CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 17 de julio de 2014 (1)
Asunto C‑416/13
Mario Vital Pérez
contra
Ayuntamiento de Oviedo
(Petición de decisión prejudicial
planteada por el Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo)
«Igualdad de trato en materia de empleo y ocupación — Prohibición de las discriminaciones por razón de la edad — Directiva 2000/78/CE — Límite de edad de 30 años para participar en unas pruebas selectivas para la provisión de plazas en un cuerpo de Policía Local — Justificaciones»
I. Introducción
1. La Directiva 2000/78/CE (2) (en lo sucesivo, «Directiva») pretende establecer un marco general para la lucha, en el ámbito del empleo y de la ocupación, contra las discriminaciones basadas en uno de los motivos que enumera su artículo 1. El objetivo de dicha normativa es hacer efectivo en los Estados miembros el principio de la igualdad de trato.
2. La edad fue incluida, en línea con lo previsto en el artículo 13 CE, entre los motivos de discriminación a los que se refiere el artículo 1 de la Directiva (3) y es, de hecho, el que ha dado lugar, en el marco del contencioso relativo a la aplicación de esta última, al mayor número de sentencias por parte del Tribunal de Justicia. Consagrada como principio general del Derecho comunitario en la sentencia Mangold, (4) la prohibición de discriminaciones por razón de edad está recogida en el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que constituye por tanto el parámetro de referencia sobre cuya base deben interpretarse las disposiciones de la Directiva.
3. Ésta, pese a sancionar la prohibición de cualquier discriminación en materia de empleo directa o indirectamente basada en la edad, establece un cierto número de excepciones a su aplicación, algunas de las cuales son comunes a los demás motivos de discriminación previstos en el artículo 1. Es lo que sucede, en particular, en el artículo 4, apartado 1 —sobre el cual versa la primera parte de la cuestión prejudicial objeto del presente asunto−, con arreglo al cual los Estados miembros podrán establecer, bajo determinadas condiciones, que una diferencia de trato basada en una característica relacionada con alguno de los motivos contemplados en la Directiva no tendrá carácter discriminatorio cuando, debido a la naturaleza de la actividad profesional concreta de que se trate o al contexto en que se lleve a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional esencial y determinante. Otras excepciones son, por el contrario, específicas de la edad en cuanto motivo de discriminación. El artículo 3, apartado 4, dispone que los Estados miembros podrán prever que la Directiva no se aplique a las fuerzas armadas por lo que respecta a las discriminaciones basadas en las discapacidades o en la edad, mientras que el artículo 6 —sobre el cual versa la segunda parte de la cuestión prejudicial objeto del presente asunto— establece un régimen de excepción que permite, bajo determinadas condiciones, justificar diferencias de trato por razón de la edad resultantes de intervenciones de los Estados miembros en materia de política social.
4. La Directiva establece, por tanto, un régimen específico para las diferencias de trato basadas directa o indirectamente en el criterio de la edad. Dicho régimen se explica, en parte, por el hecho de que, en principio, la edad no se considera un motivo «sospechoso» como la raza o el sexo, con los que no comparte una larga historia de discriminación (5) y, en parte, por el hecho de que se trata de un factor de riesgo cuyo alcance y límites son difíciles de definir. (6)
5. La especificidad de la edad como motivo de discriminación en el sistema de la Directiva es una de las razones por las que los órganos jurisdiccionales nacionales han planteado ante el Tribunal de Justicia múltiples cuestiones de interpretación, la mayor parte de las veces con el propósito de obtener aclaraciones sobre el alcance de las excepciones a la prohibición de discriminaciones basadas en el motivo citado. La cuestión prejudicial del Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo que da origen al presente asunto se enmarca en ese contexto.
II. Litigio principal y cuestión prejudicial
6. La cuestión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre el Sr. Vital Pérez y el Ayuntamiento de Oviedo, relativo al recurso interpuesto por el primero contra el Acuerdo, de 7 de marzo de 2013, de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oviedo por el que se aprueban las Bases específicas para la Convocatoria de pruebas selectivas para la provisión de 15 plazas de agentes de la Policía Local. El recurso versa, más en particular, sobre la base 3.2 de la convocatoria, con arreglo a la cual los candidatos no deben sobrepasar la edad de 30 años.
7. El Sr. Vital Pérez sostiene que dicho requisito, que lo excluye de modo injustificado del concurso, vulnera su derecho fundamental a acceder, en igualdad de condiciones, a las funciones y cargos públicos, tal como está consagrado en la Constitución Española y en la Directiva. En su oposición al recurso, el Ayuntamiento de Oviedo alega, por un lado, que la convocatoria del concurso se adecua a lo dispuesto en la Ley 2/2007 de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias (en lo sucesivo, «Ley 2/2007»), cuyo artículo 32 establece que los candidatos a cualquier categoría de los Cuerpos de Policía Local no deberán sobrepasar la edad de 30 años, y, por otro lado, que, en la sentencia Wolf, (7) el Tribunal de Justicia se había pronunciado en favor de un límite de edad similar en un caso análogo.
