CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 10 september 2013 (1)
Zaak C‑43/12
Europese Commissie
tegen
Europees Parlement,
Raad van de Europese Unie
„Richtlijn 2011/82/EU – Grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen – Keuze van rechtsgrondslag – Artikel 87, lid 2, sub a, VWEU – Artikel 91, lid 1, sub c, VWEU”
1. Met het onderhavige beroep betwist de Europese Commissie de rechtsgrondslag waarop richtlijn 2011/82/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen(2) (hierna: „richtlijn”) is vastgesteld.
2. Die richtlijn voert een regeling voor informatie-uitwisseling in op grond waarvan de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar een verkeersovertreding is begaan, bij de lidstaat van inschrijving de gegevens kan opvragen die haar in staat stellen om de persoon te identificeren die voor de vastgestelde overtreding aansprakelijk is.
3. Aanvankelijk had de Commissie haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter facilitering van de grensoverschrijdende handhaving van de verkeersveiligheid(3) gebaseerd op artikel 71, lid 1, sub c, EG, thans artikel 91, lid 1, sub c, VWEU.
4. Laatstgenoemde bepaling staat in het derde deel van het VWEU, onder titel VI, die betrekking heeft op het vervoer. Zij luidt:
„Ter uitvoering van artikel 90 stellen het Europees Parlement en de Raad [van de Europese Unie], met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het [Europees] Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s [van de Europese Unie], vast:
[...]
c) de maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren;
[...]”
5. Na lange en moeilijke onderhandelingen die ertoe hebben geleid dat de inhoud van de richtlijn werd beperkt, heeft de Raad het standpunt ingenomen dat de richtlijn niet moest worden vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid, maar op de grondslag van artikel 87, lid 2, VWEU, dat behoort tot hoofdstuk V („Politiële samenwerking”) in titel V („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”) van het derde deel van het VWEU. In overeenstemming met het Parlement is deze bepaling uiteindelijk als rechtsgrondslag gekozen.
6. Artikel 87, lid 1, VWEU bepaalt dat de „Unie [...] een vorm van politiële samenwerking [ontwikkelt] waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten”.
7. Artikel 87, lid 2, VWEU luidt:
„Voor de toepassing van lid 1 stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vast voor:
a) de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie;
[...]”
8. Tot staving van haar opvatting dat de richtlijn had moeten worden gebaseerd op artikel 91, lid 1, sub c, VWEU, benadrukt de Commissie dat het hoofddoel van de richtlijn erin bestaat de verkeersveiligheid te verbeteren en dat dit doel onder het gemeenschappelijke vervoerbeleid valt. De bij de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling is louter een middel om dat doel te bereiken.
9. Voorts stelt zij dat de werkingssfeer van artikel 87, lid 2, VWEU beperkt is tot strafzaken, zodat die bepaling enkel de rechtsgrondslag kan vormen voor de invoering van een regeling voor informatie-uitwisseling op het gebied van strafbare feiten. Bij de bepaling van hetgeen in het Unierecht onder het begrip „strafzaken” valt, moet worden verwezen naar de kwalificaties die in het nationale recht worden gehanteerd. Informatie-uitwisseling op grond van artikel 87, lid 2, VWEU kan dus uitsluitend plaatsvinden voor overtredingen die formeel tot het strafrecht van de lidstaten behoren.
10. Gelet op de opvatting van de Commissie over de werkingssfeer van die bepaling, valt de bij de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling volgens haar niet onder de politiële samenwerking in de zin van artikel 87 VWEU. De verkeersovertredingen waar de richtlijn op ziet worden in de rechtsstelsels van de lidstaten namelijk niet uitsluitend als „strafbare feiten” aangemerkt. Uit een onderzoek van die rechtsstelsels blijkt dat die overtredingen nu eens bij het bestuursrecht, dan weer bij het strafrecht worden ingedeeld. De vaststelling dat verkeersovertredingen in bepaalde lidstaten als administratieve overtredingen kunnen worden aangemerkt, belet de Europese Unie bijgevolg een regeling voor informatie-uitwisseling op het gebied van verkeersovertredingen in te stellen op de grondslag van artikel 87, lid 2, VWEU.
11. Het Parlement en de Raad, evenals alle lidstaten die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend(4), betwisten de zienswijze van de Commissie.
12. Om de hierna uiteengezette redenen meen ook ik dat de Commissie een te enge opvatting van de werkingssfeer van artikel 87, lid 2, VWEU verdedigt en dat die bepaling wel degelijk de juiste rechtsgrondslag is voor de bij de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling.
I – Mijn beoordeling
13. In het kader van het onderhavige beroep dient te worden uitgemaakt of een regeling voor informatie-uitwisseling die het mogelijk maakt personen te identificeren die in een andere lidstaat dan de staat van inschrijving een verkeersovertreding hebben begaan, onder de door artikel 87 VWEU geregelde politiële samenwerking valt, ofschoon een dergelijke regeling de verkeersveiligheid beoogt te verbeteren en de betrokken overtredingen niet in alle lidstaten als „strafbare feiten” worden aangemerkt.
