CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER
prezentate la 20 martie 20071(1)
Cauzele conexate C‑11/06 și C‑12/06
Rhiannon Morgan
împotriva
Bezirksregierung Köln
și
Iris Bucher
împotriva
Landrat des Kreises Düren
[cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulate de Verwaltungsgericht Aachen (Germania)]
„Libera circulație a studenților – Condiții pentru acordarea de ajutoare pentru formare în alte state membre – Asistență prealabilă, timp de cel puțin un an, pentru cursurile dintr‑o instituție națională – Reședință permanentă în localitățile frontaliere”
I – Introducere
1. Conform opiniei unui jurist latino‑american, există trei tipuri de judecători: artizanii, veritabile automate care, folosindu-și doar mâinile, emit hotărâri în serie și în cantitate industrială, fără a se coborî la nivelul uman și la ordinea socială; actorii, care își folosesc mâinile și creierul, supunându‑se metodelor de interpretare tradiționale, care, inevitabil, îi determină să se mulțumească cu transpunerea voinței legiuitorului; și artiștii, care, cu ajutorul mâinilor, al gândirii și al inimii, deschid orizonturi mai bune cetățenilor, fără a întoarce spatele realităților și situațiilor concrete(2).
2. Deși toate aceste categorii sunt necesare pentru a duce la îndeplinire sarcina jurisdicțională, Curtea, asumându-și rolul care îi revine, s‑a identificat întotdeauna cu ultima categorie, în special atunci când evoluția inevitabilă a ideilor care au determinat nașterea Comunității Europene a încetinit.
3. Libera circulație este una dintre aceste idei originare, devenită principiu fundamental, dar cu un conținut variabil, dat fiind faptul că aceasta se proiectează asupra unui realități schimbătoare, care evoluează în funcție de cerințele sociale, de progresele în transporturi, de creșterea schimburilor și de mulți alți factori care facilitează mobilitatea individului și a familiei sale(3).
4. În acest context se regăsesc întrebările preliminare formulate de către Verwaltungsgericht Aachen (Tribunalul Administrativ din Aachen) (Germania), care permit examinarea în profunzime a consecințelor liberei circulații a studenților europeni și a ajutoarelor acordate pentru formare în alte state, precizând câteva dintre principalele elemente ale acestei libertăți.
5. Pe scurt, acțiunile vizează două tinere din Germania cărora le‑a fost respinsă cererea de acordare de ajutoare pentru formare în Regatul Unit și în Țările de Jos, în primul caz datorită faptului că studiile nu reprezintă o continuare a celor urmate timp de cel puțin un an în Germania, în al doilea caz, din cauza lipsei reședinței permanente într‑o localitate frontalieră.
6. Dată fiind importanța acestor întrebări, după trasarea limitelor juridice (II) și după descrierea faptelor, precum și a desfășurării procedurii în cele două cauze (III și IV), am dori să atragem atenția asupra mobilității studenților (V), am expune jurisprudența privind cele două puncte fundamentale ale întrebărilor (VI) și am examina diverse aspecte semnificative ale burselor destinate formării, precum caracterizarea și legăturile acestora cu libertatea de circulație și cu libera prestare a serviciilor (VII). Aceste considerații vor permite să se răspundă la întrebările formulate (VIII). În concluzie, vor trebui înlăturate temerile privind consecințele propunerii noastre (IX).
II – Cadrul juridic
A – Reglementarea comunitară
7. Instanța de trimitere consideră că dispozițiile Tratatului CE privind cetățenia europeană și libera circulație (1) sunt relevante în acțiunile cu care este sesizată; cadrul de reglementare este completat prin mențiunile respectivului tratat privind educația (2) și prin dispozițiile de drept derivat privind studenții (3).
1. Cetățenia europeană și libera circulație
8. Articolul 17 alineatul (1) CE creează o „cetățenie a Uniunii”, plasând individul în centrul activităților acesteia(4); „[e]ste cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru”; prin urmare, revine legislațiilor acestor state sarcina de a determina acest statut(5).
9. În temeiul articolului 17 alineatul (2) CE, cetățenii Uniunii se bucură de drepturile și se supun obligațiilor prevăzute de tratat. Deținerea unei astfel de calități conferă, în special, potrivit articolului 18 CE, „dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre”, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și de reglementările relevante.
10. Cetățenia Uniunii conferă de asemenea drepturi electorale (articolul 19 CE), protecție în străinătate (articolul 20 CE), precum și dreptul la reclamație și la petiție (articolul 21 CE).
11. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(6) utilizează noțiunea din articolul 17 CE cu anumite ocazii(7) și, la articolul 45 alineatul (1), proclamă „dreptul de circulație și de ședere liberă pe teritoriul statelor membre”.
2. Competențele comunitare în materie de educație
12. Acțiunea Comunității pentru a atinge obiectivele pe care aceasta și le‑a asumat implică, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (q) CE „o contribuție la o educație și la o formare de calitate, precum și la înflorirea culturilor statelor membre”.
13. În titlul XI al părții a III‑a din tratat, capitolul 3 este dedicat „educației, formării profesionale și tineretului”; acesta cuprinde articolele 149 CE și 150 CE, introduse în anul 1992 prin Tratatul privind Uniunea Europeană.
14. Articolul 149 CE stipulează următoarele:
„1. Comunitatea contribuie la dezvoltarea unei educații de calitate prin încurajarea cooperării dintre statele membre și, în cazul în care este necesar, prin sprijinirea și completarea acțiunii acestora, respectând pe deplin responsabilitatea statelor membre față de conținutul învățământului și de organizarea sistemului educațional, precum și diversitatea lor culturală și lingvistică.
2. Acțiunea Comunității vizează:
– să dezvolte dimensiunea europeană a educației și, în special, prin învățarea și răspândirea limbilor statelor membre;
– să favorizeze mobilitatea studenților și a profesorilor, inclusiv prin încurajarea recunoașterii universitare a diplomelor și a perioadelor de studiu;
– să promoveze cooperarea dintre instituțiile de învățământ;
– să dezvolte schimbul de informații și de experiență privind problemele comune sistemelor educaționale din statele membre;
– să favorizeze dezvoltarea schimburilor de tineri și de formatori socioeducativi,
– să încurajeze dezvoltarea educației la distanță.
[…]
4. Pentru a contribui la realizarea obiectivelor menționate de prezentul articol, Consiliul adoptă:
– acțiuni de încurajare, cu excepția oricărei armonizări a actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251 și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor,
– recomandări, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei.”
15. Articolul 150 CE este formulat în termeni similari cu privire la formarea profesională.
3. Dreptul derivat
16. Ținând cont de existența grupurilor care dețin calități diferite, nu este de mirare că li se acordă de către Comisie o atenție deosebită, ca în cazul Directivei 93/96/CEE a Consiliului din 29 octombrie 1993 privind dreptul de ședere al persoanelor aflate la studii(8).
17. Crearea cetățeniei europene a evidențiat necesitatea de a adapta reglementarea privind libertatea de circulație și de ședere, fapt realizat prin Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2007 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora(9), care a abrogat Directiva 93/96.
18. Directiva 2004/38 reglementează intrarea și ieșirea de pe teritoriul statelor membre (articolele 4 și 5), precum și șederea, pentru care stabilește condiții variabile în funcție de durata acesteia: a) pentru o perioadă de ședere de cel mult trei luni, este necesară o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil (articolul 6); b) pentru o perioadă de ședere de la trei luni până la cinci ani, persoanele înscrise într‑o instituție publică sau privată trebuie să dețină o asigurare de medicală care să acopere toate riscurile în țara gazdă și resurse suficiente, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al țării respective [articolul 7 alineatul (1) litera (c)]; c) o ședere legală pe o durată mai mare de cinci ani dă naștere unui drept care nu este supus niciunei condiții (articolul 16).
