JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2015. február 12.(1)
C‑106/14. sz. ügy
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD)
és
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
kontra
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
(a Conseil d’État [Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„1907/2006/EK rendelet (REACH‑rendelet) – Vegyi anyagok regisztrálása, értékelése, engedélyezése és korlátozása (REACH) – Az árucikk fogalma – Több árucikkből összeállított árucikk – Információk közlésére vonatkozó kötelezettségek különös aggodalomra okot adó anyagok felhasználása esetén – A koncentráció meghatározása – Gyártás, behozatal és szállítás”
I – Bevezetés
1. Arra az esetre, ha az árucikk több mint 0,1% különös aggodalomra okot adó anyagot tartalmaz, a REACH‑rendelet(2) bizonyos információk közlésére vonatkozó kötelezettségeket ír elő az Európai Vegyianyag‑ügynökséggel (a továbbiakban: ECHA), valamint az árucikk átvevőivel és fogyasztóival szemben.
2. Különböző tagállamok és az Európai Bizottság között arról folyik a vita, hogy hogyan számítandó ki ez a koncentrációs küszöb, amennyiben valamely árucikk több, szintén árucikknek minősülő komponensből áll. A tagállamok többségének támogatásával különösen a Bizottság arra az álláspontra helyezkedik, hogy az aggodalomra okot adó anyag hányadát az összeállított árucikkre tekintettel kell kiszámítani. Néhány tagállam – a jelen eljárás résztvevőinek többsége – ezzel szemben úgy véli, hogy elegendő, ha az említett hányad az egyes komponensekben jelen van. Ebben az esetben sokkal gyakrabban állna fenn információk közlésére vonatkozó kötelezettség.
3. E vita nyilvánvalóan kiemelkedő jelentőséggel bír az árucikkek szabad forgalma szempontjából, hiszen annak eredményeként az árucikkekre a különböző tagállamokban eltérő követelmények vonatkozhatnak. Ezért a Bíróságnak kell tisztáznia azt.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. A REACH‑rendelet
4. A REACH‑rendelet alábbi preambulumbekezdései emelendők ki:
„(1) E rendelet célja az emberi egészség és a környezet magas szintű védelmének, valamint az önmagukban, keverékekben és árucikkekben lévő anyagok szabad mozgásának biztosítása, a versenyképesség és az innováció javítása mellett. Ennek a rendeletnek támogatnia kell az anyagokkal kapcsolatos veszélyek felmérésének alternatív vizsgálati módszereit is.
[…]
(3) A fenntartható fejlődés elérése érdekében a vegyi anyagokra vonatkozó jogszabályok közelítése során biztosítani kell az emberi egészség‑ és a környezetvédelem magas szintjét. Az említett jogszabályokat megkülönböztetéstől mentesen kell alkalmazni, függetlenül attól, hogy az anyagokat a belső piacon vagy a nemzetközi kereskedelemben forgalmazzák‑e a Közösség nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban.
[…]
(29) Mivel az árucikkek előállítóinak és importőreinek felelősséget kell viselniük árucikkeikért, helyénvaló regisztrálási követelményt megszabni az olyan anyagok tekintetében, amelyeket ezek az árucikkek rendeltetésszerűen kibocsátanak, és amelyeket az adott felhasználás tekintetében még nem regisztráltak. Az árucikkekben a mennyiségi és koncentrációs küszöböt meghaladóan található különösen veszélyes anyagok esetében az Ügynökségnek bejelentést kell tenni, amennyiben az anyaggal való expozíciót nem lehet kizárni, és amennyiben az anyagnak ezt a felhasználását még senki nem regisztráltatta. Az Ügynökséget fel kell hatalmazni arra is, hogy előírhassa regisztrációs dokumentáció benyújtását, amennyiben okkal feltételezi, hogy egy anyag valamely árucikkből történő kibocsátása veszélyt jelenthet az emberi egészségre vagy a környezetre, és az anyagot az adott árucikkek termelőnként vagy importőrönként évi 1 tonnát meghaladó összmennyiségben tartalmazzák. A különösen veszélyes anyagok felhasználására vonatkozó engedélyezési kérelmek határidejének lejártát követően az Ügynökségnek mérlegelnie kell a korlátozásra vonatkozó javaslat szükségességét, amennyiben úgy ítéli meg, hogy ezen anyagoknak az árucikkekben való használata nem megfelelően ellenőrzött veszélyt jelent az emberi egészségre vagy a környezetre.
[…]
(56) A vegyi anyagok kockázatának kezelése tekintetében a gyártók vagy importőrök felelősségének részét képezi az ezekre az anyagokra vonatkozó információk más szakemberekkel – például továbbfelhasználókkal vagy forgalmazókkal – való közlése. Továbbá, az árucikkek előállítói vagy importőrei kötelesek kérelemre tájékoztatást adni az ipari vagy foglalkozásszerű felhasználóknak az árucikkek biztonságos használatáról. E fontos felelősséget a szállítói lánc egészére alkalmazni kell annak lehetővé tétele érdekében, hogy valamennyi szereplő teljesíthesse az anyagok felhasználásából eredő kockázatok kezelésével kapcsolatban rá háruló kötelezettségeket.
[…]
(117) Az uniós polgárok számára biztosítani kell az olyan vegyi anyagokra vonatkozó információkhoz való hozzáférést, amelyekkel érintkezésbe kerülhetnek, hogy lehetőségük legyen arra, hogy megalapozott döntéseket hozzanak a vegyi anyagok felhasználásáról. […]
[…]”
5. A REACH‑rendelet 1. cikke határozza meg a rendelet céljait és hatályát:
„(1) E rendelet célja az emberi egészség és a környezet magas szintű védelmének – beleértve az anyagokkal kapcsolatos veszélyek felmérésénél az alternatív vizsgálati módszerek elősegítését is –, valamint az anyagok belső piaci szabad forgalmának biztosítása, a versenyképesség és az innováció erősítésével egyidejűleg.
[…]
(3) Ez a rendelet azon az elven nyugszik, hogy a gyártók, importőrök és a továbbfelhasználók kötelessége biztosítani, hogy olyan anyagokat gyártsanak, hozzanak forgalomba vagy használjanak fel, amelyek nincsenek káros hatással az emberi egészségre vagy a környezetre. A rendelkezései az elővigyázatosság elvén alapulnak.”
6. A REACH‑rendelet 2. cikkének (2) bekezdése szabályozza, hogy valamely árucikk mikor nem minősül többé árucikknek:
„A […] hulladék nem minősül az e rendelet 3. cikke szerinti anyagnak, keveréknek vagy árucikknek.”
7. A REACH‑rendelet 3. cikke különböző, a jelen ügyben jelentőséggel bíró fogalmakat határoz meg:
„3. »árucikk«: olyan tárgy, amely az előállítás során a funkcióját a kémiai összetételnél nagyobb mértékben meghatározó különleges formát, felületet vagy alakot kap;
4. »árucikkek előállítója«: olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely a Közösségen belül árucikkeket gyárt vagy szerel össze;
[…]
11. »importőr«: az a Közösségben letelepedett természetes vagy jogi személy, aki a behozatalért felel;
12. »forgalomba hozatal«: a harmadik fél számára fizetés ellenében vagy ingyenesen történő szállítás vagy rendelkezésre bocsátás. […]
[…]
33. »árucikk szállítója«: egy árucikk gyártója vagy importőre, forgalmazó vagy a szállítói lánc más szereplője, aki egy árucikket piaci forgalomba hoz;
[…]”.
8. A REACH‑rendelet 7. cikke bizonyos információk közlésére vonatkozó kötelezettségeket ír elő az ECHA‑val szemben az árucikkek tekintetében:
„(2) Árucikkek előállítói vagy importőrei [helyesen: Az árucikkek előállítói vagy importőrei] […] bejelentik az Ügynökségnek, ha az anyag megfelel az 57. cikkben szereplő kritériumoknak és az 59. cikk (1) bekezdése szerint azonosított anyag, amennyiben mindkét alábbi feltétel teljesül:
a) az anyag előállítónként vagy importőrönként összesen évi egy tonnát meghaladó mennyiségben van jelen az adott árucikkekben;
b) az anyag 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen az adott árucikkekben.