8. Al albergar dudas acerca de la conformidad a Derecho del límite de edad controvertido y al considerar necesaria para resolver el litigio la interpretación de las disposiciones pertinentes de la Directiva, el Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Se oponen los artículos 2.2, 4.1 y 6.1 c) de la Directiva […] y el artículo 21.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en cuanto que prohíben toda discriminación por razón de la edad, a la fijación, en virtud de una Convocatoria municipal que aplica expresamente una Ley regional de un Estado miembro, de una edad máxima de 30 años para acceder a una plaza de agente de Policía local?».
III. Análisis
9. No existen dudas acerca de que el caso objeto del litigio principal está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. Ésta, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, letra a), se aplica, dentro del límite de las competencias conferidas a la Unión, «a todas las personas, por lo que respecta tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos, en relación con […] las condiciones de acceso al empleo, a la actividad por cuenta propia y al ejercicio profesional, incluidos los criterios de selección y las condiciones de contratación y promoción, independientemente de la rama de actividad y en todos los niveles de la clasificación profesional». Pues bien, al establecer que los candidatos a una plaza en cualquier categoría de los Cuerpos de Policía Local no deben haber sobrepasado la edad de 30 años, el artículo 32 de la Ley 2/2007 fija normas en materia de acceso a un empleo público en el sentido de la mencionada disposición de la Directiva. (8)
10. Tampoco se discute que la Ley en cuestión establece una diferencia de trato en función de la edad. Al respecto he de recordar que, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva, a efectos de esta última, se entenderá por «principio de la igualdad de trato» la ausencia de toda discriminación directa o indirecta basada en cualquiera de los motivos mencionados en el artículo 1 de dicha Directiva. El artículo 2 de ésta especifica, en el apartado 2, letra a), que, a efectos de la aplicación de su apartado 1, existirá discriminación directa cuando una persona sea tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por alguno de los motivos mencionados en el artículo 1 de la Directiva. (9) Pues bien, la aplicación del artículo 32 de la Ley 2/2007 implica que algunas personas, por el mero hecho de haber cumplido 30 años, son tratadas de manera menos favorable que otras en situación análoga. Dicha disposición introduce por tanto una diferencia de trato basada directamente en la edad, en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva. (10)
11. La única cuestión que se plantea en el litigio principal, para la cual el órgano jurisdiccional remitente solicita la interpretación del Tribunal de Justicia, es por tanto si tal diferencia de trato constituye una discriminación directa en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva o si puede estar comprendida en alguna de las excepciones previstas en los artículos 4, apartado 1, y 6, apartado 1, de la misma.
A. Sobre la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva
12. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva, que lleva por título «Requisitos profesionales», los Estados miembros «podrán disponer que una diferencia de trato basada en una característica relacionada con cualquiera de los motivos mencionados en el artículo 1 no tendrá carácter discriminatorio cuando, debido a la naturaleza de la actividad profesional concreta de que se trate o al contexto en que se lleve a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional esencial y determinante, siempre y cuando el objetivo sea legítimo y el requisito, proporcionado». (11)
13. Los Gobiernos español, italiano, alemán y francés consideran que el límite de edad controvertido en el litigio principal está justificado en virtud de la citada disposición, dado que algunas de las funciones encomendadas a los agentes de la Policía Local exigen requisitos físicos particularmente elevados, y en todo caso superiores a la media, que únicamente cumplen los funcionarios más jóvenes. Al establecer dicho límite se persigue la finalidad de garantizar la operatividad y el buen funcionamiento del cuerpo de los agentes de Policía Local, garantizando que los funcionarios que entren en servicio sean capaces de llevar a cabo las tareas más pesadas desde un punto de vista físico durante un período de tiempo relativamente largo de su carrera. Por el contrario, albergan dudas acerca de la legitimidad del límite de edad controvertido tanto el órgano jurisdiccional remitente como el demandante en el litigio principal y la Comisión.
14. Según lo aclarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Wolf —a la que hacen referencia tanto el órgano jurisdiccional remitente como, con argumentos distintos, todos los intervinientes—, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva autoriza a los Estados miembros a introducir excepciones al principio de igualdad de trato cuando una característica relacionada con el motivo en el que se basa la diferencia de trato, y no el propio motivo, constituya un requisito profesional esencial y determinante, siempre y cuando el objetivo sea legítimo y el requisito, proporcionado. (12)
15. En dicha sentencia, que versaba sobre el límite de edad de 30 años impuesto por un Land alemán para el acceso al servicio técnico medio de bomberos, el Tribunal de Justicia señaló, en primer lugar, que el objetivo consistente en garantizar la operatividad y el buen funcionamiento de servicios como los enumerados en el considerando 18 de la Directiva, (13) entre los cuales figuran también los servicios de policía, debe considerarse un «objetivo legítimo» en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva. (14)
16. En el caso que nos ocupa, la normativa controvertida en el litigio principal —suponiendo que, como sostiene el particular el Gobierno español, persiga realmente dicho objetivo, extremo que corresponde determinar con carácter definitivo al órgano jurisdiccional remitente—, (15) podría justificarse por tanto sobre la base de la citada disposición de la Directiva, si se cumplen los demás requisitos que ésta prevé.