14. Ook al kan het vanzelfsprekend lijken, toch wijs ik er meteen op dat de bepaling van de passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van de richtlijn op generlei wijze mag worden beïnvloed door de institutionele bijzonderheden op grond waarvan ook na het Verdrag van Lissabon nog onderscheid wordt gemaakt tussen titel V in het derde deel van het VWEU, die de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft, en de overige beleidssectoren. Ik denk in het bijzonder aan het aan het EU-Verdrag en het VWEU gehechte Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en aan het aan diezelfde Verdragen gehechte Protocol (nr. 22) betreffende de positie van Denemarken.
15. Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling. Indien na onderzoek van een maatregel blijkt dat hij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet hij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component.(5)
16. Blijkens artikel 1 van de richtlijn „beoogt [deze] een hoge mate van bescherming voor alle weggebruikers in de Unie te waarborgen door de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen en daardoor ook de toepassing van sancties te vergemakkelijken, wanneer die overtredingen worden begaan met een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de overtreding heeft plaatsgevonden”.
17. Voor zover de richtlijn een hoog niveau van bescherming wil waarborgen voor alle weggebruikers in de Unie, streeft de wetgever van de Unie ontegenzeglijk het doel na de veiligheid te verbeteren waarop die gebruikers recht hebben wanneer zij in de lidstaten de weg opgaan, zodat het aantal dodelijke slachtoffers en gewonden daalt en minder materiële schade wordt veroorzaakt. Dat doel staat met name in de punten 1, 6, 15 en 26 van de considerans van de richtlijn op de voorgrond.
18. Zoals in punt 1 van de considerans van de richtlijn wordt uiteengezet, vormt de „[v]erbetering van de verkeersveiligheid” inderdaad „een centrale doelstelling van het verkeersbeleid van de Unie”. Ook uit de rechtspraak van het Hof kan worden afgeleid dat de wetgever van de Unie op grond van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU gerechtigd is gemeenschappelijke bepalingen vast te stellen ter verbetering van de verkeersveiligheid.(6)
19. Niettemin volstaat de vaststelling dat de richtlijn de verkeersveiligheid beoogt te verbeteren mijns inziens niet om deze in te delen bij het vervoerbeleid en te onttrekken aan de door artikel 87 VWEU geregelde politiële samenwerking.
20. Naar mijn mening kan het doel, voor alle weggebruikers in de Unie een hoog niveau van bescherming te waarborgen namelijk ook worden gekoppeld aan het doel dat wordt nagestreefd in het kader van titel V in het derde deel van het VWEU, die betrekking heeft op de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, hetwelk er overeenkomstig artikel 67, lid 3, VWEU erin bestaat een hoog niveau van veiligheid te waarborgen.
21. Voorts is het zeer wel mogelijk dat de totstandbrenging van politiële samenwerking op grond van artikel 87 VWEU, voor zover daardoor een bepaalde categorie van overtredingen efficiënter kan worden bestraft, een doel van algemeen belang dient dat ook in het kader van een beleidssector als die van het vervoer wordt nagestreefd.
22. Dienaangaande wijs ik erop dat artikel 83, lid 2, VWEU, op het aangrenzende gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken, de Unie toestaat minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot de bepaling van de strafbare feiten en de sancties, indien onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het gebied van het strafrecht nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld.(7) Het feit dat er een rechtsgrondslag bestaat die de mogelijkheid biedt het strafrecht van de lidstaten te harmoniseren wanneer dat nodig is ter bereiking van de doelen die in de beleidssectoren worden nagestreefd, toont aan dat de grens tussen de rechtsgrondslagen van de beleidssectoren enerzijds en de rechtsgrondslagen voor de totstandbrenging van politiële of justitiële samenwerking in het kader van titel V in het derde deel van het VWEU anderzijds niet hermetisch gesloten is. Aldus beoogt een regeling van de Unie tot vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bepaling van de strafbare feiten en de sancties op het gebied van het wegverkeer wel degelijk de verkeersveiligheid te verbeteren, maar valt zij toch onder artikel 83, lid 2, VWEU.
23. In datzelfde verband zal ik verderop ingaan op een besluit van afgeleid recht dat onder de justitiële samenwerking in strafzaken valt, namelijk kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties(8), hetwelk, door de erkenning mogelijk te maken van de geldelijke sancties die bij verkeersovertredingen worden opgelegd, onbetwistbaar bijdraagt tot het doel, de verkeersveiligheid te verbeteren.
24. Uit het voorgaande moet dus worden afgeleid dat de justitiële samenwerking in strafzaken, zoals die door het Verdrag van Lissabon is geconcipieerd, doelen van algemeen belang kan nastreven die onder de beleidssectoren vallen. Ik zie niet in waarom dit voor de politiële samenwerking anders zou zijn.
25. Blijkens deze eerste overwegingen is de vaststelling dat de richtlijn de verkeersveiligheid beoogt te verbeteren, op zich niet doorslaggevend voor de vraag hetwelk van de artikelen 87, lid 2, VWEU en 91, lid 1, sub c, VWEU de juiste rechtsgrondslag van de richtlijn is.
26. Bijgevolg moet ik mij verder verdiepen in de doelstellingen van de richtlijn, zonder mij te beperken tot het verklaarde doel bestaande in de verbetering van de verkeersveiligheid.
27. Bij de vaststelling van de richtlijn is de wetgever van de Unie vertrokken vanuit de eenvoudige constatering dat de ontwikkeling van het vrije personenverkeer in de Unie vaak synoniem is met straffeloosheid op het gebied van verkeersovertredingen.
