FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 17. juli 2014 (1)
Sag C-416/13
Mario Vital Pérez
mod
Ayuntamiento de Oviedo
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado Contencioso-Administrativo nº 4 de Oviedo (Spanien))
»Ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv – forbud mod forskelsbehandling på grund af alder – direktiv 2000/78 – aldersgrænse på 30 år for at få adgang til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse ved lokalpoliti – begrundelser«
I – Indledning
1. Direktiv 2000/78 (2) (herefter »direktivet«) sigter mod at fastlægge en generel ramme for bekæmpelsen af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv af de i direktivets artikel 1 anførte grunde. Formålet med dette direktiv er at gennemføre princippet om ligebehandling i medlemsstaterne.
2. Alder er på linje med artikel 13 EF en af de i direktivets artikel 1 anførte grunde til forskelsbehandling (3). I realiteten er alder den grund, som inden for rammerne af tvister vedrørende anvendelsen af direktivet har givet anledning til flest afgørelser fra Domstolen. Forbuddet mod forskelsbehandling på grund af alder, som er blevet fastlagt som almindeligt fællesskabsretligt princip i Mangold-dommen (4), er kodificeret i artikel 21, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den nævnte artikel udgør således udgangspunktet for en fortolkning af direktivets bestemmelser.
3. Selv om direktivet fastlægger et forbud mod enhver form for forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv, som direkte eller indirekte sker på grund af alder, opstiller det et antal undtagelser fra dette forbud. Nogle af disse undtagelser er fælles med undtagelserne med hensyn til andre i artikel 1 anførte grunde til forskelsbehandling. Der er i særdeleshed tale om artikel 4, stk. 1 – som den første del af det præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag vedrører – hvorefter medlemsstaterne under visse omstændigheder kan bestemme, at ulige behandling, som er baseret på en egenskab, der har forbindelse med en eller flere af de i direktivet anførte grunde, ikke udgør forskelsbehandling, hvis den pågældende egenskab på grund af karakteren af bestemte erhvervsaktiviteter eller den sammenhæng, hvori sådanne aktiviteter udøves, udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav. Andre undtagelser er derimod specifikke for alder som grund til forskelsbehandling. I henhold til artikel 3, stk. 4, kan medlemsstaterne fastsætte, at i det omfang direktivet vedrører forskelsbehandling på grund af handicap eller alder, finder det ikke anvendelse på tjeneste i de væbnede styrker, mens artikel 6 − som den anden del af det præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag vedrører − indfører en undtagelsesordning, ifølge hvilken forskellige former for ulige behandling på grund af alder som følge af medlemsstaternes foranstaltninger på området for socialpolitik under visse omstændigheder kan være begrundet.
4. Direktivet fastsætter således en særlig ordning med hensyn til de former for ulige behandling, som sker direkte eller indirekte på grund af alder. Denne ordning forklares med, dels at alder i princippet ikke opfattes som »mistænkelig« grund på lige fod med race eller køn, idet alder i modsætning til disse ikke har en lang tradition for at være grund til forskelsbehandling (5), dels at der er tale om en risikofaktor, hvis rækkevidde og grænser ikke nemt kan defineres (6).
5. Alders særlige karakter som grund til forskelsbehandling i direktivets systematik er en af årsagerne til de mange fortolkningsspørgsmål fra de nationale retter, hvormed Domstolen i det væsentlige er blevet anmodet om at give fortolkningsbidrag angående rækkevidden af undtagelserne fra forbuddet mod forskelsbehandling på grund af dette kriterium. Anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Juzgado Contencioso-Administrativo de Oviedo nº 4 (Spanien), der ligger til grund for den foreliggende sag, skal ses i denne sammenhæng.
II – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
6. Anmodningen er indgivet inden for rammerne af en retssag anlagt af Mario Vital Pérez mod Oviedo kommune til prøvelse af beslutning af 7. marts 2013 truffet af kommunalbestyrelsen i Oviedo om godkendelse af de specifikke krav og betingelser fastsat i en meddelelse om udvælgelsesprøve med henblik på besættelse af 15 stillinger som betjent i lokalpolitiet. Sagen vedrører nærmere bestemt punkt 3.2 i meddelelsen, som kræver, at ansøgerne ikke er over 30 år.
7. Mario Vital Pérez har gjort gældende, at denne betingelse, som på uberettiget vis udelukker ham fra udvælgelsesprøven, krænker hans grundlæggende ret til adgang på lige vilkår til offentlige funktioner og opgaver, som fastsat i både den spanske forfatning og direktivet. Oviedo kommune har bestridt påstanden og har gjort gældende, dels at meddelelsen om udvælgelsesprøve er i overensstemmelse med bestemmelserne i Ley del Principado de Asturias 2/2007 (Asturiens regionallov 2/2007, herefter »lov nr. 2/2007«), hvis artikel 32 kræver, at ansøgere til enhver kategori i det lokale politi ikke er ældre end 30 år, dels at Domstolen i Wolf-dommen (7) allerede har accepteret en sådan aldersgrænse i en sag, der har mange lighedspunkter med den foreliggende sag.