B – Legislația germană
19. Ajutoarele pentru formare sunt reglementate de Legea federală privind încurajarea educației și formării (Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung, denumită în continuare „BAföG”)(10). Articolul 4 din această lege delimitează domeniul de aplicare teritorial, acordând aceste ajutoare numai în scopul formării în țară, cu excepția câtorva cazuri, prevăzute la articolele 5 și 6.
20. Articolul 5 alineatul 1 privește formarea transfrontalieră:
„Studenții prevăzuți la articolul 8 alineatul 1 beneficiază de ajutor pentru formare cu condiția să frecventeze zilnic, de la domiciliul lor permanent de pe teritoriul german, o instituție de formare situată în străinătate. Domiciliul permanent în sensul prezentei legi este stabilit în locul în care se află, nu numai temporar, centrul de interese al persoanei interesate […]; o persoană care beneficiază de dreptul de ședere într‑un loc numai în scopul formării nu are domiciliul permanent stabilit în acest loc.”
21. Articolul 5 alineatul 2 vizează formarea în străinătate:
„Studenții al căror domiciliu permanent se află pe teritoriul Germaniei și efectuează studii într‑o instituție de formare situată în străinătate beneficiază de ajutor pentru formare dacă
1. respectivele studii sunt benefice în vederea formării persoanei în cauză, având în vedere situația actuală a acesteia, și cel puțin o parte din aceste studii poate fi luată în considerare în cadrul duratei obligatorii sau normale a formării sau dacă
2. în cadrul colaborării internaționale între o instituție de formare germană și o instituție străină, cursurile unei formări unice, care se bazează unele pe altele, sunt asigurate alternativ de către instituția germană și de către cea străină sau dacă
3. studentul, după ce a frecventat o instituție de formare germană timp de cel puțin un an, își continuă formarea într‑o instituție de formare a unui stat membru al Uniunii Europene
[…]”
22. Articolul 6 permite luarea în considerare a unor cazuri speciale:
„Cetățenii germani în sensul legii fundamentale, al căror domiciliu permanent se află într‑un stat străin și care frecventează în acest stat o instituție de formare sau care, de la acest domiciliu, frecventează o instituție situată într‑un stat vecin, pot beneficia de ajutor pentru formare, atunci când împrejurările specifice ale cazului concret justifică acest ajutor. […]”
23. Articolul 8 alineatul 1 delimitează domeniul de aplicare subiectiv al BAföG, arătând că:
„Beneficiază de ajutorul pentru formare
1. cetățenii germani în sensul Legii fundamentale,
[…]
8. studenții care, având în vedere condițiile de la articolul 3 din Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii (Freizügigkeitsgesetz/EU), au, în calitate de soț sau de copil, un drept de intrare și de ședere pe teritoriul german sau care nu se pot prevala de un astfel de drept în calitate de copil numai din cauza faptului că au vârsta de 21 de ani sau mai mult și nu primesc pensie alimentară de la tatăl și mama lor sau de la soțul acestora,
9. studenții resortisanți ai unui alt stat membru al Uniunii Europene sau ai unui alt stat membru al Spațiului Economic European care au avut un loc de muncă pe teritoriul german înainte de a începe formarea […]”
III – Situația de fapt și acțiunea principală
A – Cauza C‑11/06
24. Doamna Rhiannon Morgan s‑a născut în anul 1983 în Germania, are cetățenia germană și a urmat studiile liceale în această țară. După ce a absolvit examenul „Abitur” (bacalaureatul), aceasta a petrecut un an în Marea Britanie lucrând în regim „au pair”.
25. Începând cu 20 septembrie 2004, aceasta a urmat cursuri de genetică aplicată la University of the West of England din Bristol. Autoritățile britanice i‑au recunoscut statutul de lucrătoare migrantă și i‑au acordat o alocație de subzistență(11).
26. Înainte de a-și începe studiile în Regatul Unit, aceasta a solicitat un ajutor, în august 2004, cerere pe care Bezirksregierung Köln a refuzat‑o prin Decizia din 25 august 2004, cu motivarea că nu îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 5 alineatul 2 din BAföG. Decizia a fost confirmată printr‑o altă decizie, din 3 februarie 2005, care nu a admis nici aplicarea dispozițiilor articolului 6 coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din BAföG.
27. Doamna Morgan a introdus o acțiune în justiție împotriva acestei decizii administrative în fața Verwaltungsgericht Aachen, acțiune care stă la baza cauzei C‑11/06.
B – Cauza C‑12/06
28. Doamna Iris Bucher, resortisant german, născută în anul 1983, a locuit cu părinții săi la Bonn până la 1 iulie 2003, dată la care s‑a mutat, împreună cu partenerul său, la Düren(12).
29. Începând cu 1 iulie 2003, aceasta urmează cursuri de ergoterapie la Hogeschool Zuyd în Heerlen(13) (Țările de Jos).
30. La 28 ianuarie 2004, aceasta a solicitat un ajutor, cerere care i‑a fost respinsă, la 7 iulie 2004, de către Landrat des Kreises Düren, pentru motivul că nu îndeplinea condițiile de la articolul 5 alineatul 1 din BAföG, întrucât schimbarea locului de reședință ar fi intervenit pentru unicul scop al formării, fapt confirmat de Bezirksregierung Köln la data de 16 noiembrie 2004.
31. Doamna Bucher a introdus o acțiune împotriva acestui refuz la Verwaltungsgericht Aachen, acțiune care stă la baza cauzei C‑12/06.
IV – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții
32. Având în vedere că, deși cererile reclamantelor nu se pot întemeia nici pe articolul 5, nici pe articolul 6 din BAföG, acestea ar putea să se prevaleze de normele comunitare, Verwaltungsgericht Aachen a hotărât suspendarea judecării cauzelor și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Libera circulație garantată cetățenilor Uniunii prin articolele 17 CE și 18 CE se opune ca, într‑un caz precum cel în speță, un stat membru să refuze resortisantului său acordarea ajutorului pentru formare în vederea efectuării unui ciclu integral de formare într‑un alt stat membru, pentru motivul că această formare nu constituie continuarea unor studii cu durata de cel puțin un an, efectuate într‑o instituție de formare situată pe teritoriul național?
2) Libera circulație garantată cetățenilor Uniunii prin articolele 17 CE și 18 CE se opune ca, într‑un caz precum cel în speță, un stat membru să refuze acordarea ajutorului pentru formare resortisantului său, care, în calitate de «frontalier», efectuează studiile într‑un stat membru vecin, pentru motivul că beneficiază de dreptul de ședere în comuna germană situată în vecinătatea frontierei numai în scop de formare și că acest loc de ședere nu este domiciliul său permanent?”
33. Prima întrebare este comună celor două acțiuni, în timp ce a doua nu a fost formulată decât în cauza care o privește pe doamna Bucher.
34. Prin Ordonanța din 16 martie 2006, președintele Curții a dispus conexarea cauzelor C‑11/06 și C‑12/06, având în vedere legătura obiectivă dintre acestea.
35. Bezirksregierung Köln, Landrat des Kreises Düren, guvernele german, austriac, finlandez, italian, olandez, suedez și al Regatului Unit, precum și Comisia Comunităților Europene au depus observații scrise în termenul stabilit la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție.