(3) A (2) bekezdést nem kell alkalmazni, amennyiben az árucikkek előállítói vagy importőrei képesek kizárni a humán vagy környezeti expozíciót szokásos vagy ésszerűen előre látható felhasználási feltételek mellett, beleértve az ártalmatlanítást. Ilyen esetekben a gyártó vagy az importőr az árucikk átvevője számára megfelelő útmutatásokat ad.
[…]
(5) Az Ügynökség hozhat olyan határozatot, amely előírja az árucikkek előállítóinak vagy importőreinek, hogy e címmel összhangban nyújtsanak be regisztrálási kérelmet az adott árucikkekben található anyagra, amennyiben az alábbi feltételek mindegyike teljesül:
a) az anyag évente, előállítónként vagy importőrönként, összesen az egy tonnát meghaladó mennyiségben van jelen az árucikkben;
b) az Ügynökség megalapozottan feltételezi, hogy:
i. az árucikkekből az anyag kibocsátódik a környezetbe; és
ii. az anyagnak az árucikkekből való kibocsátása kockázatot jelent az emberi egészségre vagy a környezetre nézve;
c) az anyagra nem vonatkozik az (1) bekezdés.
A regisztrálás iránti kérelmet a IX. címmel összhangban meghatározott díjjal együtt kell benyújtani.
(6) Az (1)–(5) bekezdést nem kell alkalmazni azokra az anyagokra, amelyeket az adott felhasználás tekintetében már regisztráltak.
[…]”
9. A REACH‑rendelet 33. cikke az átvevőkkel és fogyasztókkal szemben fennálló, árucikkekkel kapcsolatos információk közlésére vonatkozó kötelezettséget konkretizálja:
„(1) Az 57. cikkben foglalt kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése alapján beazonosított anyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazó árucikk szállítója az átvevő felet az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő elegendő – a szállító rendelkezésére álló – információval látja el, beleértve többek között legalább az anyag nevét.
(2) Egy fogyasztó kérésére az 57. cikkben foglalt kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése alapján beazonosított anyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazó árucikk szállítója a fogyasztót az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő elegendő – a szállító rendelkezésére álló – információval látja el, beleértve többek között legalább az anyag nevét.
A vonatkozó információkat a kérés kézhezvételétől számított 45 napon belül díjmentesen kell biztosítani.”
10. A REACH‑rendelet 55. cikke rögzíti a különös aggodalomra okot adó anyagokra vonatkozó rendelkezések céljait:
„E cím célja a belső piac megfelelő működésének biztosítása, valamint – egyidejűleg – a különös aggodalomra okot adó anyagok felhasználásából eredő kockázatok megfelelő ellenőrzésének, és annak biztosítása, hogy ezeket az anyagokat fokozatosan megfelelő alternatív anyagokkal vagy technológiákkal helyettesítsék, amennyiben az gazdaságilag vagy műszakilag megvalósítható. Ebből a célból az engedélyezési kérelmet benyújtó összes gyártónak, importőrnek és továbbfelhasználónak elemeznie kell az alternatívák rendelkezésre állását, valamint meg kell vizsgálnia azok kockázatait és a helyettesítés technikai és gazdasági megvalósíthatóságát.”
11. A REACH‑rendelet 57. cikke határozza meg a különös aggodalomra okot adó anyagokat:
„Az 58. cikkben megállapított eljárással összhangban a következő anyagok tüntethetők fel a XIV. mellékletben:
a) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.6 szakaszával összhangban a »rákkeltő« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába sorolják be;
b) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.5 szakaszával összhangban a »csírasejt‑mutagenitás« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába sorolják be;
c) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.7 szakaszával összhangban a »reprodukciós toxicitás« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába (a szexuális működésre és termékenységre vagy a fejlődésre gyakorolt káros hatások) sorolják be;
d) az e rendelet XIII. mellékletében meghatározott kritériumokkal összhangban a perzisztens, bioakkumulatív és mérgező anyagok;
e) az e rendelet XIII. mellékletében meghatározott kritériumokkal összhangban a nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív anyagok;
f) olyan anyagok – mint például az endokrin rendszert károsító tulajdonságokkal rendelkező anyagok, a perzisztens, bioakkumulatív és mérgező tulajdonságokkal rendelkező anyagok, vagy a nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív anyagok –, amelyek esetében nem teljesülnek a d) vagy e) pont kritériumai, és amelyek esetében tudományosan igazolható módon megállapítják, hogy valószínűleg olyan súlyos hatást gyakorolnak az emberi egészségre és a környezetre, amely az a)–e) pontban felsorolt anyagokkal azonos mértékű aggodalomra ad okot, és amelyek meghatározására az 59. cikkben meghatározott eljárással összhangban eseti alapon kerül sor.”
12. A REACH‑rendelet 59. cikke rögzíti azt az eljárást, amelynek keretében az ECHA az engedélyezési követelmény bevezetéséhez úgynevezett „jelöltlistára” teheti az 57. cikk szerinti ismérvekkel rendelkező anyagokat.
2. A Vegyianyag‑ügynökség útmutatója
13. A jogvita tárgyát képező kérdéssel a Vegyianyag‑ügynökségnek „[a]z árucikkekben lévő anyagokkal kapcsolatos követelményekre vonatkozó, 2011. április 1‑jei útmutató[ja] (2. változat)”(3) foglalkozik. Az útmutató 4.4 pontja értelmében a különös aggodalomra okot adó anyagok koncentrációját az összeállított árucikkek esetében az árucikk egészére tekintettel kell meghatározni:
„A jelöltlistán szereplő adott SVHC anyag ugyanazon árucikk különféle komponensein belül különféle koncentrációkban is jelen lehet, például egy laptop házában egyfajta, míg annak transzformátorában valamilyen más koncentrációban. A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése és 33. cikke szerinti követelmények alkalmazásának feltétele, hogy az SVHC anyag koncentrációjának meg kell haladnia a 0,1 tömegszázalékos (m/m) küszöbértéket a[z] […] árucikk egészén belül. […]”
B – A francia jog
14. Az alapügy tárgyát a „Közlemény a gazdasági szereplőknek az 1907/2006 (REACH) rendelet 7. cikke (2) bekezdésének és 33. cikkének alkalmazásában az árucikkekben található anyagokra vonatkozó információk közlésére vonatkozó kötelezettségről – a 7. cikk (2) bekezdésében és a 33. cikkben hivatkozott 0,1 tömegszázalékos küszöb értelmezése című dokumentum érvényessége képezi, amelyet a francia ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (a környezetvédelemért, a fenntartható fejlődésért, a közlekedésért és a lakásügyért felelős miniszter) 2011. június 8‑án bocsátott ki (a továbbiakban: miniszteri közlemény).
15. A kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint e közlemény a következőket tartalmazza:
„Az Európai Vegyianyag‑ügynökség […] honlapján 2011. április 1‑jén közzétett, a REACH‑rendeletnek az árucikkekben található anyagokra történő alkalmazásáról szóló átdolgozott útmutatóra, pontosabban az ügyvezető igazgató ezen útmutatóhoz fűzött, azon megjegyzésére hivatkozással, amelyben az ügyvezető igazgató jelzi, hogy az útmutató tekintetében nem állt fenn konszenzus az Európai Unió / Európai Gazdasági Térség valamennyi tagállama között, a francia hatóságok a jelen közlemény útján tájékoztatják a gazdasági szereplőket a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének és 33. cikkének alkalmazását illetően Franciaország által elfogadott értelmezésről. A hatóságok rögzítik, hogy az árucikk fogalma úgy értendő, mint minden olyan tárgy, amely megfelel az árucikk REACH értelmében vett meghatározásának, nevezetesen az »olyan tárgy, amely az előállítás során a funkcióját a kémiai összetételnél nagyobb mértékben meghatározó különleges formát, felületet vagy alakot kap« (a 3. cikk 3. pontja). Így egy árucikk állhat egy vagy több, az árucikk meghatározásának megfelelő tárgyból, és a 7. cikk (2) bekezdésében és a 33. cikkben foglalt rendelkezések ezért mindegyikükre alkalmazandók.”