28. Zoals in de toelichting bij het voornoemde voorstel voor een richtlijn staat te lezen, ligt aan de noodzaak om een regeling voor informatie-uitwisseling in te voeren, de vaststelling ten grondslag dat verkeersovertredingen vaak onbestraft blijven wanneer zij worden begaan met een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan die waar de overtreding plaatsvindt. Het probleem rijst met name wanneer de overtredingen automatisch worden geregistreerd met camera’s, zonder dat er rechtstreeks contact is tussen de bestuurder en de politie.(9)
29. Zo stelt de wetgever van de Unie in punt 2 van de considerans van de richtlijn vast dat „sancties in de vorm van geldboeten voor bepaalde verkeersovertredingen vaak niet [worden] toegepast wanneer die overtredingen worden begaan met een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de overtreding heeft plaatsgevonden”. Vanuit die vaststelling „[beoogt] [d]eze richtlijn [...] ervoor te zorgen dat ook in dergelijke gevallen de doeltreffendheid van het onderzoek van verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen wordt gewaarborgd”.
30. Volgens punt 6 van de considerans van de richtlijn „[moet] [t]er verbetering van de verkeersveiligheid in de hele Unie en ter waarborging van een gelijke behandeling van bestuurders, namelijk van binnen- en buitenlandse overtreders, [...] de toepassing van sancties worden vergemakkelijkt, ongeacht de lidstaat waar het voertuig is ingeschreven. Daartoe moet een systeem van grensoverschrijdende uitwisseling van informatie worden opgezet voor bepaalde, welomschreven verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, ongeacht de administratieve of strafrechtelijke aard ervan in de wetgeving van de betrokken lidstaat, waardoor de lidstaat van de overtreding toegang krijgt tot gegevens uit kentekenregisters van de lidstaat van inschrijving.”
31. Voorts heet het in punt 7 van de considerans van de richtlijn dat „[e]en doeltreffender uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters, die de identificatie van personen die ervan verdacht worden een verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertreding te hebben begaan gemakkelijker moet maken, [...] het ontradende effect [kan] verhogen en de bestuurder van een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan de lidstaat van de overtreding, daardoor aanzetten tot voorzichtiger rijgedrag, waardoor slachtoffers als gevolg van verkeersongevallen worden voorkomen”.
32. In die punten van de considerans komt het hoofddoel van de richtlijn tot uitdrukking, namelijk ervoor zorgen dat verkeersovertredingen efficiënter worden bestraft door de invoering van een regeling voor politiële samenwerking. Die regeling bestaat in de uitwisseling van informatie, waardoor de personen die aansprakelijk zijn voor die verkeersovertredingen kunnen worden geïdentificeerd, wat een noodzakelijke voorwaarde is om hen door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te kunnen laten vervolgen en bestraffen.
33. Die efficiëntere bestraffing van verkeersovertredingen, die, door het ontradende effect dat ervan uitgaat, buitenlandse bestuurders ertoe zal aanzetten de verkeersregels van de lidstaten waar zij doorheen rijden, na te leven, zal leiden tot de verbetering van de verkeersveiligheid. Dat is in elk geval de door de Uniewetgever uitgedrukte wens. De verbetering van de verkeersveiligheid vormt bijgevolg het ultieme doel en het gewenste effect, terwijl de efficiëntere bestraffing van verkeersovertredingen het meest directe en rechtstreekse doel is. Het betreft hierbij uiteraard twee doelstellingen die nauw met elkaar zijn verbonden.
34. Het doel dat naar mijn mening doorslaggevend is om te bepalen welke de juiste rechtsgrondslag is voor de richtlijn, is dus het doel, een doeltreffendere bestraffing van verkeersovertredingen mogelijk te maken door de instelling van een regeling voor samenwerking tussen de nationale rechtshandhavingsautoriteiten. Een handeling die hoofdzakelijk een dergelijk doel nastreeft, valt mijns inziens onder de politiële samenwerking in de zin van artikel 87 VWEU.
35. Een dergelijke handeling past volkomen binnen de maatregelen waarmee de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand wil brengen. Hoewel het in deze uitdrukking vervatte begrip „vrijheid” ontegensprekelijk ziet op het vrije verkeer van personen in de Unie, reikt de betekenis ervan verder.(10) Zoals is uiteengezet in het door de Raad (Justitie en Binnenlandse Zaken) van 3 december 1998 aangenomen actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd(11), gaat het ook om „de vrijheid om te leven in een omgeving waar de wet wordt nageleefd, in de wetenschap dat de overheden afzonderlijk of gezamenlijk alles doen wat in hun macht ligt (op nationaal niveau, op het niveau van de Unie en daarbuiten), om degenen die deze vrijheid trachten te ontkennen of misbruiken, te bestrijden en te bestraffen”.(12) Voorts heeft de ruimte van „rechtvaardigheid” volgens ditzelfde document tot doel „de burgers in de hele Unie een gemeenschappelijk besef van rechtvaardigheid te geven”.(13) Zoals met name punt 6 van de considerans van de richtlijn vermeldt, wil deze laatste precies het onrechtvaardigheidsgevoel verhelpen dat kan ontstaan ten gevolge van het feit dat bestuurders van voertuigen die zijn ingeschreven in een andere lidstaat dan die waar de overtreding is begaan, onbestraft blijven.
