STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 13. února 2014(1)
Věc C‑350/12 P
Rada Evropské unie
proti
Sophie in ’t Veld
„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům orgánů – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Výjimky – Mezinárodní vztahy – Právní poradenství – Stanovisko právní služby Rady týkající se zahájení mezinárodních jednání mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o mezinárodní dohodě o zpřístupnění údajů o finančních transakcích Ministerstvu financí Spojených států amerických za účelem předcházení terorismu a financování terorismu a boje proti nim – Odmítnutí úplného přístupu“
1. Kasační opravný prostředek podaný v projednávané věci se týká výkladu dvou výjimek ze zásady, že každý občan Unie má právo na přístup k dokumentům orgánů podle nařízení (ES) č. 1049/2001.(2) Rada v tomto řízení napadá svým kasačním opravným prostředkem rozsudek Tribunálu(3), kterým bylo částečně zrušeno rozhodnutí Rady ze dne 23. října 2009 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž Rada zamítla žádost Sophie in ’t Veld o přístup ke stanovisku právní služby Rady týkajícímu se doporučení Komise, aby Rada dala zmocnění k zahájení jednání mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými o mezinárodní dohodě, kterou se mají Ministerstvu financí Spojených států amerických zpřístupnit údaje o finančních transakcích za účelem předcházení terorismu a financování terorismu a boje proti nim (dále jen „dokument č. 11897/09“).(4) Rada se dovolává dvou výjimek, podle nichž, zaprvé, zpřístupnění daného dokumentu by vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů a, zadruhé, právní stanovisko právní služby Rady vydané v této souvislosti je chráněným dokumentem.
2. Dvě základní otázky, které jsou předmětem tohoto řízení, zní, zda Tribunál použil při přezkoumání dotčeného rozhodnutí správné kritérium přezkumu a zda při posouzení části rozhodnutí Rady, jímž byl odepřen přístup z důvodu, že zpřístupnění dokumentu by vedlo k porušení veřejného zájmu, pokud jde o ochranu právního poradenství, Tribunál nesprávně považoval jednání o mezinárodní smlouvě a její uzavření za úkony obdobné legislativní činnosti orgánu a použil tak nesprávně rozsudek Soudního dvora ve věci Turco.(5)
Právní úprava EU
Smlouvy
3. V právu EU je pevně zakotvena zásada transparentnosti. V době vydání napadeného rozhodnutí již článek 1 SEU stanovil, že rozhodnutí mají být přijímána „co nejotevřeněji“.(6)
4. Podle článku 8 Listiny základních práv(7) má každý právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají. Článek 42 Listiny stanoví, že každý občan Unie má právo na přístup k dokumentům orgánů.
Nařízení
5. V projednávané věci jsou relevantní následující úvodní ustanovení nařízení:
„(1) V článku 1 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii je vyjádřena zásada průhlednosti prohlášením, že Smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi.
(2) Průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Průhlednost přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv, která jsou uvedena v článku 6 Smlouvy o EU a v Chartě základních práv Evropské unie.
[...]
(4) Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omez[it tento přístup] podle čl. 255 odst. 2 Smlouvy o ES.
[...]
(6) Měl by být poskytnut širší přístup k dokumentům v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce, též v rámci přenesených pravomocí, a přitom zachována účinnost rozhodovacího procesu orgánů. Tyto dokumenty by měly být přístupné přímo v co nejširším rozsahu.
(7) Podle čl. 28 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 Smlouvy o EU se právo na přístup vztahuje také na dokumenty, které se týkají společné zahraniční a bezpečnostní politiky a policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. Každý orgán musí dodržovat svá bezpečnostní pravidla.
[...]
(11) V zásadě by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů. Je však třeba chránit některé veřejné a soukromé zájmy prostřednictvím výjimek. Orgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly. Při posuzování výjimek by měly orgány ve všech oblastech činnosti Unie brát v úvahu zásady právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.
[...]“
6. Účelem nařízení je, mimo jiné, vymezit „zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „orgány“) uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům“.(8)
7. Článek 2 nařízení se nazývá „Oprávněné osoby a oblast působnosti“ a stanoví, mimo jiné:
„1. Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[...]
3. Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.
[...]“
8. Výjimky z práva na přístup k dokumentům, které mají orgány v držení, jsou stanoveny v článku 4 nařízení, který stanoví, v rozsahu relevantním v projednávané věci (čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka a čl. 4 odst. 2 druhá odrážka):
„1. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a) veřejného zájmu, pokud jde o
[...]
– mezinárodní vztahy,
[...]
2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany
[...]
– soudního řízení a právního poradenství,
[...].“
9. Článek 4 odst. 6 stanoví, že pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
Napadené rozhodnutí a jeho východiska
10. V bodech 1 až 8 napadeného rozsudku je v plném rozsahu popsáno pozadí sporného rozhodnutí.
11. Poslankyně Parlamentu Sophie in ’t Veld požádala o přístup k dokumentu č. 11897/09. Na základě postupů stanovených v nařízení Rada Sophii in ’t Veld oznámila, že jí umožní částečné zpřístupnění, ale odepřela jí úplný přístup k dotčenému dokumentu, a to na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce a čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení.
12. Rada zaprvé uvedla, že „zpřístupnění dokumentu [č. 11897/09] by veřejnosti poskytlo informace ohledně některých ustanovení připravované dohody […], takže by mělo negativní dopad na vyjednávací pozici [Unie] a narušilo by rovněž atmosféru důvěry při probíhajících jednáních“. Rada doplnila, že „zpřístupnění dokumentu by druhé straně poskytlo […] informace, které se týkají postoje, jejž má [Unie] zaujmout v rámci jednání, a které by v případě, že by právní stanovisko bylo kritické, mohly být využity způsobem, jenž by oslabil vyjednávací pozici [Unie]“ (bod 6 sporného rozhodnutí).
13. Rada zadruhé uvedla, že dokument č. 11897/09 obsahuje „právní stanovisko týkající se právního základu a příslušných pravomocí [Unie] a Evropského společenství uzavírat dohody“ a že „orgány měly na tuto citlivou otázku, která má vliv na pravomoci Evropského parlamentu při uzavírání dohody, rozdílné názory“. Za těchto podmínek by „[z]přístupnění obsahu požadovaného dokumentu vedlo k porušení ochrany právního poradenství, jelikož by mělo za následek zveřejnění interního stanoviska právní služby, které je určeno pouze členům Rady v kontextu předběžných diskusí v Radě o připravované dohodě“ (bod 10 sporného rozhodnutí). Rada kromě toho „dospěla k závěru, že ochrana interního právního stanoviska týkajícího se návrhu mezinárodní dohody […] převažuje nad veřejným zájmem na zpřístupnění“ (bod 15 sporného rozhodnutí).
