.
21. Kommissionen har anslutit sig till rådets argumentation och gjort gällande att tribunalen inte beaktade den synnerligen känsliga karaktär som präglar det ämne som behandlas i handling nr 11897/09.
22. Europaparlamentet intervenerade i förfarandet vid domstolen till stöd för Sophie in ’t Veld.
Den första grunden: Felaktig tolkning av artikel 4.1 a i förordningen
23. Rådet har till stöd för den första grunden gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till två felaktiga rättstillämpningar. i) Det är fel att oenighet om den rättsliga grunden inte kan undergräva unionens internationella intressen (första delen av den första grunden) och ii) Fel nivå på prövningen tillämpades (andra delen av den första grunden.
Den första delgrunden: Val av rättslig grund
24. Tribunalen började med att påpeka att handling nr 11897/09 kan omfattas av rådets verksamhet avseende internationella förbindelser.(13) Efter att ha undersökt handlingen slog tribunalen fast att rådet hade stöd i lag för att åberopa risken för skada på det intresse som skyddas genom undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen som skäl för att inte lämna ut de delar som skulle röja det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven.(14)
25. Därefter bedömde tribunalen huruvida de delar som innehöll en undersökning av den rättsliga grunden för det föreslagna avtalet skulle lämnas ut och gjorde följande bedömning: Risken för att röja vilken inställning som intagits inom institutionerna vad gäller den rättsliga grunden för att ingå ett framtida avtal påvisar för det första, i motsats till vad rådet och kommissionen har hävdat, inte i sig att unionens intressen har skadats i internationella förbindelser. För det andra är valet av lämplig rättslig grund för såväl unionens interna som internationella åtgärder av konstitutionell betydelse, eftersom unionen enbart har den behörighet som den tilldelats och således måste knyta den rättsakt den önskar anta till en bestämmelse i fördraget som ger den behörighet att godkänna en sådan rättsakt. För det tredje kan valet av rättslig grund för en rättsakt, inklusive en rättsakt som antas inför ingåendet av ett internationellt avtal, inte enbart bero på upphovsmannens övertygelse, utan det ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning, såsom till exempel rättsaktens syfte och innehåll. För det fjärde kan, när valet av rättslig grund baserar sig på objektiva skäl och inte omfattas av en institutions utrymme för skönsmässig bedömning, eventuella meningsskiljaktigheter i ämnet inte likställas med skilda inställningar hos institutionerna såvitt avser avtalets innehåll. Slutligen är enbart rädsla för att röja en eventuell avvikande mening inom institutionerna avseende den rättsliga grunden för ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn inte en tillräcklig grund för att dra slutsatsen att det föreligger en risk för skada på det skyddade allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
26. Tribunalen underkände(15) vidare kommissionens argument att ett utelämnande av en meningsskiljaktighet beträffande den rättsliga grunden riskerade att undergräva unionens trovärdighet under förhandlingarna, och angav att om det förelåg oenighet mellan institutionerna beträffande den frågan kunde under alla omständigheter förfarandet enligt artikel 300.6 EG åberopas.(16)
27. Tribunalen påpekade(17) vidare att det redan var allmänt känt när det omtvistade beslutet antogs att det förelåg meningsskiljaktigheter om den rättsliga grunden för det planerade avtalet, eftersom det hade nämnts i Europaparlamentets resolution av den 17 september 2009.(18)
28. Tribunalen drog slutsatsen(19) att Sophie in ’t Velds talan delvis skulle vinna bifall på den första grunden, eftersom rådet inte hade styrkt att de icke utlämnade delarna av den begärda handlingen, avseende den rättsliga grunden för det framtida avtalet, innebar en risk för skada för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
29. Rådet har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den ignorerade principen i domstolens praxis om att en tvist avseende den rättsliga grunden undergräver unionens förhandlingsposition när den är i färd med att sluta ett internationellt avtal. Rådet har kritiserat den överklagade domen på följande punkter: i) Frågan om den rättsliga grunden är inte en rent teknisk fråga som saknar politisk betydelse. ii) Domstolens dom i målet ERTA(20) och senare rättspraxis visar tydligt relevansen av den rättsliga grunden för unionens externa relationer. iii) Hänvisningen till förfarandet enligt artikel 300.6 är irrelevant, eftersom ingen av de inblandade institutionerna använde det förfarandet. iv) Vidare var handling nr 11897/09 inte lagligen allmänt känd, eftersom rådet inte hade samtyckt till utlämnandet av den. Därför behövde inte den aspekten beaktas.
30. Kommissionen har tillagt att tribunalen inte borde ha ignorerat den mycket känsliga karaktär som präglade handling nr 11897/09 och de negativa konsekvenserna som ett utlämnande skulle få på de pågående förhandlingarna. Vidare innebär inte det förhållandet att det föreligger meningsskiljaktigheter beträffande den rättsliga grunden att det inte förekommer meningsskiljaktigheter avseende innehållet.
31. Sophie in ’t Veld har gjort gällande att rådets första grund för överklagandet är verkningslös alternativt inte kan leda till bifall för överklagandet. Hon har i huvudsak anfört att rådet har gjort en felaktig tolkning av den överklagade domen. Röjande av att det föreligger oenighet avseende den rättsliga grunden, vilket är en rent teknisk fråga, kan inte under några omständigheter undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset avseende internationella relationer.
32. Europaparlamentet anser likaledes att rådet har gjort en felaktig tolkning av den överklagade domen. Till skillnad från Sophie in ’t Veld godtar parlamentet emellertid att ett röjande av oenighet avseende den rättsliga grunden skulle kunna undergräva det allmänna samhällsintresset, men har gjort gällande att detta inte var fallet i förevarande mål. Huruvida ett sådant röjande omfattas av det undantag som rådet har gjort gällande eller inte ska bedömas från fall till fall.