36. Ik zal nu nagaan of door de inhoud van de richtlijn wordt bevestigd dat met artikel 87, lid 2, VWEU de juiste grondslag voor de richtlijn is gekozen.
37. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn vindt deze toepassing op acht verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, namelijk rijden met een te hoge snelheid, het niet dragen van een veiligheidsgordel, niet stoppen voor een rood licht, rijden onder invloed van drank, rijden onder invloed van drugs, het niet dragen van een veiligheidshelm, het gebruiken van een verboden rijstrook en het illegale gebruik van een mobiele telefoon of een ander communicatieapparaat tijdens het rijden.
38. De bestanddelen van deze overtredingen zijn niet geharmoniseerd op Unieniveau(14) en worden dus, net als de sancties die voor deze overtredingen worden opgelegd, vastgesteld door de lidstaten.(15)
39. De door de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling vormt dus geen aanvulling op maatregelen die door de Unie zouden zijn getroffen ter harmonisatie van de bestanddelen van bepaalde overtredingen en de sancties daarop, maar beoogt enkel een betere toepassing mogelijk te maken van de verkeersregels die door iedere lidstaat autonoom worden vastgesteld.
40. Zoals uit het onderzoek van de inhoud van de richtlijn blijkt, heeft deze als enig voorwerp, een regeling in te voeren die de bevoegde rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten in staat stelt informatie over verkeersovertredingen uit te wisselen. Het gaat er dus om, de nationale autoriteiten die moeten toezien op de naleving van de nationale verkeersregels, een instrument ter beschikking te stellen waarmee zij buitenlandse overtreders kunnen identificeren. Dankzij dit instrument kunnen de lidstaten hun middelen bij het onderzoek naar een verkeersovertreding doeltreffender inzetten, doordat zij de informatie kunnen verkrijgen die nodig is om de overtreder te kunnen identificeren, en dus om hem te bestraffen.
41. De kern van de regeling die is ingevoerd om de lidstaten te helpen verkeersovertredingen beter te bestraffen, wordt gevormd door de artikelen 4 en 5 van de richtlijn.
42. Artikel 4 van de richtlijn regelt de procedure voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. Lid 1 ervan bepaalt dat de lidstaten de nationale contactpunten van andere lidstaten, voor onderzoek naar verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen als bedoeld in artikel 2 van de richtlijn, toegang verlenen tot de nationale gegevens uit kentekenregisters, met de bevoegdheid geautomatiseerde zoekopdrachten uit te voeren met betrekking tot gegevens over voertuigen en gegevens over de eigenaar of houder van het voertuig. Artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn preciseert dat die zoekopdrachten „worden uitgevoerd door het nationale contactpunt van de lidstaat van de overtreding aan de hand van een volledig kenteken”.
43. Artikel 4, lid 2, laatste alinea, van de richtlijn bepaalt dat de „lidstaat van de overtreding [...] uit hoofde van [de] richtlijn de verkregen gegevens [gebruikt] om vast te stellen wie persoonlijk aansprakelijk is voor de in de artikelen 2 en 3 bedoelde verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen”.
44. Voorts dienen de lidstaten luidens artikel 4, lid 4, van de richtlijn bij de uitwisseling van informatie met name gebruik te maken van de softwaretoepassing die speciaal is ontworpen voor de toepassing van artikel 12 van besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit.(16) Dat toont aan dat de richtlijn op het gebied van verkeersovertredingen in het verlengde ligt van andere instrumenten voor politiële samenwerking, zoals de Prüm-besluiten, die met name het terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit beogen te bestrijden.(17) Zulks komt ook in de punten 2, 9 en 10 van de considerans van de richtlijn tot uiting.
45. Zodra de persoon die ervan wordt verdacht de verkeersovertreding in kwestie te hebben begaan, is geïdentificeerd, staat het aan de lidstaat van de overtreding te besluiten of hij een afhandelingsprocedure wil instellen. Als dat het geval is, dient hij de betrokkene op de in artikel 5 van de richtlijn bepaalde wijze in kennis te stellen van de overtreding. Overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de richtlijn bevat de informatiebrief „alle relevante informatie [...], en met name de aard van de [...][overtreding], de plaats, de datum en het tijdstip van de overtreding, de titel van de overtreden nationale wetsartikelen, alsmede de sanctie daarop, en in voorkomend geval gegevens betreffende de apparatuur die is gebruikt om de overtreding vast te stellen”. Verder bepaalt artikel 5, lid 3, van de richtlijn dat de lidstaat van de overtreding „met het oog op de eerbiediging van de grondrechten, de informatiebrief [verstuurt] in de taal van het inschrijvingsdocument, voor zover deze beschikbaar is, of in één van de officiële talen van de lidstaat van inschrijving”.
46. De artikelen 4 en 5 van de richtlijn stellen dus een typische regeling voor politiële samenwerking in, namelijk een regeling voor informatie-uitwisseling tussen de bevoegde rechtshandhavingsautoriteiten die ervoor moet zorgen dat politieonderzoeken naar verkeersovertredingen tot een goed einde worden gebracht en dat die overtredingen worden bestraft doordat de personen die daarvoor aansprakelijk zijn, kunnen wordt geïdentificeerd.
