AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 22 de octubre de 2014 (*)
«Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Concepto de “intervención del Estado o mediante fondos estatales” — Sociedades titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica — Financiación extraordinaria»
En el asunto C‑275/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada en virtud del artículo 267 TFUE por el Tribunal Supremo, mediante resolución de 22 de abril de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de mayo de 2013, en el procedimiento entre
Elcogás, S.A.,
y
Administración del Estado,
Iberdrola, S.A.,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. J.C. Bonichot, Presidente de Sala, y los Sres. A. Arabadjiev y J.L. da Cruz Vilaça (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
consideradas las observaciones presentadas:
— en nombre de Elcogás, S.A., por el Sr. M. Magide Herrero, abogado;
— en nombre del Gobierno español, por la Sra. S. Centeno Huerta, en calidad de agente;
— en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. P. Němečková y el Sr. É. Gippini Fournier, en calidad de agentes;
vista la decisión, oído el Abogado General, de resolver mediante auto motivado, conforme al artículo 99 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia;
dicta el siguiente
Auto
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
2 Esa petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Elcogás, S.A. (en lo sucesivo, «Elcogás») y la Administración del Estado e Iberdrola, S.A., acerca de las medidas de financiación de las que se ha beneficiado Elcogás.
Marco jurídico
3 La disposición adicional vigésima, apartado 1, de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico (BOE nº 285, de 28 de noviembre de 1997, p. 35097), dispone:
«El Gobierno, previo informe de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, con carácter excepcional, podrá aprobar planes de viabilidad extraordinarios para aquellas sociedades titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica que demuestren especiales dificultades financieras hasta el punto de poder poner en peligro el desarrollo normal de las actividades de la empresa.
Estos planes de viabilidad extraordinarios se considerarán costes permanentes de funcionamiento del sistema a efectos de lo previsto en el artículo 16.5 de la Ley 54/1997 [...] y se incluirán como tales para el cálculo de la tarifa eléctrica media o de referencia establecida en el Real Decreto 1432/2002, de 27 de diciembre.»
4 En virtud del artículo 16, apartado 5, de la Ley 54/1997, tendrán la consideración de costes permanentes de funcionamiento del sistema los siguientes conceptos:
— los costes que, por el desarrollo de actividades de suministro de energía eléctrica en territorios insulares y extrapeninsulares, puedan integrarse en el sistema de acuerdo con el apartado 3 del artículo 12,
— los costes reconocidos al operador del sistema.
— los costes de funcionamiento de la Comisión Nacional de Energía (en lo sucesivo, «CNE»).
5 El artículo 17, apartados 1 a 3, de la Ley 54/1997 establece:
«1. El Ministro de Industria, Turismo y Comercio, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, dictará las disposiciones necesarias para el establecimiento de los peajes de acceso a las redes, que se establecerán en base a los costes de las actividades reguladas del sistema que correspondan, incluyendo entre ellos los costes permanentes y los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.
Los peajes así calculados serán únicos en todo el territorio nacional y no incluirán ningún tipo de impuestos.
2. [...]
Los peajes que deberán satisfacer los productores tanto de régimen ordinario como del régimen especial se regularán reglamentariamente, teniendo en cuenta la energía vertida a las redes.
3. El Gobierno establecerá la metodología de cálculo de los peajes.»
6 En virtud del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre (BOE nº 310, de 27 de diciembre de 1997, p. 38037), incumbe a la CNE la liquidación de las obligaciones de pago y de los derechos de cobro necesarios para retribuir las actividades de transporte, distribución, comercialización a tarifa, así como de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.
7 Los anexos del Real Decreto 2017/1997 determinan los sujetos del procedimiento de liquidación, las fórmulas matemáticas aplicables, el sistema de pagos e ingresos a cuenta y la práctica de la propia liquidación conforme a unos parámetros objetivos predeterminados.
8 El Gobierno puede aprobar o no un plan de viabilidad extraordinario. Si lo aprueba, los fondos o aportaciones necesarias para sufragarlo tienen la consideración de costes permanentes del sistema a los efectos del Real Decreto 2017/1997.
Litigio principal y cuestión prejudicial
9 Elcogás es la sociedad titular de una central de producción térmica de energía eléctrica generada mediante la gasificación de carbón y otros combustibles alternativos.