14. Rada konečně na základě čl. 4 odst. 6 nařízení povolila „částečný přístup […] k úvodu nacházejícímu se na straně 1, bodům 1 až 4, jakož i první větě bodu 5 dokumentu, na které se nevztahují výjimky uvedené v nařízení [č.] 1049/2001“ (bod 16 sporného rozhodnutí).(9)
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
15. Dne 31. prosince 2009 podala S. in ’t Veld žalobu na zrušení sporného rozhodnutí a náhradu jejích nákladů. Do řízení vstoupila Komise jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady s návrhem na zamítnutí žaloby. Na základě usnesení Tribunálu Rada předložila dokument č. 11897/09 k nahlédnutí. Dokument však nebyl zpřístupněn S. in ’t Veld ani Komisi.
16. Tribunál rozhodl, že sporné rozhodnutí je třeba částečně zrušit v rozsahu, v němž v rozporu s ustanoveními čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážkou, čl. 4 odst. 2 druhou odrážkou a čl. 4 odst. 6 nařízení odepírá přístup k jiným nezveřejněným částem požadovaného dokumentu, než jsou části týkající se specifického obsahu připravované dohody nebo směrnic pro jednání, které mohou odhalit strategické cíle, jež Unie sleduje v rámci jednání.(10)
17. Tribunál vymezil rámec svého přístupu v bodech 17 až 22 napadeného rozsudku. Zaprvé je účelem nařízení v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů. Zadruhé se výjimky stanovené v článku 4 nařízení od této zásady odchylují a je tedy třeba je vykládat a uplatňovat restriktivně. V tomto ohledu nemůže pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou, stačit k odůvodnění použití této výjimky; nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.
18. Pokud jde o rozsah přezkumu, Tribunál uvedl, že rozhodnutí, které má orgán přijmout podle tohoto ustanovení, má komplexní a choulostivý charakter, který si zejména s ohledem na obzvláště citlivou a zásadní povahu chráněného zájmu žádá mimořádný stupeň obezřetnosti: „Vzhledem k tomu, že takové rozhodnutí vyžaduje široký prostor pro uvážení, musí se přezkum jeho legality vykonávaný Tribunálem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci“.(11) Tribunál dále uvedl, že „[...] je třeba přezkoumat, zda Rada prokázala, že přístup k nezveřejněným částem dokumentu č. 11897/09 může konkrétně a skutečně porušit dotčený veřejný zájem“.(12)
Kasační opravný prostředek a řízení před Soudním dvorem
19. Rada se domáhá, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek;
– vydal konečné rozhodnutí o otázkách, které jsou předmětem tohoto kasačního opravného prostředku; a
– uložil S. in ’t Veld náhradu nákladů řízení vynaložených Radou v řízení o tomto kasačním opravném prostředku.
20. Rada tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu výjimek stanovených v článku 4 nařízení. Na podporu svého kasačního opravného prostředku se dovolává dvou důvodů, přičemž první z nich se týká výkladu čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení (i) a druhý výkladu čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení (ii).
21. Komise podporuje Radu a tvrdí, že Tribunál nepřihlédl ke zvláště citlivé povaze předmětu dokumentu č. 11897/09.
22. Do řízení před Soudním dvorem dále vstoupil Evropský parlament na podporu návrhových žádání S. in ’t Veld.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku: nesprávný výklad čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení
23. Na podporu prvního důvodu kasačního opravného prostředku Rada uplatňuje dvojí nesprávné právní posouzení: (i) není pravda, že neshoda při volbě právního základu nemůže porušit mezinárodní zájmy EU (první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku), a (ii) nebylo uplatněno správné kritérium přezkumu (druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku).
K první části: volba právního základu
24. Tribunál nejprve poukázal na to, že dokument č. 11897/09 může spadat do oblasti působnosti Rady na poli mezinárodních vztahů.(13) Po přezkoumání dotčeného dokumentu Tribunál rozhodl, že se Rada může oprávněně dovolávat nebezpečí porušení veřejného zájmu pro účely uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce a odepřít z tohoto důvodu zpřístupnění některých pasáží, jež by odhalily specifický obsah navrhované dohody nebo směrnic pro jednání.(14)
25. Tribunál poté posuzoval, zda je namístě zpřístupnit dotčené pasáže, v nichž je analyzován právní základ navrhované dohody, a došel k následujícím závěrům. Zaprvé, na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a Komise, nebezpečí zpřístupnění postojů, které orgány zaujaly ohledně právního základu pro uzavření budoucí dohody, samo o sobě nedokazuje existenci porušení unijního zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. Zadruhé, volba náležitého právního základu pro vnitřní i mezinárodní činnost Unie má ústavní význam. Vzhledem k tomu, že Unie disponuje pouze svěřenými pravomocemi, musí nutně akt, který chce přijmout, navázat na ustanovení Smlouvy, které ji opravňuje takový akt schválit. Zatřetí, volba právního základu aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, nevyplývá z pouhého přesvědčení autora aktu, ale musí vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat, jako jsou zejména účel a obsah aktu. Začtvrté, pokud tedy volba právního základu vychází z objektivních skutečností a nepodléhá volnému uvážení orgánu, případný názorový rozkol ohledně této otázky nemůže být postaven na roveň neshodám mezi orgány ohledně skutečností týkajících se obsahu dohody. Konečně, v důsledku toho samotná obava ze zpřístupnění případného odlišného postoje orgánů ohledně právního základu rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání jménem Unie nemůže stačit k vyvození závěru o nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
26. Tribunál dále odmítl(15) argument Komise, že zpřístupněním rozdílných názorů, pokud jde o právní základ, by byla ohrožena důvěryhodnost Unie při jednáních, a uvedl, že v případě rozporu mezi orgány ohledně této otázky lze vždy použít postup podle čl. 300 odst. 6 ES. (16)
27. Tribunál rovněž konstatoval(17), že rozdíl v názorech na právní základ navrhované dohody již byl veřejně znám, neboť již byl konstatován v usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. září 2009.(18)
28. Tribunál došel k závěru(19), že první žalobní důvod uplatňovaný S. in ’t Veld je částečně opodstatněný, protože Rada neprokázala nebezpečí porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, co se týče nezpřístupněných částí dokumentu č. 11897/09 týkajících se právního základu navrhované dohody.
29. Rada tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když opomenul zásadu vyplývající z judikatury Soudního dvora, podle níž spor ohledně právního základu narušuje vyjednávací pozici Unie v procesu uzavírání mezinárodní dohody. Rada vytýká napadenému rozsudku následující: (i) otázka právního základu není čistě technickou otázkou bez politického významu; (ii) rozsudek ERTA(20) a následná judikatura jasně dokládají relevanci právního základu pro vnější vztahy Unie; (iii) odkaz na postup podle čl. 300 odst. 6 ES je bez významu, protože žádný z dotčených orgánů uvedený postup nepoužil. Kromě toho se (iv) dokument č. 11897/09 nestal veřejně známým legálně, neboť Rada nedala souhlas s jeho zpřístupněním; tuto skutečnost tedy nebylo třeba zohlednit.