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
16. Az alapeljárásban két francia, kereskedelmi társaságokból álló szövetség kifogásolja a miniszteri közleményt. A jogvitával foglalkozó francia államtanács (Conseil d’État) a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
A REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdéséből, valamint 33. cikkéből eredő kötelezettségek, amennyiben az e rendelet értelmében vett valamely „árucikk” több olyan elemből áll, amelyek maguk is megfelelnek az „árucikk” e rendeletben rögzített meghatározásának, csak az összeállított árucikk tekintetében alkalmazandók, vagy az „árucikk” meghatározásának megfelelő minden egyes elem tekintetében?
17. A Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (kereskedelmi és értékesítési társaságok szövetsége) a Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maisonnal (barkács‑ és lakberendezési üzletek szövetsége) (a továbbiakban: FCD és FMB) közösen terjesztett elő írásbeli észrevételeket, és szintén ilyen észrevételeket terjesztett elő a Francia Köztársaság, a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, Írország, a Görög Köztársaság, az Osztrák Köztársaság, a Svéd Királyság, a Norvég Királyság és az Európai Bizottság. Az említettek Görögország és Ausztria kivételével részt vettek a 2015. január 8‑i tárgyaláson is.
IV – A jogkérdésről
18. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem jobb megértése érdekében az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést először el kell helyezni a REACH‑rendelet szabályozási összefüggésében (erre vonatkozóan lásd az A pontot). Ezt követően az árucikk fogalmát (erre vonatkozóan lásd a B pontot), és az előállítóknak és az importőröknek az ECHA‑val szemben a 7. cikk (2) bekezdése alapján fennálló bejelentési kötelezettségeit (erre vonatkozóan lásd a C pont 1. és 2. alpontját), valamint a szállítóknak az átvevőkkel és a fogyasztókkal szemben a 33. cikk alapján fennálló, információk közlésére vonatkozó kötelezettségeit (erre vonatkozóan lásd a C pont 3. alpontját) kell megvizsgálni.
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés normatív összefüggéseiről
19. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a REACH‑rendelet úgynevezett „különös aggodalomra okot adó anyagokra” vonatkozó rendelkezéseivel függ össze, amely anyagok tulajdonságait az 57. cikk határozza meg. Az említett anyagok e rendelkezés alapján veszélyeztetik az egészséget, mert rákkeltő hatással, csírasejt‑mutagenitással vagy reprodukciót károsító hatással rendelkeznek (az 57. cikk a)–c) pontja). Az említett anyagok a környezetet is károsíthatják, mert perzisztensek, bioakkumulatívak és mérgezők, illetve nagyon perzisztensek és nagyon bioakkumulatívak (az 57. cikk d) és e) pontja). Eseti alapon egyenértékű tulajdonságok is elegendők (az 57. cikk f) pontja).
20. Az említett anyagokat a Bizottság határozat útján, komitológiai eljárás keretében felveheti a REACH‑rendelet XIV. mellékletébe, amely a legutóbbi módosítást(4) követően 31 anyagot tartalmaz.(5) Az 56. cikk értelmében az említett mellékletben felsorolt anyagok felhasználásához főszabály szerint engedély szükséges, amelyet a Bizottság a 60–64. cikk alapján ad meg.
21. A szóban forgó, megvitatandó rendelkezések mindazonáltal olyan anyagokra vonatkoznak, amelyek már a mellékletbe való felvételre szánt anyagok úgynevezett jelöltlistáján szerepelnek. Ezeket az anyagokat az ECHA az 59. cikkben rögzített eljárásban azonosíthatja, ha azok a különös aggodalomra okot adó anyagok tulajdonságaival rendelkeznek. A jelöltlistán szereplő anyagok közül kiválasztják azokat az anyagokat, amelyek XIV. mellékletbe való felvételét alaposabban meg kell vizsgálni. A felek egyébként a tárgyaláson elhangzott kérdésre válaszul egybehangzóan azt állították, hogy ezek a jelöltanyagok a XIV. mellékletbe való felvételt követően továbbra is a jelöltlistán maradnak.
22. A jelöltlistán legutóbb 155 anyag szerepelt.(6) További anyagok is rendelkezhetnek ilyen tulajdonságokkal,(7) de amíg nincsenek felvéve a jelöltlistára, addig nem érinti őket a szóban forgó kérdés.(8)
23. A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében az árucikkek előállítói vagy importőrei bejelentik az ECHA‑nak, ha a jelöltlistán szereplő anyag előállítónként vagy importőrönként összesen évi egy tonnát meghaladó mennyiségben vagy 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen az adott árucikkekben.
24. A REACH‑rendelet 33. cikkének (1) bekezdése ezen túlmenően úgy rendelkezik, hogy a jelöltanyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazó árucikk szállítója az átvevő felet az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő elegendő – a szállító rendelkezésére álló – információval látja el, beleértve többek között legalább az anyag nevét. A (2) bekezdés értelmében a szállító a fogyasztót annak kérésére ugyanilyen információval látja el.
25. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az árucikket érintő, 0,1 tömegszázalékos (w/w) koncentrációs küszöb alkalmazására vonatkozik. Tisztázandó, hogy az árucikkekből összeállított árucikkek esetében az árucikk egésze, vagy az egyes részárucikkek tekintetében alkalmazandó‑e az említett küszöb.
26. Ezt több tagállam a kerékpár példáján keresztül illusztrálja, amelynek műanyagból készült kormánymarkolatai a különös aggodalomra okot adó anyagok jelöltlistáján szereplő lágyítószert tartalmaznak. A hányadküszöböt önmagában a kormánymarkolatok tekintetében azok jelöltanyag‑tartalma esetlegesen eléri, a kerékpár egésze tekintetében azonban vélhetően nem. További példaként hivatkoztak még a székre, amelynek huzata jelöltanyagokat tartalmaz, illetve egész repülőgépekre, amelyekbe ilyen székeket szerelnek be.
B – Az árucikknek a REACH‑rendelet 3. cikkének 3. pontja szerinti fogalmáról
27. Az eljárásban részt vevő tagállamok többsége a REACH‑rendelet 3. cikkének 3. pontjában szereplő fogalommeghatározást veszi alapul. Ennek értelmében az „árucikk” olyan tárgy, amely az előállítás során a funkcióját a kémiai összetételnél nagyobb mértékben meghatározó különleges formát, felületet vagy alakot kap.
28. Írország állításaival ellentétben a funkciónak nem kell önálló jellegűnek lennie, tehát a tárgyat más tárgyaktól függetlenül jellemeznie. Semmi sem utal erre a szövegben, és ez túlzott mértékben korlátozná az árucikk fogalmának terjedelmét is. Több tárgy funkciója ugyanis csak más tárgyakkal, anyagokkal vagy keverékekkel együtt valósítható meg. Az említett kormánymarkolatok és székhuzatok mellett például a csavarok említhetők meg. Ilyen tárgyakat is forgalomba hoznak mindazonáltal annak érdekében, hogy mások azokat összetettebb árucikkek, például kerékpárok, székek vagy repülőgépek előállítására használhassák fel.
29. Egy ólomrúd vagy a műgyanta(9) ezzel szemben nem árucikkek, hanem anyagok, tehát a REACH‑rendelet 3. cikkének 1. pontja értelmében vett kémiai elemek és vegyületeik. Funkciójukat nem elsősorban formájuk, felületük vagy alakjuk határozza meg, hanem kémiai összetételük. A 3. cikk 2. pontja értelmében léteznek még ezenkívül különböző anyagokat tartalmazó keverékek, például vízalapú festékek vagy lakkok, is.
30. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy a jelen ügyben vizsgálandó, az ECHA‑val szemben fennálló bejelentési kötelezettségek (a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése), és az átvevőkkel és fogyasztókkal szemben fennálló, információk közlésére vonatkozó kötelezettségek (33. cikk) a 2. cikk (5) és (6) bekezdése értelmében nem vonatkoznak az élelmiszerekre.
31. A fogalommeghatározásból nem következik, hogy valamely részárucikk ne minősülne többé árucikknek akkor, ha azt más részárucikkekkel illesztik össze azért, hogy egész árucikket állítsanak elő.
32. Ahogyan azt például Belgium és Norvégia hangsúlyozza, kizárólag a REACH‑rendelet 2. cikkének (2) bekezdése szabályozza kifejezetten, hogy az árucikkek mikor nem tekintendők többé árucikkeknek, ez nevezetesen abban az esetben valósul meg, ha azok uniós jogi értelemben vett hulladékká válnak.