8. Da Juzgado Contencioso-Administrativo de Oviedo nº 4 nærer tvivl om lovligheden af den omtvistede aldersgrænse og finder fortolkningen af direktivets relevante bestemmelser nødvendig for afgørelsen af tvisten, har retten forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Er [direktivets] artikel 2, stk. 2, artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, litra c), […] samt artikel 21, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, for så vidt som de forbyder enhver forskelsbehandling på grund af alder, til hinder for, at der i en kommunal meddelelse om udvælgelsesprøve, som udtrykkeligt anvender en medlemsstats regionale lov, fastsættes en maksimal aldersgrænse på 30 år for adgang til en stilling som betjent i lokalpolitiet?«
III – Bedømmelse
9. Det er indlysende, at omstændighederne i hovedsagen er omfattet af direktivets anvendelsesområde. I henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), finder det inden for rammerne af Unionens beføjelser anvendelse »både i den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer, på alle personer for så vidt angår […] vilkårene for adgang til lønnet beskæftigelse, udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed og erhvervsmæssig beskæftigelse, herunder udvælgelseskriterier og ansættelsesvilkår, uanset branche og uanset niveau i erhvervshierarkiet«. Ved at kræve, at ansøgere til enhver kategori i lokalpolitiet ikke er ældre end 30 år, fastsætter artikel 32 i lov nr. 2/2007 regler vedrørende vilkårene for ansættelse i en offentlig stilling som omhandlet i ovennævnte bestemmelse i direktivet (8).
10. Der hersker heller ingen tvivl om, at den konkrete lov fastlægger en ulige behandling på grund af alder. I den forbindelse bemærker jeg, at i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, betyder »princippet om ligebehandling«, at ingen må udsættes for nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af nogen af de i direktivets artikel 1 anførte grunde. I direktivets artikel 2, stk. 2, litra a), er det præciseret, at der i henhold til stk. 1 foreligger direkte forskelsbehandling, hvis en person af en eller flere af de i direktivets artikel 1 anførte grunde behandles ringere end en anden i en tilsvarende situation (9). Som følge af anvendelsen af artikel 32 i lov nr. 2/2007 behandles nogle personer ringere end andre personer i en tilsvarende situation alene med den begrundelse, at de har overskredet aldersgrænsen på 30 år. Denne bestemmelse indfører således en direkte ulige behandling på grund af alder i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktivets artikel 2, stk. 2, litra a) (10).
11. Det eneste spørgsmål i hovedsagen, med hensyn til hvilket den forelæggende ret har anmodet om Domstolens fortolkningsbidrag, er således, hvorvidt denne ulige behandling udgør en direkte forskelsbehandling som omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 2, litra a), eller om den kan henhøre under en af undtagelserne i direktivets artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 1.
A – Fortolkningen af direktivets artikel 4, stk. 1
12. I henhold til stk. 1 i direktivets artikel 4 med overskriften »Erhvervsmæssige krav« »kan medlemsstaterne bestemme, at ulige behandling, som er baseret på en egenskab, der har forbindelse med en eller flere af de i artikel 1 anførte grunde, ikke udgør forskelsbehandling, hvis den pågældende egenskab på grund af karakteren af bestemte erhvervsaktiviteter eller den sammenhæng, hvori sådanne aktiviteter udøves, udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav, forudsat at målet er legitimt, og at kravet står i rimeligt forhold hertil« (11).
13. Den spanske, den italienske, den tyske og den franske regering er af den opfattelse, at den i hovedsagen omtvistede aldersgrænse er begrundet i medfør af den nævnte bestemmelse, fordi visse af de lokale politibetjentes arbejdsopgaver stiller usædvanligt høje krav til fysikken, og under alle omstændigheder højere krav end normalt, som kun yngre tjenestemænd kan opfylde. Fastlæggelsen af en sådan grænse tjener formålet om at sikre lokalpolitiets operationelle karakter og rette funktion ved at sørge for, at nyansatte tjenestemænd kan udføre opgaver, som stiller særligt høje krav til fysikken, under en relativt lang periode af deres karriere. Den forelæggende ret, sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen nærer tvivl om lovligheden af den omtvistede aldersgrænse.
14. Ifølge Domstolens afklaringer i Wolf-dommen – som både den forelæggende ret og, med modsatrettede argumenter, alle intervenienter har henvist til – kan medlemsstaterne i medfør af direktivets artikel 4, stk. 1, fravige princippet om ligebehandling, såfremt en -egenskab, som er knyttet til begrundelsen for den ulige behandling, og ikke selve begrundelsen, udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav for den pågældende erhvervsmæssige virksomhed, for så vidt som det forfulgte mål er legitimt, og dette krav er forholdsmæssigt (12).
15. I den nævnte dom, som vedrørte den maksimale aldersgrænse på 30 år fastlagt af en tysk delstat for adgang til brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau, har Domstolen for det første præciseret, at formålet om at sikre den operationelle karakter af og den rette funktion i tjenester såsom de i 18. betragtning til direktivet anførte (13), herunder politiet, skal anses for at være et »legitimt mål« som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1 (14).
16. I den foreliggende situation kan de i hovedsagen omhandlede bestemmelser − hvis det som anført i særdeleshed af den spanske regering antages, at bestemmelserne i realiteten forfølger et sådant formål, hvilket det i sidste instans tilkommer den forelæggende ret at afgøre (15) − således begrundes i medfør af den nævnte direktivbestemmelse, såfremt de øvrige i direktivet fastsatte krav er opfyldt.