30. Komise dodává, že Tribunál pochybil, když opomenul vysoce citlivou povahu dokumentu č. 11897/09, jakož i nepříznivé důsledky zpřístupnění dokumentu pro probíhající jednání. Existence rozdílných názorů na právní základ nemusí navíc nutně znamenat, že neexistují rozdílné názory ohledně vlastního obsahu.
31. Sophie in ’t Veld tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku uplatňovaný Radou je neúčinný, nebo podpůrně neopodstatněný. V zásadě uplatňuje, že Rada vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku. Zpřístupnění neshody ohledně právního základu, který je čistě technickou otázkou, nemůže za žádných okolností vést k porušení ochrany veřejného zájmu pro účely mezinárodních vztahů.
32. Evropský parlament má rovněž za to, že Rada vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku. I když na rozdíl od S. in ’t Veld uznává, že zpřístupnění neshody ohledně právního základu by mohlo vést k porušení veřejného zájmu, argumentuje nicméně, že v projednávané věci tomu tak nebylo. Otázku, zda se na takové zpřístupnění vztahuje výjimka, jíž se dovolává Rada, či nikoli, je třeba posuzovat případ od případu.
33. S Radou (a částečně i Komisí) nesouhlasím.
34. V bodě 50 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že „[...] samotná obava ze zpřístupnění případného odlišného postoje orgánů [...] nemůže stačit k vyvození závěru o nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů [...]“. Tribunál neuvedl, že zpřístupnění názorového nesouladu mezi orgány, pokud jde o právní základ, nemůže v žádném případě vést k porušení ochrany veřejného zájmu pro účely čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Konstatoval totiž, že Rada sice doložila obavu ze zpřístupnění, neprokázala však, jak by zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 mohlo porušit ochranu veřejného zájmu a jak tedy byla naplněna podmínka použití výjimky stanovené v nařízení. Tribunál učinil tento závěr přihlížeje k tomu, že volba právního základu nepodléhá volnému uvážení orgánů (je určena Smlouvami na základě kritérií podléhajících soudnímu přezkumu), že Smlouva stanoví postup řešení sporů a že existence názorového nesouladu ohledně právního základu již byla veřejně známá.
35. Z výše uvedeného rozboru nevyplývá, že by se Tribunál v odůvodnění svého rozhodnutí dopustil nesprávného právního posouzení.
36. Zaprvé, právní základ je skutečně určen právními normami, na jejichž základě je příslušný orgán oprávněn jednat. Nejedná se tak o otázku podléhající volnému uvážení dotčeného orgánu a (v právním smyslu) není sám o sobě relevantní ani politický význam této otázky.
37. Zadruhé, nesouhlasím s tvrzeními Rady, pokud jde o rozsudek ERTA a způsob použití uvedeného rozsudku v tomto řízení. V uvedené věci byla předmětem sporu mezi Radou a Komisí ohledně právního základu otázka, zda uzavření dotčené smlouvy spadá do pravomoci (tehdejšího) Společenství nebo do společné pravomoci; vlád členských států. Soudní dvůr uvedl, že jednání byla charakterizována skutečností, že jejich počátek a značná část prací ležely na Společenství. Rada tedy rozhodovala o své vyjednávací pozici v době, kdy již neměla plnou svobodu rozhodování ve vztazích s třetími státy účastnícími se jednání.(21) Soudní dvůr uvedl, že pokud by v této fázi jednání bylo zainteresovaným třetím státům oznámeno nové rozdělení pravomocí uvnitř Společenství, mohlo by to ohrozit zdárný výsledek jednání, jak bylo ostatně uznáno zástupcem Komise během rokování Rady o usnesení.(22) Z uvedeného rozsudku podle mého názoru nevyplývá žádné obecné pravidlo, podle něhož by zpřístupnění rozdílných názorů ohledně právního základu automaticky narušilo zájmy Unie v rámci mezinárodních jednání. Rada nepředložila žádný materiál, z něhož by vyplývalo, že by skutkové okolnosti sporu ohledně právního základu uvedené v dokumentu č. 11897/09 byly stejné (nebo i jen podobné) jako okolnosti představující východiska rozsudku ERTA. Je rovněž zjevné, že v roce 1971 rozsudek ERTA neřešil otázku relevantní v projednávané věci, tedy zda zpřístupnění takové neshody porušuje veřejný zájem v oblasti mezinárodních vztahů pro účely použití výjimky stanovené v nařízení č. 1049/2001.
38. Nemám ani za to, že by takové obecné pravidlo bylo možné odvodit z posudků 1/75(23) a 2/94.(24) Soudní dvůr naopak ve svém posledně jmenovaném posudku vysvětlil, že možné rozhodnutí v tom smyslu, že určitá mezinárodní smlouva je z důvodu svého obsahu nebo postupu při jejím přijetí neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, nemůže nezpůsobit vážné obtíže, nejen v rámci Unie, ale i v oblasti mezinárodních vztahů, a může vést k nepříznivým důsledkům pro všechny zainteresované strany, včetně třetích států.(25) Soudní dvůr dále vysvětlil, že účelem postupu získání předchozího stanoviska Soudního dvora je takové situaci předejít.(26) (Z tohoto důvodu považuji odkaz na uvedený postup v napadeném rozsudku Tribunálu za čistě ilustrativní. Tribunál neuvádí, že by některý z orgánů tento postup v projednávané věci uplatnil.)
39. Pokud jde o obavy Komise, souhlasím s Tribunálem, že z existence neshody ohledně právního základu nemusí nutně vyplývat stejné porušení zásady jednotného vnějšího zastoupení, jak by tomu bylo v případě neshody o obsahu. Tribunál rovněž nenaznačuje, že z existence rozdílných názorů ohledně právního základu musí nutně vyplývat absence rozdílných názorů ohledně věcných otázek. Pokud by tak býval učinil, souhlasila bych s Radou, že takový závěr by byl nesprávný.
40. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že neexistuje žádné obecné pravidlo, podle něhož spor ohledně právního základu sám o sobě porušuje ochranu veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
41. Zatřetí, ve svém rozboru napadeného rozhodnutí nemohl Tribunál dost dobře opomenout skutečnost, že klíčová část obsahu dokumentu č. 11897/09 již byla před přijetím napadeného rozhodnutí veřejně známá. Je pravda, že Rada neschválila zveřejnění klíčové části obsahu dokumentu č. 11897/09 Parlamentem.(27) Tribunál byl nicméně povinen logicky zvážit možnost vzniku nebezpečí pro účely čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení v případě, kdy informace týkající se neshody na právním základu již ve skutečnosti byly veřejně známy. Tribunál tedy správně považoval skutečnost, že klíčová část obsahu dokumentu č. 11897/09 již byla zpřístupněna v usnesení Parlamentu, za relevantní faktor, k němuž měla Rada přihlédnout při posouzení žádosti Sophie in ’t Veld.