17. En segundo lugar, en la sentencia Wolf, el Tribunal de Justicia consideró, basándose en las explicaciones ofrecidas por el Gobierno alemán, que el hecho de disponer de una «capacidad física particularmente importante» era un requisito profesional esencial y determinante, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva, para el ejercicio de la profesión de que se trataba. Al respecto señaló que contrariamente a las funciones de dirección y de mando del servicio técnico de los bomberos, las actividades del servicio técnico medio se caracterizaban por su naturaleza física, ya que los miembros de dicho servicio se encargaban, en particular, de la extinción de incendios, del salvamento de personas y animales, de la protección del medio ambiente y de la protección frente a animales peligrosos, así como de tareas de apoyo. (16)
18. No estoy convencido de que pueda llegarse a la misma conclusión en el presente asunto, por lo que respecta a los agentes de la Policía Local en Asturias. De la resolución de remisión se desprende que la actividad que llevan a cabo dichos funcionarios cubre varios sectores de intervención e incluye, bien operaciones «sobre el terreno», como por ejemplo la detención de los autores de hechos delictivos, que pueden requerir el empleo de la fuerza física, bien otras tareas que requieren un menor esfuerzo físico y mental, como por ejemplo la regulación del tráfico. (17) La función de los Cuerpos de Policía Local en España abarca por tanto un ámbito de actividades notablemente más amplio y variado que la del servicio técnico medio de bomberos examinada por el Tribunal de Justicia en la mencionada sentencia Wolf, cuyos miembros, según se desprende de dicha sentencia, deben llevar a cabo preferentemente, si no exclusivamente, operaciones sobre el terreno, que implican un esfuerzo físico elevado.
19. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia consideró que el requisito de disponer de una capacidad física importante para llevar a cabo las funciones encomendadas al servicio técnico medio de bomberos estaba relacionado con la edad. A tal efecto, basándose en datos derivados de estudios llevados a cabo en el ámbito de la medicina del trabajo y del deporte presentados por el Gobierno alemán, de los que se desprendía que la capacidad respiratoria, la musculatura y la resistencia disminuyen con la edad, llegó a la conclusión de que algunas de las tareas encomendadas a los miembros de dichos servicios, como la extinción de incendios o el salvamento de personas, requieren una capacidad física particularmente importante y únicamente pueden llevarlas a cabo funcionarios jóvenes o, en cualquier caso, de edad inferior a 45 años, en el primer ejemplo, y a 50, en el segundo.
20. Pues bien, no existen en mi opinión datos que permitan llegar a las mismas conclusiones en el presente asunto. Por un lado, la afirmación contenida en las observaciones del Gobierno español según las cuales la forma física que deben tener los agentes de los Cuerpos de Policía Local es comparable a la que se exige a los bomberos encargados de operaciones de extinción de incendios y de salvamento de personas, (18) tal como determinó el Tribunal de Justicia en la mencionada sentencia Wolf, está basada en meras alegaciones no sustentadas por informaciones o datos que permitan analizar la situación específica de tales cuerpos. Por otro lado, como ya se ha señalado, si nos atenemos a la información contenida en la resolución de remisión y en las observaciones del Gobierno español, buena parte de las tareas asignadas a los agentes de Policía Local española no parecen requerir características físicas excepcionales, mientras que de la mencionada sentencia Wolf se desprende claramente que la totalidad de las actividades llevadas a cabo por los miembros del servicio técnico medio de bomberos, o al menos las que mejor caracterizan la función de dicho servicio, sí exigían tales características.
21. Más en general, de las consideraciones anteriores se desprende que, en el presente asunto, no concurren los requisitos que llevaron al Tribunal de Justicia a pronunciarse a favor del límite de edad en cuestión en la sentencia Wolf. Por tanto, no considero que, a diferencia de lo que hizo el Tribunal de Justicia en dicha sentencia, se pueda llegar a la conclusión de que poseer una «capacidad física particularmente importante» sea un requisito profesional esencial y determinante para desempeñar la función de agente de la Policía Local, tal como es descrita en la resolución de remisión, incluso teniendo en cuenta el hecho, subrayado en particular por los Gobiernos español y francés, de que el ejercicio de las citadas funciones puede implicar el uso de armas. Además, si para una parte de las tareas encomendadas a los agentes de Policía Local resulta lícito considerar que se requieren determinadas capacidades físicas, no es por el contrario posible, en mi opinión, sobre la base de los datos aportados al Tribunal de Justicia, llegar a la conclusión de que tales capacidades están relacionadas imprescindiblemente con una determinada franja de edad y no pueden darse en personas que hayan sobrepasado un límite de edad específico, como consideró el Tribunal de Justicia en su sentencia Wolf.