33. Az Írország által kifejtettektől eltérően a részárucikk a funkcióját sem veszíti el szükségszerűen akkor, ha azt valamely egészárucikkbe illesztik be. Mint az már megállapítást nyert, a részárucikk gyakran csak az ezen egész árucikkbe történő beillesztés révén valósítja meg funkcióját. Így az említett kormánymarkolatok funkciója például a kerékpár komponenseiként történő felhasználásban rejlik.
34. A részárucikk mindazonáltal a funkcióját megváltoztató formát, felületet vagy alakot is kaphat beépítése során. Erre kell gondolni például a textíliák esetében, amelyek különböző árucikkekhez használhatók fel. A lehetséges funkciók száma jelentős mértékben beszűkül, ha a textíliából – akárcsak a belga példában – székhuzatot készítenek. Mindazonáltal főszabály szerint az ilyen, funkciójában korlátozott részárucikk is rendelkezik az azt az egészárucikkhez felhasznált egyéb részárucikkektől megkülönböztető önálló funkcióval. A székhuzat más funkcióval rendelkezik, mint a többi felhasznált részárucikk, például a párnázóanyag, az esetlegesen felhasznált tollak vagy a szék váza.
35. A részárucikk azonosíthatósága csak annyiban vész el, amennyiben az árucikk valamely egész árucikkbe történő beillesztése során elveszíti saját, a funkcióját a kémiai összetételnél nagyobb mértékben meghatározó formáját, felületét vagy alakját. Ezen esetek a gyakorlatban mindazonáltal alighanem csekély jelentőséggel bírnak Az esetleges példák esetében pedig mindig figyelembe kell venni, hogy eredetileg egyáltalán árucikkekről, nem pedig anyagokról volt‑e szó.
36. Amennyiben tehát valamely részárucikk az egész árucikkbe történő beillesztése ellenére megtartja saját, a funkcióját a kémiai összetételnél nagyobb mértékben meghatározó formáját, felületét vagy alakját, az továbbra is árucikknek tekintendő. Az árucikk fogalma ezért önmagában véve amellett szól, hogy bizonyos anyagok koncentrációjának kiszámításakor inkább a részárucikk, mintsem az egész árucikk szolgáljon alapul.
C – A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése és 33. cikke szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettségekkel való összefüggésről
37. Az árucikk fogalommeghatározása mindazonáltal különleges, az árucikkek előállítóit vagy importőreit (a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése), illetve szállítóit (33. cikk) terhelő kötelezettségekkel összefüggésben alkalmazandó.
38. A Bizottság véleménye szerint az említett személyek nem a részárucikkeket, hanem az egész árucikket gyártják, importálják vagy szállítják. Ezért a jelöltanyagok koncentrációját is az árucikk egésze vonatkozásában kell értékelni.
39. Az alapeljárásban megtámadott francia közlemény és több más tagállam véleménye szerint a hányadküszöböt ezzel szemben az egyes részárucikkek tekintetében kell kiszámítani.
40. E véleménykülönbséggel mindazonáltal külön‑külön kell foglalkozni az árucikkek előállítói, importőrei és szállítói tekintetében.
1. Az árucikkeknek a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében vett előállítójáról
41. Az ECHA‑val szemben a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján fennálló bejelentési kötelezettség egyrészt az árucikkek előállítóját terheli. A 3. cikk 4. pontja értelmében az „árucikkek előállítója” olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely az Unión belül árucikkeket gyárt vagy szerel össze.
42. Ha az előállító úgy gyárt vagy szerel össze valamely egész árucikket, hogy részárucikkeket kombinál, ez nem jelenti azt, hogy e részárucikkeket is ő gyártotta vagy szerelte össze. Munkamegosztáson alapuló gazdaságban valószínű, hogy az árucikk egészének előállítója részben vagy egészben más előállítóktól szerzi be a szükséges komponenseket. A felsorolt példák – kerékpárok, székek, repülők és autók – kitűnően rávilágítanak erre.
43. Az „előállító” szó jelentésével azonban összeegyeztethetetlen lenne az egész árucikk előállítójának az általa felhasznált részárucikkek gyártását is betudni, amennyiben azokat ténylegesen más előállítók gyártották vagy szerelték össze. Az előbbi csak annyiban lehet a részárucikkek előállítója, amennyiben azokat saját maga gyártotta vagy szerelte össze (más részárucikkekből).
44. Az olyan részárucikkekből álló egész árucikk előállítója tehát, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, de amelyeket más előállítók gyártottak vagy szereltek össze, köteles bejelenteni az ECHA‑nak, ha az 57. cikkben szereplő kritériumoknak megfelelő, és az 59. cikk (1) bekezdése szerint azonosított anyag 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen az árucikk egészében.
45. A például Franciaország és Németország által kifejtett állásponttal ellentétben nem szükséges az előállítókat ennek ellenére a felhasznált részárucikkekben található jelöltanyagok bejelentésére kötelezni. Ahogyan azt ugyanis az eljárás más résztvevői is elismerik, az ECHA az egész árucikk előállítójának közreműködése nélkül is megkapja ezeket az információkat. Ha ugyanis a részárucikkeket az Unióban állítják elő, vagy az Unióba importálják, akkor az információk közlésére vonatkozó kötelezettség a részárucikk előállítóját vagy – amint az az alábbiakban bemutatásra szorul – importőrét terheli.
2. Az árucikkeknek a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében vett importőréről
46. A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében másrészt az árucikkek importőre köteles az ECHA‑nak bejelentést tenni.
47. A REACH‑rendelet 3. cikkének 11. pontja értelmében „importőr” az az Unióban letelepedett természetes vagy jogi személy, aki a behozatalért, vagyis az Unió vámterületére történő fizikai behozatalért (a 3. cikk 10. pontja) felel.
48. E fogalommeghatározások szövege szerint az olyan részárucikkekből álló egész árucikk importőre, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, a részárucikkek importőre is egyúttal. Milyen más természetes vagy jogi személyeknek kellene felelniük e részárucikkeknek az Unió vámterületére történő fizikai behozataláért?
49. Az előállító fogalmának fent kialakított értelmezése is amellett szól, hogy az egész árucikk importőrét az abban található részárucikkek importőrének kell tekinteni. Ilyen értelmezés mellett ugyanis kiegészíti egymást az előállító és az importőr fogalma, és biztosítják az ECHA átfogó tájékoztatását. Az ECHA vagy a részárucikkek Unión belüli tényleges előállítóitól, vagy az importőröktől – legyenek azok akár a részárucikkek importőrei, akár a részárucikkeket tartalmazó egész árucikkek importőrei – kapja meg a jelöltlistán szereplő anyagok részárucikkekben történő felhasználására vonatkozó szükséges információkat.
50. A Bizottság, az FCD és az FMB, valamint Írország és Görögország kifogásai ezzel szemben nem fogadhatók el.
a) Az egyértelműbb szabályozás hiányáról
51. A Bizottság úgy véli, hogy abban az esetben, ha a jogalkotó az importőr bejelentési kötelezettségét kívánta volna előírni a részárucikkek vonatkozásában, ezt a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdésében foglaltaknál egyértelműbben rögzítette volna. Ez derül ki például a XVII. melléklet 23. pontjának 5–7. alpontja és a XVII. melléklet 61. pontja szerinti korlátozásokból, amelyek szintén olyan koncentrációs küszöböket írnak elő, amelyek kifejezetten árucikkekre „vagy azok részei[re]” vonatkoznak. A jogalkotási eljárásban még különböző javaslatok is születtek egy megfelelő megfogalmazásra,(10) amelyek azonban nem jutottak érvényre.
52. Dánia és Németország mindazonáltal helyesen állapítja meg, hogy a XVII. melléklettel vont párhuzam nem meggyőző. Legalábbis a 23. pont szerinti, kadmiumra vonatkozó korlátozások a 76/769/EGK irányelvből(11) kerültek át, amely nem használta az árucikk fogalmát. A komponenseknek a bejelentési kötelezettség körébe vonása tehát kifejezett szabályozást igényel. Az, hogy a jogalkotó a XVII. melléklet későbbi kiegészítései, mint például a 61. pontban foglalt, dimetil‑fumarátra vonatkozó korlátozások előírása során e szabályozási gyakorlathoz igazodott, nem bír különös jelentőséggel a REACH‑rendelet említett melléklettel közvetlenül össze nem függő rendelkezéseinek értelmezése szempontjából.