47. De rechtspraak van het Hof bevat aanwijzingen aan de hand waarvan kan worden bepaald wat onder de politiële samenwerking valt. Zo heeft het Hof in zijn arrest van 10 februari 2009, Ierland/Parlement en Raad(18), met betrekking tot richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van richtlijn 2002/58/EG(19), uiteengezet dat deze richtlijn „handelingen [regelt] die losstaan van de uitvoering van enige eventuele vorm van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken”. Het Hof wijst dienaangaande erop dat „[z]ij [...] noch de toegang tot gegevens door de bevoegde nationale wetshandhavingsautoriteiten, noch het gebruik van die gegevens door en de uitwisseling ervan tussen die autoriteiten [harmoniseert]” en dat die kwesties „in beginsel binnen de werkingssfeer van titel VI van het EU-Verdrag vallen”.(20)
48. Verder heeft het Hof in zijn arrest van 26 oktober 2010, Verenigd Koninkrijk/Raad(21), vastgesteld dat in besluit 2008/633/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 over de toegang tot het Visuminformatiesysteem (VIS) voor raadpleging door aangewezen autoriteiten van de lidstaten en door de Europese politiedienst (Europol), met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten(22) „doelstellingen worden nagestreefd die als zodanig onder de politiële samenwerking vallen”.(23) Het Hof heeft erop gewezen dat „[d]e inhoud van besluit 2008/633 [...] zowel betrekking [heeft] op de procedure voor aanwijzing, door de lidstaten, van de nationale veiligheidsdiensten die het VIS mogen raadplegen, als op de voorwaarden voor toegang tot en verstrekking en opslag van de voor de genoemde doeleinden gebruikte gegevens”.(24) Het heeft daar de conclusie aan verbonden dat „de bepalingen van dit besluit in beginsel [kunnen] worden beschouwd als bepalingen die een vorm van politiële samenwerking organiseren”.(25) Het Hof heeft op grond van deze overwegingen in verband met het doel en de inhoud van besluit 2008/633 geoordeeld dat dit besluit vanuit het oogpunt van de keuze van de rechtsgrondslag ervan, wel degelijk onder de politiële samenwerking viel, ook al vormde het tevens een maatregel tot ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis betreffende het gemeenschappelijk visumbeleid.(26)
49. Mijns inziens kan op grond van deze in de voormelde arresten Ierland/Parlement en Raad alsook Verenigd Koninkrijk/Raad vervatte aanwijzingen worden geconcludeerd dat de richtlijn binnen het gebied van de politiële samenwerking valt en dat zij terecht op de grondslag van artikel 87, lid 2, VWEU is vastgesteld.
50. Voorts zij erop gewezen dat, voor zover het gaat om een vorm van politiële samenwerking in de zin van artikel 87 VWEU, artikel 7 van de richtlijn, dat ziet op gegevensbescherming, bepaalt dat kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad van 27 november 2008 over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken(27), van toepassing is op gegevens die worden verwerkt in het kader van de bij de richtlijn ingestelde regeling voor informatie-uitwisseling.
51. Ten slotte bevestigt artikel 11 van de richtlijn dat de invoering van een regeling voor de uitwisseling van informatie over de door de lidstaten bepaalde verkeersovertredingen de overwegende component van de richtlijn vormt. Dat artikel noemt de maatregelen die de Unie in de toekomst kan treffen, zoals de vaststelling van gemeenschappelijke normen voor automatische controleapparatuur en voor procedures, en zelfs de harmonisatie van de verkeersregels. Dat is echter niet de huidige stand van het Unierecht, zodat de bij de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling niet kan worden opgevat als een aanvulling op de maatregelen ter harmonisatie van de verkeersregels die de Unie heeft getroffen in het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid. Met andere woorden vormt die regeling geen bijkomende maatregel naast andere maatregelen die door de Uniewetgever in het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid zijn genomen. Aldus beoogt die regeling niet de volle werking te garanderen van de voorschriften die door de Unie op dat gebied zijn vastgesteld. Ik heb overigens reeds uitgelegd dat de richtlijn noch de bestanddelen van de verkeersovertredingen noch de daarop toepasselijke sancties harmoniseert en dat de lidstaten bevoegd blijven voor die aangelegenheden. Om die redenen kan mijns inziens een redenering die is geïnspireerd op die welke het Hof heeft gevolgd in zijn arresten van 13 september 2005, Commissie/Raad(28), en 23 oktober 2007, Commissie/Raad(29), niet het gebruik van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU als rechtsgrondslag van de richtlijn rechtvaardigen. Ik wijs er bovendien op dat die arresten zijn gewezen in de juridische context die gold vóór het Verdrag van Lissabon, waarvoor kenmerkend was dat artikel 47 EU voorrang verleende aan de rechtsgrondslagen van de beleidssectoren.
52. De bij de richtlijn ingestelde regeling voor informatie-uitwisseling op het gebied van verkeersovertredingen valt, als instrument voor politiële samenwerking dat losstaat van de maatregelen tot harmonisatie van overtredingen en sancties die door de Unie zijn genomen in het kader van het gemeenschappelijke vervoerbeleid, mijns inziens dus onder artikel 87, lid 2, VWEU.
53. De Commissie brengt tegen die beoordeling in dat artikel 87 VWEU enkel geldt voor politiële samenwerking op het gebied van strafbare feiten die in het recht van de lidstaten als zodanig worden aangemerkt. Aangezien sommige lidstaten verkeersovertredingen indelen bij het bestuursrecht en andere bij het strafrecht(30), kan artikel 87 VWEU niet de juiste rechtsgrondslag vormen voor een regeling voor de uitwisseling van informatie over die overtredingen.
