PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
8. rujna 2015.(*)
„Tužba za poništenje – Uredba (EU) br. 1052/2013 – Prijelaz vanjskih granica – Sustav Eurosur – Razvoj odredaba schengenske pravne stečevine – Sudjelovanje – Suradnja s Irskom i Ujedinjenom Kraljevinom – Valjanost“
U predmetu C‑44/14,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 27. siječnja 2014.,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Rubio González, u svojstvu agenta,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju D. Moore i S. Alonso de Leon, kao i A. Pospíšilová Padowska, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. Chavrier i F. Florindo Gijón, kao i M.-M. Joséphidès i P. Plaza García, u svojstvu agenata,
tuženici,
koje podupiru:
Irska, koju zastupaju E. Creedon i G. Hodge, kao i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju G. Gilmore, barrister,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupa L. Christie, u svojstvu agenta, uz asistenciju J. Holmes, barrister,
Europska komisija, koju zastupaju J. Baquero Cruz i G. Wils, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
intervenijenti,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (izvjestitelj), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin, K. Jürimäe, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça i F. Biltgen, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 17. ožujka 2015.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. svibnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Kraljevina Španjolska zahtijeva poništenje članka 19. Uredbe (EU) br. 1052/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o uspostavi Europskog sustava nadzora granica (EUROSUR) (SL L 295, str. 11.; u daljnjem tekstu: Uredba o EUROSUR‑u).
Pravni okvir
Odluka 2000/365/EZ
2 Na temelju članka 4. Protokola (br. 19) o schengenskoj pravnoj stečevini uključenoj u okvir Europske unije (u daljnjem tekstu: Schengenski protokol) Vijeće Europske unije je 29. svibnja 2000. donijelo Odluku 2000/365/EZ o zahtjevu Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske za sudjelovanje u pojedinim odredbama schengenske pravne stečevine (SL L 131, str. 43.).
3 Članak 1. te odluke navodi odredbe schengenske pravne stečevine u kojima sudjeluje Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske. Odredbe te pravne stečevine koje se odnose na prijelaz vanjskih granica ne nalaze se među tako navedenim odredbama.
Odluka 2002/192/EZ
4 Vijeće je 28. veljače 2002. na temelju članka 4. Schengenskog protokola donijelo Odluku 2002/192/EZ o zahtjevu Irske za sudjelovanje u pojedinim odredbama schengenske pravne stečevine (SL L 64, str. 20.).
5 Članak 1. te odluke navodi odredbe schengenske pravne stečevine u kojima sudjeluje Irska. Odredbe te pravne stečevine koje se odnose na prijelaz vanjskih granica ne nalaze se među tako navedenim odredbama.
Uredba o EUROSUR‑u
6 Uvodne izjave 16., 20. i 21. Uredbe o EUROSUR‑u glase:
„(16) Ova Uredba uključuje odredbe o mogućnosti bliske suradnje s Irskom i Ujedinjenom Kraljevinom koja može pomoći u boljem postizanju ciljeva EUROSUR‑a.
[…]
(20) Ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u kojoj Ujedinjena Kraljevina ne sudjeluje, u skladu s [Odlukom 2000/365]; stoga Ujedinjena Kraljevina ne sudjeluje u njezinu donošenju, ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.
(21) Ova Uredba predstavlja razvoj odredaba schengenske pravne stečevine u kojoj Irska ne sudjeluje, u skladu s [Odlukom 2002/192]; stoga Irska ne sudjeluje u njezinu donošenju, ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje.“
7 Članak 1. te uredbe određuje:
„Ovom se Uredbom uspostavlja zajednički okvir za razmjenu informacija i za suradnju država članica i Agencije [za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije (u daljnjem tekstu: Agencija)] s ciljem poboljšanja informiranosti o stanju i povećanja sposobnosti reagiranja na vanjskim granicama država članica Unije […] u svrhu otkrivanja, sprečavanja i suzbijanja nezakonitog useljavanja i prekograničnog kriminaliteta te doprinosa osiguravanju zaštite života migranata i spašavanju njihovih života (,EUROSURʼ).“
8 Članak 4. te uredbe, naslovljen „Okvir EUROSUR‑a“, u svojim stavcima 1. do 3. određuje:
„1. U svrhu razmjene informacija i u svrhu suradnje u području nadzora granica te uzimajući u obzir postojeće mehanizme razmjene informacija i suradnje, države članice i Agencija koriste okvir EUROSURA‑a, koji se sastoji od sljedećih dijelova:
(a) nacionalnih koordinacijskih centara;
(b) nacionalnih slika stanja;
(c) komunikacijske mreže;
(d) europske slike stanja;
(e) zajedničke obavještajne slike predgraničnog područja;
(f) zajedničke primjene sredstava nadzora.