10 Dado que la tecnología utilizada originaba unos sobrecostes económicos elevados a los que no podía hacer frente sólo con los ingresos obtenidos por la venta de la electricidad que generaba, Elcogás disfrutó, en los años precedentes al 2011, de un régimen de financiación singular.
11 Tras haber aprobado el plan de viabilidad presentado por Elcogás, el Consejo de Ministros, mediante acuerdo de 16 de marzo de 2007, resolvió que la referida empresa recibiría, durante un período de diez años, aportaciones anuales a fondo perdido con cargo a la tarifa eléctrica, a partir del 1 de julio de 2006.
12 Ese plan de viabilidad fue notificado a la Comisión Europea el 1 de agosto de 2007. El Gobierno español retiró esa notificación el 21 de febrero de 2008 y procedió a una nueva notificación el 21 de septiembre de 2009 en la que manifestaba que el mencionado plan no suponía transferencia de fondos públicos. Al parecer, esta nueva notificación también fue retirada.
13 La aportación financiera que Elcogás debía percibir en el año 2011 fue excluida de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial. Dicha empresa interpuso entonces recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Supremo.
14 El referido Tribunal señala que, si la medida discutida en el litigio principal se calificara como «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, podría considerarse como no notificada a la Comisión. Ese Tribunal estima que el mecanismo de compensación de los sobrecostes del que se ha beneficiado Elcogás constituye una ventaja selectiva que podría dar lugar a un falseamiento de la competencia a efectos del artículo 107 TFUE. El Tribunal Supremo expresa sin embargo dudas sobre el origen estatal de los fondos percibidos por Elcogás, nacidas en particular del hecho de que el mecanismo de financiación considerado no pertenece en sentido estricto a las categorías de impuesto, exacción fiscal o tasa parafiscal, sino que se asemeja a un coste adicional del sistema eléctrico.
15 Se puntualiza que la tarifa final aplicada a los consumidores de energía eléctrica y a los usuarios de redes de transporte y distribución se compone de una partida que, junto con el precio de la energía, sirve para retribuir tanto la energía suministrada y la utilización de las redes a las empresas del sector eléctrico acreedoras como los demás «costes permanentes del sistema», entre los que figura la aportación a Elcogás.
16 El «fondo común» financiado por los consumidores de energía eléctrica y usuarios de las redes se distribuye a posteriori mediante un mecanismo de liquidación de pagos. Para ello la CNE, organismo de naturaleza estatal, percibe esos fondos, y calcula y liquida, conforme a los criterios que derivan de las normas vigentes, las cantidades que corresponden a cada beneficiario del sistema, en particular, a Elcogás. El Tribunal Supremo puntualiza que la CNE no dispone a ese efecto de ninguna potestad discrecional para la distribución de esos fondos.
17 En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La interpretación del artículo 107 [TFUE], apartado 1, así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre él [en especial, de las sentencias (PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160 y Essent Netwerk Noord y otros, C‑206/06, EU:C:2008:413)], ¿permite considerar como “ayuda otorgada por los Estados o mediante fondos estatales” las cantidades anuales asignadas a la sociedad Elcogás en cuanto titular de una instalación singular de generación de energía eléctrica, tal como se prevé en los planes de viabilidad extraordinarios aprobados para ella por el Consejo de Ministros, cuando la percepción de dichas cantidades se engloba en la partida general de “costes permanentes del sistema eléctrico” que, pagados por el conjunto de usuarios, se transfieren a las empresas del sector eléctrico mediante sucesivas liquidaciones a cargo de la [CNE] conforme a los criterios legales predeterminados, sin margen de discrecionalidad?»
Sobre la cuestión prejudicial
18 Con arreglo al artículo 99 de su Reglamento de Procedimiento, cuando la respuesta a una cuestión prejudicial puede deducirse claramente de la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado.
19 Procede aplicar esta disposición procesal en el presente asunto.
20 Con su cuestión prejudicial el Tribunal remitente pregunta en sustancia si el artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que constituyen una intervención del Estado o mediante fondos estatales los importes atribuidos a una empresa privada productora de electricidad que se financian por el conjunto de los usuarios finales de la electricidad establecidos en el territorio nacional y que se distribuyen a las empresas del sector eléctrico por un organismo público conforme a criterios legales predeterminados.
21 Para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, que sean imputables al Estado (véase la sentencia Association Vent De Colère! y otros, C‑262/12, EU:C:2013:851, apartado 16 y la jurisprudencia citada).