54. Om verschillende redenen deel ik de mening van de Commissie niet.
55. In de eerste plaats vindt de enge opvatting van de Commissie over de werkingssfeer van artikel 87 VWEU onvoldoende steun in het opschrift van hoofdstuk 5 in titel V van het derde deel van het VWEU, dat gewoon „Politiële samenwerking” luidt, zonder dat uitdrukkelijk is vermeld dat die samenwerking uitsluitend op strafzaken ziet.
56. Voorts is artikel 87, lid 1, VWEU erg ruim geformuleerd voor zover het daarin heet dat de „Unie [...] een vorm van politiële samenwerking [ontwikkelt] waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn”.(31) De vermelding dat onder die autoriteiten ook „de politie, de douane en [de] andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten” vallen, wijst erop dat die instanties slechts als voorbeeld worden genoemd, zonder dat de opsomming uitputtend is. Overigens heeft de verwijzing naar de strafbare feiten blijkens andere taalversies van de betrokken bepaling kennelijk uitsluitend betrekking op de „andere [...] wetshandhavingsdiensten”, en niet op de politie en de douane, en nog minder op „alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten”.(32)
57. Volgens de bewoordingen van artikel 87, lid 1, VWEU is het dus niet uitgesloten dat een onder deze bepaling vallende vorm van politiële samenwerking tot stand komt tussen autoriteiten die niet tot taak hebben erop toe te zien dat het strafrecht in de lidstaten wordt nageleefd, aangezien zij functies vervullen op politieel gebied in de ruime zin van het woord, ongeacht of het gaat om taken van bestuurlijke politie dan wel om recherchetaken.(33) Met andere woorden moet de in artikel 87, lid 1, VWEU bedoelde politiële samenwerking functioneel worden opgevat, dat wil zeggen dat het gaat om de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en bestraffen van overtredingen.
58. Anders dan de Commissie stelt, vindt haar formele opvatting van de werkingssfeer van artikel 87 VWEU, volgens welke dit artikel enkel ziet op strafbare feiten die in het recht van de lidstaten als zodanig worden aangemerkt, dus niet voldoende steun in de bewoordingen daarvan.
59. Ook onderzoek van andere handelingen van de Unie met betrekking tot informatie-uitwisseling op het gebied van politiële samenwerking pleit voor een functionele benadering volgens welke die samenwerking in ruimere zin ziet op de handhaving van de openbare orde en de bestrijding van overtredingen, zonder dat zij uitdrukkelijk beperkt is tot strafbare feiten die in het recht van de lidstaten als zodanig worden aangemerkt.
60. Behalve het voornoemde artikel 12, lid 1, eerste alinea, van besluit 2008/615(34), bepalende dat de geautomatiseerde opvraging van gegevens uit de kentekenregisters plaatsvindt „[t]er voorkoming en opsporing van strafbare feiten alsmede ter afhandeling van overtredingen die in de verzoekende lidstaat tot de bevoegdheid van de rechtbanken of het Openbaar Ministerie behoren, en ter handhaving van de openbare orde en veiligheid”, kan ik ook besluit 2009/917/JBZ van de Raad van 30 november 2009 inzake het gebruik van informatica op douanegebied(35) citeren, waarvan artikel 1, lid 2, bepaalt dat het „douane-informatiesysteem [...] tot doel [heeft] [...] bij te dragen tot het voorkomen, het onderzoeken en het vervolgen van ernstige overtredingen van nationale wetten door deze gegevens sneller toegankelijk te maken en aldus de doeltreffendheid van de samenwerkings- en controleprocedures van de douane[diensten] van de lidstaten te verbeteren”.
61. In de tweede plaats zijn aan de formele opvatting van de Commissie een aantal nadelen verbonden. Om te beginnen druist die opvatting in tegen het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht, voor zover zij leidt tot een heterogene ruimtelijke en temporele toepassing van regelingen voor politiële samenwerking als die welke bij de richtlijn is ingevoerd. Volgens die opvatting zou de toepassing van een dergelijke regeling namelijk afhangen van de wijze waarop elk van de in artikel 2 van de richtlijn genoemde overtredingen op nationaal niveau wordt gekwalificeerd. Voorts kunnen de door de lidstaten gekozen kwalificaties gaandeweg veranderen, wat de werkingssfeer van de richtlijn onzeker maakt. Bovendien kan de kwalificatie van een verkeersovertreding in een bepaalde lidstaat evolueren in de loop van de procedure; zo kan een administratieve overtreding een strafbaar feit worden, bijvoorbeeld wanneer de overtreder de hem opgelegde geldboete niet betaalt.
62. Wanneer de werkingssfeer van artikel 87 VWEU wordt beperkt tot strafbare feiten die in het recht van de lidstaten als zodanig worden aangemerkt, betekent dat ook dat de nuttige werking van dat artikel aanzienlijk afneemt. Volgt men de benadering van de Commissie, dan kan dat artikel niet alleen niet worden gebruikt wanneer de politiële samenwerking bijdraagt tot een algemeen belang dat onder een beleidssector valt, maar is de toepassing ervan bovendien beperkt tot overtredingen die in alle lidstaten formeel onder het strafrecht vallen.