[…]
3. Agencija posredstvom komunikacijske mreže daje nacionalnim koordinacijskim centrima neograničen pristup europskoj slici stanja i zajedničkoj obavještajnoj slici predgraničnog područja.“
9 Članak 9. stavci 9. i 10. iste uredbe pobliže navodi:
„9. Nacionalni koordinacijski centri susjednih država članica izravno ili u gotovo stvarnom vremenu međusobno razmjenjuju sliku stanja susjednih dijelova vanjskih granica u odnosu na:
(a) incidente i druge značajne događaje sadržane u sloju s događajima;
(b) izvješća taktičkih analiza rizika sadržana u analitičkom sloju.
10. Nacionalni koordinacijski centri susjednih država članica mogu izravno ili u gotovo stvarnom vremenu međusobno razmjenjivati sliku stanja susjednih dijelova vanjskih granica u odnosu na položaj, stanje i vrstu vlastitih resursa koji djeluju u susjednim dijelovima vanjskih granica, kako je sadržano u operativnom sloju.“
10 Članci 14. do 16. Uredbe o EUROSUR‑u predviđaju pravila kojima se uređuje sposobnost reagiranja na vanjskim granicama država članica.
11 Članak 19. te uredbe, naslovljen „Suradnja s Irskom i Ujedinjenom Kraljevinom“, glasi kako slijedi:
„1. Za potrebe ove Uredbe razmjena podataka i suradnja s Irskom i Ujedinjenom Kraljevinom može se odvijati na temelju bilateralnih ili multilateralnih sporazuma između Irske odnosno Ujedinjene Kraljevine i jedne ili više susjednih država članica ili posredstvom regionalnih mreža utemeljenih na tim sporazumima. Nacionalni koordinacijski centri država članica kontaktna su točka za razmjenu informacija s odgovarajućim tijelima Irske i Ujedinjene Kraljevine u sklopu EUROSUR‑a. O sklapanju tih sporazuma obavješćuje se Komisija.
2. Sporazumi iz stavka 1. ograničeni su na sljedeću razmjenu informacija između nacionalnog koordinacijskog centra države članice i odgovarajućeg tijela Irske ili Ujedinjene Kraljevine:
(a) informacije sadržane u nacionalnoj slici stanja države članice u mjeri u kojoj su dostavljene Agenciji za potrebe europske slike stanja i zajedničke obavještajne slike predgraničnog područja;
(b) informacije prikupljene od strane Irske i Ujedinjene Kraljevine koje su relevantne za potrebe europske slike stanja i zajedničke obavještajne slike predgraničnog područja;
(c) informacije iz članka 9. stavka 9.
3. Informacije koje je u kontekstu EUROSUR‑a pružila Agencija ili država članica koja nije stranka sporazuma iz stavka 1. ne dijele se s Irskom ili Ujedinjenom Kraljevinom bez prethodnog pristanka Agencije ili te države članice. Države članice i Agencija obvezane su odbijanjem dijeljenja tih informacija s Irskom ili Ujedinjenom Kraljevinom.
4. Zabranjeno je daljnje prosljeđivanje ili drugo priopćavanje informacija razmijenjenih u skladu s ovim člankom ostalim trećim zemljama ili trećim stranama.
5. Sporazumi iz stavka 1. uključuju odredbe o financijskim troškovima koji proizlaze iz sudjelovanja Irske i Ujedinjene Kraljevine u provedbi tih sporazuma.“
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
12 Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:
– poništi članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u, i
– naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
13 Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu kao neosnovanu, i
– Kraljevini Španjolskoj naloži snošenje troškova.
14 Odlukom predsjednika Suda od 19. svibnja 2014. Irskoj, Ujedinjenoj Kraljevini i Komisiji je odobrena intervencija u potporu zahtjevu Parlamenta i Vijeća.