22. De ello se deduce, desde el punto de vista del carácter necesario y por tanto proporcionado del límite de edad controvertido, que tampoco resulta posible llegar a la conclusión, como hizo el Tribunal de Justicia en la mencionada sentencia Wolf, de que el objetivo de garantizar la operatividad y el buen funcionamiento del cuerpo de los agentes de Policía Local requiera mantener una determinada estructura de edades en su seno, que a su vez obligue, a seleccionar exclusivamente funcionarios de menos de 30 años. (19)
23. Siempre desde el punto de vista de la proporcionalidad, observo que de la resolución de remisión no se deduce que los agentes que hayan superado una determinada edad sean asignados de oficio a actividades que exigen menor esfuerzo físico o que no implican el uso de armas, mientras que dicha resolución menciona la posibilidad de que los funcionarios de la Policía Nacional o de algunas Comunidades Autónomas que están en servicio activo pasen, a petición propia, a ejercer otras actividades tras cumplir 58 años de edad (es lo que se conoce como situación «de segunda actividad»), es decir, sólo 7 años antes de la jubilación, establecida en 65 años.
24. En tales circunstancias, cabe considerar que la posesión de las capacidades físicas necesarias para llevar a cabo la actividades de agente de la Policía Local puede valorarse adecuadamente mediante las pruebas físicas, por lo demás particularmente rigurosas, y las exclusiones médicas establecidas en el anuncio de la convocatoria de las pruebas selectivas en cuestión y que, en consecuencia, el límite de edad de que se trata no es necesario.
25. He de recordar que, en la medida en que autoriza a introducir excepciones a un principio del Derecho de la Unión, el artículo 4, apartado 1, debe interpretarse de modo restrictivo y que, como se señala expresamente en el considerando 23 de la propia Directiva, la posibilidad de introducir excepciones sólo existe «en muy contadas circunstancias». (20) En mi opinión, en el presente asunto no nos hallamos ante una de tales circunstancias.
26. Basándome en las consideraciones expuestas, estimo que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que fija una edad máxima de 30 años para participar en unas pruebas selectivas para la provisión de plazas en el cuerpo de agentes de Policía Local.
B. Sobre la interpretación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva
27. Recuerdo que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, «los Estados miembros podrán disponer que las diferencias de trato por motivos de edad no constituirán discriminación si están justificadas objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional, y si los medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios». (21)
28. Dicha disposición instaura un régimen de excepción, habida cuenta de la «especificidad» que se reconoce a la edad entre los motivos de discriminación contemplados en la Directiva. (22) Ésta permite, en particular, que los Estados miembros adopten, en su Derecho nacional, disposiciones que establecen diferencias de trato por motivos de edad, que de otro modo estarían comprendidas en la categoría de las discriminaciones directas del artículo 2, apartado 2, letra a), de la misma Directiva. (23) Dicha facultad, «en tanto que excepción al principio de prohibición de la discriminación, (24) debe ajustarse estrictamente a los requisitos previstos en el mismo artículo 6, apartado 1». (25)
29. Procede por tanto plantearse si, en Derecho español, el establecimiento del límite de edad sobre el que versa el litigio principal responde a un objetivo legítimo en el sentido de la mencionada disposición, que pueda justificar objetiva y razonablemente la diferencia de trato que deriva de la misma, y si dicho límite constituye un medio adecuado y necesario para alcanzar el citado objetivo.
1. Identificación de los objetivos perseguidos
30. Señalo de entrada que ni de la resolución de remisión ni de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la normativa en la que se basa la convocatoria de las pruebas selectivas en cuestión se refiera expresamente a objetivos de la índole de los mencionados en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva para justificar el establecimiento del límite de edad controvertido. Dicha circunstancia no basta sin embargo por sí misma para excluir que tal límite pueda en cualquier caso justificarse en virtud de esa disposición. (26) En efecto, el Tribunal de Justicia ha reconocido ya que, a falta de precisiones en la normativa nacional, los objetivos perseguidos por ésta pueden deducirse de «elementos propios del contexto general de la medida en cuestión». (27)
31. Si bien el Tribunal de Justicia reconoce, en jurisprudencia ya reiterada, que el análisis de los «elementos del contexto» puede suplir la falta de una referencia explícita en la normativa nacional de que se trata, los límites del recurso a un análisis de ese tipo aún no aparecen claros. Si bien en algunos casos el Tribunal de Justicia ha reconstruido atentamente los objetivos de la citada normativa basándose en indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente o contenidas en los autos, (28) en otros se ha limitado a remitirse a las observaciones del Estado miembro interesado, incluso cuando la invocación de los objetivos cubiertos por la excepción a la que se refiere el artículo 6, apartado 1, de la Directiva resultaba escasamente pormenorizada. (29) Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha reconocido a los Estados miembros la posibilidad de invocar y acreditar objetivos distintos de los identificados por el órgano jurisdiccional remitente o incluso de los mencionados expresamente en la normativa nacional. (30) Por último, no ha excluido la posibilidad de tener en cuenta también, en el marco de su análisis, los objetivos mencionados, no ya por el Estado miembro interesado, sino por Estados miembros intervinientes. (31)
32. A este respecto, me parece oportuno recordar que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva establece una forma limitada de excepción al principio fundamental de no discriminación por razón de la edad, que se justifica por consideraciones particulares de política social propias de un determinado Estado miembro.