36. Reprezentanții doamnei Morgan și ai doamnei Bucher, guvernele german, olandez, austriac și al Regatului Unit, precum și Comisia s‑au prezentat la ședința din 30 ianuarie 2007, unde le‑au fost ascultate pledoariile.
V – Mobilitatea studenților
A – O constantă istorică
37. Cu toate că, potrivit opiniei lui Thomas More, învățământul urmat în propria limbă „este bogat, armonios, fidel interpret al gândirii”(14), setea de cunoaștere determină căutarea surselor, cu scopul de a învăța de la cei mai erudiți, oricare ar fi locul unde se află și limba în care aceștia predau. Această dorință are ca rezultat un flux de elevi către profesori, constatat în toate epocile.
38. În antichitatea clasică, printre centrele care au atras persoanele cele mai diverse, amintim Academia lui Platon, Liceul lui Aristotel sau școala lui Pitagora și școala din Alexandria, aceasta din urmă fiind fondată de către Ptolomeu Soter în secolul al III‑lea î.H., în cadrul căreia a strălucit Euclid.
39. Începând cu secolul al IX‑lea, o dată cu înflorirea vieții monastice, au apărut săli în biserici și mănăstiri, în vederea instruirii călugărilor care, în multe locuri, au dedicat o anexă externă pentru primirea altor discipoli (Jarrow, Cork, Corbie, Richenau, Montecassino,…). În paralel, episcopii și consiliile episcopale au creat, sub protecția catedralelor, școli episcopale (Reims, Chartres, Köln, Mainz, Viena, Liège,…). Lumea arabă nu ignora, la rândul ei, acest fenomen, pentru că Bagdad și Cordoba, de exemplu, au înființat centre de studiu dotate cu biblioteci bogate și cu observatoare astronomice.
40. În jurul secolului al XII‑lea, învățământul a început să fie asigurat de către persoane din afara școlilor religioase. Astfel a luat naștere ideea universităților, deschise studenților și profesorilor de diverse naționalități, care, folosind latina ca lingua franca, doreau să comunice și să transmită cunoștințe. Prima universitate a fost înființată la Bologna, dar apoi s‑au răspândit în întreaga Europă (Paris, Palencia, Oxford, Montpellier, Salamanca, …)(15).
41. Universitatea a condus la o mare mobilitate socială. Copiii nobililor, ai burghezilor, ai comercianților, ai meșteșugarilor și ai țăranilor erau admiși, dificultățile economice fiind depășite datorită burselor și veniturilor canonicilor. Totuși, apariția statelor naționale și războaiele religioase au diminuat caracterul ecumenic de la începuturi.
42. Astfel, Juan Luis Vives (1492-1540) și‑a desfășurat activitatea la Universitatea din Valencia, la Sorbona din Paris, la Bruges, la Leuven și la Oxford; Miguel Servet (1511-1553) a urmat atât cursuri de drept la Toulouse, de medicină la Paris și la Montpellier, cât și de teologie la Leuven; David Hume (1711-1776) a studiat literatura și filosofia la Reims și Anjou, apoi, după doi ani petrecuți la Paris, s‑a reîntors în Scoția, unde a refuzat catedra care îi fusese oferită; Karl Marx (1818-1883) s‑a format la Universitatea din Bonn, însă a trăit la Paris, la Bruxelles și la Londra, exercitând o influență intelectuală profundă.
43. Printre acești călători ai științei, Erasmus din Rotterdam (1469-1536) ocupă un loc privilegiat. El a studiat la Universitatea din Paris, a fost preceptorul fiului regelui Scoției James II, a obținut doctoratul în teologie la Bologna, refuzând invitația papei Léon X de a rămâne la Roma. A plecat în Anglia, unde a fost bine primit de către Henric VIII și i‑a cunoscut pe John Colet și Thomas More. Și‑a desfășurat activitatea de profesor titular de teologie la Cambridge. A lucrat la editura lui Aldus Manutius din Veneția. A câștigat respectul împăratului Carol al V‑lea, de asemenea rege al Spaniei, care l‑a numit consilier al Flandrei(16). S‑a instalat pentru o perioadă la Freiburg și s‑a retras la Basel pentru a se ocupa de publicarea operelor sale(17). Viața sa ne îndeamnă să visăm astăzi, demonstrând faptul că, la sfârșitul Evului Mediu, Europa nu avea granițe pentru viața intelectuală și nu era împărțită de diferențe lingvistice care, fără a nega valoarea culturală a acestora, împiedică schimbul de idei și progresul către o uniune mai strânsă și mai serioasă a oamenilor de pe acest continent. Mitul lui Erasmus aduce o rază de speranță pentru depășirea acestor bariere(18).
B – O preocupare actuală
44. Evoluția vertiginoasă a societății actuale este însoțită de o creștere a cererii unui învățământ de nivel înalt, de specializarea acestuia și de conștientizarea tot mai accentuată a importanței acestuia pentru construirea viitorului. Pretutindeni apar probleme și provocări similare, legate de finanțarea, calitatea, egalitatea condițiilor, formarea persoanelor, posibilitățile de angajare a absolvenților sau repartizarea beneficiilor rezultate din cooperarea internațională.
45. În acest context se înscrie procesul numit „Bologna”, care a debutat prin declarația a 40 de miniștri, la 19 iunie 1999(19), în vederea instaurării, în anul 2010, a unui spațiu european al învățământului superior(20), proces în care se înaintează lent spre o serie de obiective, printre care mobilitatea studenților, care are încă o importanță deosebită, în pofida nivelului ridicat de comunicare obținut datorită rețelelor informatice.
46. În legătură cu procesul Bologna, există numeroase instrumente aprobate de către instituțiile comunitare privind circulația studenților(21), având în vedere că cererile de a studia în afara țării pentru o perioadă variabilă au crescut, în paralel cu posibilitatea de a lucra și de a se integra ulterior în structurile din orice stat al Uniunii, fapt ce oferă oportunități foarte incitante. Aceste schimburi sunt benefice celor care se deplasează, societății care îi primește și societății pe care o părăsesc, cu toate că acestea implică riscuri, întrucât pot compromite diversitatea, accelera comercializarea învățământului și încuraja exodul creierelor.
47. În plus, deplasările au ca rezultat provocări de naturi diferite, în principal de natură lingvistică sau de adaptare(22), administrative și economice(23). Ajutoarele pentru formare urmăresc să compenseze cheltuielile efectuate pentru plata taxelor de înscriere, a cheltuielilor lunare și a întreținerii sau a chiriei. Acestea au o triplă proveniență: privată, națională sau europeană. Primele sunt acordate de către particulari în condițiile stabilite de către aceștia; al doilea tip de ajutoare este reglementat de dispoziții locale, regionale sau naționale supuse anumitor principii, cum ar fi principiul obiectivității și al egalității; ultimul tip de ajutoare se concretizează prin acțiuni comunitare, dintre care, în primul rând, programele „Erasmus”, inițiat în 1987 și în prezent inclus în programul „Socrate”(24), și „Leonardo da Vinci”, înființat în 1994 pentru promovarea formării profesionale.
48. În cadrul acțiunilor introduse de doamna Morgan și de doamna Bucher, dezbaterea privește subvențiile prevăzute de reglementarea națională, deși compatibilitatea celor trei sisteme de finanțare depinde de regulile stabilite de fiecare dintre acestea, întrucât, având în vedere că subvențiile nu acoperă, în general, toate cheltuielile(25), se admite încasarea simultană a acestora.