17. For det andet har Domstolen i Wolf-dommen på grundlag af den tyske regerings forklaringer fastslået, at besiddelsen af en »særlig betydelig fysik« i forhold til udøvelsen af erhvervet kan anses for et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1. I denne forbindelse har Domstolen bemærket, at i modsætning til de anvisnings- og ledelsesfunktioner, som sikres af brandvæsenets tekniske tjeneste, er de aktiviteter, der varetages af brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau, kendetegnet ved deres fysiske karakter. Medlemmerne af denne tjeneste deltager i slukning af ildebrande, redningsarbejde, opgaver i tilknytning til miljøbeskyttelse, redning af dyr og beskyttelsen mod farlige dyr samt bistandsopgaver (16).
18. Jeg er ikke overbevist om, at samme konklusion kan drages i den foreliggende sag hvad angår de lokale politibetjente i Asturien. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at disse tjenestemænds aktivitet omfatter forskellige indsatsområder og inkluderer både arbejdsopgaver »under udrykning«, som eksempelvis anholdelse af ophavsmænd til strafbare forhold, der kan kræve anvendelse af fysisk magt, og mindre psykisk og fysisk krævende opgaver, som eksempelvis regulering af trafikken (17). Lokalpolitiet i Spanien har således et meget bredere og varierende arbejdsområde end brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau og det, som domstolen vurderede i Wolf-dommen. Som det fremgår af den nævnte dom, skal medlemmerne af denne tjeneste hovedsageligt, om ikke udelukkende, udføre arbejdsopgaver under udrykning, som stiller høje fysiske krav.
19. For det tredje har Domstolen lagt til grund, at kravet om besiddelse af en betydelig fysik med henblik på udøvelse af opgaverne pålagt brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau er knyttet til alder. I denne forbindelse har Domstolen baseret sig på en række af den tyske regering fremlagte arbejds- og sportsmedicinske forskningsresultater, hvoraf det fremgik, at lungekapaciteten, muskulaturen og udholdenheden svækkes med alderen. Domstolen har således konkluderet, at bestemte af opgaverne tildelt medlemmerne af den konkrete tjeneste, eksempelvis slukning af ildebrande eller redningsarbejde, stiller krav om særlig betydelig fysik og alene kan udføres af yngre tjenestemænd eller under alle omstændigheder af tjenestemænd, som er yngre end henholdsvis 45 og 50 år.
20. Efter min opfattelse foreligger der ikke elementer, som gør det muligt at drage tilsvarende konklusioner i den foreliggende sag. For det første er argumentet i den spanske regerings indlæg om, at lokale politibetjente skal have samme fysik som brandmænd, der er beskæftiget med slukning af ildebrande eller redningsarbejde (18), som fastlagt af Domstolen i Wolf-dommen, baseret på simple anbringender, som ikke er understøttet af elementer eller oplysninger, der kan danne grundlag for en analyse af den særlige situation i disse korps. For det andet, som bemærket ovenfor, synes de fleste opgaver, som de spanske lokale politibetjente er pålagt, på grundlag af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og den spanske regerings indlæg ikke at stille krav om en ekstraordinær fysik, hvorimod det fremgår tydeligt af Wolf-dommen, at de samlede aktiviteter udøvet af medlemmerne af brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau, eller under alle omstændigheder de aktiviteter, som hovedsageligt karakteriserer denne tjeneste, stiller krav om sådanne egenskaber.
21. Mere generelt fremgår det af ovenstående betragtninger, at i den foreliggende sag er de betingelser, som har givet Domstolen anledning til at udtale sig til støtte for den omhandlede aldersgrænse i Wolf-dommen, ikke opfyldt. I modsætning til Domstolens standpunkt i den nævnte dom finder jeg ikke, at det kan konkluderes, at besiddelsen af »en særlig betydelig fysik« udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav med hensyn til stillingen som betjent i lokalpolitiet som beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, når også henses til den omstændighed, som navnlig fremhævet af den spanske og den franske regering, at denne aktivitet kan indebære brug af våben. Det bemærkes endvidere, at selv om der med hensyn til en del af de opgaver, som lokale politibetjente er pålagt, kan stilles krav om en bestemt fysik, er det efter min opfattelse derimod ikke på grundlag af de for Domstolen frembragte elementer muligt at konkludere, at disse egenskaber er uløseligt forbundet med en bestemt alder, og at disse egenskaber ikke er at finde hos personer over en vis alder, som Domstolen har fastslået i Wolf-dommen.
22. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede aldersgrænse er nødvendig og således forholdsmæssig, er det som en konsekvens heraf heller ikke muligt at konkludere, som Domstolen har gjort i Wolf-dommen, at formålet om at sikre lokalpolitiets operationelle karakter og rette funktion kræver, at en bestemt aldersstruktur opretholdes inden for dette korps, hvilket bevirker, at der alene må ansættes tjenestemænd under 30 år (19).
23. For så vidt angår proportionaliteten bemærker jeg endvidere, at det ikke fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at betjente, efter at have nået en bestemt alder, automatisk tildeles fysisk mindre krævende opgaver eller aktiviteter, som ikke indebærer brug af våben. Det anføres derimod i forelæggelsesafgørelsen, at tjenestemændene i det nationale politi eller i enkelte regioner, som befinder sig i aktiv tjeneste, efter egen anmodning kan overgå til andre aktiviteter efter at være fyldt 58 år (den såkaldte ordning for »segunda actividad«), dvs. kun 7 år før pensionering ved 65 år.