42. Mám tedy za to, že první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je neopodstatněná.
K druhé části: kritérium přezkumu
43. Rada uplatňuje, že Tribunál použil pro přezkum napadeného rozhodnutí nesprávné kritérium. Rada popisuje použité kritérium přezkumu jako kritérium „skutečné a konkrétní újmy“ a tvrdí, že Tribunál měl namísto toho použít kritérium „širokého prostoru pro uvážení“ nebo „marginálního přezkumu“. Rada tvrdí, že kritérium skutečné a konkrétní újmy se vztahuje na odůvodnění, a Tribunál tak pochybil, když v bodě 58 svého rozsudku uvedl, že Rada měla kritérium „skutečné a konkrétní újmy“ použít při posouzení žádostí o zpřístupnění podle čl. 4 odst. 1 písm. a).
44. Nesouhlasím s Radou.
45. Mám za to, že když soudní orgány Unie přezkoumávají rozhodnutí orgánů o žádostech o přístup k dokumentům podle nařízení, nelze jejich přezkum omezit způsobem navrhovaným Radou. Soudní orgány mohou být vyzvány k posouzení takových rozhodnutí několika různými způsoby, zejména: (i) ve světle smyslu výjimek stanovených v článku 4 nařízení; (ii) určením právního kritéria přezkumu; a (iii) přezkoumáním způsobu (popsaného v odůvodnění následného rozhodnutí), jímž dotčený orgán posoudil existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění v případech, kdy mají být uplatněny výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 (nebo odst. 3) nařízení.
46. Tribunál dále nevyjádřil kritérium, které používá v napadeném rozsudku, způsobem popsaným Radou. V bodě 58 napadeného rozsudku uvádí: „[...] Rada neprokázala, jak by širší přístup k tomuto dokumentu vedl konkrétně a skutečně [(28)] k porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů [...]“. Tribunál však ve svém posouzení nepožadoval, aby Rada prokázala skutečnou újmu. Namísto toho se zabýval otázkou, zda Rada konkrétně a skutečně prokázala, jak zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 vedlo k nebezpečí porušení ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. V této souvislosti Rada jednoduše vychází z nesprávného výkladu rozsudku Tribunálu.
47. Podle ustálené judikatury platí, že vzhledem k tomu, že výjimky stanovené v článku 4 nařízení se odchylují od zásady, podle níž je třeba zajistit co nejširší přístup veřejnosti k dokumentům orgánů, je třeba takové výjimky vykládat a používat restriktivně.(29) Rozhodne-li se tedy orgán odepřít přístup k dokumentu, o jehož zpřístupnění bylo u něj požádáno, musí proto v zásadě vysvětlit, nakolik by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně(30) porušit zájem, který je chráněn jím uplatňovanou výjimkou podle článku 4 nařízení. Nebezpečí porušení takového zájmu navíc musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.(31) Tyto zásady platí pro všechny výjimky stanovené v článku 4.
48. Tribunál se tímto postupem řídil. Článek 4 odst. 1 písm. a) nařízení vyložil v tom smyslu, že Rada musí vysvětlit, jak zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 konkrétně a skutečně porušilo chráněný zájem, jehož se dovolává, neboť v tomto směru k tomu, aby se dotčená výjimka uplatnila, nestačí, že dokument č. 11897/09 spadá do oblasti mezinárodních vztahů. Tribunál proto ověřoval přesvědčivost argumentů Rady, pokud jde o odepření přístupu k dokumentu č. 11897/09 Radou. To odpovídá ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, podle něhož je orgán, který se dotčené výjimky dovolává, povinen prokázat, proč má v dotčeném případě za to, že existuje nebezpečí porušení ochrany veřejného zájmu. Tribunál proto nepochybil, když přezkoumával, zda Rada prokázala, že by zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 mohlo vést ke konkrétnímu a skutečnému porušení ochrany veřejného zájmu pro účely výjimky pro oblast mezinárodních vztahů stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce.
49. Bodům 46 až 59 napadeného rozsudku rozumím tak, že podle názoru Tribunálu Rada přesvědčivě neprokázala, že by zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, a to ze dvou důvodů: (i) Rada vycházela z toho, že existuje obecné pravidlo, podle něhož by spory ohledně právního základu neměly být zpřístupňovány, neboť porušují jednotu jednání; a (ii) Rada nepřihlédla ke skutečnosti, že klíčová část obsahu dokumentu č. 11897/09 je již veřejně známa.
50. Ostatně i Rada sama uznává, že Tribunál v bodě 25 svého rozsudku uvádí správné kritérium, když poukazuje na široký prostor pro uvážení daného orgánu při uplatnění obecného kritéria porušení veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů podle článku 4 nařízení a odkazuje přitom na rozsudek Sison.(32) Odůvodnění napadeného rozhodnutí Rady tedy neodpovídalo požadavkům čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení při jeho správném výkladu. Tribunál výslovně uznal nejen to, že Radě přísluší široký prostor pro uvážení, ale i omezení rozsahu svého vlastního přezkumu.
51. Tribunál při rozhodování o žalobním důvodu uplatňovaném Sophií in ’t Veld v prvním stupni, spočívajícím v porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení, nespecifikoval, který ze čtyř aspektů uvedených v rozsudku Sison tvoří přesný základ jeho rozhodnutí: (i) nedodržení procesních pravidel; (ii) nesplnění povinnosti uvést odůvodnění; (iii) zda došlo ke zjevně nesprávnému posouzení; nebo (iv) zda došlo ke zneužití pravomoci.(33) Tribunál se namísto toho zaměřil na výklad čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a došel k závěru, že Rada neprokázala, jak by byla porušena ochrana veřejného zájmu.(34) Tribunál nenahradil posouzení Rady svým vlastním posouzením napadeného rozhodnutí – neuvedl, že neexistuje žádné nebezpečí porušení ochrany veřejného zájmu. Podle mého názoru je takové posouzení v zásadě v souladu s rozsudkem Sison.
52. Mám tedy za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku: nesprávný výklad čl. 4 odst. 2 druhé odrážky
53. Druhý důvod kasačního opravného prostředku má dvě části. Rada zaprvé argumentuje, že Tribunál nezohlednil citlivý obsah požadovaného právního stanoviska ani konkrétní okolnosti žádosti Sophie in ’t Veld o zpřístupnění, a použil nesprávné kritérium přezkumu. Rada zadruhé tvrdí, že při posuzování kritéria převažujícího veřejného zájmu (čl. 4 odst. 2 druhý pododstavec) Tribunál chybně připodobnil vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody k legislativní činnosti orgánů.