O tužbi
Argumentacija stranaka
15 U potporu svojoj tužbi Kraljevina Španjolska ističe jedini tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4., u vezi s člankom 5. Schengenskog protokola.
16 Ta država članica u tom pogledu tvrdi da je članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u protivan tim odredbama jer na margini članka 4. tog protokola uvodi ad hoc postupak sudjelovanja Irske i Ujedinjene Kraljevine u toj uredbi, posredstvom sporazuma o suradnji.
17 Naime, Kraljevina Španjolska smatra da je pridruživanje Irske i Ujedinjene Kraljevine sustavu EUROSUR predviđeno u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u oblik sudjelovanja u smislu Schengenskog protokola s obzirom na to da suradnja tih država članica s tim sustavom predstavlja sudjelovanje u provedbi te uredbe i s obzirom na to da su uključenjem u razmjenu informacija te države članice obuhvaćene zajedničkim okvirom za razmjenu informacija i za suradnju koje navedena uredba želi uspostaviti primjenom svojeg članka 1. Svaka razlika između tog pridruživanja Irske i Ujedinjene Kraljevine sustavu EUROSUR i sudjelovanja u smislu Schengenskog protokola posljedično bi bila umjetne prirode.
18 Osim toga, priznanje zakonitosti uspostavljanja ad hoc postupka sudjelovanja oduzelo bi koristan učinak članku 4. Schengenskog protokola jer bi država članica kojoj ne bi bilo odobreno sudjelovanje u donošenju mjere za daljnji razvoj schengenske pravne stečevine mogla, neovisno o tom uskraćivanju, sudjelovati u toj mjeri posredstvom tog ad hoc postupka. Stoga takvo uređenje ne bi bilo sukladno s rješenjem koje je Sud utvrdio u svojim presudama Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑77/05, EU:C:2007:803) i Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19 Kraljevina Španjolska također podsjeća da je Sud u presudi Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑482/08, EU:C:2010:631) presudio da države članice koje sudjeluju u schengenskoj pravnoj stečevini nisu obvezne predvidjeti posebne mjere prilagodbe za ostale države članice.
20 Nadalje, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u na osobito težak način krši članak 4. Schengenskog protokola s obzirom na to da Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu smatra trećim zemljama, da stavlja te dvije države članice u povoljniji položaj od ostalih država članica, da sporazumi spomenuti u tom članku 19. sadrže odredbe o troškovima vezanima za njihovu provedbu i da sustav koji proizlazi iz tih sporazuma dovode do fragmentacije upravljanja prijelazom vanjskih granica. Zakonodavac Unije je dakle nezakonito stvorio posebnu situaciju koju primarno pravo ne predviđa i koja se protivi cilju članka 4. Schengenskog sporazuma.
21 Parlament, Vijeće i Irska i Ujedinjena Kraljevina ističu da se izraz „sudjelovanje“ u Schengenskom protokolu također koristi da bi se opisalo sudjelovanje u donošenju mjera za daljnji razvoj schengenske pravne stečevine ali i sudjelovanje u primjeni već donesenih mjera koje su dio te pravne stečevine. Međutim, kao što na to podsjećaju uvodne izjave 20. i 21. Uredbe o EUROSUR‑u, Irska i Ujedinjena Kraljevina nisu sudjelovale u donošenju te uredbe, a ne sudjeluju ni u njezinoj primjeni.
22 Prema mišljenju Parlamenta, Vijeća, Irske, Ujedinjene Kraljevine i Komisije, članak 19. navedene uredbe zapravo predviđa samo oblik ograničene suradnje koji omogućuje bolje ostvarenje ciljeva EUROSUR‑a a da pritom Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu ne izjednačuje s državama koje sudjeluju u odredbama schengenske pravne stečevine koje se odnose na prijelaz vanjskih granica. Naime, različita ograničenja opsega sporazuma navedena u tom članku 19. podrazumijevaju da oni ne mogu dovesti do uključivanja Irske ili Ujedinjene Kraljevine u zajednički okvir uspostavljen istom uredbom.
23 Parlament i Komisija, osim toga, tvrde da je cilj članaka 4. i 5. Schengenskog protokola isključivo uređenje situacija u kojima Irska i Ujedinjena Kraljevina zahtijevaju sudjelovanje u jednom području schengenske pravne stečevine, a ne uređenje statusa koji te države članice imaju kada nisu podnijele takav zahtjev.