33. Jag delar inte rådets (och delvis inte heller kommissionens) uppfattning.
34. I punkt 50 i den överklagade domen slog tribunalen fast att ”[e]nbart rädsla för att röja en eventuell avvikande mening inom institutionerna … är inte en tillräcklig grund för att dra slutsatsen att det föreligger en risk för skada på det skyddade allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser”. Tribunalen sträckte sig inte till att ange att ett röjande av en meningsskiljaktighet mellan institutioner avseende den rättsliga grunden aldrig kan skada skyddet för det allmänna samhällsintresset i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordningen. Den angav i stället att även om rådet hade uttryckt rädsla för röjande hade det inte visat hur ett beslut att ge tillgång till handling nr 11987/09 skulle skada skyddet för det allmänna samhällsintresset och således hur villkoret för att tillämpa undantaget i förordningen uppfylldes. Genom att komma fram till denna slutsats beaktade tribunalen att frågan om den rättsliga grunden inte är en fråga som omfattas av institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning (den avgörs av fördragen utifrån kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning), att fördraget stadgade ett förfarande för att lösa tvister och att meningsskiljaktigheten avseende den rättsliga grunden redan var allmänt känd.
35. Denna bedömning visar ingen felaktig rättstillämpning i tribunalens resonemang.
36. För det första bestäms den rättsliga grunden utifrån de rättsliga bestämmelser som ger den aktuella institutionen behörighet att agera. Det är inte en fråga som omfattas av den berörda institutionens utrymme för skönsmässig bedömning och dess politiska betydelse är inte heller (rättsligt sett) relevant i sig.
37. För det andra är jag inte överens med rådets åsikt avseende ERTA och hur den domen ska tillämpas på förevarande mål. I det målet mellan rådet och kommissionen avseende den rättsliga grunden, gällde tvisten huruvida slutandet av det aktuella avtalet var en fråga som omfattades av (dåvarande) gemenskapens behörighet eller mellanstatlig behörighet. Tribunalen fann att förhandlingarna karaktäriserades av den omständigheten att inledningen av dessa och en anmärkningsvärd andel av det arbete som utfördes ingick i gemenskapen. Således fattade rådet sitt beslut med avseende på en situation i vilken det inte längre hade full beslutanderätt i förhållande till de tredjeländer som var inblandade i förhandlingarna.(21) Domstolen slog fast att ett under det aktuella förhandlingsskedet framfört förslag till de berörda tredjeländerna om en ny kompetensfördelning inom gemenskapen hade kunnat äventyra ett lyckat resultat av förhandlingarna, vilket för övrigt medgavs av kommissionen under överläggningarna i rådet.(22) Jag ser ingen allmän regel i den domen om att ett röjande av en meningsskiljaktighet avseende den rättsliga grunden oundvikligen undergräver unionens intressen i internationella förhandlingar. Rådet har inte åberopat några omständigheter som visar att omständigheterna i målet beträffande den rättsliga grunden i handling nr 11897/09 skulle vara desamma som (eller ens liknande) dem som ligger till grund för målet ERTA. Vidare är det uppenbart att målet ERTA inte, år 1971, rörde den fråga som uppkommer i förevarande mål avseende huruvida ett sådant avslöjande skadat det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser i den mening som avses i undantaget i förordning nr 1049/2001.
38. Jag godtar inte heller att en sådan allmän regel skulle kunna utläsas ur domstolens yttranden i målen 1/75(23) och 2/94(24). Domstolen angav i stället i det sistnämnda yttrandet att ett domstolsbeslut, i vilket det eventuellt skulle fastslås att ett sådant avtal, antingen på grund av sitt innehåll eller på grund av det förfarande som tillämpades när avtalet ingicks, är oförenligt med fördragets bestämmelser, inte bara skulle skapa allvarliga svårigheter på det gemenskapsrättsliga planet utan också i fråga om internationella förbindelser samt medföra en risk för att alla berörda parter skadas, även tredje land.(25) Domstolen slog vidare fast att syftet med förfarandet för inhämtande av yttrande från domstolen är att undvika en sådan situation.(26) (Således tolkar jag tribunalens hänvisning till det målet i den överklagade domen som rent illustrativ. Den angav inte att någon institution hade åberopat det målet.)
39. Beträffande kommissionens argument instämmer jag med tribunalen om att den omständigheten att det finns en meningsskiljaktighet avseende den rättsliga grunden inte nödvändigtvis medför att principen om enighet vid extern representation undergrävs på samma sätt som skulle kunna vara fallet när det föreligger en meningsskiljaktighet i sak. Tribunalen har inte heller angett att en meningsskiljaktighet avseende den rättsliga grunden nödvändigtvis innebär att det inte föreligger några meningsskiljaktigheter i sakfrågor. Om den hade gjort det skulle jag ha instämt med kommissionen att ett sådant synsätt var felaktigt.
40. Följaktligen gjorde tribunalen inte sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning genom att slå fast att det inte finns någon allmän regel om att en tvist avseende den rättsliga grunden i sig undergräver skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
41. För det tredje kan tribunalen vid sin prövning av det omtvistade beslutet inte rimligen ha varit ovetande om det förhållandet att det huvudsakliga innehållet i handling nr 11897/09 redan var allmänt känt innan det omtvistade beslutet antogs. Rådet hade visserligen inte accepterat att Europaparlamentet lämnade ut huvudinnehållet i handling nr 11897/09.(27) Tribunalen var emellertid logiskt sett bunden att överväga hur en risk i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordningen kunde uppkomma när informationen om meningsskiljaktigheten avseende den rättsliga grunden i realiteten redan var allmänt känd. Tribunalen gjorde därför en riktig bedömning när den angav att den omständigheten att det huvudsakliga innehållet i handling nr 11897/09 redan hade röjts i Europaparlamentets resolution var en relevant faktor som rådet skulle ha beaktat i sin prövning av Sophie in ’t Velds ansökan.