24. Under disse omstændigheder kan det antages, at besiddelsen af den fysik, som er nødvendig for at udøve tjeneste som lokal politibetjent, på passende vis kan vurderes på grundlag af de fysiske prøver, i øvrigt særligt strenge, og de medicinske betingelser, som er anført i den omtvistede meddelelse om udvælgelsesprøve. Det følger heraf, at den konkrete aldersgrænse ikke er nødvendig.
25. Jeg bemærker, at for så vidt som artikel 4, stk. 1, tillader en fravigelse af et grundlæggende princip i EU-retten, skal den i øvrigt fortolkes strengt. Som udtrykkeligt fastsat i 23. betragtning til direktivet, skal undtagelsen anvendes i »nøje afgrænsede« tilfælde (20). Efter min opfattelse henhører den konkrete situation ikke under sådanne tilfælde.
26. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger mener jeg, at direktivets artikel 4, stk. 1, skal fortolkes således, at det er til hinder for nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en maksimal aldersgrænse på 30 år for at få adgang til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse i lokalpolitiet.
B – Fortolkningen af direktivets artikel 6, stk. 1
27. I henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, »kan medlemsstaterne bestemme, at ulige behandling på grund af alder ikke udgør forskelsbehandling, hvis den er objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt formål inden for rammerne af den nationale ret, […] og hvis midlerne til at opfylde det pågældende formål er hensigtsmæssige og nødvendige« (21).
28. Denne bestemmelse indfører en undtagelsesordning under hensyn til alderens »særlige karakter« blandt de i direktivet anførte grunde til forskelsbehandling (22). I særdeleshed tillader direktivet medlemsstaterne at fastsætte bestemmelser i national ret, hvorved der indføres ulige behandling på grund af alder, der ellers ville henhøre under kategorien af former for direkte forskelsbehandling som omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 2, litra a) (23). »Eftersom denne mulighed er en undtagelse fra princippet om forbud mod forskelsbehandling (24), er den imidlertid nøje afgrænset af de betingelser, der er fastsat i denne artikel 6, stk. 1« (25).
29. Det skal derfor afklares, hvorvidt fastsættelsen af den i hovedsagen omtvistede aldersgrænse i den spanske retsorden forfølger et legitimt formål som omhandlet i den nævnte bestemmelse, der objektivt og rimeligt kan begrunde den heraf følgende ulige behandling, og hvorvidt denne grænse udgør et hensigtsmæssigt og nødvendigt middel for at opfylde dette mål.
a) Identificering af de forfulgte formål
30. Jeg bemærker indledningsvis, at det ikke fremgår af hverken forelæggelsesafgørelsen eller sagsakterne for Domstolen, at de bestemmelser, hvori den i hovedsagen omhandlede meddelelse om udvælgelsesprøve har hjemmel, udtrykkeligt henviser til formål som dem, der fremgår af direktivets artikel 6, stk. 1, for at begrunde fastlæggelsen af den omtvistede aldersgrænse. Denne omstændighed er dog ikke i sig selv tilstrækkelig til at udelukke, at denne grænse alligevel kan være begrundet i medfør af denne bestemmelse (26). Domstolen har navnlig lagt til grund, at i tilfælde af manglende præcisering i de omhandlede nationale bestemmelser med hensyn til det formål, der forfølges dermed, kan disse formål identificeres ved »elementer, der indgår i den pågældende foranstaltnings almindelige kontekst« (27).
31. Ifølge nu fast praksis finder Domstolen, at bedømmelsen af »konteksten« kan supplere en manglende udtrykkelig henvisning i de konkrete nationale bestemmelser, men rammerne for en sådan bedømmelse synes endnu ikke at være klarlagt. I enkelte tilfælde har Domstolen foretaget en nøje rekonstruktion af bestemmelsernes formål på grundlag af oplysningerne fra den forelæggende ret eller i sagsakterne (28). I andre tilfælde har Domstolen begrænset sig til at henvise til indlæggene fra den pågældende medlemsstat, selv om påberåbelsen af de formål, som kan være omfattet af undtagelsen i direktivets artikel 6, stk. 1, ikke var særlig detaljeret (29). Domstolen har i øvrigt fastslået, at medlemsstaterne kan henvise til og fremlægge bevis for andre formål end dem, som identificeres af den forelæggende ret, eller hvortil der udtrykkeligt henvises i de nationale bestemmelser (30). Endelig har Domstolen indrømmet, at der i bedømmelsen også kan tages højde for formål, som ikke er anført af den pågældende medlemsstat, men af de intervenerende medlemsstater (31).
32. I denne forbindelse finder jeg det hensigtsmæssigt at bemærke, at direktivets artikel 6, stk. 1, indfører en begrænset undtagelse fra det grundlæggende princip om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder, forudsat at undtagelsen er begrundet i særlige socialpolitiske betragtninger i en given medlemsstat.