24 Osim toga, prema mišljenju Parlamenta i Ujedinjene Kraljevine, rješenje koje je predložila Kraljevina Španjolska dovelo bi do toga da se prema Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini postupa s više nepovjerenja nego prema trećim zemljama.
25 Konačno, Vijeće, Ujedinjena Kraljevina i Komisija osporavaju argumentaciju koju je istaknula Kraljevina Španjolska prema kojoj bi članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u doveo do raznih nepovoljnih posljedica, ističući osobito to da složenost koja bi mogla proizaći iz sklapanja sporazuma o suradnji ne dovodi u pitanje cilj Schengenskog protokola i čini sastavni dio stvarne pojačane suradnje u schengenskom prostoru, kao i poželjne i u većoj mjeri ograničene suradnje sa susjednim trećim zemljama i državama članicama nesudionicama.
Ocjena Suda
26 Valja podsjetiti da članak 1. Schengenskog protokola ovlašćuje 25 država članica, među kojima nisu ni Irska ni Ujedinjena Kraljevina, da međusobno provode pojačanu suradnju u područjima koja čine schengensku pravnu stečevinu.
27 Budući da Irska i Ujedinjena Kraljevina ne sudjeluju u svim odredbama schengenske pravne stečevine, te se dvije države članice nalaze u posebnoj situaciji koju je Schengenski protokol uzeo u obzir u dvostrukom smislu (vidjeti u tom smislu presudu Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑77/05, EU:C:2007:803, t. 57.).
28 S jedne strane, članak 4. tog protokola pridržava tim dvjema državama članicama mogućnost da u bilo kojem trenutku zatraže sudjelovanje u nekim ili svim odredbama schengenske pravne stečevine koja je na snazi na dan zahtjeva za sudjelovanje. S druge strane, članak 5. navedenog protokola koji uređuje usvajanje prijedloga i inicijativa utemeljenih na toj pravnoj stečevini omogućuje navedenim državama članicama da odaberu hoće li sudjelovati u donošenju takve mjere ili ne, pri čemu je taj izbor jednoj od tih država članica ponuđen samo ako je ta mjera dio područja schengenske pravne stečevine koji je dotična država članica prihvatila na temelju članka 4. istog protokola ili ako navedena mjera čini razvoj tog područja (vidjeti u tom smislu presude Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑77/05, EU:C:2007:803, t. 58., 62. i 65., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑482/08, EU:C:2010:631, t. 61.).
29 U tom kontekstu valja istaknuti kako je nesporno da, iako na temelju članka 4. Schengenskog protokola i odluka 2000/365 i 2002/192 Irska i Ujedinjena Kraljevina sudjeluju u određenim odredbama schengenske pravne stečevine, to se sudjelovanje ne proširuje na odredbe te pravne stečevine o prijelazu vanjskih granica.
30 Irska ili Ujedinjena Kraljevina mogu, dakle, sudjelovati u odredbama schengenske pravne stečevine koje su na snazi, a koje se odnose na to područje ili u donošenju prijedloga ili inicijativa utemeljenih na toj pravnoj stečevini i koji se odnose na spomenuto područje samo nakon što je dotična država članica u tu svrhu podnijela zahtjev, koji zatim prihvaća Vijeće odlučujući u skladu s postupkom predviđenim u članku 4. Schengenskog protokola.
31 Iz toga slijedi da zakonodavac Unije ne smije valjano uspostaviti postupak koji je drugačiji od onog predviđenog u članku 4. tog protokola, bilo da ga pritom oteža ili pojednostavni,, kako bi odobrio sudjelovanje Irske ili Ujedinjene Kraljevine u tim odredbama ili u donošenju takvih prijedloga i inicijativa (vidjeti u tom smislu presudu Parlament/Vijeće, C‑133/06, EU:C:2008:257, t. 56.).
32 Isto tako, zakonodavac Unije ne može predvidjeti mogućnost, da države članice međusobno sklapaju sporazume koji imaju takav učinak.
33 U predmetnom slučaju članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u, koji predstavlja razvoj schengenske pravne stečevine na području prijelaza vanjskih granica, predviđa mogućnost uspostave suradnje s ciljem razmjene informacija na temelju bilateralnih ili multilateralnih sporazuma između Irske ili Ujedinjene Kraljevine i jedne ili više susjednih država članica a da se pritom za odobrenje te suradnje ne zahtijeva prethodno donošenje odluke Vijeća utemeljene na članku 4. Schengenskog protokola.