33. La aplicación de dicha excepción presupone la adopción de una medida nacional específica que persiga objetivos bien definidos. Esos objetivos, cuando no estén expresamente mencionados, deben al menos poderse deducir claramente del contexto de la propia medida. Aunque, como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Age Concern England, la Directiva no obliga a los Estados miembros a establecer una enumeración precisa de las diferencias de trato que pueden justificarse por un objetivo legítimo con arreglo al citado artículo 6, apartado 1, (32) tanto exigencias de seguridad jurídica como exigencias del ejercicio del control jurisdiccional imponen que los objetivos de la normativa nacional que crea una excepción a la prohibición de discriminaciones en función de la edad estén claramente identificados por el Estado miembro y que su legitimidad a efectos de la disposición en cuestión esté suficientemente acreditada.
34. Por otro lado, el propio Tribunal de Justicia ha aclarado que «las meras generalizaciones acerca de la idoneidad de una medida determinada para contribuir a las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación profesional no bastan para deducir que el objetivo de esta medida puede justificar el establecimiento de excepciones sobre la base del artículo 6, apartado 1, de la Directiva» y que dicha disposición impone a los Estados miembros «la carga de demostrar la legitimidad del objetivo perseguido a un nivel elevado de exigencia probatoria». (33)
35. Las consideraciones anteriores excluyen que puedan tenerse en cuenta objetivos distintos de los mencionados en la medida de que se trate o de los indicados por el órgano jurisdiccional remitente, único competente para interpretar la normativa nacional aplicable, o de los que se puedan deducir, tomando igualmente en consideración las precisiones aportadas por el Estado miembro en cuestión, del contexto de la medida.
36. En el caso de autos, como se ha señalado más arriba, la Ley que introduce el límite de edad controvertido no precisa las razones de dicha elección. La resolución de remisión contiene únicamente una referencia implícita a la exigencia de garantizar un período razonable de ocupación antes de la jubilación o del paso a la situación conocida como «de segunda actividad» y los autos del litigio nacional no contienen datos adicionales. Por su parte, el Gobierno español, remitiéndose a las conclusiones presentadas por el Abogado General Bot en el citado asunto Wolf, (34) hace referencia a objetivos de política de empleo relacionados con la gestión del cuerpo de los agentes de la Policía Local, como, en particular, la creación de una estructura equilibrada de edades dentro de dicho cuerpo, que permita garantizar que se lleven a cabo las distintas tareas que se le encomiendan. El citado Gobierno alega además que la entrada en servicio de agentes capaces de desempeñar la totalidad de dichas tareas durante un tiempo suficientemente largo antes de la jubilación o del paso a la «segunda actividad» responde también al objetivo de reducir el gasto público, toda vez que permite llevar a cabo con menor frecuencia nuevas contrataciones. Tal objetivo, en línea con la política, emprendida en ámbito nacional, de reducir el gasto de las administraciones públicas, forma parte del conjunto de medidas adoptadas con el fin de sanear la economía española.
37. A la luz de las consideraciones anteriores, y sin olvidar que corresponde, en última instancia, al juez nacional identificar el objeto realmente perseguido por la normativa de que se trata, (35) los objetivos que pueden atribuirse a la medida controvertida en el litigio principal sobre la base de los datos que obran en poder del Tribunal de Justicia son: a) la necesidad de garantizar un período de actividad razonable previo a la jubilación, b) la creación de una estructura equilibrada de edades dentro del cuerpo de los agentes de Policía Local, con el fin de garantizar el correcto funcionamiento del mismo, y c) una política de contrataciones basada en una reducción de los costes.
38. En mi opinión, no deben por el contrario tomarse en consideración, dado que no consta que guarden relación con la medida controvertida en el litigio principal, los objetivos mencionados por los Gobiernos alemán, italiano y francés o que puedan deducirse de sus observaciones, y que conciernen, en particular, a exigencias relacionadas con la formación profesional, el fomento de la ocupación de los jóvenes y la seguridad pública. Al desarrollar mi análisis tendré en cuenta no obstante dichos objetivos, para el supuesto en que el Tribunal de Justicia no compartiese mi opinión acerca de su irrelevancia en el presente asunto.
2. Legitimidad de las finalidades y de los objetivos perseguidos
39. No hay dudas acerca de que los eventuales requisitos de formación del puesto de que se trata o la necesidad de garantizar un período de actividad razonable previo a la jubilación constituyen objetivos legítimos que pueden justificar el establecimiento de una edad máxima para la contratación (y por tanto para la participación en unas pruebas selectivas para la provisión de plazas). Dichos objetivos están mencionados expresamente en el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, letra c), de la Directiva.
40. Por el contrario, en mi opinión, resulta discutible que constituya un objetivo legítimo en el sentido de la citada disposición el objetivo de crear una estructura equilibrada de edades, que permita garantizar la operatividad y el buen funcionamiento del cuerpo de los agentes de la Policía Local.