VI – Jurisprudența în materia ajutoarelor pentru formare și în materia liberei circulații
49. Răspunsurile la întrebările adresate de Verwaltungsgericht Aachen necesită examinarea jurisprudenței privind două puncte subliniate în întrebările preliminare.
A – Ajutoarele pentru formare
50. Curtea a examinat anterior ajutoare de naturi diferite, solicitate cu ocazia începerii, efectuării sau încheierii unei formări. În hotărârile pronunțate până în prezent, reclamația se îndrepta împotriva statului membru gazdă sau a statului de origine, însă după o deplasare, în timp ce doamna Morgan și doamna Bucher au introdus cererea în statul de origine, fără a părăsi țara. Cu toate că, astfel cum s‑a subliniat în majoritatea observațiilor prezentate, acest fapt s‑ar opune constatării unei inegalități de tratament între germani și resortisanții din alte țări comunitare, înlăturând aplicarea jurisprudenței existente în această privință, acesta nu împiedică amintirea considerațiilor care pot fi utile în domeniu.
51. Printre hotărârile care privesc aspecte asemănătoare celor discutate în prezenta cauză, trebuie subliniate cele pronunțate în cauzele Grzelczyk(26), D’Hoop (27) și Bidar(28), care au de asemenea legătură cu cetățenia Uniunii, aducând contribuții semnificative.
52. Anterior, în Hotărârea Gravier (29), s‑a afirmat că aplicarea unei contribuții, a unei taxe de înscriere sau a unei taxe de școlarizare studenților resortisanți ai altor state membre, ca o condiție pentru accesul la cursurile de învățământ profesional, constituie o discriminare pe motiv de cetățenie, interzisă prin tratat (punctul 26). În aceeași ordine de idei, Hotărârea Blaizot și alții(30) a constatat o inegalitate privind „taxa suplimentară de înscriere percepută studenților resortisanți ai altor state membre care vor să se înscrie la acest ciclu de studii”, întrucât „studiile universitare de medicină veterinară fac parte din noțiunea de formare profesională” (punctul 24).
53. Această jurisprudență a fost detaliată la puțin timp după aceea în Hotărârile Lair (31) și Brown(32), care au diferențiat ajutoarele care vizează „acoperirea cheltuielilor de înscriere sau a altor cheltuieli, în special de școlarizare, impuse pentru accesul la învățământ”, de cele destinate „întreținerii și formării”, considerând că numai primele sunt menționate în tratat (punctele 14-16 din Hotărârea Lair și punctele 17-19 din Hotărârea Brown). Inovațiile Tratatului privind Uniunea Europeană(33) și adoptarea Directivei 93/96 au determinat, după Hotărârea Grzelczyk, renunțarea la o astfel de distincție.
1. Hotărârea Grzelczyk
54. Domnul Grzelczyk, cetățean francez, a studiat educația fizică la Universitatea Catolică din Louvain‑la‑Neuve (Belgia), suportându-și cheltuielile pentru formare și ședere. La începutul celui de‑al patrulea și ultimul an de studiu, acesta a cerut să beneficieze de minimex – alocația minimă de subzistență –, care însă i‑a fost refuzat pentru motivul că nu avea cetățenia belgiană.
55. Curtea a amintit că, în Hotărârea Hoeckx(34), aceasta calificase minimex ca fiind „un avantaj social în sensul Regulamentului [CEE] nr.1612/68”(35) (punctul 27); aceasta a semnalat de asemenea schimbările intervenite în reglementarea națională aplicabilă (punctul 28), conform căreia un student de naționalitate belgiană care nu are calitatea de lucrător în sensul Regulamentului nr. 1612/68 și care s‑ar fi aflat în condiții identice cu cele ale domnului Grzelczyk, ar fi îndeplinit condițiile pentru a obține ajutorul, demonstrând o „discriminare bazată numai pe cetățenie” (punctul 29), contrară, „în principiu”, articolului 6 din Tratatul CE (devenit, după modificare, articolul 12 CE), interpretat „prin coroborare cu dispozițiile tratatului privind cetățenia Uniunii, pentru a aprecia domeniul de aplicare al acestuia” (punctul 30).
56. După o serie de considerații privind cetățenia europeană (punctele 31-33) și după ce a amintit jurisprudența Lair și Brown (punctele 34 și 35), Curtea a analizat împreună interdicția tratamentului inegal cu „dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre”, limitat prin Directiva 93/96, subliniind solvabilitatea economică impusă, directivă în privința căreia a subliniat diferențele față de Directivele 90/364 și 90/365, „având în vedere particularitățile reședinței studenților” (punctele 37-44)(36), insistând pe caracterul schimbător al situațiilor (punctul 45).
2. Hotărârea D’Hoop
57. Doamna D’Hoop, cetățean belgian, a obținut în Franța diploma de studii liceale, care a fost recunoscută de către autoritățile țării sale de origine, unde a fost admisă la universitate. Ulterior, aceasta a solicitat alocația de șomaj, un ajutor economic care deschide accesul la programe de recrutare, destinat tinerilor care își caută primul loc de muncă. Acest ajutor i‑a fost refuzat pentru motivul că nu urmase studiile liceale într‑un liceu belgian.
58. Deși alocațiile de șomaj constituie un avantaj social în sensul Regulamentului nr. 1612/68(37), împrejurările prezentei cauze au împiedicat aplicarea acestui regulament și a articolului 48 CE în cazul acțiunii (punctele 17-20). Prin urmare, Curtea și‑a concentrat analiza asupra cetățeniei Uniunii, aplicabile ratione temporis (punctele 23-26), care ar presupune incompatibilitatea cu dreptul la liberă circulație a situației în care unui cetățean „i se poate aplica, în statul membru al cărui resortisant este, un tratament mai puțin favorabil decât cel de care ar fi beneficiat dacă nu ar fi profitat de facilitățile acordate prin tratat în materie de circulație” (punctele 30 și 31), observație care se dovedește a fi foarte importantă „în domeniul educației” (punctul 32).
59. În aceste condiții, Curtea a constatat o diferență „între resortisanții belgieni care au urmat toate studiile liceale în Belgia și cei care, profitând de libertatea de circulație, și‑au obținut diploma […] într‑un alt stat membru” (punctul 33), fiind astfel dezavantajați (punctul 34). Discriminarea ar putea avea la bază motive obiective, independente de naționalitatea persoanelor în cauză și proporționale cu obiectivul urmat în mod legitim, dar în cauza analizată, deși este legal, „pentru legiuitorul național, să vrea să se asigure de existența unei legături reale între solicitantul respectivelor alocații și piața geografică a muncii în cauză”, singura condiție privind locul de obținere a diplomei școlare prezintă „un caracter prea general și exclusiv” (punctele 36-39).
3. Hotărârea Bidar
60. Domnul Bidar, cetățean francez, s‑a instalat în Regatul Unit, unde și‑a finalizat studiile liceale. În vederea începerii studiilor superioare, acesta a solicitat finanțarea relevantă de la London Borough of Ealing, care i‑a acordat un ajutor pentru înscriere, dar a refuzat acordarea unui împrumut destinat să îi acopere cheltuielile de întreținere pentru motivul că persoana în cauză nu se „stabilise” în țara respectivă.