54. V napadeném rozsudku Tribunál nejprve popsal kritéria vyplývající z rozsudku Turco („test Turco“):
„V první fázi se Rada musí ujistit, že dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, se skutečně týká právního poradenství, a pokud tomu tak je, určit, kterých jeho částí se skutečně týká, a které by tedy mohly spadat do působnosti uvedené výjimky. Ve druhé fázi musí Rada zkoumat, zda by zpřístupnění částí dotčeného dokumentu, o nichž bylo zjištěno, že se týkají právního poradenství, vedlo k porušení ochrany právního poradenství. Jestliže se Rada domnívá, že by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany právního poradenství, musí ve třetí fázi ověřit, zda neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění bez ohledu na z toho vyplývající ohrožení její schopnosti žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska [...]“(35)
55. Tribunál rozhodl, že dokument č. 11897/09 se skutečně týká právního poradenství (první fáze testu Turco). Dále Tribunál zdůraznil, že jakékoli nebezpečí porušení ochrany právního poradenství musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické (druhá fáze testu Turco). Tribunál měl za to, že důvody, na jejichž základě Rada odepřela přístup k dokumentu č. 11897/09, nepostačují k prokázání existence takového nebezpečí na základě jakýchkoli konkrétních podrobných důkazů. Pouhá skutečnost, že se právní stanovisko obsažené v dokumentu č. 11897/09 týkalo mezinárodních vztahů EU, sama o sobě nepostačovala k uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení. Ke skutečnosti, že se právní stanovisko uvedené v dokumentu č. 11897/09 týkalo mezinárodních vztahů, již bylo přihlédnuto s ohledem na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetímu pododstavci. Tribunál nicméně uznal, že v době, kdy taková jednání ještě probíhají, je třeba poskytnout zvýšenou ochranu.(36)
56. Tribunál uvedl, že se Rada nemůže dovolávat obecné úvahy, že nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu lze v citlivé oblasti předpokládat a postačuje k prokázání existence zájmu chráněného čl. 4 odst. 2 nařízení. Konkrétní a předvídatelné porušení takového zájmu pro účely čl. 4 odst. 2 nelze rovněž prokázat pouhou obavou, že občanům Unie budou zpřístupněny rozdílné názory orgánů, pokud jde o právní základ mezinárodní činnosti Unie (a vzniknou tak pochybnosti o legalitě této činnosti). Průhlednost zvyšuje legitimitu orgánů v očích občanů EU a posiluje jejich důvěru v tyto orgány díky možnosti veřejné diskuse. Tato zásada se vztahuje i na mezinárodní činnost Unie, protože rozhodovací proces v této oblasti není vyloučen z oblasti působnosti zásady transparentnosti.(37)
57. Tribunál dále odmítl tvrzení, že by mohlo vzniknout nebezpečí ohrožení schopnosti právní služby Rady obhajovat během soudních řízení postoj, ke kterému vyjádřila své negativní stanovisko.(38) Tribunál poté určil, že Rada nepostupovala odůvodněně, když odmítla poskytnout více informací pouze s ohledem na citlivost obsahu dokumentu č. 11897/09.(39)
58. Tribunál uvedl, že Rada měla zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a případný převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění (třetí fáze testu Turco). V této souvislosti musí Rada zvláště zohlednit veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 vzhledem k výhodám vyplývajícím ze zvýšené transparentnosti: bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu a větší legitimitě a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému.(40)
59. Tribunál uznal, že tyto úvahy mají samozřejmě zvláštní význam v případě, že Rada vykonává své legislativní funkce. Uznal, že podnět k jednáním za účelem uzavření mezinárodní dohody a jejich vedení patří v zásadě do oblasti moci výkonné. Tribunál rovněž uznal, že účast veřejnosti na procesu vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody je nutně omezená s ohledem na legitimní zájem neprozradit strategické body jednání.(41)
60. Tribunál došel nicméně k závěru, že nehledě na skutečnost, že Rada nevykonává své legislativní funkce, použití úvah souvisejících se zásadou transparentnosti unijního rozhodovacího procesu nelze vyloučit v případě mezinárodní činnosti, zvláště pokud se rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání týká mezinárodní dohody, která může mít dopad na oblast unijní legislativní činnosti. Tribunál poznamenal, že navrhovaná dohoda se týká ochrany osobních údajů, tedy základního práva. Rada tak byla povinna zohlednit oblast, na kterou se vztahuje dotčená dohoda, a v souladu se zásadou co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti ověřit, zda obecný zájem na zvýšené transparentnosti v dotčeném procesu neodůvodňoval úplné nebo širší zpřístupnění požadovaného dokumentu bez ohledu na nebezpečí porušení ochrany právního poradenství.(42)
61. Tribunál uznal, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu č. 11897/09, jelikož toto zpřístupnění by přispělo k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu, a zvýšilo by důvěru evropských občanů v tyto orgány tím, že by umožnilo otevřenou debatu o otázkách, na které existují rozdílné názory. Dotčený dokument se nadto zabýval právním základem dohody, jež bude mít po uzavření dopad na základní právo na ochranu osobních údajů. Tribunál proto konstatoval, že Rada tím, že vyloučila jakoukoli možnost zohlednit oblast, na kterou se vztahuje navrhovaná dohoda, při určování toho, zda existoval převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění požadovaného dokumentu, nezvážila při použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 protichůdné zájmy.(43)
62. Tribunál se poté zabýval tvrzeními Komise, (i) že v oblasti mezinárodních vztahů, které podléhají povinné výjimce stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, není nutná stejná míra transparentnosti jako u legislativní činnosti orgánu a (ii) že dokument č. 11897/09 je zvláště citlivý s ohledem na svou povahu a vzhledem k stále probíhajícím jednáním. Tribunál shledal tyto argumenty nepřesvědčivými.
63. Zaprvé skutečnost, že se dotčený dokument týká oblasti, na kterou se potenciálně vztahuje výjimka (v čl. 1 odst. 4 písm. a) třetí odrážce), jež se týká ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, není relevantní, pokud je o posouzení použití odlišné výjimky (v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce), jež se týká ochrany právního poradenství. Zadruhé, skutečnost, že jednání nebylo ještě ukončeno, není rozhodující v rámci ověřování případné existence převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění bez ohledu na nebezpečí porušení. Veřejný zájem týkající se transparentnosti rozhodovacího procesu by totiž ztratil svůj význam, kdyby byl zohledněn pouze v případě, kdy je rozhodovací proces ukončen.(44)
K první části: nepřihlédnutí ke specifickému předmětu právního stanoviska a použití nesprávného kritéria přezkumu
64. Rada tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že (i) nepřihlédnul dostatečně k tomu, že se dotčené právní stanovisko týkalo probíhajícího jednání o mezinárodní dohodě; (ii) použil kritérium přezkumu, na jehož základě měla Rada prokázat konkrétní a skutečnou újmu a předložit konkrétní podrobné důkazy o existenci takové újmy; a (iii) nezohlednil konkrétní okolnosti žádosti S. in ’t Veld.