53. A jogalkotási eljárásban tett javaslatokra való utalásokkal kapcsolatban el kell ismerni, hogy a részárucikkeknek a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének hatálya alá vonását egyértelműbben is lehetett volna szabályozni. Az említett rendelkezés hatályának ilyen jellegű kiterjesztése mindazonáltal nem került kizárásra sem. A pontosabb szabályozás hiánya tehát azt is jelentheti, hogy feleslegesnek tekintették a pontosítási javaslatokat, vagy hogy nem sikerült egyetértésre jutni a két értelmezési lehetőség egyikét illetően. Ezért ezen érv sem teszi szükségszerűvé az importőr fogalmának a Bizottság javaslatának megfelelő szűk értelmezését.
b) A jogbiztonságról
54. Ezen Írország jogbiztonságra való hivatkozása sem változtat. A jogbiztonság általános elve szerint, amely az uniós jog alapvető elvének minősül, a szabályozásnak különösen egyértelműnek és világosnak kell lennie, lehetővé téve azt, hogy a jogalanyok egyértelműen megismerjék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el.(12)
55. A jogbiztonság elve mindazonáltal nem követeli meg, hogy valamely rendelkezés minden kétséget kizárjon az értelmezését illetően. Jelentőséggel inkább az bír, hogy a szóban forgó jogi aktus félreérthető‑e annyira, hogy emiatt nem oszlathatók el megfelelő bizonyossággal a rendelkezés terjedelmét vagy tartalmát illető esetleges kétségek.(13) A jelen ügyben azonban nem ez a helyzet, és ezt Írország sem vonja kétségbe.
56. Ezzel szemben nem egyértelmű, hogy a jogbiztonság elve alapján hogyan kerülhet előnybe a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdése két értelmezési módjának egyike az importőrök vonatkozásában.
57. Ezen érvet inkább úgy értelmezem, hogy a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdése értelmezésének nehézségei megszűnnének, ha az ECHA útmutatója kötelező erővel rendelkezne. A következőkben ezzel kell foglalkozni.
c) Az ECHA útmutatójáról
58. Az alapeljárásban vitatott francia közlemény és az eljárásban részt vevő tagállamok többségének álláspontja ugyanis ellentétes azzal az útmutatóval, amelyet az ECHA a tagállamok többségének egyetértésével tett közzé.(14) Ezen útmutató értelmében ugyanis az árucikk egészén belüli koncentrációt kell alapul venni.
59. Az ECHA egyéb útmutatóihoz hasonlóan ez az útmutató is hasznos a vonatkozó rendelkezések értelmezése szempontjából, különösen amennyiben az a Bizottság és a tagállamok egybehangzó véleményét dokumentálja. A 77. cikk (2) bekezdésének g) pontja értelmében az ECHA titkárságának többek között az a feladata, hogy technikai és tudományos iránymutatást adjon a 7. cikknek az árucikkek előállítói és importőrei általi alkalmazása tekintetében. A 77. cikk (2) bekezdésének k) pontja ezen túlmenően magyarázó tájékoztató készítését írja elő a rendelettel kapcsolatban. Egy útmutató mindamellett nem értelmezheti kötelező jelleggel az uniós jog rendelkezéseit.(15)
60. Ezen az uniós szervek által a tudományos vagy technikai szempontból összetettebb tényállások értékelése terén élvezett, Görögország által hangsúlyozott széles mérlegelési mozgástér sem változtat. Igaz, hogy ilyen mozgástérrel az ECHA is rendelkezik, például a REACH‑rendelet 59. cikkének megfelelően az anyagok jelöltlistára való felvétele körében.(16) A jelen ügyben azonban nem ténybeli értékelésről, hanem az uniós jog értelmezéséről van szó. Ez összetett jogkérdések esetében is a Bíróság feladata.
61. Ezt egyébként egyértelműen kifejezésre juttatja az útmutató impresszumoldalán található megfelelő közlemény: „Felhívjuk azonban a felhasználók figyelmét arra, hogy a REACH‑rendelet szövege jelenti az egyetlen hiteles jogi hivatkozást, továbbá az e dokumentumban foglalt információk nem minősülnek jogi tanácsadásnak.”
62. Az ECHA útmutatója tehát nem kötelező erejű.
d) A belső piacról
63. Az ECHA útmutatójával összefüggésben a Bizottság a belső piac veszélyeztetésére is hivatkozik. Ez akkor képzelhető el, ha a tagállamok különbözőképpen értelmezik a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettséget, és néhányuk bejelentés hiányában az 5. cikknek megfelelően kétségbe vonja az árucikkek forgalmazhatóságát.
64. Ezek a belső piac szempontjából fennálló kockázatok megvilágítják ugyan az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben felvetett kérdés megválaszolásának szükségességét, de nem jelentenek érvet a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének bizonyos típusú értelmezése mellett.
e) Az arányosságról
65. A Bizottság mindazonáltal aránytalannak tekinti a részárucikkekben található jelöltanyagokra vonatkozó bejelentési kötelezettséget.
66. Az arányosság elve az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének második mondata és (4) bekezdése alapján köti az Uniót, és az az uniós jog általános elvei közé tartozik. Az megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne lépjék túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges a szóban forgó szabályozás által elérni kívánt jogszerű célok megvalósításához, így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé korlátozót kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest.(17)
67. Az importőrök kötelezése arra, hogy jelentsék be az ECHA‑nak az importált egész árucikkekben található részárucikkekben megfelelő mennyiségben előforduló jelöltanyagokat, alkalmas a bejelentési kötelezettség céljainak megvalósítására. A bejelentés lehetővé teszi az ECHA számára, hogy az érintett anyagmennyiségeket és azok felhasználását figyelembe vegye azon anyagoknak a REACH‑rendelet 58. cikkének (3) bekezdése alapján elvégzendő kiválasztásakor, amelyek tekintetében a Bizottság engedélyezési követelményt vezet be. A bejelentés azt is lehetővé teszi az ECHA számára, hogy a 7. cikk (5) bekezdésének megfelelően regisztrálási kérelem benyújtását követelje meg ezen anyagok tekintetében, vagy a (29) preambulumbekezdéssel összhangban mérlegelje a 69. cikk szerinti, korlátozásra vonatkozó javaslatot.
68. A bejelentési kötelezettség szükséges is e célok megvalósításához. Bejelentés nélkül fennállna annak veszélye, hogy az ECHA nem értesül az árucikkekben található, különös aggodalomra okot adó anyagok jelentős – importőrönként évi egy tonnát meghaladó – mennyiségű felhasználásáról.
69. Ezzel összefüggésben el kell utasítani a Bizottság, valamint az FCD és az FMB azon érvét, hogy a részárucikkeket nem szükséges a bejelentési kötelezettség körébe vonni, mert a korlátozások, az engedélyezési követelmény, illetve a tagállamoknak a REACH‑rendelet 129. cikke szerinti biztonsági intézkedései megfelelően biztosítják a környezet és az egészség védelmét. Az ECHA‑nak történő bejelentés ugyanis éppen a korlátozások vagy az engedélyezési követelmény szükségességének tisztázásához járul hozzá. Továbbá az sem tűnik kizártnak, hogy az ECHA‑nak tett bejelentések váltják ki a tagállami biztonsági intézkedéseket.
70. A Bizottság érvelése mindazonáltal arra irányul, hogy a részárucikkekkel kapcsolatos bejelentési kötelezettség által okozott hátrányok túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest.
71. A Bizottság ezzel kapcsolatban az importőröknek a szükséges információk harmadik országbeli szállítóiktól való beszerzésével kapcsolatos nehézségeire hivatkozik. E szállítók gyakran nem tudják, hogy találhatók‑e jelöltanyagok az árucikkekben, mivel a megfelelő információkat nem továbbítják harmadik országbeli szállítói láncaikon keresztül. A megfelelő információkat emellett részben üzleti titokként kezelik.