61. Curtea trebuia să verifice dacă refuzul de acordare a ajutorului era contrar tratatului, în special articolului 12 CE. De aceea, aceasta a amintit jurisprudența privind dispoziția sus‑menționată și articolul 18 CE, precum și evoluția jurisprudenței și a dreptului comunitar (punctele 28-41), afirmând că situația unui cetățean al Uniunii care își are reședința în mod legal într‑un alt stat membru intră în domeniul de aplicare al tratatului, în sensul articolului 12 CE primul paragraf, în vederea obținerii unui ajutor acordat studenților fie sub forma unui împrumut subvenționat, fie sub forma unei burse și care urmărește să acopere cheltuielile de întreținere (punctul 42), fapt pe care aceasta l‑a confirmat având în vedere Directiva 2004/38 (punctul 43).
62. În continuare, Curtea și‑a îndreptat atenția asupra limitărilor prevăzute la articolul 18 CE, care face trimitere la limitările prevăzute de tratat și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale, printre care Directiva 93/96, al cărei articol 3 excludea plata alocațiilor de întreținere pentru cei ce studiază și beneficiază de dreptul de ședere (punctul 44). Aceasta a considerat, conform Hotărârii Grzelczyk, că imposibilitatea ca ajutoarele pentru acoperirea cheltuielilor de întreținere să se întemeieze pe directivă (punctul 45) nu împiedica invocarea articolului 12 CE (punctul 46).
63. Aplicabilitatea articolului 12 CE fiind admisă, Curtea a examinat întrebarea privind caracterul obiectiv al condițiilor de acordare a ajutoarelor. Aceasta a considerat că cerințele legislației privind o „stabilire” în Regatul Unit riscă să dezavantajeze „în principal resortisanții din alte state membre”, având în vedere că acestea sunt „mai ușor de îndeplinit de către resortisanții naționali” (punctele 50-53). Totuși, diferența de tratament ar putea fi justificată, pentru a favoriza „studenții care au demonstrat un anumit nivel de integrare”(punctele 54-57), fiind suficientă dovada că studentul „a avut reședinta, pentru o anumită perioadă, în statul membru gazdă” (punctul 59), întrucât situația „nu poate fi comparată cu cea a solicitantului unei alocații de șomaj […] sau a unei alocații pentru căutarea unui loc de muncă” (punctul 58). Curtea a dedus de aici că normele britanice în cauză erau contrare articolului 12 CE (punctele 60-63).
B – Libera circulație
64. Curții i se solicită din ce în ce mai des să traseze limitele cetățeniei europene și ale drepturilor pe care aceasta le implică.
65. Hotărârea Grzelczyk a anunțat importanța unui astfel de atribut, destinat să devină „statutul fundamental al resortisanților statelor membre” (punctul 31)(38), care a dobândit o mare importanță prin interdicția discriminării prevăzută la articolul 12 CE, putând fi invocat, ca urmare a Hotărârii Martínez Sala(39), de către orice persoană titulară a unui pașaport comunitar în toate situațiile care „intră în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului comunitar” (punctul 63), fără a le include totuși pe cele pur interne(40).
66. Printre situațiile vizate se află cele privind exercitarea libertăților fundamentale, precum libera circulație și ședere(41). Rezultă că, în mai multe rânduri, egalitatea de tratament și libera circulație apar împreună, împotriva statului gazdă – Hotărârile Grzelczyk și Bidar – sau a statului de origine – Hotărârea D’Hoop –, în acest ultim caz din cauza incompatibilității unei reglementări care aduce prejudicii resortisanților țării care și‑au exercitat drepturile(42).
67. Mențiunea coroborată cu interdicția discriminării și cu libera circulație nu împiedică faptul ca aceste principii să aibă un conținut propriu, care poate fi evaluat ca atare(43). Astfel, Hotărârea Baumbast și R(44) a apărat efectul direct al articolului 18 CE(45), pentru motivul că este vorba despre o „dispoziție clară și precisă a tratatului” (punctul 84) (46), libera circulație – precum și libera ședere – „reprezentând dreptul esențial pe care îl conferă cetățenia Uniunii”(47).
68. Hotărârea Grzelczyk a amintit, de asemenea, că libertățile citate anterior au anumite limite (punctul 37), care rezultă din tratat și din dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestuia, astfel încât, atunci când există o reglementare specifică, aceasta înlocuiește articolul 18 CE(48); în alte cazuri, pentru ca restricțiile, precum cerința unei legături reale între persoană și stat(49), să fie valabile, acestea trebuie să fie obiective, independente de cetățenie și proporționale(50).
VII – Aspectele semnificative ale ajutoarelor pentru formare într‑un alt stat membru
69. După această examinare a hotărârilor celor mai importante ale Curții pentru prezentele acțiuni, trebuie să ne oprim asupra altor aspecte subsidiare din întrebările preliminare, care trasează limitele juridice ale acestora: natura și particularitățile ajutoarelor pentru formare în străinătate (A); posibilitatea de a invoca libertatea de circulație în prezenta cauză (B) și incidența liberei prestări a serviciilor (C).
A – Caracterizarea ajutoarelor pentru formare în străinătate
70. După cum am menționat deja, ajutoarele pentru formare sunt foarte variate, având în vedere că acestea urmăresc eliminarea unor inconveniente diverse. Astfel, anumite ajutoare, care acoperă cheltuielile de înscriere sau taxele lunare de studiu, sunt direct legate de formare, iar altele, în mod indirect, reduc sarcina cheltuielilor pentru cumpărarea cărților sau a altui gen de materiale, pentru transport sau pentru întreținere.
71. În general, se consideră ca fiind ajutoare pentru formare toate ajutoarele acordate celor care doresc să înceapă sau care primesc o instruire în scopuri educative, culturale, profesionale sau științifice, precum și premiile academice.
72. S‑a discutat asupra naturii activității administrațiilor publice în materie, în special problema dacă este vorba despre o activitate de serviciu public sau de promovare. În primul caz, autoritățile furnizează prestații particularilor; în al doilea caz, acestea încurajează orientarea ocupațiilor în funcție de interesul general(51).
73. Răspunsul depinde de configurarea fiecărui ajutor, pentru stabilirea căreia trebuie examinate conceptul și obiectivele acestuia din urmă. La nivelurile învățământului obligatoriu, autoritatea publică asigură cetățenilor un anumit nivel de formare. Există, prin urmare, un aspect cert de prestație.
74. La nivelurile superioare, dimpotrivă, organismele naționale nu garantează dreptul la educație, ci egalitatea în exercitarea acestui drept, evitând discriminările din motive economice; acestea urmăresc, de asemenea, să permită dezvoltarea cunoștințelor și să furnizeze cunoștințele solicitate sau necesare societății. Organismele publice utilizează în acest scop tehnici de promovare prin ajutoare directe – o bursă – și indirecte – scutirea de taxe de înscriere –, aspectul prestării trecând pe plan secund.
75. Noi aspecte apar atunci când studentul solicită propriei țări să rezolve problemele, în special cele de ordin financiar, pentru formarea în străinătate. Reapar astfel noțiuni deja evocate – mobilitatea și libera circulație –, cu o dimensiune transfrontalieră specifică, aceea europeană.
76. O bursă din statul de origine nu se „exportă” către statul gazdă și primul stat nu subvenționează nici libera circulație, contrar estimării Comisiei. Fiecare ajutor este acordat în condiții clare, cel destinat unei formări pe un anumit teritoriu nefiind transferat pentru alte cursuri sau în alte locuri, cu excepția cazului în care acest lucru este prevăzut de dispozițiile care reglementează astfel de modificări. Cu toate acestea, în ceea ce privește ajutoarele pentru formare în afara țării, exportul este inerent, întrucât acestea sunt solicitate pentru a acoperi cheltuielile globale efectuate în alte state membre.