34 U pogledu predmeta tih sporazuma članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u ne dopušta Irskoj ili Ujedinjenoj Kraljevini sudjelovanje u donošenju prijedloga ili inicijativa utemeljenih na schengenskoj pravnoj stečevini u području prijelaza vanjskih granica.
35 Naprotiv, u mjeri u kojoj je cilj navedenih sporazuma uspostava suradnje između Irske ili Ujedinjene Kraljevine i jedne ili više susjednih država članica, u svrhu ocjene osnovanosti jedinog tužbenog razloga koji navodi Kraljevina Španjolska u potporu svojoj tužbi potrebno je utvrditi može li se takva suradnja kvalificirati kao „sudjelovanje“ u odredbama Uredbe o EUROSUR‑u u smislu članka 4. Schengenskog protokola.
36 U tom pogledu valja najprije istaknuti, s jedne strane, da iz uvodnih izjava 20. i 21. Uredbe o EUROSUR‑u proizlazi da Irska i Ujedinjena Kraljevina nisu vezane tom uredbom i da se ona na njih i ne primjenjuje, te, s druge strane, da članak 19. spomenute uredbe ne predviđa da bi predmet sporazuma navedenih u tom članku bila izmjena te situacije.
37 Nadalje iz članaka 1. i 4. Uredbe o EUROSUR‑u proizlazi da se njome uspostavlja zajednički okvir za razmjenu informacija i za suradnju država članica i Agencije, koji se sastoji od šest elemenata nabrojanih u članku 4. stavku 1. te uredbe. Međutim, sporazumi spomenuti u članku 19. navedene uredbe odnose se, na temelju članka 19. stavka 2. iste uredbe, samo na dva od tih šest elemenata jer dopuštaju razmjenu informacija s nacionalnim koordinacijskim centrima samo onih država članica koje su sklopile takav sporazum koji se odnosi na informacije sadržane u nacionalnim slikama stanja tih država članica.
38 To ograničenje predmeta sporazuma spomenutih u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u osobito podrazumijeva, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 27. do 31. svojeg mišljenja, da se tim sporazumima ne može uspostaviti odnose između Irske odnosno Ujedinjene Kraljevine i Agencije te da je, isto tako, isključen svaki izravan pristup komunikacijskoj mreži, europskoj slici stanja i zajedničkoj obavještajnoj slici kojima druge države članice mogu neograničeno pristupati na temelju članka 4. stavka 3. navedene uredbe i koja čini srž zajedničkog okvira uspostavljenog tom istom uredbom.
39 Osim toga, sporazumi spomenuti u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u ne mogu se odnositi na operativni dio te uredbe, odnosno na sposobnost reagiranja na vanjskim granicama država članica, koja je predmet članaka 14. do 16. te uredbe.
40 Konačno, valja istaknuti kako su informacije koje se mogu dostaviti Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini na temelju sporazuma spomenutih u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u potanko određene u članku 19. stavcima 2. i 3. te uredbe. Osobito ne mogu biti predmet razmjene informacija s Irskom ili Ujedinjenom Kraljevinom ni informacija predviđenih u članku 9. stavku 10. navedene uredbe kao ni informacija koje je u okviru EUROSUR‑a dostavila Agencija ili država članica koja nije stranka takvog sporazuma, osim ako Agencija ili potonja država članica nisu dale prethodno odobrenje.
41 Prema tome, očito je da se, s jedne strane, suradnja koju dopušta članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u može odnositi samo na jedan ograničeni dio područja uređenih tom uredbom i da, s druge strane, u tim područjima sporazumi spomenuti u tom članku ne omogućuju čak ni neizravan pristup informacijama razmijenjenima u okviru zajedničkog okvira uspostavljenog spomenutom uredbom bez prethodnog odobrenja država članica koje su dostavile te informacije.
