CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 10 novembre 2016 (1)
Causa C‑488/15
Commissione europea
contro
Repubblica di Bulgaria
«Inadempimento di uno Stato membro – Direttiva 2008/50/CE – Qualità dell’aria ambiente – Concentrazione di particolato sottile (PM10) nell’aria ambiente – Superamento dei valori limite – Infrazione generale e continuata – Piani per la qualità dell’aria»
I – Introduzione
1. Nel presente ricorso per inadempimento la Commissione europea contesta la violazione degli standard dell’Unione in materia di qualità dell’aria ambiente in Bulgaria. Più precisamente, si tratta di valori eccessivi di particolato sottile di grandezza fino a 10 μm (in prosieguo: il «PM10») di cui alla direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (2). Ad avviso dell’Agenzia europea dell’ambiente (in prosieguo: la «EEA»), la Bulgaria ha i peggiori valori di tutti gli Stati membri in relazione a detto inquinante (3).
2. L’inquinamento atmosferico pregiudica gravemente la nostra salute. In particolare, sia il sistema cardiocircolatorio sia le vie respiratorie risentono negativamente del PM10 (4). Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità (in prosieguo: la «OMS»), nel 2012 tre milioni di casi di mortalità precoce in tutto il mondo sono da attribuirsi all’inquinamento atmosferico e in Europa 479 000 (5), di cui 8 634 in Bulgaria (6). La Bulgaria è al secondo posto nel mondo come numero di morti in rapporto alla popolazione (118 ogni 100 000 abitanti) dopo l’Ucraina e prima di Bielorussia e Cina, sebbene detto numero si riduca in parte tenendo conto della rispettiva struttura di età (7).
3. Per quanto attiene, in particolare, al PM10 non sembrano disponibili stime più recenti, ma per il 2005 la EEA riteneva nel 2009 che in Bulgaria si dovessero supporre circa 1 600 mortalità precoci per milione di abitanti e che tale numero potesse ridursi a circa 1 000 in caso di rispetto dei valori limite. Le rispettive stime per i 27 Stati membri di allora ammontavano, per contro, soltanto a valori compresi tra 850 e 650 circa mortalità precoci per milione di abitanti (8).
4. Il procedimento d’infrazione qui in esame è pertanto di grande importanza per la tutela della salute umana da fattori ambientali nocivi. Entrambe le parti concordano sul fatto che la Bulgaria non abbia rispettato i valori limite dal 2007, anno in cui essi sono entrati in vigore.
5. Nondimeno, la valutazione giuridica del presente procedimento non è semplice. Di fondamentale rilevanza è la questione del rapporto tra l’obbligo di rispetto dei valori limite e il fatto che, in caso di superamento di detti valori, debbano essere predisposti piani per la qualità dell’aria volti non all’immediata realizzazione della qualità dell’aria richiesta, ma solo a fare in modo che il periodo di superamento sia il più breve possibile.
6. Inoltre, si pone una serie di questioni specificamente procedimentali, in particolare, se la Commissione possa procedere all’accertamento di un’infrazione generale e continuata, se la Bulgaria possa invocare un’esenzione temporanea dai valori limite e se la Commissione possa desumere dalla violazione continuata dei valori limite l’insufficienza dei piani per la qualità dell’aria.
II – Contesto normativo
7. Ai sensi dell’articolo 2 del protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (9), dalla data di adesione – dunque dal 1° gennaio 2007 – in particolare, gli atti adottati dalle istituzioni prima dell’adesione vincolano la Bulgaria e la Romania e si applicano in tali Stati alle condizioni previste dai trattati e dal protocollo. Non è stata concordata una deroga alle norme relative alla qualità dell’aria ambiente.
8. L’articolo 2, punto 18, della direttiva 2008/50 definisce il particolato sottile oggetto di controversia nei seguenti termini:
«“PM10: il materiale particolato che penetra attraverso un ingresso dimensionale selettivo conforme al metodo di riferimento per il campionamento e la misurazione del PM10, norma EN 12341, con un’efficienza di penetrazione del 50% per materiale particolato di un diametro aerodinamico di 10 μm».
9. L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva medesima impone il rispetto dei valori limite del PM10:
«Gli Stati membri provvedono affinché i livelli di biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio presenti nell’aria ambiente non superino, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i valori limite stabiliti nell’allegato XI».
10. L’allegato XI della direttiva 2008/50 contempla, per il PM10, una media annuale di 40 μg/m3, nonché un valore limite giornaliero di 50 μg/m3, che può essere superato al massimo per 35 giorni per anno.
11. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, e allegato III, sezione I, della direttiva 1999/30/CE del Consiglio, del 22 aprile 1999, concernente i valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo (10), lo stesso obbligo si applicava già dal 1° gennaio 2005.
12. L’articolo 22 della direttiva 2008/50 prevede una procedura in base alla quale gli Stati membri possono chiedere, a determinate condizioni, un’esenzione provvisoria, inter alia, dall’obbligo di applicare i valori limite per il PM10 fino all’11 giugno 2011:
«1. Se in una determinata zona o agglomerato non è possibile raggiungere i valori limite fissati per il biossido di azoto o il benzene entro i termini di cui all’allegato XI, uno Stato membro può prorogare tale termine di cinque anni al massimo per la zona o l’agglomerato in questione, a condizione che sia predisposto un piano per la qualità dell’aria a norma dell’articolo 23 per la zona o per l’agglomerato cui s’intende applicare la proroga; detto piano per la qualità dell’aria è integrato dalle informazioni di cui all’allegato XV, punto B, relative agli inquinanti in questione e dimostra come i valori limite saranno conseguiti entro il nuovo termine.
2. Se in una determinata zona o agglomerato non è possibile conformarsi ai valori limite per il PM10 di cui all’allegato XI, per le caratteristiche di dispersione specifiche del sito, per le condizioni climatiche avverse o per l’apporto di inquinanti transfrontalieri, uno Stato membro non è soggetto all’obbligo di applicare tali valori limite fino all’11 giugno 2011 purché siano rispettate le condizioni di cui al paragrafo 1 e purché lo Stato membro dimostri che sono state adottate tutte le misure del caso a livello nazionale, regionale e locale per rispettare le scadenze.
3. (…)
4. Gli Stati membri notificano alla Commissione i casi in cui ritengono applicabili i paragrafi 1 o 2 e le comunicano il piano per la qualità dell’aria di cui al paragrafo 1, comprese tutte le informazioni utili di cui la Commissione deve disporre per valutare se le condizioni pertinenti sono soddisfatte. In tale valutazione la Commissione tiene conto degli effetti stimati sulla qualità dell’aria ambiente negli Stati membri, attualmente e in futuro, delle misure adottate dagli Stati membri e degli effetti stimati sulla qualità dell’aria ambiente delle attuali misure comunitarie e delle misure comunitarie previste che la Commissione proporrà.
Se la Commissione non solleva obiezioni entro nove mesi dalla data di ricevimento di tale notifica, le condizioni per l’applicazione dei paragrafi 1 o 2 sono considerate soddisfatte.
In caso di obiezioni, la Commissione può chiedere agli Stati membri di rettificare i piani per la qualità dell’aria oppure di presentarne di nuovi».
13. Ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva stessa, in caso di superamento dei valori limite gli Stati membri devono predisporre piani per la qualità dell’aria:
«Se in determinate zone o agglomerati i livelli di inquinanti presenti nell’aria ambiente superano un valore limite o un valore-obiettivo qualsiasi, più qualunque margine di tolleranza eventualmente applicabile, gli Stati membri provvedono a predisporre piani per la qualità dell’aria per le zone e gli agglomerati in questione al fine di conseguire il relativo valore limite o valore-obiettivo specificato negli allegati XI e XIV».
In caso di superamento di tali valori limite dopo il termine previsto per il loro raggiungimento, i piani per la qualità dell’aria stabiliscono misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. …
Tali piani per la qualità dell’aria contengono almeno le informazioni di cui all’allegato XV, punto A, e possono includere misure (…). Detti piani sono comunicati alla Commissione senza indugio e al più tardi entro due anni dalla fine dell’anno in cui è stato rilevato il primo superamento.
(…)».
14. Un obbligo analogo era già contemplato dall’articolo 7, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 96/62/CE del Consiglio, del 27 settembre 1996, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente (11):
«Gli Stati membri predispongono piani d’azione che indicano le misure da adottare a breve termine in casi di rischio di un superamento dei valori limite e/o delle soglie d’allarme, al fine di ridurre il rischio e limitarne la durata».
15. L’allegato XV, punto A, della direttiva 2008/50 stabilisce i requisiti di detti piani. Il numero 6 richiede informazioni sull’analisi della situazione:
«a) informazioni particolareggiate sui fattori che hanno causato il superamento dei valori (ad esempio i trasporti, compresi quelli transfrontalieri, o la formazione di inquinanti secondari nell’atmosfera);
b) informazioni particolareggiate sui possibili provvedimenti per il miglioramento della qualità dell’aria».