72. Az FCD és az FMB ennek megfelelően rámutat az árucikkek jelöltanyagok jelenléte és koncentrációja szempontjából történő megvizsgálásának költségeire. Egy lábbeli megvizsgálása 2200 és 2400 euró közötti összegbe kerülne. Ha ellenben a lábbeliben található részárucikkeket kellene megvizsgálni, akkor 22 800 euró összegű költség merülne fel.
73. Amint azt például Németország kifejti, nem egyértelmű mindazonáltal, hogy a bejelentési kötelezettségek egész árucikkekre való korlátozása valóban a kívánt tehermentesítéssel járna‑e. Még mindig minden árucikk egészét meg kellene ugyanis vizsgálni a jelöltanyagok koncentrációja szempontjából. Az ECHA ezzel kapcsolatban azt javasolja a tagállamok többségének egyetértésével, hogy az importőr először minden részárucikkben határozza meg a koncentrációt, majd ezen értékekből számítsa ki az árucikk egészében jelen lévő koncentrációt.(18)
74. Ha azonban egyébként is meg kell határozni a részárucikkekben jelen lévő koncentrációt, nem nyilvánvaló, hogy miért járna túlzott hátrányokkal e rendelkezésre álló információk ECHA‑nak történő bejelentése. Ellenkezőleg, amint néhány tagállam rámutat, , a teher még kisebb, ha a bejelentés részárucikkekre vonatkozik, mert a koncentrációt nem kell pontosan meghatározni. Elegendő annak megállapítása, hogy a jelöltanyag‑tartalom meghaladja‑e a koncentrációs küszöböt, és az importőrönként összesen évi egy tonna mennyiséget. Ezen túlmenően a bejelentéshez a REACH‑rendelet 7. cikke (4) bekezdésének f) pontja értelmében az anyag mennyiségi tartományát kell meghatározni, például (évi) 1–10 tonna vagy 10–100 tonna.
75. Az FCD és az FMB, valamint Írország és a Bizottság által képviselt álláspont valójában csak akkor érthető, ha az importőrök nem követik szigorúan az ECHA útmutatóját, hanem többé‑kevésbé pontos becslésekre hagyatkoznak a bejelentés elkerülése érdekében. A tárgyalás során a Bizottság még kifejezett javaslatot is tett ilyen, az ECHA útmutatója által nem megalapozott eljárásmódra az egyértelmű helyzetek tekintetében.
76. A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettség terhei mindazonáltal csak annak szabályozási összefüggésében értékelhetők megfelelően.
77. E tekintetben először meg kell jegyezni, hogy legalábbis bizonyos kettős terhek kiküszöbölődnek, mivel a bejelentési kötelezettség a REACH‑rendelet 7. cikkének (6) bekezdése értelmében megszűnik, amennyiben az adott jelöltanyagot az adott felhasználás tekintetében már akár maga az importőr, akár mások regisztrálták.(19)
78. Regisztráció hiányában bejelentésre a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján csak akkor van szükség, ha az anyag importőrönként összesen évi egy tonnát meghaladó mennyiségben van jelen az adott árucikkekben. Jelentős mennyiségű, a különös aggodalomra okot adó anyagok tulajdonságaival rendelkező jelöltanyagokról van tehát szó. Emellett abból kell kiindulni, hogy az érintett importőrök viszonylag sok árucikket importálnak ezzel az anyaggal, vagy kevesebb árucikket viszonylag magas koncentrációval.
79. A REACH‑rendelet 7. cikkének (3) bekezdése értelmében ezenkívül a bejelentési kötelezettséget nem kell alkalmazni, amennyiben az árucikkek előállítói vagy importőrei képesek kizárni a humán vagy környezeti expozíciót szokásos vagy ésszerűen előre látható felhasználási feltételek mellett, beleértve az ártalmatlanítást. Ilyen esetekben a gyártó vagy az importőr az árucikk átvevője számára megfelelő útmutatásokat ad.
80. A koncentráció adott részárucikkek alapján történő kiszámításakor is akkor áll csak fenn tehát a bejelentési kötelezettség, ha nem zárható ki a humán vagy környezeti expozíció jelentős mennyiségű, a különös aggodalomra okot adó anyagok tulajdonságaival rendelkező anyaggal szemben.
81. Ebben a helyzetben az emberi egészség és a környezet magas szintű védelmének célja, valamint az elővigyázatosság elve az ECHA‑nak történő bejelentést követeli meg annak érdekében, hogy az adott esetben megtehesse a REACH‑rendelet alapján szükséges biztonsági intézkedéseket. E célokra a REACH‑rendelet 1. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint (1), (3), (9) és (69) preambulumbekezdése hivatkozik, de azok az EUMSZ 9., 11. cikkből és az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdéséből, valamint az Alapjogi Charta 35. és 37. cikkéből is kitűnnek.
82. Ennek megfelel a REACH‑rendelet 1. cikkének (3) bekezdése értelmében az importőrök annak biztosítására való kötelezése, hogy olyan anyagokat hozzanak forgalomba vagy használjanak fel, amelyek nincsenek káros hatással az emberi egészségre vagy a környezetre. Ezért az ismertetett kockázatokra figyelemmel és a bejelentésnek az ezen anyagok viszonylag nagy mennyiségű importjára való korlátozására tekintettel elvárható tőlük a szükséges információk beszerzése, és az ECHA‑nak történő bejelentés.
83. Abból kell ugyanis kiindulni, hogy azok a harmadik országbeli gyártók, akik jelentős mennyiségű árucikket kívánnak gyártani az európai piac részére, közölni fogják az importőrökkel a jelöltanyagok részárucikkbeli előfordulására vonatkozó szükséges információkat. Amennyiben e gyártóknak ehhez saját harmadik országbeli szállítói láncaiktól kell információt szerezniük, a bejelentési kötelezettség révén akár még az Unión kívülre is kiterjednének a REACH‑rendelet követelményei.
84. Nem aránytalan, hanem kívánatos tehát az importőröknek a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettségét a jelöltanyagok részárucikkekben jelen lévő koncentrációja alapján megítélni.
f) Az importőrök állítólagos hátrányos megkülönböztetéséről
85. Ebben az összefüggésben az importőrökkel és az uniós előállítókkal való állítólagos eltérő bánásmódra is hivatkozás történik, mivel az előállítók sokkal könnyebben képesek beszerezni a szükséges információkat az uniós szállítóktól.
86. A bejelentési kötelezettségnek az azon egész árucikkekre való korlátozása azonban, amelyekben a jelöltanyag‑tartalom eléri a koncentrációs küszöböt, nem szünteti meg ezt az eltérő bánásmódot, hanem legfeljebb csökkenti az alkalmazási esetek számát.
87. Ezen túlmenően a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettségeknek az egész árucikkekre való korlátozása hátrányos helyzetbe hozná az uniós előállítókat. A részárucikkek előállítóit és importőreit az említett rendelkezés alapján bejelentési kötelezettség terhelné, és a megfelelő költségeket továbbhárítanák átvevőikre, az egész árucikkek előállítóira. Ezért az egész árucikknek az Unión belüli gyártása kevésbé lenne vonzó, mint annak importálása.
88. A Bíróság egyébként már megállapította, hogy az Unión belüli valódi verseny biztosítása érdekében az importőröket ugyanolyan kötelezettségeknek kell alávetni, mint amelyek az uniós gyártókat terhelik, vagy (legalább) olyan hasonló kötelezettségeknek, amelyek a költségek kiegyenlítéséhez vezetnek.(20) Emellett az uniós gyártóknak az importőrökétől eltérő helyzetükből eredő versenyhátrányokkal szembeni védelme az uniós jogalkotó jogszerű célkitűzése.(21)
89. Az uniós importőrökre és előállítókra gyakorolt hatások sem szólnak tehát a részárucikkekben található jelöltanyagok koncentrációján alapuló bejelentési kötelezettség ellen.
g) Közbenső következtetés
90. Az olyan részárucikkekből álló egész árucikk importőre tehát, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, köteles bejelenteni az ECHA‑nak, ha a REACH‑rendelet 57. cikkében szereplő kritériumoknak megfelelő, és az 59. cikk (1) bekezdése szerint azonosított anyag 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen valamely részárucikkben.