77. În consecință, aceste ajutoare care permit deplasarea în străinătate constituie avantaje în privința cărora statul beneficiază de o mai mare putere discreționară decât în cazul ajutoarelor cu un caracter de prestație și în care există un aspect transnațional.
78. Această clasificare exclude transpunerea jurisprudenței privind impozitarea în cazul unei schimbări de domiciliu, potrivit căreia „tratatul nu garantează unui lucrător că transferul activităților sale într‑un alt stat membru decât cel în care își avea reședința până în acel moment este neutru în acest domeniu”(52). Aceste situații nu pot fi comparate cu cele ale acțiunilor principale, întrucât, pe lângă faptul că acestea au scopuri diferite, unele privesc obligația de a contribui la trezoreria publică, în timp ce altele vizează perceperea sumelor de către acest organism.
B – Posibilitatea de a invoca dreptul la liberă circulație
79. Se afirmă, în mai multe dintre observațiile scrise depuse la Curte, că Uniunea Europeană nu are competență în materie de ajutoare pentru formare acordate de către statele membre. Având în vedere că situațiile de fapt ale prezentelor întrebări preliminare nu privesc materiile comunitare, drepturile prevăzute la articolul 18 CE nu ar putea să fie aplicabile și nu ar fi necesar să se răspundă instanței de trimitere, cauzele doamnelor Morgan și Bucher trebuind să fie soluționate în temeiul normelor germane.
80. Nu suntem de acord cu aceste afirmații. Pentru a le respinge, este suficient să expunem două linii de argumentare suplimentare, una privind libertatea de circulație propriu‑zisă, cealaltă, competențele în materie de educație.
1. Domeniul de aplicare al liberei circulații
81. Libertatea comunitară de deplasare poate fi invocată, mai întâi, împotriva statului de către propriii resortisanți. Articolul 17 CE indică în mod clar că sunt cetățeni ai Uniunii persoanele care au „cetățenia unui stat membru”(53) și că aceștia se bucură de drepturile conferite de această calitate(54).
82. Am explicat, în cadrul unor concluzii precedente, poziția noastră privind autonomia liberei circulații. Repetăm faptul că „stabilirea unei cetățenii a Uniunii, care are ca și corolar, pentru cei care o posedă, dreptul de a circula liber pe teritoriul tuturor statelor membre, reprezintă un progres calitativ considerabil, în măsura în care aceasta separă libertatea de circulație de elementele sale funcționale sau instrumentale (pentru că aceasta nu mai este legată de exercitarea unui activități economice sau de punerea în funcțiune a unei piețe interne) și, de asemenea, în măsura în care aceasta ridică acest drept la rang de drept propriu și independent, inerent statutului politic al cetățenilor Uniunii”(55).
83. Hotărârea recentă Tas‑Hagen și Tas, citată anterior, a reluat această teză în momentul stabilirii aspectului dacă, pentru a invoca articolul 18 CE, este necesar, pe lângă existența dreptului la liberă circulație, să fie implicat un domeniu comunitar.
84. Doamna Tas‑Hagen și domnul Tas, cetățeni olandezi, au solicitat autorităților din Țările de Jos plata prestațiilor acordate victimelor civile de război, care le‑a fost refuzată pentru motivul că, la data cererii, aceștia trăiau în Spania.
85. La punctele 27-43 din concluziile prezentate în această cauză, avocatul general Kokott a demonstrat în mod convingător că faptul potrivit căruia obiectul cererii este reglementat de dreptul comunitar sau servește realizării obiectivelor sale nu joacă decât un „rol auxiliar” în aprecierea fiecărei cauze, neconstituind în niciun caz o condiție pentru aplicarea articolului 18 CE.
86. Curtea a urmat această direcție, recunoscând că, în stadiul actual al dezvoltării dreptului comunitar, indemnizația solicitată „este de competența statelor membre” (punctul 21), dar reamintind că aceasta din urmă trebuie efectuată cu respectarea „dispozițiilor tratatului privind libertatea, recunoscută oricărui cetățean al Uniunii, de circulație și de ședere pe teritoriul” Comunității (punctul 22). Aceasta a adăugat că, deși cetățenia Uniunii nu implică recurgerea la tratat în situații interne, întrucât exercitarea unui drept rezultat din ordinea juridică comunitară a avut o influență asupra posibilității de a obține o prestație prevăzută de reglementarea națională, o astfel de situație nu poate fi considerată ca fiind pur internă și neavând nicio legătură cu dreptul comunitar (punctul 28).
87. Această jurisprudență nu trebuie totuși să se limiteze la cazurile în care s‑a exercitat libera circulație, întrucât aceasta se aplică de asemenea cazurilor în care circulația este împiedicată sau descurajată, atunci când ajutoarele sunt destinate formării în alte state membre, demonstrând astfel legătura comunitară necesară pentru invocarea articolului 18 CE.
88. Dreptul european rămâne în afara politicii statelor privind ajutoarele pentru formare în străinătate, dar, dacă acestea din urmă decid să acorde astfel de ajutoare, dreptul comunitar verifică, referitor la condițiile impuse pentru a putea beneficia de aceste ajutoare, că acestea nu limitează în mod necorespunzător libera circulație.
2. Competențele în materie de educație
89. Comunitatea promovează o educație și o formare de calitate [articolul 3 alineatul (1) litera (q) CE], încurajând cooperarea dintre statele membre și, dacă este nevoie, sprijinind și completând acțiunea acestora prin respectarea pe deplin a responsabilității pentru conținutul învățământului și pentru organizarea sistemului educațional [articolul 149 alineatul (1) CE]; aceasta favorizează de asemenea „mobilitatea studenților” și „dezvoltarea schimburilor de tineri” [articolul 149 alineatul (2) CE]. Instrumentele juridice care vizează realizarea obiectivelor intervențiilor comunitare constau în „acțiuni de încurajare”, cu excepția oricărei armonizări a reglementărilor statelor membre, și în „recomandări” [articolul 149 alineatul (4) CE](56).
90. Deducem de aici că statele membre au puterea de a guverna exclusiv aspectele primordiale ale studiilor, însă nu tot ce ține de acest domeniu.
91. Educația cuprinde aspecte care formează nucleul său esențial, precum programele de studiu sau organizarea sistemului, a căror definiție, detaliere și delimitare sunt de competența legiuitorilor naționali, instituțiile mulțumindu‑se cu asumarea funcțiilor de orientare și de promovare. Astfel, articolul 14 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene proclamă dreptul oricărei persoane „la educație, precum și la accesul la formare profesională” [alineatul (1)], care include „posibilitatea de a urma gratuit învățământul obligatoriu” [alineatul (2)], nefăcând trimitere la legile naționale decât în ceea ce privește reglementarea exercitării libertății de a înființa instituții de învățământ și a dreptului părinților de a asigura educarea și instruirea copiilor lor, potrivit propriilor convingeri religioase, filozofice și pedagogice ale acestora [alineatul (3)](57).
92. Totuși, există de asemenea aspecte auxiliare, a căror legătură cu libertățile și cu principiile Comunității este variabilă. Acesta este și cazul ajutoarelor în vederea începerii sau continuării studiilor în scopul îmbunătățirii tehnicilor, a talentelor, a aptitudinilor pentru realizarea unui sarcini, fără o legătură directă cu nucleul esențial citat anterior. În acest caz, ordinea juridică europeană este mai relevantă.