42. Följaktligen anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall på den första delen av den första grunden.
Den andra delgrunden: nivån på prövningen
43. Rådet har gjort gällande att tribunalen vid sin prövning av det omtvistade beslutet tillämpade fel typ av prövning. Rådet har beskrivit den typ av prövning som användes såsom en bedömning av huruvida det förelåg ”konkret och faktisk skada” och har anfört att tribunalen i stället borde ha gjort en prövning som utgick från ett ”stort utrymme för skönsmässig bedömning” eller ”marginell prövning”. Rådet har gjort gällande att prövning av huruvida det föreligger konkret och faktisk skada ska göras med avseende på motiveringen, men att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 58 i sin dom slog fast att rådet skulle tillämpa prövningsmodellen ”konkret och faktisk skada” vid bedömningen av ansökningar om utlämnande enligt artikel 4.1 a i förordningen.
44. Jag instämmer inte med rådet.
45. Jag anser att när unionsdomstolarna prövar institutionernas beslut avseende ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts enligt förordningen kan inte denna prövning begränsas på det sätt som rådet har gjort gällande. Domstolarna kan ombedjas att uttala sig om sådana beslut på flera olika sätt, i synnerhet i) mot bakgrund av betydelsen av undantagen i artikel 4 i förordningen, ii) genom att fastställa den rättsliga nivån på prövningen och iii) genom att granska institutionens bedömning (i motiveringen i dess senare beslut) av huruvida det föreligger ett övergripande allmänintresse av utlämnandet i mål där undantagen i artikel 4.2 (eller 4.3) i förordningen har åberopats.
46. Vidare angav tribunalen inte uttryckligen vilken prövningsmodell den använde sig av i den överklagade domen på det sätt som rådet har beskrivit. I punkt 58 i den överklagade domen angav den att ”rådet inte har visat på vilket sätt en större tillgång till handlingen, rent konkret och faktiskt,[(28)] skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser…”. Tribunalen gick i sin dom inte så långt att den krävde att rådet skulle påvisa en konkret skada. Den undersökte i stället huruvida rådet konkret och faktiskt hade visat hur beviljande av tillgång till handling nr 11897/09 medförde en risk för att skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser skulle undergrävas. I detta hänseende har rådet helt enkelt misstolkat tribunalens dom.
47. Enligt fast rättspraxis ska, eftersom undantagen i artikel 4 i förordningen avviker från principen att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till institutionernas handlingar, dessa undantag tolkas och tillämpas restriktivt.(29) Om en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt(30) skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordningen. Dessutom måste risken för skada för det skyddade intresset rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.(31) Dessa principer ska tillämpas på alla undantag i artikel 4.
48. Tribunalen följde med fog detta synsätt. Den tolkade artikel 4.1 a i förordningen så att rådet hade en skyldighet att förklara hur tillgång till handling nr 11897/09 konkret och faktiskt skadade det åberopade skyddade intresset, eftersom det inte räcker att handling nr 11897/09 omfattas av kategorin internationella förbindelser för att undantaget ska tillämpas. Följaktligen prövade tribunalen huruvida rådets påstående avseende beslutet att inte lämna ut handlingen var trovärdigt. Detta överensstämmer med kravet i artikel 4.1 a i förordningen på att den institution som åberopar ett undantag måste visa varför den anser att det föreligger en risk för skyddet för det allmänna samhällsintresset i ett specifikt fall. Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den undersökte huruvida rådet hade visat att tillgång till handling nr 11897/09 konkret och faktiskt kunde ha undergrävt skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser i den mening som avses i undantaget i artikel 4.1 a, tredje strecksatsen.
49. Som jag tolkar punkterna 46–59 i den överklagade domen ansåg tribunalen där att rådet inte hade framfört något trovärdigt argument för att styrka att tillgång till handling nr 11897/09 skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förpliktelser av två skäl: i) Rådet hade antagit att det fanns en allmän regel om att meningsskiljaktigheter avseende den rättsliga grunden inte ska röjas eftersom de undergräver enigheten vid förhandlingar. ii) Rådet hade inte beaktat den omständigheten att det huvudsakliga innehållet i handling nr 11897/09 redan var allmänt känt.
50. Som rådet har godtagit, angav tribunalen den korrekta prövningsmodellen i punkt 25 i sin dom när den hänvisade till institutionens stora utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av det allmänna kriteriet om att undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser i artikel 4 i förordningen och domstolens dom i målet Sison.(32) Rådets resonemang i det omtvistade beslutet uppfyllde således inte kraven i artikel 4.1 a i förordningen tolkad på rätt sätt. Tribunalen erkände där uttryckligen inte bara att rådet åtnjuter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning utan även att dess eget utrymme för prövning är begränsat.
51. Vid fastställandet av Sophie in ’t Velds grund i första instans avseende en påstådd överträdelse av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordningen identifierade tribunalen inte vilken av de fyra i domen i målet Sison nämnda omständigheterna som utgjorde den exakta grunden för dess dom: i) Att förfarandereglerna inte hade iakttagits, ii) att reglerna för motivering inte hade iakttagits, iii) huruvida det skett en uppenbart oriktig bedömning, eller iv) huruvida det hade förekommit maktmissbruk.(33) Tribunalen fokuserade i stället på tolkningen av artikel 4.1 a i förordningen och drog slutsatsen att rådet inte hade visat att skyddet för det allmänna samhällsintresset skulle undergrävas.(34) Tribunalen gick inte så långt att den ersatte rådets bedömning av det omtvistade beslutet med sin egen – den slog inte fast att det inte förelåg någon risk för skyddet för det allmänna samhällsintresset. Enligt min uppfattning överensstämmer den bedömningen i huvudsak med domstolens bedömning i målet Sison.