65. Z druhého bodu vyplývá důležitá otázka, zda je při posouzení žádostí o zpřístupnění právního stanoviska Rady, pokud jde o probíhající mezinárodní jednání, namístě použít kritérium přezkumu stanovené Soudním dvorem v rozsudku Turco. Tímto bodem se budu proto zabývat dříve, než stručněji přejdu k prvnímu a třetímu bodu.
66. Rada i Komise tvrdí, že test Turco není namístě použít, protože dotčené právní stanovisko nebylo předloženo v rámci legislativní činnosti. Rada navíc argumentuje, že rozsudek Turco nijak nezmiňuje kritérium konkrétní a skutečné újmy. Tribunál tedy pochybil, když toto kritérium použil.
67. Sophie in ’t Veld tvrdí, že se Tribunál použitím testu Turco nedopustil nesprávného právního posouzení. Odkaz na „konkrétní a skutečnou“ újmu, jenž Rada uvádí ve svém kasačním opravném prostředku(45), souvisí s nesprávným anglickým překladem napadeného rozsudku: ve francouzské verzi je toto kritérium správně formulováno jako „[...] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution [...]“.(46) Toto stanovisko podporuje i Parlament.
68. Mám za to, že použití formulace „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]“ („[…] mohlo konkrétně a skutečně porušit zájem orgánu […]“) v bodě 69 anglického znění rozsudku Tribunálu nelze přikládat důležitost. Uvedená formulace má stejný význam jako výraz „specifically and effectively“ („konkrétně a skutečně“) v bodě 49 rozsudku Turco (jak vysvětluji výše v bodě 47 a poznámce 30). Tribunál rovněž nepoužil výraz „specific and actual harm“ („konkrétní a skutečná újma“) (kurziva byla doplněna), jak naznačuje Rada ve svém kasačním opravném prostředku. V bodě 69 svého rozsudku Tribunál namísto toho zmiňuje „[...] riziko, že by zpřístupnění [...] mohlo konkrétně a skutečně porušit (‚undermine‘) zájem orgánu žádat o právní stanoviska a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska [...]“ (kurziva byla doplněna). To není totéž jako povinnost orgánu prokázat „újmu“ („harm“). Mám tedy za to, že Tribunál použil správné kritérium a nedopustil se nesprávného výkladu rozsudku Turco.
69. Je namístě použít třífázový test Turco na žádost o zpřístupnění dokumentu obsahujícího právní stanovisko týkající se probíhajících mezinárodních jednání?
70. Domnívám se, že tomu tak je.
71. Je pravda, že v rozsudku Turco Soudní dvůr uvedl, že jím popsané tři fáze mají „zvláštní význam“, pokud Rada vykonává legislativní funkce.(47) Uvedené tři fáze jsou však samy o sobě formulovány tak, že jsou použitelné obecně, a není tedy vyloučeno jejich použití pro jinou činnost orgánu.
72. Tři fáze testu Turco jsou odvozeny přímo z vlastního znění čl. 4 odst. 2 nařízení. Podle mého názoru z výše uvedeného vyplývá, že tento postup je třeba použít, kdykoli se orgán dovolává druhé odrážky uvedeného ustanovení. Ve vlastním textu nařízení není uvedeno, zda je dokument zpřístupňován v „legislativním“ kontextu. Nevidím přitom žádný zásadní důvod, proč by se mělo jednat o rozhodující kritérium(48).
73. Doplňuji, že obecně sice lze rozlišovat legislativní akty od jiných aktů, ne všechny činnosti orgánů však musí odpovídat takovému jasnému a přesnému rozdělení. Součástí aktů moci výkonné je celá řada kroků, včetně vyjednávání a uzavírání mezinárodních smluv. Pokud se takové kroky týkají záležitostí, které mají dopad na občany Unie – zejména pokud se týkají jejich základních práv – je důležitou součástí procesu rozhodování průhlednost. Transparentnost posiluje demokracii, neboť umožňuje informování občanů a jejich účast na rozhodování.(49) V této souvislosti mají úvahy relevantní pro legislativní akty stejný význam i pro akty moci výkonné. Jen těžko lze tedy odůvodnit použití jiného kritéria přezkumu pro akty orgánů, není-li takové kritérium založeno na znění nařízení, nýbrž na kvalifikaci činnosti daného orgánu v konkrétním případě.(50)
74. Otázka zde tedy správně zní, zda je namístě použít druhou fázi testu Turco – ověření, zda dotčený orgán určil, že nebezpečí jsou přiměřeně předvídatelná, a nikoli čistě hypotetická – v konkrétním rámci vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody.
75. Jelikož je účelem nařízení v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, mám za to, že by orgány měly být povinny posoudit praktické účinky takového zpřístupnění v každém konkrétním případě. Nepostačí, pokud při odepření žádosti o zpřístupnění vycházejí z obecných tvrzení.
76. Souhlasím se závěrem uvedeným v bodech 75 a 76 napadeného rozsudku, že je třeba vycházet z toho, že zásada transparentnosti se vztahuje na rozhodnutí v oblasti mezinárodních vztahů stejně jako na veškeré ostatní činnosti Unie. Nelze tedy automaticky dovodit, že zpřístupnění neshody ohledně právního základu „poruší“ ochranu dotčeného právního poradenství pro účely čl. 4 odst. 2 nařízení.
77. Naopak z požadavku, aby nebezpečí byla „přiměřeně předvídatelná“ vyplývá, že v případech odepření přístupu k dokumentu musí z odůvodnění vyplývat, jakým způsobem by zpřístupnění dokumentu „konkrétně a skutečně“ porušilo chráněný zájem.
78. Účelem odůvodnění je umožnit dotčené osobě seznámit se s důvody odepření přístupu a soudům plnit jejich přezkumnou funkci.(51) Nedostatečným odůvodněním rozhodnutí orgánu jsou zmařeny oba tyto cíle.(52) Z žádného ustanovení nařízení nevyplývá, že by v případě, kdy se předmět dotčeného dokumentu týká mezinárodních jednání, bylo namístě použít méně přísné kritérium. Dostatečnou pojistkou je možnost (konstatovaná Tribunálem v bodě 121 rozsudku), aby orgány popsaly své důvody abstraktněji v případech, kdy existuje nebezpečí, že by velmi podrobné odůvodnění odepření vedlo ke zpřístupnění obsahu dokumentu, který má být chráněn.