93. Nu suntem de acord cu afirmația guvernului austriac, potrivit căreia bursele vizează conținutul învățământului, pentru că acesta din urmă este constituit din programele de studiu, disciplinele predate, temele abordate, cunoștințele furnizate și metodele utilizate pentru a obține aceste cunoștințe. Acestea nu depind nici de organizarea sistemului de educație, care ține de mijloacele materiale și umane, precum și de distribuirea sarcinilor între acestea, „prezervarea sau îmbunătățirea” sistemului respectiv fiind de competența statelor(58).
94. Curtea a inclus în domeniul de aplicare al tratatului condițiile de acces la formarea profesională(59), care cuprinde învățământul superior și universitar(60).
95. Ajutoarele acordate studenților permit atenuarea obstacolelor, în general economice, care împiedică finalizarea unei formări. Acestea se încadrează, așadar, în „condițiile de acces”, afirmație valabilă de asemenea în cazul în care obiectivul nu este de a începe, ci de a continua instruirea.
96. În consecință, reglementarea ajutoarelor pentru formare nu este rezervată exclusiv legiuitorilor naționali, normele comunitare conferindu‑i ceva din filozofia lor de integrare(61). Chiar dacă această reglementare ar intra în sfera competențelor naționale în materie de învățământ, aceasta ar trebui să respecte dreptul comunitar(62), garantând principiile fundamentale ale acestuia, precum cel al liberei circulații.
C – Incidența liberei prestări a serviciilor
97. Deciziile de trimitere și observațiile care au fost prezentate în cadrul procedurii au analizat întrebările preliminare din punctul de vedere al liberei circulații a cetățenilor europeni, referindu‑se la poziția reclamantelor din acțiunile principale. Totuși, credem că un alt factor ar putea fi luat în considerare.
98. În fapt, în cauzele doamnelor Morgan și Bucher, obstacolele apărute în urmarea cursurilor în afara țării de origine, pe lângă faptul că limitează posibilitatea de alegere a studenților, au un efect asupra instituțiilor, reducând posibilitățile acestora de a atrage studenți străini.
99. Se produce un fenomen similar cu cel al bolnavului care dorește să primească un tratament într‑o clinică din străinătate. Curtea a reunit, în cadrul liberei prestări a serviciilor în materie de sănătate, pe de o parte, libertatea destinatarilor de a se deplasa într‑un alt stat membru cu scopul de a primi acolo îngrijirile corespunzătoare(63) și, pe de altă parte, terapiile medicale remunerate(64).
100. Deși prestările în materie de educație diferă de cele privind îngrijirile, nu este dificil să se reproducă argumentele care permit aplicarea articolului 49 CE și următoarele, fără ca natura particulară a unor astfel de prestări să le permită să nu intre în domeniul de aplicare al normelor tratatului(65). Având în vedere că universitățile furnizează cunoștințe în schimbul unei remunerații, orice obstacol în calea accesului în amfiteatre trebuie considerat ca fiind o restricție a libertății comunitare menționate anterior.
101. Contraprestația este un element indispensabil al serviciului în sensul articolului 50 CE și, în prezenta cauză, nu există dubii în privința existenței acesteia, persoana interesată trebuind, în mod normal, să plătească taxele de înscriere sau ratele lunare, întrucât învățământul este, în general, gratuit numai pentru nivelurile inferioare. Cazurile izolate trebuie considerate ca fiind excepții și nu contrazic cele arătate mai sus.
102. În consecință, articolul 49 CE ar putea fi invocat dacă întrebările instanței de trimitere ar fi examinate din punctul de vedere al instituțiilor în care se dorește să se studieze, recunoscând persoanelor interesate, în calitate de cetățeni comunitari, dreptul la liberă circulație, care, potrivit jurisprudenței, se aplică în absența drepturilor mai specifice prevăzute la articolele 39 CE, 43 CE și 49 CE(66).
103. Totuși, o analiză a întrebărilor formulate de Verwaltungsgericht Aachen din punctul de vedere al liberei prestări a serviciilor ar necesita anumite date privind instituțiile străine, necunoscute la ora actuală(67).
VIII – Analiza întrebărilor preliminare
A – Prima întrebare preliminară
104. Explicațiile precedente demonstrează că doamnele Morgan și Bucher se bucură, ca orice alt cetățean al Uniunii, de libertatea de a se muta, în vederea formării, din țara lor de origine în alte state membre.
105. Prima întrebare preliminară, comună ambelor acțiuni principale, urmărește să clarifice dacă această libertate se opune refuzului de a acorda ajutoarele pentru formare într‑un alt stat membru, pentru motivul că studiile nu le continuă pe cele urmate timp de cel puțin un an în țara de origine [articolul 5 alineatul (2) punctul 3 din BAföG)]. Trebuie, prin urmare, să se stabilească dacă a existat un obstacol în privința libertății fundamentale menționate anterior, verificându‑se în plus, astfel cum am anticipat deja, dacă un astfel de obstacol este justificat și proporțional.
1. Existența unei restricții
106. BAföG nu împiedică studenții să se deplaseze în alte state membre pentru a obține o calificare, dar ajutorul este acordat cu condiția ca formarea să constituie continuarea celei urmate timp de un an într‑o instituție germană. Această condiție generează două inconveniente majore.
107. În primul rând, aceasta nu ține seama de diversitatea în materie de educație, care reiese din competențele pe care articolele 149 CE și 150 CE le rezervă statelor, în sensul că, în lipsa armonizării, cunoștințele furnizate nu sunt aceleași în toate instituțiile. Continuitatea cerută limitează posibilitatea de alegere, pentru că aceasta descurajează studenții să înceapă anumite formări în țara aleasă. Deciziile de trimitere indică existența unor discipline specializate fără echivalent în Germania, caz în care persoana în cauză trebuie să aleagă între studiile dorite și ajutor(68), opinie împărtășită și de către guvernul italian(69).
108. În al doilea rând, în timpul anului petrecut într‑o instituție determinată, se stabilesc relații personale, materiale și de altă natură, care fac dificilă plecarea, întrucât este mai comod pentru student să rămână în locul în care s‑a instalat și în care a început o nouă experiență.
109. Conform observației instanței de trimitere, acești factori descurajează un student să se înscrie în universități din alte state membre, în vederea unei formări complete, renunțând astfel la avantajele financiare acordate celor care, în aceleași condiții, rămân în țara lor de origine.
110. Se demonstrează astfel existența unei restricții a libertății studenților de a frecventa instituții din afara propriei țări.
2. Justificarea și proporționalitatea restricției
111. Regatul Țărilor de Jos și Republica Finlanda afirmă că, dacă ar fi constatată o restricție a drepturilor menționate la articolul 18 CE, aceasta ar avea un scop legitim, de exemplu, acela de a evita o obligație economică excesivă, evaluarea caracterului corespunzător sau necorespunzător al măsurii revenind în sarcina instanței naționale.
112. Curtea nu ar trebui să accepte această sugestie și să se disocieze de analiză, întrucât aceasta dispune de elemente suficiente pentru a propune o soluție completă, care, în plus, să evite trimiteri ulterioare(70).
113. Două argumente esențiale au fost prezentate pentru a justifica obstacolul în calea finanțării formării în statele Uniunii: pe de o parte, cerința unei legături reale între persoana interesată și locul său de origine; pe de altă parte, insuficiențele bugetare.