52. Jag anser därför att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Felaktig tolkning av artikel 4.2 andra strecksatsen
53. Den andra grunden för överklagandet består av två delar. För det första har rådet gjort gällande att tribunalen har underlåtit att beakta både det känsliga innehållet i den juridiska rådgivningen och de särskilda omständigheter som präglar Sophie in ’t Velds ansökan om tillgång och har tillämpat en felaktig nivå på prövningen. För det andra har rådet gjort gällande att tribunalen när den beaktade det övervägande allmänintresset (i den andra delen av artikel 4.2), gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att likställa förhandling och slutande av ett internationellt avtal med institutionernas lagstiftande verksamhet.
54. I den överklagade domen inledde tribunalen med att skildra prövningskriterierna i domen i målet Turco (nedan kallad prövningen enligt kriterierna i målet Turco eller ”Turco-prövningen”) enligt följande:
”Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Om detta är fallet ska rådet avgöra vilka delar av handlingen som faktiskt berörs och som således kan omfattas av undantagets tillämpningsområde. Rådet ska för det andra pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning. Om rådet anser att utlämnandet av en handling innebär att skyddet för juridisk rådgivning undergrävs är rådet, för det tredje, skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden …”(35)
55. Tribunalen slog fast att handling nr 11897/09 faktiskt avsåg juridisk rådgivning (det första steget i prövningen enligt kriterierna i målet Turco). Vidare underströk tribunalen att varje risk för att skyddet för juridisk rådgivning undergrävs måste kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (det andra steget i prövningen enligt kriterierna i målet Turco). Tribunalen ansåg att de skäl som rådet hade åberopat för att neka tillgång till handling nr 11897/09 inte gjorde det möjligt att genom någon konkret och detaljerad omständighet styrka att det förelåg en sådan risk. Enbart det förhållandet att den juridiska rådgivning som gavs i handling nr 11897/09 avsåg unionens internationella förbindelser var inte i sig tillräckligt för att tillämpa undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen. Den omständigheten att den juridiska rådgivningen i handling nr 11897/09 avsåg internationella förbindelser hade redan beaktats vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordningen. Tribunalen godtog emellertid att det behövdes ett förstärkt skydd under sådana förhandlingars gång.(36)
56. Tribunalen slog fast att rådet inte med framgång kunde göra gällande att den allmänna ståndpunkten att skada på det skyddade allmänna samhällsintresset kan presumeras inom ett känsligt område skulle räcka för att visa att det förelåg ett intresse som skyddas av artikel 4.2 i förordningen. En konkret och förutsebar skada på det intresset i den mening som avses i artikel 4.2 kan inte heller styrkas genom enbart rädsla för att medborgarna får kännedom om meningsskiljaktigheter mellan institutionerna avseende den rättsliga grunden för unionens internationella åtgärder, (vilket på så vis kan föranleda tvivel om huruvida åtgärden är lagenlig). Öppenhet bidrar till att öka institutionernas legitimitet i unionsmedborgarnas ögon och ökar deras förtroende för dessa institutioner genom att en allmän diskussion möjliggörs. Den principen kan överföras på unionens internationella åtgärder, eftersom beslutsförfarandet på detta område inte är uteslutet från tillämpning av principen om öppenhet.(37)
57. Tribunalen avfärdade vidare påståendena om att det förelåg en risk för negativ inverkan på rådets juridiska avdelnings möjlighet att i ett domstolsförfarande försvara en ståndpunkt om vilken den yttrat sig negativt.(38) I övrigt fann tribunalen att rådet inte hade grund för att underlåta att lämna ytterligare upplysningar enbart med motiveringen att innehållet i handling nr 11897/09 var känsligt.(39)
58. Tribunalen påpekade att det ankom på rådet att göra en avvägning mellan det specifika intresse som ska skyddas genom att den aktuella handlingen inte lämnas ut och ett eventuellt övervägande allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut (det tredje steget i prövningen enligt kriterierna i målet Turco). Rådet ska i detta hänseende beakta allmänintresset av att handling nr 11897/09 görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet och att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.(40)
59. Tribunalen godtog att dessa överväganden är särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Den medgav att initiativet till och genomförandet av förhandlingar för ingående av ett internationellt avtal i princip omfattas av den verkställande makten. Tribunalen godtog vidare att allmänhetens deltagande i det förfarande som gäller förhandling och slutande av ett internationellt avtal nödvändigtvis är begränsat mot bakgrund av det legitima intresset av att inte röja de strategiska målen med förhandlingarna.(41)
60. Tribunalen drog dock slutsatsen att även om rådet inte agerade i egenskap av lagstiftare, var tillämpningen av de överväganden som hänger samman med principen om öppenhet i unionens beslutsförfarande inte utesluten såvitt avsåg internationella åtgärder. Detta gäller i synnerhet när ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar gäller ett internationellt avtal som kan ha verkningar inom ett område där unionen lagstiftar. Tribunalen påpekade att det planerade avtalet avsåg skyddet för personuppgifter, vilket är en grundläggande rättighet. Rådet var således skyldigt att beakta det område som berördes av det aktuella avtalet och, i enlighet med principen om att allmänheten ska ha en så stor tillgång som möjligt till handlingar, kontrollera om allmänintresset av en ökad öppenhet i det aktuella förfarandet inte motiverade att den begärda handlingen helt lämnades ut eller att större delar av den lämnades ut, trots risken för att skyddet för juridisk rådgivning skulle undergrävas.(42)
61. Tribunalen godtog att det fanns ett övervägande allmänintresse av att handling nr 11897/09 lämnades ut. Ett utlämnande skulle nämligen bidra till att ge institutionerna en större legitimitet och öka de europeiska medborgarnas förtroende för institutionerna genom att möjliggöra en öppen debatt på de punkter som var föremål för meningsskiljaktigheter. Det rörde sig här om den handling som behandlade den rättsliga grunden för ett avtal som, sedan det ingåtts, skulle komma att påverka den grundläggande rätten till skydd för personuppgifter. Tribunalen fann således att genom att utesluta alla möjligheter att beakta det område som berörs av det planerade avtalet för att avgöra om det i förekommande fall förelåg ett övervägande allmänintresse som motiverade att den begärda handlingen lämnades ut, hade rådet underlåtit att göra en avvägning av de intressen som var för handen vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen.(43)
62. Tribunalen övergick därefter till kommissionens påståenden om i) att det inte krävdes samma nivå av öppenhet som den som tillämpas på en institutions lagstiftande verksamhet när det gäller internationella förbindelser, vilka är föremål för ett bindande undantag i artikel 4.1 a i förordningen, och ii) att handling nr 11897/09 var särskilt känslig på grund av det område den avsåg och på grund av att förhandlingarna fortfarande pågick. Tribunalen fann inte dessa argument övertygande.