41. Al respecto he de recordar que, según el Tribunal de Justicia, los objetivos que pueden considerarse «legítimos» en el sentido del citado artículo 6, apartado 1, y que, por tanto, pueden justificar el establecimiento de excepciones al principio de prohibición de la discriminación por razón de la edad son «objetivos de política social, como los vinculados a las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación profesional». (36)
42. Pues bien, aunque no puede negarse que el buen funcionamiento de un cuerpo de policía, a escala nacional o local, responde a un objetivo de interés general, dicho objetivo no forma parte de los que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, permiten que los Estados miembros establezcan excepciones al principio de no discriminación por razón de la edad con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
43. El hecho de que no todos los objetivos de interés general perseguidos por los Estados miembros se toman en consideración para la aplicación del citado artículo 6, apartado 1, se desprende por lo demás claramente de la sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia en el asunto Prigge y otros, en la que el Tribunal de Justicia, tras insistir en que «los objetivos legítimos enumerados en dicha disposición están relacionados con las políticas de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional», excluyó que entre los citados objetivos se encontrara el de garantizar la seguridad del tráfico aéreo. (37) Cierto es que en la sentencia Fuchs y Köhler, un poco anterior en el tiempo a la citada sentencia Prigge y otros, el Tribunal de Justicia parece reconocer que también el objetivo de garantizar un servicio público de calidad, en aquel asunto el de justicia, puede tenerse en cuenta a efectos de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. No obstante, de los apartados 50 y 53 de dicha sentencia se desprende claramente que el citado objetivo fue considerado relevante sólo en la medida en que coincidía, en el ámbito de las consideraciones relativas a la política de la ocupación y del mercado de trabajo del Estado miembro interesado, con otros objetivos, como eran, en particular, el de favorecer la ocupación y la promoción de los jóvenes. (38)
44. Por otro lado, como ya se ha señalado, en la sentencia Wolf, la finalidad de preservar la operatividad y el buen funcionamiento del servicio técnico medio de bomberos invocada por el Gobierno alemán, análoga a la mencionada en el presente asunto por el Gobierno español, fue examinada por el Tribunal de Justicia únicamente en el marco de la excepción contemplada en el artículo 4, aparado 1, de la Directiva, y ello pese a que las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente versaban sólo sobre el artículo 6, apartado 1. Tras remitirse al considerando 18 de la Directiva, con arreglo al cual ésta «no puede tener el efecto de obligar a las fuerzas armadas, como tampoco a los servicios de policía, penitenciarios, o de socorro, a contratar o mantener en su puesto de trabajo a personas que no tengan las capacidades necesarias para desempeñar cuantas funciones puedan tener que ejercer en relación con el objetivo legítimo de mantener el carácter operativo de dichos servicios», en el apartado 39 de la mencionada sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que «el interés en garantizar el carácter operativo y el buen funcionamiento del servicio de bomberos profesionales constituye un objetivo legítimo en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva». En el mismo sentido, en la sentencia Petersen (39) se examinaron unos objetivos relacionados con la protección de la salud únicamente a la luz del artículo 2, apartado 5, de la Directiva, pese a que, también en ese asunto, el órgano jurisdiccional remitente había basado su análisis en el artículo 6, apartado 1.
45. De modo análogo, opino que no pueden considerarse comprendidos entre los objetivos legítimos contemplados en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva los objetivos de seguridad pública, invocados genéricamente por algunos Gobiernos intervinientes, al menos cuando no acompañan a objetivos de política social como los descritos en dicha disposición.
46. A mi juicio, pueden formularse consideraciones análogas por lo que respecta al objetivo de privilegiar una política de contrataciones que permita reducir los costes y, en consecuencia, disminuir los gastos de la Administración Pública, objetivo también invocado por el Gobierno español en sus observaciones.
47. A este respecto, he de recordar que el Tribunal de Justicia ha precisado que los objetivos legítimos que permiten justificar una diferencia de trato en función de la edad con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva «se distinguen de los motivos puramente individuales, propios de la situación del empleador, como la reducción de costes o la mejora de la competitividad». (40)
48. Pues bien, resulta claro que, cuando el empleador es una administración pública, el objetivo de reducción de costes responde, en principio, a una finalidad de interés general, al igual que las contempladas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. En mi opinión, esta consideración no basta sin embargo, por sí sola, para llegar a la conclusión de que dicho objetivo forma parte de los objetivos legítimos admitidos por dicha disposición. Siguiendo esa lógica, en efecto, cualquier diferencia de trato en función de la edad que permita una reducción del gasto público sería, por esa sola razón, justificable sobre la base del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. (41) De ello resultaría una extensión inadmisible de una excepción al principio fundamental de prohibición de las discriminaciones, excepción que, en cuanto tal, ha sido circunscrita por el legislador comunitario a unos límites bien definidos y que el juez de la Unión debe interpretar en sentido restrictivo.