114. Ne surprinde modul în care se manifestă cerința unei legături între persoana în cauză și țara care acordă ajutorul. Nu pentru că estimăm ca fiind inoportună dovada legăturii, ci din cauza evidenței acesteia, având în vedere că aceasta îi privește pe propriii resortisanți, cărora li se solicită o legătură cu programele de studiu, fapt care nu are nicio legătură cu teritoriul. Suntem de acord cu opinia Verwaltungsgericht Aachen, potrivit căreia nivelul de integrare este demonstrat prin faptul că studentul avea reședință stabilă în statul său înainte de a-și începe formarea în alt stat, unde reședința nu este transferată decât pe durata studiilor(71).
115. Asocierea individului cu statul, prin momentul începerii studiilor, generează consecințe mai grave asupra libertății fundamentale, având în vedere că acest criteriu acordă o mai mare importanță acestei prime faze și nu reprezintă, în mod corespunzător, nivelul real și efectiv al legăturii și, contrar opiniei guvernului suedez, nici nu o întărește. Există și alte soluții care sunt mai adecvate pentru libertatea citată anterior, precum cea adoptată de către Republica Finlanda, care impune condiția ca studentul să fi trăit în țară cel puțin doi ani din cei cinci ani anteriori șederii în străinătate(72).
116. Cu privire la justificările financiare, nu există niciun dubiu că fondurile publice sunt insuficiente pentru a face față intereselor colective. Condiția impusă de către stat ca studiile în străinătate să le continue pe cele realizate pe teritoriul național, timp de cel puțin un an, nu pare să reflecte nicio barieră economică. Acest fapt ar orienta ajutoarele către cei care demonstrează cele mai multe merite și abilități, cu scopul de a distribui sumele bugetare disponibile către cei mai apți pentru a beneficia de posibilitățile oferite(73).
117. Invocarea Directivelor 93/96 și 2004/38(74) nu influențează acest argument, întrucât acestea guvernează dreptul de ședere al studenților în țara gazdă, temă care nu are legătură cu acțiunile principale, în cadrul cărora dezbaterea nu privește intrarea și șederea într‑un stat, altul decât cel de origine.
B – A doua întrebare preliminară
118. În cazul doamnei Bucher, decizia de trimitere adaugă o a doua întrebare, privind compatibilitatea liberei circulații cu refuzul de a acorda ajutoare studenților transfrontalieri, pentru motivul că reședința acestora nu este domiciliul stabil și că aceasta a fost aleasă numai în scopul formării (articolul 5 alineatul 1 din BAföG).
119. Derogarea de la regula conform căreia studentul trebuie să frecventeze anul de studii precedent într‑o instituție națională se limitează la studenții care au un domiciliu permanent în apropierea frontierelor germane, ceea ce aduce atingere liberei circulații în detrimentul celor care, pentru a asista cu o mai mare asiduitate la cursurile din țara vecină, se mută în localități învecinate.
120. Înțelegem că, astfel cum menționează guvernul german, considerații de politica regională recomandă adoptarea măsurilor care compensează prejudiciile cauzate cetățenilor care, astfel cum indică guvernul italian, există, câteodată întâmplător, la distanță mică de un alt stat și care au impresia că frontierele aduc atingere posibilității acestora de a alege o instituție de învățământ aproape de domiciliul lor. Excluderea oricărei alte categorii de persoane nu poate fi admisă.
121. În acțiunea principală, este suficientă legătura pe care o constituie reședința. Nu contestăm calificarea domiciliului doamnei Bucher la Düren, care revine instanței naționale, ci condiția ca acesta să fie „permanent”. Suntem de acord cu obiecția invocată de Verwaltungsgericht Aachen, domiciliul stabil al persoanei în cauză fiind în Germania(75) atât la începutul studiilor acesteia, cât și în timpul formării, demonstrând legătura cu sistemul educațional național.
122. Există alte mijloace mai echitabile și, în același timp, mai puțin restrictive, ale liberei circulații, precum cel care constă în acordarea ajutoarelor în funcție de rezultatele obținute de către studenți.
IX – Corolar
123. Deducem din cele ce precedă faptul că Republica Federală Germania, precum orice alt stat membru, nu are obligația comunitară de a acorda ajutoare pentru formare în străinătate, având în vedere că aceasta se bucură de o mare putere discreționară pentru acordarea ajutoarelor și, dacă este cazul, pentru stabilirea condițiilor de atribuire. Totuși, în cazul în care prevede acordarea de ajutoare, Republica Federală Germania trebuie să respecte dreptul Uniunii.
124. Articolul 5 alineatele 1 și 2 din BAföG reglementează astfel de ajutoare, subordonându‑le condiției ca formarea să continue studiile efectuate timp de cel puțin un an într‑o instituție germană și, respectiv, ca numai reședința permanentă într‑un loc situat în apropierea frontierei să fie valabilă, condiții care nu numai că aduc atingere liberei circulații a studenților, descurajându‑i să exercite această libertate, dar sunt și excesive în raport cu obiectivele vizate.
125. Observațiile expuse în prezentele proceduri lasă loc unei temeri cu privire la consecințele care ar putea decurge din teza elaborată, având în vedere că, astfel cum avocatul general Geelhoed a explicat foarte corect în Concluziile prezentate în cauza Hartmann(76), „[o]rice decizie de a se deplasa într‑un alt stat membru implică atât experiența anumitor dezavantaje, cât și a unor avantaje noi, ca urmare a diferențelor dintre legislațiile statelor membre în cauză. […]. Cetățeanul comunitar este cel care evaluează avantajele și inconvenientele atunci când ia o decizie, însă nu ar trebui să spere în extinderea drepturilor la o prestație socială, oricare ar fi aceasta, care poate fi asigurată de către statul membru de origine, din diverse motive de politică generală. […] acest lucru depinde în totalitate de natura prestațiilor în cauză. […] Nu ar trebui uitat faptul că transferarea reședinței într‑un alt stat membru poate avea ca rezultat apariția altor forme de drept în statul membru [și că], dacă statele membre sunt obligate să nu impună restricții resortisanților acestora care vor să își transfere reședința într‑un alt stat membru, acestea nu sunt obligate să îi încurajeze să plece” (punctul 86).
126. Totuși, pe lângă clasificarea specială a ajutoarelor naționale pentru formare în statele membre, în cazul în care Curtea își asumă rolul de judecător artist, pe care l‑am amintit la începutul prezentelor concluzii și, conform considerațiilor expuse, recunoaște dimensiunea europeană a unor astfel de ajutoare, vor exista elemente care să corecteze și să împiedice eventualele consecințe nedorite care ar putea rezulta.
127. În primul rând, reglementările naționale privind astfel de ajutoare conțin ele însele limitări valabile și proporționale, în legătură cu aspectele economice sau rezultatele obținute de către studenți, prevăd incompatibilități(77) și limitează îmbogățirea fără justă cauză(78).
128. În al doilea rând, jurisprudența Curții permite adaptarea legitimă a măsurilor de promovare a liberei circulații a studenților, confirmând că ordinea juridică comunitară nu acoperă abuzurile în materie(79).
X – Concluzie
129. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare ale Verwaltungsgericht Aachen după cum urmează:
„Libera circulație prevăzută la articolul 18 CE trebuie interpretată în sensul că aceasta se opune unei reglementări naționale privind ajutoarele pentru formare în alte state membre ale Comunității Europene care: a) impune ca studiile urmate într‑un alt stat membru să reprezinte continuarea celor urmate timp de cel puțin un an într‑o instituție din țara care acordă ajutoarele și b) refuză acordarea ajutoarelor respective în cazul în care studenții au reședința în localitățile frontaliere ale țării respective, în scopul formării.”