3. Az árucikkeknek a REACH‑rendelet 33. cikke értelmében vett szállítóiról
91. A REACH‑rendelet 33. cikke értelmében a jelöltanyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazó árucikk szállítója az átvevő felet, valamint kérésére a fogyasztót az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő elegendő – a szállító rendelkezésére álló – információval látja el, beleértve többek között legalább az anyag nevét.
92. A REACH‑rendelet 3. cikkének 33. pontja rendkívül tágan határozza meg az árucikk szállítójának fogalmát. Az említett rendelkezés értelmében e fogalom magában foglalja a gyártót vagy az importőrt, valamint a forgalmazót vagy a szállítói lánc más szereplőit, akik egy árucikket piaci forgalomba hoznak. A 3. cikk 12. pontja szintén tágan határozza meg a forgalomba hozatal fogalmát; az a harmadik fél számára fizetés ellenében vagy ingyenesen történő szállítást vagy rendelkezésre bocsátást foglalja ugyanis magában.
93. E tág fogalommeghatározások olyan értelmezés mellett szólnak, amely szerint az egész árucikk szállítója az abban foglalt olyan részárucikkek szállítója is egyben, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat. A fogalommeghatározásokat inkább megszorítóan kell értelmezni annak érdekében, hogy a szállító kötelezettségei csak a jelöltanyagoknak az árucikk egészében jelen lévő koncentrációja alapján kerüljenek értékelésre.
94. Főszabály szerint a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének az importőrök vonatkozásában fent kialakított értelmezése is amellett szól, hogy a szállítók információk közlésére vonatkozó kötelezettségei a jelöltanyagok részárucikkekben jelen lévő koncentrációja alapján kerüljenek meghatározásra.
a) A REACH‑rendelet 33. cikke és 7. cikkének (2) bekezdése közötti eltérésekről
95. A REACH‑rendelet 33. cikke szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettség mindazonáltal néhány fontos vonatkozásban eltér a 7. cikk (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettségtől.
96. Az egyik központi különbség abban nyilvánul meg, hogy a jelöltanyagokra vonatkozó információkat nem az ECHA‑val, hanem az árucikkek átvevőivel vagy fogyasztóival kell közölni. Fennáll tehát annak lehetősége, hogy ez utóbbiak nem szerzik be az árucikket valamely különös aggodalomra okot adó anyag jelenléte miatt. Különösen a fogyasztók esetében nem zárható ki, hogy e döntés az anyaggal kapcsolatos kockázatok téves megítélésén alapul.
97. A fogyasztók tájékoztatásában azonban nem fedezhető fel az információk közlésére vonatkozó kötelezettséget aránytalannak feltüntető hátrány. Ellenkezőleg, e kötelezettség megfelel az Alapjogi Charta 38. cikke és az EUMSZ 169. cikk (1) bekezdése alapján biztosítandó magas fogyasztóvédelmi szintnek, amely az utóbbi rendelkezés értelmében többek között a fogyasztó tájékoztatáshoz való jogát is magában foglalja. A REACH‑rendelet (56) és (117) preambulumbekezdése kifejezetten elismeri ezt. A fogyasztók esetleges téves megítéléseit a szállítóknak az előforduló anyagokkal kapcsolatos kockázatokra vonatkozó megfelelő felvilágosítás útján kell kiküszöbölniük.
98. Németország egyébként helyesen hangsúlyozza, hogy az információk közlésére vonatkozó kötelezettségnek a különös aggodalomra okot adó anyagokról való lehetőség szerinti lemondást ösztönző hatása megfelel az említett anyagokra vonatkozó rendelkezések céljainak. A REACH‑rendelet 55. cikke kifejezetten rögzíti, hogy az említett rendelkezések célja ezeknek az anyagoknak megfelelő alternatív anyagokkal vagy technológiákkal való fokozatos helyettesítése, amennyiben az gazdaságilag vagy műszakilag megvalósítható.
99. Az információk átvevővel való közlésére sem vonatkozhat más, mint a fogyasztók tájékoztatására, mivel a fogyasztók csak akkor juthatnak információkhoz, ha azokat korábban továbbítják a szállítói láncokon keresztül.
100. Ahogyan azt különböző tagállamok kifejtették, nem lenne indokolt ezen információk szállítói láncokon keresztül történő továbbítását megszakítani csak azért, mert valamely részárucikket egy egész árucikkbe építenek be, és így a jelöltanyag‑tartalom az árucikk egészében már nem éri el a 0,1 tömegszázalékos (w/w) koncentrációs küszöböt . A szállítók terhei sem csökkennének lényegesen ezáltal.
101. Olyan eltérések is vannak azonban a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettséghez képest, amelyek jelentős mértékben növelhetik a 33. cikk szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos terheket.
102. Egyrészt hiányzik a REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített, szállítónként évi egy tonnás mennyiségi küszöb. Az információk közlésére vonatkozó kötelezettség tehát már sokkal kisebb forgalom mellett is fennállhat. Ez különösen az árucikkek behozatala szempontjából bír jelentőséggel. Míg nagyobb mennyiségek esetén teljesen valószínűnek tűnik, hogy a harmadik országbeli előállítók vagy szállítók rendelkezésre bocsátják a szükséges információkat, addig ez alighanem annál inkább kétséges, minél kisebbek az importált mennyiségek.
103. Ezen túlmenően nem szűnik meg az információk közlésére vonatkozó kötelezettség, amennyiben a szállító képes kizárni a humán vagy környezeti expozíciót szokásos vagy ésszerűen előrelátható felhasználási feltételek mellett, beleértve az ártalmatlanítást, ahogyan azt a REACH‑rendelet 7. cikkének (3) bekezdése az ECHA‑nak történő bejelentés tekintetében előírja. Az információk közlésére vonatkozó kötelezettség révén ez alapján teher keletkezhet akkor is, ha nem várható expozíció.
104. A REACH‑rendelet 33. cikke szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettség végezetül attól sem függ, hogy az adott jelöltanyagot az adott felhasználás tekintetében regisztrálták‑e már. Előfordulhatnak olyan esetek, amelyekben a 7. cikk (2) bekezdése szempontjából nem szükséges kideríteni, hogy valamely árucikk ténylegesen tartalmaz‑e jelöltanyagot, mivel az ilyen jellegű árucikkekben történő felhasználás lehetőségét főszabály szerint már regisztrálták. A 33. cikk mindazonáltal szükségessé tenné ennek megállapítását.
105. E szempontokat csak közvetett módon érinti az információk közlésére vonatkozó kötelezettség olyan esetekre való korlátozása, amelyekben az árucikk egészében jelen lévő jelöltanyag‑tartalom eléri a koncentrációs küszöböt.
106. Egyrészt a REACH‑rendelet 33. cikke szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettség esetében is igaz, hogy az ECHA útmutatója főszabály szerint megköveteli az árucikk egészében jelen lévő koncentrációnak az abban foglalt részárucikkekben jelen lévő koncentráció alapján történő kiszámítását. Amennyiben a szállító e megközelítést alkalmazza, úgy az átvevő részárucikkekben található jelöltanyagokról való tájékoztatása aligha jelentene ésszerűtlen terhet.
107. Másrészt az is lehetséges, hogy azokat az egész árucikkeket, amelyek jelöltanyag‑tartalma eléri a koncentrációs küszöböt, csak kis mennyiségekben importálják, vagy hogy az expozíció kockázata kizárható ezen árucikkek esetében. Nem nyilvánvaló, hogy ezekben az esetekben miért lenne arányosabb az információk közlésére vonatkozó kötelezettség, mint a részárucikkek vonatkozásában.
108. A Bizottság és Írország által képviselt értelmezés alapvető hatása abban rejlik, hogy az említett hátrányok kevesebb esetben merülnek fel. Előfordulhat mindazonáltal, hogy ugyanaz a részárucikk információk közlésére vonatkozó kötelezettségeket keletkeztet, ha azt különálló árucikként szállítják, míg az egész árucikkbe történő beépítését követően már nem kell információkat közölni. Ez különösen indokolatlan lenne akkor, ha az árucikk egészének szállítója megszerezte a szükséges információkat a részárucikk szállítójától, és ezért elvárható lenne az egészárucikk átvevőjéhez vagy fogyasztójához való továbbítás.
b) A REACH‑rendelet 33. cikkének az arányosság elvére figyelemmel történő értelmezéséről
109. Lehetséges mindazonáltal a REACH‑rendelet 33. cikkét a szállítói láncokon keresztül történő információtovábbítás elvével összhangban úgy értelmezni, hogy elkerülhetővé váljanak az információk közlésére vonatkozó aránytalan kötelezettségek.