63. För det första var det förhållandet att den berörda handlingen gällde ett område som eventuellt täcktes av undantaget (i artikel 4.1 a tredje strecksatsen), avseende skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, inte relevant för bedömningen av tillämpningen av det specifika undantaget (i artikel 4.2 andra strecksatsen) som rör skydd för juridisk rådgivning. För det andra var inte det förhållandet att förhandlingarna fortfarande pågick avgörande för kontrollen av om det eventuellt förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnande, oavsett risken för skada. Om det allmänna samhällsintresset av öppenhet i beslutsprocessen skulle beaktas först när beslutsförfarandet var avslutat skulle det berövas sitt innehåll.(44)
Den första delgrunden: Tribunalen har inte beaktat det specifika området juridisk rådgivning och har tillämpat fel nivå på prövningen
64. Rådet har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att i) inte fästa vikt vid den omständigheten att den juridiska rådgivningen avsåg den pågående förhandlingen av ett internationellt avtal, ii) tillämpa en nivå av prövning som krävde att rådet skulle påvisa konkret och faktisk skada och lägga fram konkret detaljerad bevisning för denna skada, och iii) inte beakta de särskilda omständigheterna kring Sophie in ’t Velds ansökan.
65. Den andra punkten rör en viktig fråga angående huruvida den nivå på prövning som domstolen slog fast i målet Turco ska tillämpas vid bedömningen av ansökningar om tillgång till rådets juridiska rådgivning angående pågående internationella förbindelser. Jag kommer således att granska denna punkt innan jag, mer kortfattat, undersöker den första och den tredje punkten.
66. Både rådet och kommissionen har gjort gällande att prövning enligt kriterierna i målet Turco inte ska tillämpas, eftersom den juridiska rådgivningen inte gavs i samband med en lagstiftningsåtgärd. Vidare har rådet gjort gällande att det i målet Turco inte hänvisas till någon prövning av om det föreligger konkret och faktisk skada. Följaktligen gjorde sig tribunalen skyldig till en felaktig rättstillämpning när den tillämpade denna prövningsmodell.
67. Sophie in ’t Veld har gjort gällande att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning genom att tillämpa en prövning enligt kriterierna i målet Turco. Den hänvisning till ”specific and actual” (”konkret och faktisk”), som rådet gjorde i sitt överklagande,(45) är relaterad till en felaktig översättning i den engelska språkversionen av den överklagade domen. I den franska versionen är prövningen korrekt citerad såsom ”…que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution…”(46) Europaparlamentet stödjer hennes ståndpunkt.
68. Jag anser att användningen av lydelsen ”… could have specifically and actually undermined the public interest concerned …” i punkt 69 i tribunalens dom inte ska tillmätas någon betydelse. Detta uttryck har samma innebörd som orden ”specifically and effectively” i punkt 49 i domen i målet Turco (som jag tidigare har förklarat i punkt 47 och fotnot 30 ovan).] Vidare använde inte tribunalen lydelsen ”specific and actual harm” (min kursivering) som rådet hade föreslagit i sitt överklagande. I punkt 69 i sin dom hänvisar tribunalen i stället till ”risken för att utlämnande av handlingen skulle medföra en konkret och faktisk skada på institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden … …” (min kursivering). Detta är inte samma sak som att kräva att en institution ska påvisa ”skada”. Därför anser jag att tribunalen tillämpade rätt prövningsmodell och att den inte gjorde någon feltolkning av domstolens dom i målet Turco.
69. Ska den prövning i tre steg som gjordes i domen i målet Turco tillämpas på en ansökan om utlämnande av en handling som innehåller juridisk rådgivning beträffande pågående internationella förbindelser?
70. Jag anser att så är fallet.
71. Visserligen angav domstolen i sin dom i målet Turco att de tre steg som den hade identifierat var ”särskilt relevanta” när rådet handlar i egenskap av lagstiftare.(47) De tre stegen är emellertid i sig formulerade så att de är allmänt tillämpliga och utesluter således inte möjligheten att de kan tillämpas på institutionernas övriga verksamhet.