63. Ik preciseer in dit verband dat met een functionele benadering van de werkingssfeer van artikel 87 VWEU de nuttige werking van dat artikel kan worden verzekerd zonder dat – anders dan de Commissie stelt – afbreuk wordt gedaan aan die van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU. Op grond van laatstgenoemde bepaling kunnen talrijke verkeersveiligheidsbevorderende handelingen worden vastgesteld, zoals handelingen betreffende de kenmerken en het onderhoud van de wegen, de technische controle van voertuigen, de arbeidstijd en de vorming van vrachtwagenchauffeurs of de onderlinge aanpassing van de verkeersregels.
64. In de derde plaats zij erop gewezen dat, ook al zou de politiële samenwerking in de zin van artikel 87 VWEU enkel zien op strafzaken, laatstgenoemd begrip hoe dan ook functioneel moet worden omschreven – en niet formeel onder verwijzing naar de nationale kwalificaties, zoals de Commissie stelt. Een dergelijke functionele benadering is zowel noodzakelijk wegens het reeds genoemde vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht als om de doeltreffendheid van de tot stand gebrachte politiële samenwerking te verzekeren. Vanuit dat perspectief kan politiële samenwerking op het gebied van overtredingen waarop sancties staan die zowel punitief als ontradend zijn, op artikel 87 VWEU worden gebaseerd. Er moet dus veeleer worden aangeknoopt bij de vraag of de sancties die voor verkeersovertredingen worden opgelegd, een „repressief doel”(36) hebben, dan bij de vraag of dergelijke overtredingen en sancties tot het strafrecht van de lidstaten behoren.
65. Ik ben in dit verband de mening toegedaan dat de functionele benadering die door het Europees Hof voor de rechten van de mens is gevolgd om te bepalen wat onder strafzaken valt in het kader van artikel 6 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als inspiratiebron kan dienen bij de afbakening van de werkingssfeer van artikel 87 VWEU. Ik verwijs meer in het bijzonder naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 21 februari 1984, Öztürk/Duitsland(37), dat betrekking heeft op verkeersovertredingen. Volgens die functionele benadering hebben de in artikel 2 van de richtlijn genoemde verkeersovertredingen zonder enige twijfel een strafrechtelijk karakter, voor zover daar in de lidstaten sancties voor worden opgelegd die tegelijk punitief en ontradend van aard zijn. Het is dus irrelevant of die sancties onder het repressieve bestuursrecht dan wel onder het strafrecht van de lidstaten vallen.
66. In de vierde plaats is aan de formele opvatting van de Commissie het belangrijke nadeel verbonden dat een volledig gebied van de criminaliteit van de politiële samenwerking wordt uitgesloten, in casu de verkeerscriminaliteit. Vaak betreft deze vorm van criminaliteit immers relatief „lichte”(38) overtredingen, die niet noodzakelijk bij het strafrecht van de lidstaten zijn ingedeeld, maar waarvoor om redenen van efficiëntie een sanctie kan worden opgelegd door een bestuurlijke autoriteit in plaats van door een in strafzaken bevoegde rechterlijke instantie. Niets wijst echter erop dat het in de bedoeling van de opstellers van het VVWEU lag, de werkingssfeer van artikel 87, lid 2, sub a, VWEU te beperken tot overtredingen die wegens de ernst ervan onder het strafrecht en niet onder het repressieve bestuursrecht van de lidstaten vallen.
67. Ik wijs voorts erop dat op de verkeersovertredingen, ook al vallen zij nu eens onder het repressieve bestuursrecht, dan weer onder het strafrecht van de lidstaten, reeds in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken vastgestelde handelingen van afgeleid recht van toepassing zijn. In dit verband is het interessant stil te staan bij het reeds aangehaalde kaderbesluit 2005/214(39), dat de bij de richtlijn ingevoerde regeling voor informatie-uitwisseling aanvult.
68. Punt 4 van de preambule van dat kaderbesluit preciseert dat dit besluit „zich [dient] uit te strekken tot geldelijke sancties die ten aanzien van inbreuken op de verkeerswetgeving worden opgelegd”. Ingevolge artikel 5, lid 1, van dat kaderbesluit is dit besluit met name van toepassing op „gedragingen in strijd met de verkeersregels”. Kaderbesluit 2005/214 stelt de wederzijdse erkenning van geldelijke sancties die voor verkeersovertredingen worden opgelegd niet afhankelijk van de voorwaarde dat die overtredingen formeel onder het strafrecht van de lidstaten vallen.