33. En anvendelse af denne undtagelse forudsætter, at der træffes en konkret national foranstaltning, som forfølger nogle særlige formål. Såfremt disse formål ikke er udtrykkeligt angivet, skal de i det mindste klart kunne udledes af foranstaltningens kontekst. Selv om direktivet – som fastslået af Domstolen i dommen i sagen The Incorporated Trustees of the National Council for Ageing – ikke pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at udarbejde en liste over de konkrete tilfælde af ulige behandling, der kan være berettiget med henvisning til et legitimt formål som omhandlet i den nævnte artikel 6, stk. 1, (32), kræver både retssikkerhedsprincippet og muligheden for at føre en retslig kontrol med foranstaltningens lovlighed, at formålene med de nationale bestemmelser, som indfører en undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling på grund af alder, er klart identificeret af medlemsstaten, og at deres legitime karakter som omhandlet i den konkrete bestemmelse er tilstrækkeligt bevist.
34. Hertil kommer, at Domstolen har fastslået, at »[g]enerelle udsagn om en bestemt foranstaltnings egnethed til at indgå i beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitik [ikke er] tilstrækkelige til at godtgøre, at denne foranstaltning kan berettige [en undtagelse]« i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, og at den omhandlede bestemmelse pålægger medlemsstaterne »bevisbyrden for, at det forfulgte formål er lovligt, og stiller høje krav til dette bevis« (33).
35. Ovenstående betragtninger udelukker, at der kan tages højde for andre formål end dem, som oplyses i den omhandlede foranstaltning eller anføres af den forelæggende ret – der er den eneste instans, som må fortolke de relevante nationale bestemmelser – og/eller kan udledes af foranstaltningens kontekst, også i lyset af præciseringerne fra den pågældende medlemsstat.
36. Som anført ovenfor præciserer den lov, som indfører den omtvistede aldersgrænse, ikke grundene til dette valg i det foreliggende tilfælde. Forelæggelsesafgørelsen indeholder kun en implicit henvisning til kravet om at sikre en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering eller overgang til »segunda actividad«, og de nationale sagsakter indeholder ikke supplerende elementer. Den spanske regering har, med henvisning til generaladvokat Bots forslag til afgørelse i Wolf-sagen (34), anført beskæftigelsespolitiske mål med tilknytning til lokalpolitiets drift som eksempelvis etableringen af en afbalanceret aldersstruktur i dette korps, som gør det muligt at sikre opfyldelsen af korpsets opgaver. Den nævnte regering har også gjort gældende, at ansættelsen af betjente, som er i stand til at udføre alle de nævnte opgaver i tilstrækkeligt lang tid før pensionering eller overgang til »segunda actividad«, også tjener formålet om at reducere de offentlige udgifter, fordi nyansættelser således bliver mindre hyppige. På linje med den nationale politik om at reducere offentlige myndigheders udgifter er dette formål en del af de samlede foranstaltninger, som er blevet truffet for at genoprette den spanske økonomi.
37. I lyset af ovenstående betragtninger, og idet det i sidste instans tilkommer den nationale ret at identificere det formål, som reelt forfølges med de omhandlede bestemmelser (35), er de mål, som kan opfyldes med den i hovedsagen omtvistede foranstaltning på grundlag af de for Domstolen frembragte oplysninger, følgende: i) kravet om at sikre en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering, ii) etableringen af en afbalanceret aldersstruktur i lokalpolitiet med henblik på at sikre dets operationelle karakter, og iii) en ansættelsespolitik, som tager højde for kravet om at reducere udgifterne.
38. Jeg mener derimod ikke, at der skal tages højde for de mål, som er oplyst af den tyske, den italienske og den franske regering eller kan udledes af deres indlæg, idet de synes ikke at vedrøre den i hovedsagen omtvistede foranstaltning. Der er i særdeleshed tale om mål knyttet til erhvervsuddannelse, fremme af beskæftigelsen af unge og den offentlige sikkerhed. I min fortsatte bedømmelse vil jeg alligevel tage hensyn til disse mål for det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i mit standpunkt om, at de ikke er relevante i den foreliggende sag.
b) Spørgsmålet om, hvorvidt de forfulgte mål og formål er legitime
39. Der hersker ingen tvivl om, at eventuelle uddannelsesmæssige krav med henblik på ansættelse eller kravet om at sikre en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering udgør legitime mål, som kan begrunde fastsættelsen af en maksimal aldersgrænse for ansættelse (og således for at få adgang til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse). Disse mål er udtrykkeligt angivet i direktivets artikel 6, stk. 1, andet afsnit, litra c).
40. Efter min opfattelse er det derimod ikke tilsvarende ubestridt, at formålet om etableringen af en afbalanceret aldersstruktur, som kan sikre lokalpolitiets operationelle karakter og rette funktion, udgør et legitimt mål som omhandlet i bestemmelsen.
41. I denne forbindelse bemærker jeg, at ifølge Domstolens praksis er de formål, der kan anses for »legitime« i henhold til den ovennævnte artikel 6, stk. 1, og som følge heraf kan begrunde, at princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder fraviges, »socialpolitiske formål såsom beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitiske mål« (36).
42. Det er uomtvisteligt, at den rette funktion i et politikorps, såvel nationalt som lokalt, opfylder et alment formål, men dette formål henhører ikke under de formål, på baggrund af hvilke medlemsstaterne ifølge Domstolens praksis kan fravige princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1.