42 Iz prethodno navedenog proizlazi da sporazumi spomenuti u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u omogućuju uspostavu ograničenog oblika suradnje između Irske i Ujedinjene Kraljevine i jedne ili više susjednih država članica, ali ne mogu dovesti do toga da Irska ili Ujedinjena Kraljevina budu stavljene u položaj koji je jednak onome drugih država članica s obzirom na to da se njima za te dvije prvospomenute države članice ne mogu valjano predvidjeti prava ili obveze usporedive s onima drugih država članica u okviru sustava EUROSUR‑a ili njegovog značajnog dijela.
43 Međutim, Kraljevina Španjolska tvrdi suprotno od Parlamenta i Vijeća da i ograničeni oblik suradnje treba smatrati sudjelovanjem u smislu članka 4. Schengenskog protokola, što bi podrazumijevalo da, usprkos ograničenjima suradnje iz članka 19. Uredbe o EUROSUR‑u, potonji članak nije u skladu s tim protokolom.
44 U tom pogledu valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda prilikom tumačenja odredbe prava Unije potrebno istodobno voditi računa o njezinom tekstu, kontekstu i ciljevima (vidjeti u tom smislu presude Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑77/05, EU:C:2007:803, t. 55., kao i van der Helder i Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, t. 36.).
45 Kao prvo, što se tiče teksta članka 4. Schengenskog protokola, valja istaknuti da iz njega proizlazi da Irska i Ujedinjena Kraljevina imaju mogućnost zahtijevati sudjelovanje u svim dijelovima ili u dijelu odredaba schengenske pravne stečevine. Suprotno tome, u tom članku nije navedena mogućnost da Vijeće korištenjem postupka predviđenog u tom članku promijeni intenzitet tog sudjelovanja predviđajući u odnosu na te dvije države članice ograničenu ili prilagođenu primjenu odredaba za koje im je odobreno sudjelovanje, poput onih predviđenih u članku 19. Uredbe o EUROSUR‑u.
46 Kao drugo, što se tiče konteksta u kojem se nalazi članak 4. Schengenskog protokola, valja najprije naglasiti da je u preambuli tog protokola pojašnjeno kako on predviđa mogućnost za Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu „da prihvate“ odredbe schengenske pravne stečevine, pri čemu je navedeno kako postupak utvrđen u članku 4. navedenog protokola ima za cilj odobrenje punog i potpunog pristupa tih država članica odredbama koje su na snazi, a ne uspostavu ograničenih mehanizama suradnje u područjima navedene pravne stečevine kojima navedene države članice nisu pristupile. Ta je analiza potkrijepljena činjenicom da se izraz „prihvatiti“ također koristi u članku 7. istog protokola u odnosu na nove države članice Unije.
47 Nadalje valja podsjetiti da iz preambule Schengenskog protokola, kao i iz njegovog članka 1., proizlazi da se uključenje schengenske pravne stečevine u okvir Europske unije temelji na odredbama Ugovorâ o pojačanoj suradnji.
48 Međutim, iz Dijela šestog, Glave III. UFEU‑a, i osobito njegovog članka 327., proizlazi da je provedba pojačane suradnje oblikovana razlikovanjem između država sudionica koje su vezane aktima donesenima u tom okviru i država nesudionica kod kojih to nije slučaj. Promjena statusa države članice nesudionice u status države sudionice općenito je uređena člankom 331. UFEU‑a i podrazumijeva, kako navodi taj članak, da predmetna država članica mora primijeniti akte koji su već doneseni u okviru dotične pojačane suradnje.
49 Članak 4. Schengenskog protokola, koji se primjenjuje u okviru pojačane suradnje u područjima obuhvaćenima schengenskom pravnom stečevinom umjesto članka 331. UFEU‑a, treba, prema tome, tumačiti tako da je njegov cilj omogućiti Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini da u pogledu određenih odredaba schengenske pravne stečevine koje su na snazi budu u jednakom položaju kao i države članice koje sudjeluju u toj pravnoj stečevini, a ne uređivati prava i obveze tih dviju država članica ako one u određenim područjima odluče ostati izvan te pojačane suradnje.
50 Kao treće, valja istaknuti da treba odbiti argument Kraljevine Španjolske prema kojem je cilj članka 4. Schengenskog protokola protivan priznanju toga da je uspostava ograničenih oblika suradnje s Irskom ili Ujedinjenom Kraljevinom zakonita.