69. In de zaak Baláž(40), die thans bij het Hof aanhangig is, verdedigt de Commissie echter een soortgelijke formele benadering als die welke zij aanvoert tot staving van het onderhavige beroep. Die zaak betreft de uitlegging van het in artikel 1, sub a‑iii, van kaderbesluit 2005/214 vermelde begrip „een met name in strafzaken bevoegde rechter”. Volgens die bepaling, die met name betrekking heeft op verkeersovertredingen, wordt de wederzijds te erkennen beslissing omschreven als „een onherroepelijke beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, indien de beslissing is gegeven door [...] een andere autoriteit van de beslissingsstaat dan een rechter ten aanzien van een feit dat naar het nationale recht van de beslissingsstaat wordt bestraft als inbreuk op de rechtsvoorschriften, mits de betrokkene de gelegenheid heeft gehad de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter”.(41) In haar opmerkingen betoogt de Commissie dat aan de voorwaarde van die bepaling is voldaan wanneer de betrokkene de mogelijkheid heeft om de zaak te brengen voor een rechter die uitspraak doet over strafbare feiten die in de lidstaten formeel als zodanig worden aangemerkt. In haar conclusie van 18 juli 2013 in de voormelde zaak Baláž neemt advocaat-generaal Sharpston het standpunt in dat de door de Commissie voorgestelde uitlegging in wezen niet kan worden gevolgd op grond dat zij botst met de bedoeling van de wetgever van de Unie om geldelijke sancties op te nemen in de regeling voor wederzijdse erkenning, los van de vraag of de overtredingen waarvoor zij worden opgelegd, in de betrokken lidstaten als „strafrechtelijk” worden aangemerkt.(42) Die analyse sluit aan bij de functionele benadering die ik in het onderhavige geval verdedig.
70. Alles in aanmerking genomen blijkt zowel uit kaderbesluit 2005/214 als uit de richtlijn de wil van de Uniewetgever om strafzaken op het gebied van politiële en justitiële samenwerking functioneel te benaderen, zodat de doeltreffendheid van de samenwerkingsregelingen niet komt af te hangen van de verschillen tussen de rechtsstelsels en –tradities van de lidstaten. Diezelfde gedachte is terug te vinden in richtlijn 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende het Europees beschermingsbevel.(43)
71. Meerdere aanwijzingen in het in 2010 door de Europese Raad vastgestelde programma van Stockholm(44) pleiten evenzeer tegen de formele zienswijze van de Commissie. Zo wijst de Europese Raad in punt 3.1.1, getiteld „Strafrecht”, erop dat de „wederzijdse erkenning kan gelden voor alle soorten rechterlijke beslissingen en vonnissen, die, afhankelijk van het rechtsstelsel, van strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aard kunnen zijn”. In datzelfde aan het strafrecht gewijde punt verzoekt de Europese Raad de Commissie „een alomvattende studie te maken van de bestaande juridische en administratieve obstakels voor grensoverschrijdende handhaving van sancties en administratieve besluiten voor verkeersovertredingen, en zo nodig, nieuwe initiatieven te ontplooien, qua wetgeving en anderszins, om de verkeersveiligheid in de Unie te verbeteren”. Dit alles toont mijns inziens aan dat het doel de verkeersveiligheid in de Unie te verbeteren, integrerend deel uitmaakt van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en dat de regelingen inzake samenwerking en wederzijdse erkenning in strafzaken, functioneel bezien, toepassing kunnen vinden op verkeersovertredingen die worden bestraft in het kader van het repressieve bestuursrecht van de lidstaten.
72. Voorts bevestigt de Commissie zelf, in haar mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2009 met als titel „Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ten dienste van de burger”(45), in de uiteenzetting over de wederzijdse erkenning in strafzaken dat die „ook [moet] gelden voor andere soorten beslissingen, die, afhankelijk van de lidstaat, van strafrechtelijke of administratieve aard kunnen zijn”. Dienaangaande wijst zij er met name op dat „bepaalde boetes, die in sommige lidstaten van strafrechtelijke en in andere van administratieve aard zijn, [...] in andere lidstaten ten uitvoer [moeten] kunnen worden gelegd, in het bijzonder om de verkeersveiligheid te verhogen, en meer in het algemeen om het beleid van de Unie daadwerkelijk uit te voeren”.(46)
73. Uit het voorgaande leid ik af dat voor de bestraffing van verkeersovertredingen regelingen voor politiële en justitiële samenwerking in strafzaken kunnen worden ingesteld op de grondslag van de bepalingen van het VWEU betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, ongeacht of die overtredingen zijn ingedeeld bij het repressieve bestuursrecht dan wel bij het strafrecht van de lidstaten.
74. Ten slotte zij gepreciseerd dat een functionele benadering van hetgeen in het kader van de politiële en de justitiële samenwerking onder strafzaken valt, niet elke vorm van formele benadering uitsluit. Zoals gezegd is een functionele benadering vereist teneinde de doeltreffendheid en de eenvormige toepassing te verzekeren van regelingen inzake politiële of justitiële samenwerking op het gebied van overtredingen en sancties waarvan de kwalificatie niet op Unieniveau is geharmoniseerd en die, naargelang de rechtsstelsels en –tradities van de lidstaten, dus onder hun bestuursrecht dan wel onder hun strafrecht vallen.
75. De formele benadering blijft daarentegen relevant wanneer de Unie op de grondslag van artikel 83, leden 1 en 2, VWEU besluit minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties op de in die leden genoemde gebieden. In die situatie is de harmonisatie van de formele kwalificatie van de overtredingen als strafbare feiten, uitdrukkelijk vereist. Het begrip strafbaar feit moet dan formeel worden opgevat, zonder dat er gevaar voor heterogeniteit tussen de lidstaten bestaat, aangezien die alle verplicht zijn een bepaalde overtreding op dezelfde wijze aan te merken.
II – Conclusie
76. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
– het beroep te verwerpen, en
– de Europese Commissie te verwijzen in de kosten en te verklaren dat het Koninkrijk België, Ierland, Hongarije, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek, het Koninkrijk Zweden alsook het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland hun eigen kosten zullen dragen.