43. At der ikke kan tages højde for alle almene formål, som forfølges af medlemsstaterne i forbindelse med anvendelsen af den nævnte artikel 6, stk. 1, fremgår i øvrigt klart af Domstolens dom (Store Afdeling) i sagen Prigge m.fl. I den konkrete situation har Domstolen først understreget, at »de i denne bestemmelse opregnede legitime formål er knyttet til beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitik«, og derefter udelukket, at et formål som luftfartssikkerhed henhører under disse formål (37). Det er sandt, at Domstolen i dommen i sagen Fuchs og Köhler, som blev afsagt kort inden dommen i sagen Prigge m. fl., synes at have lagt til grund, at der også kan tages højde for formålet om at sikre høj kvalitet inden for den offentlige sektor, i det konkrete tilfælde retsvæsenet, i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i direktivets artikel 6, stk. 1. Det fremgår derimod klart af dommens præmis 50 og 53, at det nævnte formål kun er blevet anset for at være relevant, for så vidt som det inden for rammerne af beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitiske overvejelser i den pågældende medlemsstat ledsages af andre formål, eksempelvis formålet om at fremme yngre personers beskæftigelse og forfremmelse (38).
44. Som anført ovenfor har Domstolen i Wolf-dommen alene bedømt det af den tyske regering påberåbte formål om at sikre den operationelle karakter af og den rette funktion i brandvæsenets tekniske tjeneste på mellemniveau – som ligner det af den spanske regering i den foreliggende sag anførte formål – inden for rammerne af undtagelsen i direktivets artikel 4, stk. 1, selv om de præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret alene vedrørte artikel 6, stk. 1. Efter at have henvist til 18. betragtning til direktivet, hvorefter direktivet »ikke [må] medføre, at de væbnede styrker og politiet, fængselsvæsnet og redningstjenesterne skal være forpligtet til ansættelse eller fortsat ansættelse af en person, der ikke opfylder de nødvendige krav for at kunne udføre samtlige opgaver, der kan blive pålagt vedkommende under hensyn til det legitime mål at sikre disse tjenesters operationelle karakter«, har Domstolen i den nævnte doms præmis 39 præciseret, at »ønsket om at sikre det professionelle brandvæsens operationelle karakter og rette funktion udgør et legitimt mål som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1«. I samme retning har Domstolen i Petersen-dommen (39) alene bedømt formålet om beskyttelse af sundheden i lyset af direktivets artikel 2, stk. 5, selv om den forelæggende ret i den konkrete sag baserede sin analyse på artikel 6, stk. 1.
45. På tilsvarende måde kan målene om den offentlige sikkerhed – som generelt anført af nogle af de intervenerende regeringer – efter min opfattelse ikke henhøre under de legitime formål som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1, medmindre de ledsages af socialpolitiske formål som dem, der er opregnet i den nævnte bestemmelse.
46. Efter min opfattelse gør tilsvarende overvejelser sig også gældende hvad angår formålet om at give forrang til en ansættelsespolitik, som bidrager til at reducere udgifterne og herved en reduktion af den offentlige forvaltnings udgifter, som også påberåbt af den spanske regering i sine indlæg.
47. I denne forbindelse bemærker jeg, at Domstolen har præciseret, at de legitime formål, hvormed en ulige behandling på grund af alder kan begrundes som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1, »adskiller sig […] fra rent individuelle begrundelser, der er særegne for arbejdsgivere, såsom omkostningsbegrænsning eller forbedring af konkurrenceevnen« (40).
48. Det er åbenbart, at såfremt arbejdsgiver er en offentlig myndighed, svarer formålet med at reducere udgifterne i princippet til et alment formål på lige fod med formålene i direktivets artikel 6, stk. 1. Alene denne betragtning er dog efter min opfattelse ikke tilstrækkelig til at antage, at et sådant formål kan regnes blandt de ifølge denne bestemmelse legitime formål. Ved at følge denne logik ville enhver form for ulige behandling på grund af alder, som bidrager til at reducere de offentlige udgifter, alene af denne grund kunne begrundes i medfør af direktivets artikel 6, stk. 1 (41). Dette ville medføre en ulovlig udvidelse af en undtagelse fra det grundlæggende princip om forbud mod forskelsbehandling, der som sådan af fællesskabslovgiver er blevet begrænset til meget afgrænsede tilfælde og skal fortolkes restriktivt af Unionens retsinstanser.
49. I øvrigt har Domstolen udtalt sig klart i denne retning i dommen i sagen Fuchs og Köhler. Domstolen har fastslået, at ganske vist »er EU-retten ikke til hinder for, at medlemsstaterne foretager visse budgetmæssige såvel som politiske, sociale eller demografiske overvejelser«, men under forudsætning af, at de iagttager det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder (42), og at »[s]elv om budgetmæssige overvejelser kan ligge til grund for en medlemsstats socialpolitik og påvirke arten af og omfanget af de foranstaltninger, som den ønsker at vedtage, kan sådanne overvejelser ikke i sig selv udgøre et legitimt formål« som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1 (43).