110. A REACH‑rendelet 33. cikke értelmében a szállító mind az átvevőket, mind a fogyasztókat ellátja az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő elegendő – a szállító rendelkezésére álló – információval, beleértve többek között legalább az anyag nevét.
111. E szabályozás – legalábbis egyes nyelvi változatok alapján, ideértve például a német vagy az angol nyelvű változatot – első pillantásra úgy értelmezhető, hogy a szállító minden esetben – még ha nem áll is rendelkezésére ez az információ – legalább a jelöltanyag nevét köteles közölni. Amennyiben a szállító nem képes ezzel kapcsolatban megfelelő tájékoztatáshoz jutni a szállítójától, úgy főszabály szerint meg kell vizsgálnia az árucikket abból a szempontból, hogy a jelöltanyagok megfelelő koncentrációban vannak‑e jelen.
112. Ez a vizsgálati kötelezettség mindenekelőtt akkor tűnik problematikusnak, ha kizárható az expozíció, de különösen kis mennyiségben szállított árucikkek esetében is így van ez.
113. Az ezzel kapcsolatos kérdésre azonban az eljárás valamennyi résztvevője elvben ragaszkodott ezen értelmezéshez. E tekintetben arra az elképzelésre támaszkodtak, hogy a szállítónak rendelkeznie kell a szükséges információkkal a REACH‑rendelet 33. cikkének betartásához, és szükség esetén be kell szereznie azokat.
114. Elkerülhetővé válna azonban a szállítókra nehezedő aránytalan teher, ha az anyag nevének közlésére is azzal a feltétellel lennének kötelesek, hogy rendelkeznek ezzel az információval. A REACH‑rendelet 33. cikkének szövegével nem ellentétes ez az értelmezés. A név közlése valójában az árucikk biztonságos felhasználását lehetővé tévő információval való ellátás egyik aleseteként értelmezhető. Ezen információkat azonban csak akkor kell továbbítani, ha rendelkezésre állnak. Ez az értelmezés a 33. cikk francia nyelvű változata alapján még jóval célszerűbb is, mint az anyag neve közlésének a megkövetelése még abban az esetben is, ha az nem ismert.
115. A REACH‑rendelet 7. cikke (2) bekezdésének és 33. cikkének a szállítói láncokon belüli tiszteletben tartása esetén az árucikkek szállítójának rendelkezésére állna az anyag neve, ha az ECHA‑nak bejelentették az anyag jelenlétét.
116. Amennyiben nem alkalmazandó a REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdése, úgy a jelöltanyagokra vonatkozó információk ezen túlmenően olyan árucikkek esetében is a szállítók rendelkezésére állnak, amelyeket az Unióban gyártanak. Az előállítóknak ugyanis tudniuk kell arról, hogy jelen vannak‑e jelöltanyagok a szükséges koncentrációban. Ez az információ ezért nehézségek nélkül továbbítható az átvevőkhöz és a fogyasztókhoz.
117. Ezzel szemben feltételezendő, hogy a kisebb mennyiségű árucikket importáló importőrök gyakran nem rendelkeznek a jelöltanyagokra vonatkozó információkkal.
118. Ezen információk ezen túlmenően nem feltétlenül állnak rendelkezésre akkor, ha behozatal esetén a REACH‑rendelet 7. cikke (3) vagy (6) bekezdésének megfelelően elmaradt az ECHA‑nak történő bejelentés, mert az importőr képes volt kizárni az expozíciót, vagy a jelöltanyagot az ilyen jellegű árucikkekben történő felhasználás tekintetében már regisztrálták. Ezekben az esetekben nem feltétlenül szükséges a 7. cikk (2) bekezdésének alkalmazásához annak tisztázása, hogy az anyag ténylegesen előfordul‑e az árucikkben.
119. Első pillantásra úgy tűnik, hogy tartani lehet attól, hogy a REACH‑rendelet 33. cikkének ilyen értelmezése súlyosan sérti e rendelkezés hatékony érvényesülését. Igaz, hogy az importált árucikkek szállítói először esetleg jelentős mértékben mentesülnének a jelöltanyagok jelenlétével kapcsolatos információk közlésére vonatkozó kötelezettségek alól.
120. E mentesülés azonban nem lehet olyan mértékű, hogy a szállítók a jelöltanyagok jelenlétére vonatkozó ismeret hiányában azt állíthassák, hogy az árucikkek nem tartalmaznak jelöltanyagokat. Legalább azt be kell ismerniük, hogy nem jutottak jelöltanyagok jelenlétére vonatkozó információk birtokába.
121. A jelöltanyagokra vonatkozó információk hiánya ezen túlmenően nem jelenti azt, hogy a szállítók figyelmen kívül hagyhatják az esetleges kockázatokat. Amint azt például a Bizottság kifejti, léteznek ugyanis az árucikkek biztonságára vonatkozó további rendelkezések is, például a fogyasztási cikkek tekintetében az általános termékbiztonságról szóló 2001/95/EK irányelv.(22) Az e további rendelkezések szerinti minőségbiztosítás keretében a szállítóknak minimalizálniuk kell a jelöltanyagok jelenléte miatt felmerülő kockázatokat, és adott esetben megfelelő információkhoz kell jutniuk, amelyeket továbbítaniuk kell a szállítói láncokon keresztül. Ha ezzel szemben a jelöltanyagok esetleges jelenléte nem jár kockázattal, elfogadható a felvilágosításról való lemondás. Az ilyen, termékbiztonságra vonatkozó további rendelkezések figyelembevétele tehát a lehetséges kockázatok mérlegelését vonja maga után, ami – amint azt az eljárás különböző résztvevői hangsúlyozták – nem szerepel az információk közlésére vonatkozó kötelezettség feltételei között.
122. Ezen értelmezés szerint tehát a REACH‑rendelet 33. cikke szerinti, információk közlésére vonatkozó kötelezettség terjedelme meghaladná ugyan a 7. cikk (2) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettség terjedelmét, de nem keletkeznének ésszerűtlen terhek, mivel az adott információkat nem kifejezetten az információk közlésére vonatkozó kötelezettség teljesítésének céljára kellene beszerezni, hanem azok már rendelkezésre állnak.
c) Közbenső következtetés
123. Az olyan részárucikkekből álló egész árucikk szállítója tehát, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, a REACH‑rendelet 33. cikke alapján köteles az 57. cikkben foglalt kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése alapján beazonosított anyagról információval ellátni az átvevőket, és kérésükre a fogyasztókat, ha az anyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazza valamely részárucikk, és a szállító rendelkezésére állnak a megfelelő információk.
V – Végkövetkeztetések
124. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) A REACH‑rendelet 7. cikkének (2) bekezdésében foglalt egyéb feltételek fennállása esetén
a) az olyan részárucikkekből álló egész árucikk előállítója, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, de amelyeket más előállítók gyártottak vagy szereltek össze, köteles bejelenteni az ECHA‑nak, ha az 57. cikkben szereplő kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése szerint azonosított anyag 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen az árucikk egészében; és
b) az olyan részárucikkekből álló egész árucikk importőre, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, köteles bejelenteni az ECHA‑nak, ha az 57. cikkben szereplő kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése szerint azonosított anyag 0,1 tömegszázaléknál nagyobb koncentrációban van jelen valamely részárucikkben.
2) Az olyan részárucikkekből álló egész árucikk szállítója, amelyek az egész árucikkbe történő beillesztésük ellenére megtartják saját formájukat, felületüket vagy alakjukat, a REACH‑rendelet 33. cikke alapján köteles az 57. cikkben foglalt kritériumoknak megfelelő és az 59. cikk (1) bekezdése alapján beazonosított anyagról információval ellátni az átvevőket és kérésükre a fogyasztókat, ha az anyagot 0,1 tömegszázalékot (w/w) meghaladó koncentrációban tartalmazza valamely részárucikk, és a szállító rendelkezésére állnak a megfelelő információk.