79. Nyní se budu zabývat společně prvním a třetím bodem první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rady. V prvním bodě Rada vytýká Tribunálu, že nezohlednil zvláště citlivý předmět právního stanoviska uvedeného v dokumentu č. 11897/09 – boj proti terorismu a jeho financování. Podle Rady měl Tribunál dovodit, že si dokument č. 11897/09 zaslouží větší, nikoliv menší, ochranu a měl tedy uplatnit domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění, jak je ustáleno v jiných částech judikatury Soudního dvora.(53) Namísto toho Tribunál došel k nesprávnému závěru, že aspekty dokumentu č. 11897/09 týkající se mezinárodních vztahů již byly zohledněny při posouzení možnosti uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení. Ve třetím bodě Rada tvrdí, že Tribunál v této souvislosti nezohlednil citlivou povahu dokumentu č. 11897/09.
80. Sophie in ’t Veld tvrdí, že Tribunál specifickou povahu předmětu dotčeného právního stanoviska zohlednil a že tvrzení Rady, podle níž se na žádosti o zpřístupnění právního poradenství v oblasti mezinárodních vztahů vztahují zvláštní pravidla, je nesprávné. Naopak, u všech takových dokumentů je třeba uplatnit vysokou míru transparentnosti. Parlament na podporu jejího stanoviska doplňuje, že Rada neprokázala, jak by zpřístupnění (již veřejně známých informací) konkrétně a skutečně porušilo ochranu právního poradenství ve smyslu nařízení. Zájem související s mezinárodními vztahy je třeba posoudit podle čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky. Zájmy chráněné podle uvedeného ustanovení a podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení nejsou v právním smyslu totožné.
81. Je pravda, že výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 nařízení navzájem úzce souvisejí. Při posouzení výjimky týkající se právního poradenství je tedy třeba mít na paměti, že se dokument č. 11897/09 týká mezinárodních vztahů (konkrétně jednání o citlivém předmětu). Z bodu 71 napadeného rozsudku však vyplývá, že Tribunál tuto skutečnost zohlednil. V bodě 72 se Tribunál specificky zabýval skutečností, že v okamžiku podání žádosti S. in ’t Veld o zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 jednání dosud probíhala.
82. Výjimku týkající se právního poradenství stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení je třeba vykládat tak, že jejím účelem je chránit zájem orgánu žádat o právní stanoviska a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska.(54) Orgán dovolávající se této výjimky proto musí prokázat, proč by zpřístupněním dotčeného dokumentu byla porušena ochrana jeho zájmu žádat o takové právní poradenství a obdržet jej. Souhlasím s úvahou Tribunálu, že skutečnost, že se dokument č. 11897/09 týká probíhajících mezinárodních jednání ohledně citlivé záležitosti, sama o sobě nepostačuje k závěru, že by Rada nemohla požádat o nezávislé, objektivní a úplné stanovisko své právní služby a takové stanovisko obdržet a že je tedy třeba přístup k uvedenému dokumentu odepřít.
83. Nesouhlasím ani s tvrzením, že postup Tribunálu je neslučitelný s judikaturou Soudního dvora. Je pravda, že Soudní dvůr v souvislosti s jinou výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení (ochrana soudního řízení)(55) a třetí odrážce téhož ustanovení (ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu)(56) v rozsudku API(57), respektive rozsudku Technische Glaswerke(58), rozhodl, že v takových případech platí domněnka nutnosti odepřít zpřístupnění. Oba uvedené rozsudky však vycházely z konkrétních důvodů.
84. Rozsudek API se týkal žádosti o zpřístupnění písemností Komise v řízení před soudními orgány Unie. Soudní dvůr ve svém rozhodnutí o existenci domněnky nutnosti odepřít přístup pro účely ochrany soudního řízení vycházel z následujících úvah: (i) takové dokumenty jsou specifické a jsou vypracovány výlučně pro účely konkrétního soudního řízení;(59) (ii) dotčená výjimka zejména znamená, že musí být zajištěno dodržování zásad rovnosti zbraní, jakož i řádného výkonu spravedlnosti;(60) (iii) v důsledku zpřístupnění dotčených spisů účastníka řízení by bylo umožněno, i když třeba jen v očích veřejnosti, vyvíjet vnější tlak na soudní činnost a zasahovat do nerušeného průběhu (soudních) diskuzí („débats“);(61) a (iv) taková domněnka byla odůvodněna s ohledem na statut Soudního dvora Evropské unie a jednací řády soudů Unie.(62) Soudní dvůr doplnil, že z článku 15 SFEU (tehdejšího článku 255 ES) a ze systematiky nařízení vyplývá, že Soudní dvůr podléhá povinnostem transparentnosti, pouze pokud vykonává správní funkce.(63)
85. Rozsudek Technische Glaswerke se týkal žádosti o přístup ke správnímu spisu Komise v řízení o státních podporách podle čl. 88 odst. 2 ES (nyní čl. 108 odst. 2 SFEU). Soudní dvůr zejména rozhodl, že zúčastněné strany, s výjimkou dotčeného členského státu, nemají v rámci řízení o kontrole státních podpor právo nahlížet do dokumentů obsažených ve správním spise Komise. Soudní dvůr měl za to, že musí platit obecná domněnka, podle které zpřístupnění dokumentů obsažených ve správním spise v zásadě porušuje ochranu cílů vyšetřování podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení.(64)
86. Soudní dvůr v rozsudku API i v rozsudku Technische Glaswerke určil specifické charakteristiky týkající se jak dotčeného dokumentu, tak okolností věci, z nichž vyplývá, proč by dovolávaný chráněný zájem byl nutně vždy porušen před tím, než bude učiněn závěr ohledně existence domněnky nutnosti odepřít přístup. Soudní dvůr proto vycházel z úvahy, že by bylo příliš zjednodušující mít za to, že se určitá výjimka stanovená nařízením uplatní jednoduše z důvodu, že požadovaný dokument spadá do kategorie uvedené v dotčené výjimce. Pokud tedy Tribunál určil, že Rada neoznačila žádný konkrétní materiál prokazující, že by zpřístupnění dotčeného právního stanoviska (v tomto případě ohledně rozdílných názorů na právní základ) nutně porušilo její možnost vyžádat si a obdržet takové stanovisko, došel správně k závěru, že neexistuje žádná domněnka nutnosti odepřít přístup.
87. Konečně, pokud jde o tvrzení Rady, že existuje skutečné nebezpečí ohrožení schopnosti její právní služby hájit postoj, k němuž vydala negativní stanovisko, v následném soudním řízení, z ustálené judikatury vyplývá, že se jedná o příliš obecný argument, aby mohl odůvodňovat výjimku ze zásady transparentnosti stanovené nařízením.(65)
K druhé části: kritérium převažujícího veřejného zájmu
88. Rada tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení zaprvé tím, že od ní požadoval, aby vyvážila ochranu právního poradenství oproti obecné zásadě transparentnosti, vede-li probíhající mezinárodní jednání; zadruhé tím, že došel k závěru, že uvedená obecná zásada představuje převažující veřejný zájem; a zatřetí tím, že vyžadoval stejnou úroveň transparentnosti pro mezinárodní jednání Rady jako v rozsudku Turco, kde dotčený orgán vykonával legislativní funkce. Rada má rovněž za to, že přísluší osobě žádající o přístup, aby identifikovala jasný a konkrétní veřejný zájem na zpřístupnění, a nikoli Radě, aby vážila transparentnost, demokracii a účast veřejnosti oproti ochraně právního poradenství.