22 En primer lugar, por lo que se refiere al requisito de la imputabilidad de la medida, procede examinar si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron en la adopción de dicha medida (véase la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartado 17 y la jurisprudencia citada).
23 En ese sentido, toda vez que el mecanismo objeto del litigio principal fue establecido y regulado por la Ley 54/1997 y el Real Decreto 2017/1997, debe considerarse imputable al Estado.
24 En segundo lugar, por lo que se refiere al requisito de que la ventaja sea otorgada directa o indirectamente mediante fondos estatales, debe recordarse que pueden estar comprendidas dentro del concepto de ayuda medidas que no impliquen una transferencia de fondos estatales (véase la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartado 19 y la jurisprudencia citada).
25 En efecto, el concepto de intervención mediante fondos estatales está destinado a incluir, además de las ventajas concedidas directamente por el Estado, las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado para gestionar la ayuda (véase la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartado 20 y la jurisprudencia citada).
26 Se ha de observar también que el artículo 107 TFUE, apartado 1, comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Por consiguiente, aun cuando las sumas correspondientes a la medida que se discute no estén de manera permanente en poder del tesoro público, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, basta para que se las califique como fondos estatales (véase la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartado 21).
27 De los datos puestos en conocimiento del Tribunal de Justicia resulta que en el asunto principal una Orden ministerial establece anualmente los peajes de acceso a las redes, de modo que el pago de éstos cubre en particular los «costes permanentes de funcionamiento del sistema», entre los que figuran los inherentes al plan de viabilidad de Elcogás.
28 El mecanismo de compensación de los sobrecostes del que se beneficia Elcogás se financia así pues íntegramente por medio de la tarifa final de electricidad aplicada al conjunto de los consumidores españoles y los usuarios de las redes de transporte y de distribución en el territorio nacional.
29 Las cantidades percibidas en aplicación de esa tarifa se reparten y distribuyen seguidamente por la CNE, organismo de naturaleza estatal, conforme al Real Decreto 2017/1997, sin que la CNE disponga de facultad discrecional alguna en ese sentido.
30 Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha juzgado que un mecanismo de compensación de los sobrecostes cuya financiación recae en todos los consumidores finales de electricidad en el territorio nacional, con arreglo al cual las sumas recaudadas de esa forma se reparten y distribuyen a las empresas beneficiarias, conforme a la legislación del Estado miembro, por una entidad pública, debe considerarse una intervención del Estado o mediante fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase en ese sentido la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartados 28 y 37).
31 Carece de incidencia al respecto que las cantidades destinadas a compensar los sobrecostes no provengan de un suplemento específico de la tarifa de electricidad y que el mecanismo de financiación considerado no pertenezca en sentido estricto a la categoría de impuesto, exacción fiscal o tasa parafiscal según el Derecho nacional.
32 Por otro lado, es oportuno recordar que, a diferencia del asunto principal, en el asunto que dio lugar a la sentencia PreussenElektra (EU:C:2001:160), en primer lugar las empresas privadas únicamente tenían una obligación de compra utilizando sus propios recursos financieros (véase en ese sentido la sentencia Essent Netwerk Noord y otros, EU:C:2008:413, apartado 74). En segundo lugar, los fondos de que se trataba no podían considerarse fondos estatales, ya que en ningún momento estaban bajo control público y no existía ningún mecanismo, creado y regulado por el Estado miembro, de compensación de los sobrecostes que soportaban empresas privadas mediante el cual el Estado garantizase a éstas la cobertura de dichos sobrecostes (véase en ese sentido la sentencia Association Vent De Colère! y otros, EU:C:2013:851, apartado 36).
33 Por todas las consideraciones precedentes, procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que constituyen una intervención del Estado o mediante fondos estatales los importes atribuidos a una empresa privada productora de electricidad que se financian por el conjunto de los usuarios finales de la electricidad establecidos en el territorio nacional y que se distribuyen a las empresas del sector eléctrico por un organismo público conforme a criterios legales predeterminados.
Costas
34 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
El artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que constituyen una intervención del Estado o mediante fondos estatales los importes atribuidos a una empresa privada productora de electricidad que se financian por el conjunto de los usuarios finales de la electricidad establecidos en el territorio nacional y que se distribuyen a las empresas del sector eléctrico por un organismo público conforme a criterios legales predeterminados.
Dictado en Luxemburgo, a 22 de octubre de 2014.
El Secretario | | El Presidente de la Sala Séptima |
A. Calot Escobar | | J.C. Bonichot |