50. Hvad nærmere bestemt angår formålet om etableringen af en afbalanceret aldersstruktur i en bestemt branche bemærker jeg, at Domstolen har fastslået, at formålet kun er legitimt i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i direktivets artikel 6, stk. 1, for så vidt som det sigter mod at fremme beskæftigelsespolitiske mål og navnlig at fremme ansættelse, specielt af yngre medarbejdere (44) med henblik på en bedre fordeling af beskæftigelsen mellem generationerne (45). I de domme, hvori Domstolen har udtalt sig til støtte for den legitime karakter af dette formål, var der i øvrigt tale om nationale foranstaltninger, som fastlagde tvungen pensionering af arbejdstagere, der har nået pensionsalderen (46), eller automatisk pensionering af disse. (47)
51. Den foreliggende sag adskiller sig markant fra denne situation, dels fordi den vedrører en maksimal aldersgrænse for adgang til det omhandlede erhverv og således omfatter en bredere gruppe af personer, og ikke alene dem, som befinder sig i slutningen af deres arbejdsliv, dels fordi den fordeling mellem aldersgrupper, som den spanske regering har påberåbt sig som legitimt mål, ikke tjener formålet om at fremme nye ansættelser – og dermed beskæftigelsen – men tværtimod at begrænse dem, i særdeleshed for at reducere hermed forbundne udgifter.
52. Det fremgår af ovenstående overvejelser, at blandt de analyserede mål kan alene de mål, som har tilknytning til dels uddannelsesmæssige krav, dels kravet om at sikre en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering eller overgang til »segunda actividad«, anses for at være »legitime formål« som omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 1.
c) Spørgsmålet om, hvorvidt midlerne er nødvendige og hensigtsmæssige
53. Den omtvistede aldersgrænse kan anses for at være objektivt og rimeligt begrundet i de i foregående punkt nævnte mål, forudsat at fastsættelsen heraf ikke går ud over det, der er nødvendigt for at opnå disse formål, og opfylder dem på en sammenhængende og systematisk måde (48).
54. Vurderingen af den omhandlede foranstaltnings proportionalitet udgør kernen i prøvelsen af lovligheden af anvendelsen af undtagelsen i artikel 6, stk. 1. Denne prøvelse skal derfor være nøjagtig og kan ikke opfattes som opfyldt, såfremt den pågældende medlemsstat begrænser sig til at give generelle udsagn om en bestemt foranstaltnings egnethed til at opfylde dens socialpolitiske mål (49). Som fastslået af Domstolen i Mangold-dommen, indebærer proportionalitetsprincippet nemlig, at enhver undtagelse til en individuel rettighed i videst muligt omfang både skal tilgodese de krav, der følger af ligebehandlingsprincippet, og det tilsigtede mål (50).
55. Det skal bemærkes, at selv om medlemsstaterne ifølge fast retspraksis i så henseende utvivlsomt råder over en vid skønsmargin ved valget af, hvilke foranstaltninger der kan opfylde deres mål på området for socialpolitik og beskæftigelse (51), har Domstolen alligevel fastslået, at dette skøn ikke kan have til virkning, at gennemførelsen af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af alder gøres illusorisk (52).
56. Det påhviler i princippet den nationale ret – henset til alle relevante forhold og under hensyntagen til, om det er muligt at opnå det legitime socialpolitiske mål, der identificeres, ved hjælp af andre foranstaltninger – at efterprøve, om den omhandlede foranstaltning som middel til opnåelse til dette formål er »hensigtsmæssi[g] og nødvendi[g]« i overensstemmelse med ordlyden af direktivets artikel 6, stk. 1 (53). Jeg bemærker imidlertid, at Domstolen som følge af en præjudiciel forelæggelse med henblik på at forsyne den forelæggende ret med nyttige fortolkningsbidrag ikke afstår fra på grundlag af de oplysninger, som den råder over, at foretage sin egen, til tider endog meget nøjagtige, prøvelse af den omhandlede foranstaltnings proportionalitet.
57. I den konkrete situation finder jeg, at den omtvistede aldersgrænse går langt videre end det, som er nødvendigt i forbindelse med uddannelsesmæssige krav for at arbejde som betjent i lokalpolitiet samt for at sikre, at den nyansatte person tilbagelægger en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering eller overgang til »segunda actividad«.
58. Hvad angår erhvervsuddannelse – og jeg vil erindre om, at denne grund er blevet anført af den franske regering i dens indlæg, men synes ikke at være blandt de af lovgiveren i Asturien forfulgte formål – fremgår det af den omhandlede meddelelse om udvælgelsesprøve, som er vedlagt sagsakterne, at de ansøgere, som har bestået udvælgelsesprøven, inden tiltrædelsen skal tilbagelægge en periode med »selektiv uddannelse«, hvis varighed fastlægges af den regionale skole for lokalpolitiet eller Oviedo kommune (54). En sådan uddannelsesperiode, selv om den måtte vare mere end et eller to år (55), kan imidlertid efter min opfattelse ikke begrunde, at en vigtig kategori af arbejdstagere – som inkluderer aldersgrupper, som befinder sig om ikke i begyndelsen af et individs arbejdsliv, så dog i det mindste i et ikke fremskredet stadium – udelukkes fra adgang til den nævnte ansættelse. Med hensyn til arbejdstagere, der i lighed med sagsøgeren i hovedsagen befinder sig i de aldersgrupper, som er tættest på den omtvistede aldersgrænse, kan tabet af chancer som følge af udelukkelse fra at få adgang til udvælgelsesprøven vise sig at være endnu mere skadeligt, for så vidt som disse arbejdstagere stadig befinder sig langt fra den alder, hvor de kan optjene ret til pension, og idet de er i højere grad har forsørgelsesmæssige forpligtelser (56).