72. De tre stegen i Turco-prövningen är direkt kopplade till lydelsen i artikel 4.2 i förordningen. Härav följer enligt min uppfattning att de därför ska tillämpas så snart en institution åberopar den andra strecksatsen i den artikeln. Förordningen i sig anger inte huruvida tillgången till en handling avser ett ”lagstiftningssammanhang”. För min del ser jag inget skäl till varför detta skulle vara ett avgörande kriterium.(48)
73. Det ska tilläggas att, även om det i allmänhet är möjligt att skilja lagstiftningsakter från andra rättsakter, kan inte alla institutionernas åtgärder passa in i en sådan klar och tydlig klassificering. Verkställande rättsakter täcker ett stort spann av olika åtgärder inbegripet förhandling och slutande av internationella avtal. När sådana åtgärder rör frågor som har en inverkan på unionsmedborgarna – särskilt när de rör dessa medborgares grundläggande rättigheter – är insyn en viktig del av beslutsförfarandet. Öppenhet stärker demokratin genom att låta medborgarna bli informerade om och delta i beslutsfattandet.(49) I detta hänseende är de överväganden som tillämpas på lagstiftningsakter lika relevanta beträffande genomförandeåtgärder. Detta gör det svårt att motivera tillämpning av en annan prövningsnivå för institutionernas rättsakter som är baserad på hur institutionens åtgärd ska klassificeras i en viss instans i stället för förordningens text.(50)
74. Den egentliga frågan i målet är huruvida det är lämpligt att tillämpa det andra steget i Turco-prövningen – det vill säga att kontrollera huruvida den berörda institutionen har visat att riskerna rimligen kan förutses och inte är rent hypotetiska – i det specifika sammanhang som gäller förhandling och slutande av ett internationellt avtal.
75. Eftersom förordningens syfte är att ge allmänheten rätt till största möjliga tillgång till institutionernas handlingar, har institutionerna enligt min uppfattning en skyldighet att bedöma verkningarna av ett utlämnande i varje specifikt fall. Det räcker inte att de stödjer sig på allmänna påståenden när de avslår ansökningar om utlämnande.
76. Jag instämmer med den bedömning som görs i punkterna 75 och 76 i den överklagade domen, nämligen att utgångspunkten ska vara att principen om öppenhet är tillämplig på beslut avseende internationella förbindelser liksom på unionens alla övriga åtgärder. Således följer det inte automatiskt att röjande av en meningsskiljaktighet avseende den rättsliga grunden kommer att ”undergräva” skyddet för den aktuella juridiska rådgivningen i den mening som föreskrivs i artikel 4.2 i förordningen.
77. Det följer däremot av kravet att riskerna ”rimligen måste kunna förutses” att, när tillgång till handlingen nekas, det i motiveringen ska anges varför tillgång ”konkret och faktiskt” skulle undergräva det skyddade intresset.
78. Syftet med motiveringen är att göra det möjligt för den berörda individen att få veta varför tillgång nekas och för domstolarna att utöva sin överprövning.(51) Bristfällig motivering i institutioners beslut omintetgör båda dessa syften.(52) Det finns ingenting i förordningens lydelse som anger att en lägre nivå skulle tillämpas när syftet avser internationella förhandlingar. Institutionernas möjlighet (som tribunalen erkände i punkt 121 i sin dom) att beskriva deras motiveringar i mer abstrakta termer, när det finns en risk att de genom att ge en riktigt detaljerad motivering till nekandet skulle röja innehållet i de handlingar som de strävar efter att skydda, är en tillräcklig garanti.
79. Jag ska nu undersöka rådets första och tredje argument, vilka jag kommer att behandla tillsammans. Rådet har för det första kritiserat tribunalen för att inte ha beaktat den omständigheten att den juridiska rådgivningen i handling nr 11897/09 rörde ett särskilt känsligt område – bekämpning av terrorism och finansiering av terrorism. Rådet har gjort gällande att tribunalen borde ha dragit slutsatsen att handling nr 11897/09 därför motiverade mer, inte mindre, skydd och således skulle ha tillämpat en presumtion mot utlämnande i enlighet med domstolens fasta praxis.(53) I stället angav tribunalen felaktigt att de aspekter som avsåg internationella förbindelser i handling nr 11897/09 hade beaktats vid undersökningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordningen. Rådet har som tredje punkt gjort gällande att tribunalen, i detta sammanhang, inte tog hänsyn till det känsliga ämnet i handling nr 11897/09.
80. Sophie in ’t Veld har gjort gällande att tribunalen beaktade den särskilda karaktären av det ämne som var föremål för den juridiska rådgivningen och att rådet har gjort en felaktig bedömning när det påstått att särskilda regler ska tillämpas på ansökningar om tillgång till juridisk rådgivning när de avser internationella förbindelser. I stället ska en hög nivå av öppenhet tillämpas på alla sådana handlingar. Europaparlamentet har till stöd för denna uppfattning anfört att rådet inte har visat hur ett utlämnande (av information som redan är tillgänglig för allmänheten) konkret och faktiskt skulle undergräva juridisk rådgivning i förordningens mening. Intresset avseende internationella förbindelser ska bedömas enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen. Det intresse som skyddas enligt den bestämmelsen och enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen är inte identiska i juridiskt avseende.
81. Undantagen i artiklarna 4.1 och 4.2 i förordningen är visserligen nära sammanbundna. Följaktligen är det vid prövningen av undantaget avseende juridisk rådgivning viktigt att hålla i minnet att handling nr 11897/09 rör internationella förbindelser (särskilt förhandlingar avseende ett känsligt ämne). Det framgår emellertid av punkt 71 i den överklagade domen att tribunalen inte beaktade den omständigheten. I punkt 72 angav tribunalen specifikt att förhandlingarna pågick när Sophie in ’t Veld ansökte om tillgång till handling nr 11897/09.