49. Por otro lado, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado claramente en ese sentido en la sentencia Fuchs y Köhler, al afirmar que, aunque «el Derecho de la Unión no impide a los Estados miembros tener en cuenta consideraciones presupuestarias junto a consideraciones de carácter político, social o demográfico», eso sólo puede hacerse respetando el principio general de prohibición de las discriminaciones basadas en la edad (42) y que, «si bien las consideraciones de carácter presupuestario pueden estar en el origen de las opciones de política social de un Estado miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende adoptar, tales consideraciones no pueden constituir por sí solas un objetivo legítimo» en el sentido del artículo 6, aparatado 1, de la Directiva. (43)
50. Por lo que respecta, más en concreto, al objetivo de crear una estructura equilibrada de edades en el ámbito de un determinado sector de actividad, debo recordar que el Tribunal de Justicia ha reconocido ya que es legítimo efectos de aplicación de la excepción contemplada en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, pero únicamente en la medida en que pretenda favorecer objetivos de ocupación, como, especialmente, la promoción de la contratación, en particular de los jóvenes, (44) en interés de un reparto del empleo entre las generaciones. (45) Además, las sentencias en la que el Tribunal de Justicia se pronunció a favor de la legitimidad de dicho objetivo se referían a medidas nacionales que preveían la jubilación obligatoria de los asalariados que habían alcanzado la edad de jubilación (46) o su jubilación forzosa. (47)
51. El presente asunto se distingue claramente de dichos supuestos, tanto porque se refiere a un límite máximo de edad para acceder a la profesión en cuestión y afecta, por tanto, a un círculo de personas más amplio y no sólo a quien se encuentra al final de su vida laboral como porque el reparto entre franjas de edad invocado como objetivo legítimo por el Gobierno español no responde al objetivo de promover nuevas contrataciones —y por tanto, el empleo— sino, por el contrario, al de limitarlas, en particular, a fin de reducir los gastos que conllevan.
52. De la totalidad de las consideraciones anteriores se desprende que, entre los objetivos antes analizados, únicamente los relacionados, por un lado, con los requisitos de formación y, por otro, con la necesidad de garantizar un período de actividad razonable previo a la jubilación o al paso a la situación «de segunda actividad» pueden considerarse «objetivos legítimos» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
3. Necesidad e idoneidad de los instrumentos
53. El límite de edad controvertido puede considerarse justificado objetiva y razonablemente por los objetivos mencionados en el punto anterior, siempre que el establecimiento del mismo no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos y satisfaga dichos objetivos de modo coherente y sistemático. (48)
54. El examen de la proporcionalidad de la medida en cuestión constituye el eje del control de la legitimidad del recurso a la excepción contemplada en el artículo 6, apartado 1. Por tanto, dicho examen ha de ser cuidadoso, sin que puedan considerarse suficientes a estos efectos meras afirmaciones genéricas, realizadas por el Estado miembro interesado, acerca de la idoneidad de la medida de que se trata para alcanzar los objetivos de política social que persigue dicha medida. (49) Como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Mangold, el principio de proporcionalidad exige que las excepciones a un derecho individual concilien, en la media de lo posible, el principio de igualdad de trato con las exigencias del objetivo perseguido. (50)
55. A este respecto procede recordar que, aunque, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación al determinar las medidas que les permitirán alcanzar los objetivos de política social y de empleo que persiguen, (51) el Tribunal de Justicia ha aclarado, no obstante, que dicho margen de apreciación no puede tener por efecto vaciar de contenido la aplicación del principio de no discriminación en función de la edad. (52)
56. Incumbe, en principio, al juez nacional verificar, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes y la posibilidad de alcanzar por otros medios el eventual objetivo legítimo de política social que se ha identificado, si la medida de que se trata, en cuanto medio para conseguir este objetivo, es «adecuada y necesaria», según los propios términos del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. (53) No obstante, deseo señalar que, al conocer del asunto en vía prejudicial y a fin de orientar al órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia no se priva de efectuar, sobre la base de los datos que obran en su poder, un examen propio acerca de la proporcionalidad de la medida de que se trate, a veces incluso particularmente detallado.
57. En el presente asunto, estimo que el límite de edad controvertido va más allá de lo que puede considerarse necesario en relación con las exigencias de formación para las funciones de agente de la Policía Local y con el objetivo de garantizar que la persona que se contrata preste servicio por un período de tiempo razonable antes de jubilarse o de pasar a la situación «de segunda actividad».