51 Naime, s jedne strane, iz opće strukture Schengenskog protokola, Izjave br. 45 o članku 4. Protokola o uključenju schengenske pravne stečevine u okvir Unije i načela lojalne suradnje proizlazi da se sustav uspostavljen člancima 4. i 5. Schengenskog protokola ne smije promatrati kao da mu je cilj Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini nametnuti sudjelovanje u cjelokupnoj schengenskoj pravnoj stečevini i pritom isključiti svaki oblik ograničene suradnje s tim državama članicama (vidjeti u tom smislu presudu Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑77/05, EU:C:2007:803, t. 66.).
52 S druge strane, valja istaknuti da tumačenje članka 4. Schengenskog protokola na način da se ne primjenjuje na ograničene oblike suradnje ne dovodi u pitanje korisni učinak tog članka s obzirom na to da takvo tumačenje ne omogućuje Irskoj i Ujedinjenoj Kraljevini ni da steknu prava koja su usporediva s onima drugih država članica u pogledu odredaba schengenske pravne stečevine koje su na snazi, ni da sudjeluju u donošenju prijedloga i inicijativa utemeljenih na odredbama te pravne stečevine bez prethodnog odobrenja za sudjelovanje u navedenim odredbama na temelju jednoglasne odluke Vijeća usvojene na temelju spomenutog članka.
53 Jednako tako, činjenica da države članice koje sudjeluju u schengenskoj pravnoj stečevini nisu obvezne predvidjeti posebne mjere prilagodbe za druge države članice kad razvijaju i produbljuju pojačanu suradnju koja im je odobrena na temelju članka 1. Schengenskog protokola (presuda Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑482/08, EU:C:2010:631, t. 49.), ne podrazumijeva da je zakonodavcu Unije zabranjeno odrediti takve mjere, osobito dopuštanjem određenih ograničenih oblika suradnje s potonjim državama članicama, ako to ocijeni korisnim.
54 Štoviše, suprotno rješenje moglo bi činiti prepreku punom ostvarenju ciljeva schengenske pravne stečevine time što bi, primjerice, ograničilo učinkovitost nadzora vanjskih granica u geografskim područjima koja su susjedna državnim područjima država koje ne sudjeluju u schengenskoj pravnoj stečevini u području prijelaza tih granica.
55 Okolnost da bi uspostava ograničenih oblika suradnje mogla dovesti do fragmentacije primjenjivih pravila u tom području, pod pretpostavkom da se ostvari, ne može dovesti u pitanje taj zaključak s obzirom na to da uspostava pojačane suradnje neizbježno dovodi do određene fragmentacije pravila koja se primjenjuju na države članice u dotičnom području.
56 U tom se kontekstu ne može smatrati relevantnom činjenica da su Irska ili Ujedinjena Kraljevina u pogledu zajedničkog okvira ustanovljenog Uredbom o EUROSUR‑u stavljene u položaj koji se razlikuje od onoga u kojemu se nalaze druge države članice i koji bi se u određenoj mjeri mogao usporediti s položajem trećih zemalja.
57 Valja, osim toga, istaknuti da članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u može pridonijeti smanjenju te fragmentacije ograničenjem sadržaja sporazuma koje države članice mogu sklopiti s Irskom i Ujedinjenom Kraljevinom u području razmjene informacija o prijelazu vanjskih granica.
58 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ograničeni oblici suradnje nisu oblik sudjelovanja u smislu članka 4. Schengenskog protokola.
59 Iz toga slijedi da se, uzimajući u obzir utvrđenja iz točke 42. ove presude, za članak 19. Uredbe o EUROSUR‑u ne može smatrati da predviđa mogućnost da države članice sklope sporazume koji omogućuju Irskoj ili Ujedinjenoj Kraljevini da sudjeluju u odredbama schengenske pravne stečevine koje su na snazi, a koje su obuhvaćene područjem prijelaza vanjskih granica.
60 Posljedično valja u potpunosti odbiti jedini tužbeni razlog koji je istaknula Kraljevina Španjolska u potporu svojoj tužbi i, prema tome, odbiti tu tužbu.
Troškovi
61 Sukladno odredbi članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su Parlament i Vijeće postavili zahtjev da se Kraljevini Španjolskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela sa svojim jedinim tužbenim razlogom, nalaže joj se snošenje troškova.
62 U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog Poslovnika, Irska, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske i Komisija će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.
3. Irska, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske i Komisija snosit će vlastite troškove.
Potpisi