59. Tilsvarende overvejelser gør sig gældende vedrørende formålet om at sikre, at nyansatte betjente tilbagelægger en rimelig periode i beskæftigelse før pensioneringen eller overgangen til »segunda actividad«, som den forelæggende ret udtrykkeligt har henvist til. Da pensionsalderen for de lokale politibetjente ifølge oplysningerne fra den forelæggende ret er fastsat til 65 år, og alderen for overgang til »segunda actividad« til 58 år, kan også en person, som får adgang til det omhandlede erhverv efter at være fyldt 30 år, og i endnu højere grad såfremt vedkommende i lighed med sagsøgeren i hovedsagen befinder sig i aldersgrupperne tættest på den omtvistede aldersgrænse, have en rimelig professionel karriere og tilbagelægge en rimelig periode i beskæftigelse, herunder i de mest aktive roller, inden vedkommende opnår retten til overgang til »segunda actividad« på grund af alder eller når pensionsalderen. Jeg tilføjer i denne forbindelse, at med henblik på at få adgang til den særlige meritudvælgelsesprøve, mobilitetsrunden, kræver den omhandlede meddelelse, at der er mindst 15 år, til ansøgeren når pensionsalderen, hvilket forøger den maksimale aldersgrænse fra 30 til 50 år og således indfører en uoverensstemmelse i adgangskrav, som direkte eller indirekte er knyttet til alder (57).
60. Under disse omstændigheder synes den omtvistede aldersgrænse ikke at være forholdsmæssig i forhold til de vurderede formål og kan således ikke anses for at være objektivt og rimeligt begrundet i disse formål.
61. For fuldstændighedens skyld tilføjer jeg, at hverken kravene med tilknytning til den offentlige sikkerhed eller formålet om at sikre lokalpolitiets operationelle karakter, som de intervenerende regeringer har gjort gældende, efter min opfattelse kan begrunde den omtvistede aldersgrænse i medfør af artikel 6, stk. 1, heller ikke såfremt det antages, at de henhører under de formål, som forfølges af lovgiveren i Asturien, og kan anses for at være legitime formål som omhandlet i den nævnte bestemmelse.
62. I den henseende vil jeg blot bemærke, at den ulige behandling, som følger af fastlæggelsen af en sådan aldersgrænse, ikke synes at være strengt nødvendig for at sikre forfølgelsen af de nævnte mål. Et bevis på dette er bl.a. den omstændighed, dels at ingen sådan grænse er fastlagt for at få adgang til beskæftigelse som betjent i det spanske nationale politi (58) og som betjent i lokalpolitiet i andre selvstyrende regioner end Asturien, dels at lovgivningen i andre selvstyrende regioner fastsætter en højere aldersgrænse, dels at den tilsvarende aldersgrænse for at få adgang til udvælgelsesprøven med henblik på at dække pladserne som elever i kategorien inspektør i det nationale politi er blevet erklæret ulovlig af den spanske kassationsdomstol (59). Afslutningsvis bemærkes, at der pågår en debat om lovligheden af den i hovedsagen omtvistede aldersgrænse ved de lovgivende organer i Asturien.
63. Forskelligartede løsninger på nationalt og regionalt plan giver anledning til tvivl om nødvendigheden af den omhandlede foranstaltning og udgør en lovgivningsmæssig uoverensstemmelse i den pågældende medlemsstat. I medfør af fast retspraksis er en lovgivning kun egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (60).
64. Det er sandt, at Domstolen i dommen i sagen Fuchs og Köhler har fastslået, at inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem centrale og regionale myndigheder i en medlemsstat, i det konkrete tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, indebærer en »tidsforskydning mellem de ændringer, som foretages af en lov […] i en delstat, og de ændringer, som indføres i en anden […] delstat […], ikke i sig selv […], at den omhandlede lov skal betragtes som usammenhængende«, idet ændringsrytmen kan variere mellem de lokale organer med henblik på at tage hensyn til regionale særtræk (61). I den foreliggende sag synes den omtvistede aldersgrænse imidlertid ikke at være blevet fastholdt, henset til den socioøkonomiske realitet i Asturien. Den forelæggende ret synes tværtimod at udelukke, at de særlige forhold i denne region kan begrunde en anden løsning end den, som Spanien har vedtaget såvel centralt som lokalt.
d) Resultatet af bedømmelsen efter direktivets artikel 6, stk. 1
65. På baggrund af de foregående betragtninger og i lyset af de oplysninger, som Domstolen råder over, finder jeg, at den ulige behandling på grund af alder, som implicit følger af den maksimale aldersgrænse i den omtvistede meddelelse om udvælgelsesprøve, ikke kan begrundes i medfør af direktivets artikel 6, stk. 1.
IV – Forslag til afgørelse
66. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål, som Juzgado Contencioso-Administrativo de Oviedo nº 4 har forelagt, på følgende måde:
»Artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en maksimal aldersgrænse på 30 år for at få adgang til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse i lokalpolitiet.«