58. Por lo que respecta a la formación profesional —justificación que, recuerdo, fue mencionada por el Gobierno francés en sus observaciones, pero que no consta que figure entre los objetivos perseguidos por el legislador de Asturias−, se desprende de la convocatoria de las pruebas selectivas de que se trata, que obra en autos, que, antes de entrar en servicio, los candidatos que hayan superado dichas pruebas deben efectuar un período de «formación selectiva» cuya duración establecen la Escuela Regional de las Policías Locales o el Ayuntamiento de Oviedo. (54) Pues bien, a mi juicio, dicho período de formación, aunque durara más de uno o dos años, (55) no basta para justificar la exclusión del acceso a los puestos de que se trata de una importante categoría de trabajadores, que comprende franjas de edad que se sitúan, si no al inicio de la vida profesional de un individuo, ciertamente no en una fase avanzada. Para los trabajadores que, como el demandante en el litigio principal, se sitúan en la franja de edad más próxima al límite controvertido, la pérdida de oportunidades consiguiente a la exclusión de la participación en las pruebas selectivas puede resultar aún más perjudicial si cabe, dado que dichos trabajadores aún están lejos de la edad en la que tendrán derecho a percibir una pensión y es más probable que soporten cargas familiares. (56)
59. Análogas consideraciones pueden formularse también en lo que respecta al objetivo de garantizar que los agentes recién contratados cumplan un período razonable de servicio antes de la jubilación o del paso a la situación «de segunda actividad», a la que se refiere implícitamente el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, dado que, según la información facilitada por dicho Juez, la edad para la jubilación de los agentes de Policía Local es de 65 años y la del paso a la situación «de segunda actividad» es de 58 años, también una persona que acceda a esa profesión con más de 30 años, en particular, si pertenece, como es el caso del demandante en el litigio principal, a las franjas de edad más próximas al límite controvertido, tendrá ante sí una carrera profesional normal y podrá garantizar un período razonable de servicio, incluso en las funciones más operativas, antes de tener derecho a acceder a la situación «de segunda actividad» por razones de edad o de alcanzar la edad de la jubilación. A este respecto debo recordar que, para la admisión al concurso específico de méritos en el marco de la promoción interna, la convocatoria en cuestión exige que al candidato le falten al menos 15 años para alcanzar la edad de jubilación, lo que eleva el límite máximo de edad de 30 a 50 años, introduciendo un elemento de incoherencia en los requisitos de admisión directa o indirectamente relacionados con la edad. (57)
60. En esas circunstancias, el límite de edad controvertido no parece proporcionado a los objetivos mencionados y, por tanto, no puede considerarse objetiva y razonablemente justificado por dichos objetivos.
61. Por afán de exhaustividad, deseo añadir que ni las exigencias relacionadas con la seguridad pública ni el objetivo de garantizar la operatividad del cuerpo de los agentes de Policía Local, alegados por los Gobiernos intervinientes, en el supuesto de que formaran parte de los objetivos perseguidos por el legislador de Asturias y pudieran considerarse objetivos legítimos a efectos del artículo 6, apartado 1, podrían justificar, en mi opinión, el límite de edad controvertido en virtud de dicha disposición.
62. A este respecto me limitaré a señalar que la diferencia de trato resultante del establecimiento de ese límite de edad no parece estrictamente necesaria para garantizar que se consigan los citados objetivos, como lo demuestran, entre otros, el hecho de que no existe ningún límite de ese tipo para acceder a la función de agente de la Policía Nacional española (58) o de agente de la Policía Local en Comunidades Autónomas distintas de Asturias, el de que la normativa de otras Comunidades Autónomas establece una edad máxima más elevada o, incluso, el de que el límite de edad similar exigido para participar en la oposición para cubrir plazas de alumnos de la categoría de inspector del Cuerpo Nacional de Policía ha sido declarado ilegal por el Tribunal Supremo español (59) y, por último, el de que los órganos legislativos de Asturias están debatiendo en la actualidad acerca de la legalidad del límite de edad controvertido.
63. La disparidad de soluciones adoptadas a escala nacional y regional no sólo pone en duda la necesidad de la medida en cuestión, sino que constituye un factor de incoherencia normativa en el seno del Estado miembro interesado. Ahora bien, con arreglo a reiterada jurisprudencia, una medida sólo es apropiada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por alcanzarlo de forma congruente y sistemática. (60)
64. Ciertamente, en la sentencia Fuchs y Köhler, el Tribunal de Justicia afirmó que, en el marco del reparto de competencias entre autoridades centrales y regionales de un Estado miembro, en concreto en la República Federal de Alemania, la existencia de un «desfase en el tiempo entre los cambios efectuados en la Ley […] de un Land y los introducidos en otro […] Land […] no puede, por sí misma, implicar la incoherencia de la legislación de que se trata», ya que el ritmo de dichas modificaciones pueden variar de una entidad territorial a otra en función de las especificidades regionales. (61) No obstante, en el presente asunto, no consta que el límite de edad controvertido se haya mantenido en consideración a la realidad socioeconómica de Asturias. Al contrario, el órgano jurisdiccional remitente parece excluir que las especificidades de dicha región puedan justificar una solución distinta de aquella hacia la que se orienta España a escala central y local.
4. Resultado del análisis sobre la base del artículo 6, apartado 1, de la Directiva
65. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, y a la luz de la información que obra en poder del Tribunal de Justicia, estimo que la diferencia de trato en función de la edad que implica el límite máximo de edad exigido en la convocatoria de las pruebas selectivas objeto de controversia no puede justificarse en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
IV. Conclusión
66. Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 4 de Oviedo:
«Los artículos 4, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que fija una edad máxima de 30 años para participar en unas pruebas selectivas para la provisión de plazas en el cuerpo de agentes de la Policía Local».