89. Komise vyjádřila dvě hlavní obavy: (i) Tribunál (údajně) nepřikládal žádný význam citlivosti dotčené záležitosti, když se zabýval kritériem naléhavého veřejného zájmu; a (ii) Tribunál pro účely kritéria převažujícího veřejného zájmu postavil uzavření mezinárodní dohody na roveň legislativní činnosti orgánu.
90. Sophie in ’t Veld tvrdí, že se rozsudek Turco neomezuje na legislativní činnost Unie ve formálním smyslu. Smlouva i judikatura vycházejí ze zásady, že občané by měli být seznámeni s diskusemi ohledně pravidel dotýkajících se jejich základních práv a mít možnost se jich účastnit dříve, než budou dotčená pravidla přijata. Parlament k otázce převažujícího veřejného zájmu žádná tvrzení nepředkládá.
91. Souhlasím s Komisí, že je třeba zohlednit citlivost předmětu dokumentu č. 11897/09. Mám za to, že přesně to Tribunál učinil v bodech 81 až 88 napadeného rozsudku.
92. Při posouzení použitelnosti výjimky týkající se právního poradenství stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce však nepřikládám žádnou zvláštní důležitost skutečnosti, že dokument č. 11897/09 spadá do rámce činnosti Rady v oblasti mezinárodních vztahů pro účely čl. 4 odst. 1 písm. a). Úvodní věta čl. 4 odst. 1 i čl. 4 odst. 2 je formulována kogentně: „Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany [...]“. Rozdíl mezi oběma ustanoveními spočívá v tom, že výjimky stanovené v druhém pododstavci podléhají kritériu převažujícího veřejného zájmu, zatímco výjimky uvedené v prvním pododstavci nikoli, a jsou tedy absolutní.
93. Nařízení nestanoví, zda se má pro právní poradenství týkající se mezinárodních vztahů Unie použít zvláštní kritérium přezkumu. Neuvádí ani, zda při posuzování existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění má předmět právního poradenství vliv na rozhodnutí o zpřístupnění.
94. Mám za to, že Tribunál v bodě 81 svého rozsudku použil správný výklad čl. 4 odst. 2 nařízení v tom smyslu, že Rada měla zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a případný veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění. Tento výklad je v souladu se zněním uvedeného ustanovení, které podle mého názoru klade břemeno posouzení na dotčený orgán a nevyžaduje výslovně, což by také mohlo, aby žadatel určil a vymezil jasný a specifický veřejný zájem na zpřístupnění.
95. Z bodů 87 a 88 napadeného rozsudku jasně vyplývá, že Tribunál spatřuje rozdíl mezi legislativní činností orgánu a jeho vedením jednání s cílem uzavřít mezinárodní dohodu, jež podle Tribunálu patří v zásadě do oblasti moci výkonné. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení tím, že by směšoval legislativní a výkonné funkce Rady.
96. Obecným účelem nařízení je zajistit, aby občané měli co nejširší přístup k dokumentům orgánů EU.(66) Při určení rovnováhy mezi uplatňovanou výjimkou a převažujícím veřejným zájmem pro účely čl. 4 odst. 2 nařízení je tedy nutné zohlednit zásadu transparentnosti.(67)
97. Transparentnost není abstraktní pojem a nejedná se ani o absolutní požadavek. Často je nutné ji posuzovat s ohledem na jiné protichůdné cíle. Mám tedy za to, že by bylo příliš zjednodušující tvrdit (například), že legislativní akty obecně vyžadují vysokou úroveň transparentnosti, zatímco jiné činnosti orgánu si zpravidla žádají menší transparentnost. Z nařízení vyplývá obecné pravidlo, že orgány by měly zajistit co nejširší přístup ke svým dokumentům.(68) Uznávám sice zvláštní povahu mezinárodních jednání, nemám však za to, že by z ní bez dalšího vyplýval požadavek na nižší, a nikoli na vyšší, úroveň transparentnosti výkonu takových funkcí, a to i pokud je dotčená záležitost považována za citlivou, jak je tomu v projednávané věci.
98. Mám za to, že otázka, zda určitý orgán vykonává legislativní, výkonné nebo správní funkce, není rozhodující. Důležité je naopak to, že v konkrétním případě by dotčený orgán měl provést pečlivé a objektivní posouzení vyžadované nařízením a měl by pro své rozhodnutí uvést potřebné podrobné a konkrétní odůvodnění.
99. V bodech 91 až 95 napadeného rozsudku Tribunál uvádí, že se Rada dopustila v rámci rozhodování o žádosti o zpřístupnění dokumentu č. 11897/09 významného pochybení při posouzení existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění. Rada nezohlednila skutečnost, že se předmět navrhované dohody týká základních práv a je tedy odůvodněna větší (a nikoli menší) míra transparentnosti. Tribunál proto došel k závěru, že Rada neprovedla úplné posouzení pro účely čl. 4 odst. 2 nařízení.
100. Jsem toho názoru, že předmět navrhované dohody musí být relevantním faktorem při určování váhy veřejného zájmu. Může-li mít takový předmět dopad na práva občanů Unie, a zejména jejich základní práva, existuje jasný veřejný zájem na zpřístupnění. Je pak otázkou, který z obou protichůdných zájmů je převažující. V projednávané věci bylo třeba vážit, na straně jedné, vliv zpřístupnění na zájem Rady žádat o stanovisko své právní služby a takové stanovisko obdržet a, na straně druhé, obecný zájem na transparentnosti (zejména v případě, kdy mohou být dotčena základní práva)(69) a zásadu, že průhlednost posiluje demokracii a umožňuje občanům Unie účastnit se rozhodovacího procesu, čímž se zvyšuje legitimita orgánů. Mám za to, že nejsou-li tyto aspekty zohledněny, není provedeno úplné posouzení pro účely čl. 4 odst. 2 nařízení. Domnívám se tedy, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
K nákladům řízení
101. V souladu s čl. 138 odst. 1 a čl. 140 odst. 1 jednacího řádu by Radě jako účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, měla být uložena náhrada nákladů řízení, zatímco Parlament a Komise by měly nést vlastní náklady.
Závěry
102. S ohledem na všechny předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku;
– uložil Evropskému parlamentu a Evropské komisi, aby nesly vlastní náklady.