82. Undantaget avseende skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen ska tolkas så, att det avser att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.(54) Den institution som åberopar detta undantag måste därför visa varför skyddet av dess intressen när den söker och tar emot sådan juridisk rådgivning skulle undergrävas om tillgång till de aktuella handlingarna gavs. Jag instämmer med tribunalens bedömning att den omständigheten att handling nr 11897/09 rör pågående internationella förbindelser avseende ett känsligt ämne inte i sig är tillräcklig för att fastställa att rådet inte skulle kunna begära eller erhålla uppriktig, objektiv och fullständig rådgivning från sin juridiska avdelning och att tillgång därför skulle nekas.
83. Jag godtar inte heller argumentet att tribunalens synsätt står i strid med domstolens praxis. Domstolen har förvisso beträffande de övriga undantagen i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen (skydd för rättsliga förfaranden)(55) och tredje strecksatsen i den bestämmelsen (skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner)(56) slagit fast att det föreligger en presumtion mot utlämnande i domarna i målen API(57) respektive Technische Glaswerke(58). Domarna i dessa båda mål grundade sig emellertid på för varje situation specifika skäl.
84. Målet API gällde en ansökan om tillgång till inlagor som kommissionen hade ingett i förfaranden vid unionsdomstolarna. Domstolen grundade sitt avgörande att en presumtion mot utlämnande ska tillämpas beträffande rättsliga förfaranden på följande överväganden: i) Handlingarna är specifika och har upprättats uteslutande för ett visst förfarande.(59) ii) Undantaget förutsätter särskilt att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättsskipning iakttas.(60) iii) Om de berörda inlagorna lämnades ut skulle det vara möjligt att, om så endast enligt allmänhetens uppfattning, utöva yttre påverkan på den dömande verksamheten och hota ostörda ”[domstols]överläggningar”.(61) iv) Slutligen var en sådan presumtion motiverad med hänsyn till stadgan för Europeiska unionens domstol och rättegångsreglerna för unionens domstolar.(62) Domstolen tillade att det följde av artikel 15 FEUF (då artikel 255 EG) och systematiken i förordningen att domstolen omfattas av skyldigheten att lämna insyn endast när den utövar administrativa funktioner.(63)
85. Technische Glaswerke rörde en ansökan om tillgång till kommissionens administrativa handlingar hänförliga till granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder som inletts enligt artikel 88.2 EG (nu artikel 108.2 FEUF). Domstolen slog i synnerhet fast att andra intresserade parter än den medlemsstat som berörs av ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder inte har rätt att få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet. Domstolen ansåg att det finns en allmän presumtionsregel med innebörden att utlämnandet av handlingarna i ett sådant ärende i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordningen.(64)
86. I både målen API och Technische Glaswerke identifierade domstolen i sina domar specifika kännetecknande egenskaper både med hänsyn till den aktuella handlingen och till omständigheterna runt omkring som angav varför det skyddade intresse som åberopats nödvändigtvis alltid skulle undergrävas innan den slog fast att det fanns en presumtion mot utlämnande. Domstolen grundade således sina bedömningar på att det är alltför förenklat att anse att ett undantag enligt förordningen ska tillämpas enbart på grund av att en efterfrågad handling omfattas av den kategori som identifieras i det undantaget. Då tribunalen hade funnit att rådet inte hade identifierat något särskilt material till stöd för att utlämnande av juridisk rådgivning (i detta fall angående meningsskiljaktigheter beträffande den rättsliga grunden) nödvändigtvis skulle undergräva det genom att ansöka om och erhålla sådan rådgivning, gjorde tribunalen en riktig bedömning när den slog fast att det inte fanns någon presumtion mot utlämnande.
87. Slutligen, när det gäller rådets argument att det fanns en verklig risk för att dess juridiska avdelning inte skulle kunna försvara en ståndpunkt avseende vilken den hade lämnat ett negativt yttrande i ett påföljande rättsligt förfarande, följer det av fast rättspraxis att ett sådant allmänt hållet argument inte kan motivera ett undantag från den öppenhet som föreskrivs i förordningen.(65)
Den andra delgrunden: Prövning av kriteriet avseende det övervägande allmänintresset
88. Rådet har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, för det första genom att kräva att rådet skulle väga skyddet för juridisk rådgivning mot den allmänna principen om öppenhet där ett sådant finns i de pågående internationella förhandlingarna, för det andra genom att anse att denna allmänna princip utgör det övervägande allmänintresset, för det tredje genom att kräva samma nivå av öppenhet för rådets internationella förhandlingar som i målet Turco, där den berörda institutionen agerade i egenskap av lagstiftare. Vidare anser rådet att det ankommer på den person som ansöker om tillgång till handlingen att identifiera ett tydligt och specifikt allmänintresse av utlämnande och inte för rådet att väga öppenhet, demokrati och allmänhetens deltagande mot skyddet för juridisk rådgivning.
89. Kommissionen har i huvudsak framfört två argument: i) Tribunalen behandlade (anser kommissionen) ämnets känslighet som irrelevant i sin bedömning av det övervägande allmänintresset, och ii) Tribunalen likställde slutandet av ett internationellt avtal med en institutions lagstiftande åtgärder vid prövningen av kriteriet avseende det övervägande allmänintresset.
90. Sophie in ’t Veld har gjort gällande att domstolens dom i målet Turco inte är begränsad till unionens lagstiftande åtgärder i formellt hänseende. Den i fördraget och rättspraxis underliggande principen är att medborgarna ska känna till och kunna delta i diskussioner avseende bestämmelser som gäller deras grundläggande rättigheter innan dessa bestämmelser antas. Europaparlamentet har inte gjort några påståenden angående frågan om det övervägande allmänintresset.
91. Jag instämmer med kommissionen att känsligheten i det ämne som handling nr 11897/09 avser ska beaktas. Jag anser att tribunalen gjorde just detta i punkterna 81–88 i den överklagade domen.
92. Jag anser emellertid inte att någon särskild betydelse ska tillmätas den omständigheten att handling nr 11897/09 omfattas av rådets åtgärder avseende internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 a vid bedömningen av huruvida undantaget för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen kan tillämpas. Inledningen i både artikel 4.1 och 4.2 har formulerats som ett påbud: ”Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för …” Skillnaden mellan dessa båda bestämmelser är att undantagen i den andra bestämmelsen bestäms av det övervägande allmänintresset, vilket inte är fallet med undantagen i den första som är ovillkorliga.
93. Förordningen anger inte huruvida en viss nivå av prövning ska tillämpas på juridisk rådgivning som gäller unionens internationella förbindelser. Den föreskriver inte heller huruvida, vid bedömningen av om det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet, ämnet för den juridiska rådgivningen ska påverka besluten om tillgång.
94. Enligt min uppfattning gjorde tribunalen i punkt 81 i sin dom den korrekta tolkningen av artikel 4.2 i förordningen att den innebär att det ankommer på rådet att göra en avvägning mellan det intresse som skyddas genom att handlingen inte lämnas ut och ett eventuellt övervägande allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut. Den tolkningen överensstämmer med lydelsen i den bestämmelsen, vilken – som jag tolkar den – ålägger de berörda institutionerna att göra bedömningen, snarare än att – vilken den kunde ha gjort – uttryckligen kräver att sökanden ska fastställa och identifiera ett konkret och specifikt allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut.
95. Det framgår av punkterna 87 och 88 i den överklagade domen att tribunalen identifierar en skillnad mellan en institutions lagstiftande åtgärder och dess förhandlingsåtgärder i syfte att sluta ett internationellt avtal, vilka tribunalen ansåg i princip omfattades av den verkställande makten. Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning genom att slå ihop rådets lagstiftningsåtgärder och verkställande åtgärder.
96. Det allmänna syftet med förordningen är att garantera medborgarna största möjliga tillgång till handlingar från unionens institutioner.(66) Öppenhetsprincipen ska således beaktas vid bedömningen, med hänsyn till artikel 4.2 i förordningen, av avvägningen mellan det åberopade undantaget och det övervägande allmänintresset.(67)
97. Öppenhet är inte något abstrakt koncept och inte heller något absolut krav. Den behöver ofta bedömas i förhållande till andra konkurrerande syften. Det är därför enligt min uppfattning alltför förenklat att (exempelvis) hävda att lagstiftningsåtgärder i allmänhet kräver en högre nivå av öppenhet men att andra åtgärder av institutionerna i allmänhet kräver mindre öppenhet. Den allmänna regeln enligt förordningen är att institutionerna ska garantera största möjliga tillgång till deras handlingar.(68) Jag medger förvisso att internationella förhandlingar utgör en särskild typ av verksamhet men anser inte att det därav automatiskt följer att mindre, snarare än mer, öppenhet alltid ska tillämpas på sådana åtgärder även om ämnet, såsom i det aktuella fallet, anses vara känsligt.
98. Jag anser att det inte ska vara avgörande huruvida institutionen agerar enligt sin lagstiftande, verkställande eller administrativa behörighet. Vad som i stället spelar roll är att den berörda institutionen i ett enskilt fall ska göra den bedömning som krävs enligt förordningen noggrant och objektivt och ange den detaljerade och specifika motiveringen i sitt beslut.
99. Tribunalen påpekade i punkterna 91–95 i den överklagade domen att rådet hade åsidosatt sina skyldigheter betydligt genom att inte bedöma huruvida det fanns ett övervägande allmänintresse som motiverade att handlingen lämnades ut när det fattade sitt beslut angående ansökan om tillgång till handling nr 11897/09. Rådet underlät att beakta den omständigheten att ämnet för det planerade avtalet avsåg grundläggande rättigheter, och således krävde mer (och inte mindre) öppenhet. Följaktligen drog tribunalen slutsatsen att rådet inte hade gjort en fullständig bedömning med hänsyn till artikel 4.2 i förordningen.
100. Jag anser att ämnet för det planerade avtalen ska vara en relevant faktor för bedömningen av åt vilket håll allmänintresset väger. När det är sannolikt att ämnet kommer att påverka unionsmedborgarnas rättigheter, i synnerhet grundläggande rättigheter, finns det ett tydligt allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut. Frågan är då vilket av de två konkurrerande intressena som är det övervägande intresset. I detta fall var de frågor som skulle vägas mot varandra, å ena sidan, utlämnandets inverkan på rådets intresse av att söka och erhålla rådgivning från sin juridiska avdelning och, å andra sidan, det allmänna intresset av öppenhet (särskilt när grundläggande rättigheter kan påverkas)(69) och principen att öppenhet stärker demokratin och tillåter unionsmedborgarna att delta i beslutsfattandet och ger institutionerna en större legitimitet. När dessa omständigheter inte har beaktats har enligt min uppfattning ingen fullständig bedömning gjorts med hänsyn till artikel 4.2 i förordningen. Jag anser följaktligen att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den andra grunden.
Rättegångskostnader
101. I enlighet med artiklarna 138.1 och 140.1 i rättegångsreglerna ska rådet – då det tappat målet om överklagande – ersätta rättegångskostnaderna i målet. Kommissionen och Europaparlamentet ska bära sina egna rättegångskostnader.
Förslag till avgörande
102. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande:
– Överklagandet ogillas.
– Rådet ska ersätta rättegångskostnaderna.
– Europaparlamentet och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.