16. Il numero 8 prevede che i piani per la qualità dell’aria contengano informazioni sui provvedimenti o progetti adottati allo scopo di ridurre l’inquinamento:
«a) elenco e descrizione di tutti i provvedimenti messi a punto nell’ambito del progetto;
b) calendario di attuazione;
c) stima del miglioramento programmato della qualità dell’aria e del tempo necessario per conseguire gli obiettivi di qualità».
17. La direttiva 2008/50 doveva essere recepita, ai sensi del suo articolo 33, entro l’11 giugno 2010.
18. L’articolo 31 della direttiva medesima disciplina l’abrogazione delle direttive 96/62 e 99/30.
«Le direttive 96/62/CE, 1999/30/CE, 2000/69/CE e 2002/3/CE sono abrogate a decorrere dall’11 giugno 2010, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri riguardanti i termini per il recepimento o dall’applicazione delle suddette direttive.
(…)».
III – Fatti, fase precontenziosa e domande
19. È pacifico inter partes che dal 2007 e sino ad almeno il 2015 siano stati superati in tutte le zone e agglomerati della Bulgaria tanto i valori limite giornalieri quanto quelli annuali per il PM10. Solo nella zona BG0003 Varna non è stato raggiunto il valore limite annuale nel 2009.
20. A fronte di tale superamento dei valori limite, la Bulgaria ha tentato di ottenere dalla Commissione una proroga dei termini per il rispetto dei valori limite (sul punto v. sub A), mentre la Commissione ha avviato il presente procedimento d’infrazione (sul punto v. sub B).
A – Sui tentativi di ottenere una proroga del termine
21. La Commissione riceveva, in data 14 aprile 2009, una notifica da parte della Bulgaria, in cui si comunicava che non era possibile conformarsi ai valori limite per il PM10 nei sei agglomerati del Paese. Pertanto, lo Stato membro medesimo prorogava il termine per il rispetto dei valori limite di cui all’articolo 22 della direttiva 2008/50.
22. L’11 dicembre 2009 la Commissione decideva tuttavia di sollevare obiezioni contro tale notifica.
23. In data 9 giugno 2011, la Bulgaria inviava nuovamente una notifica alla Commissione allo scopo di ottenere una proroga dei termini. La Commissione la respingeva però, in quanto il termine poteva essere prorogato al massimo fino all’11 giugno 2011, laddove l’articolo 22, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 2008/50 le concedeva un periodo di verifica di nove mesi.
B – Sul procedimento d’infrazione
24. Medio tempore, in data 1° ottobre 2010, la Commissione aveva invitato la Bulgaria a presentare osservazioni in merito alla violazione dell’articolo 13 della direttiva 2008/50. Il 25 gennaio 2013, tale invito veniva integrato dalla Commissione con l’addebito di non aver predisposto alcun piano adeguato ai sensi dell’articolo 23. A tal proposito, la Commissione si richiamava agli anni dal 2007 al 2011.
25. La Bulgaria non contestava la violazione dei valori limite, deducendo peraltro che i superamenti sarebbero stati in diminuzione.
26. La Commissione reiterava le proprie censure e emanava, l’11 luglio 2014, un relativo parere motivato, nel quale l’Istituzione si richiamava parimenti alle cifre relative al 2012, fissando alla Bulgaria un termine finale di due mesi.
27. Nelle proprie repliche, la Bulgaria invocava nuovamente il fatto che la situazione sarebbe in corso di miglioramento. I superamenti sarebbero stati da ascriversi, fondamentalmente, all’impiego di determinati combustibili nel riscaldamento domestico durante l’inverno.
28. La Commissione, ritenendo insufficienti tali risposte, proponeva il presente ricorso in data 14 settembre 2015 chiedendo
– alla luce dell’inosservanza sistematica e continuata dal 2007 fino almeno all’intero 2013 dei valori limite annuale e giornaliero del PM10 nelle seguenti zone e agglomerati: BG0001 agglomerazione di Sofía, BG0002 agglomerazione di Plovdiv, BG0004 Nord della Bulgaria, BG0005 Sud ovest della Bulgaria, BG0006 Sud est della Bulgaria,
– con riferimento all’inosservanza sistematica e continuata dal 2007 fino almeno all’intero 2013 del valore limite giornaliero del PM10 e con riferimento all’inosservanza del valore limite annuale del PM10, nel 2007, nel 2008 e dal 2010 fino almeno al 2013 incluso, nella zona BG0003 Varna
– e in mancanza di informazioni complementari che dimostrassero un qualche cambiamento della situazione per quanto attiene all’inosservanza dei valori limite giornaliero e annuale del PM10 nelle suddette zone e agglomerazioni,
– di dichiarare la violazione continuata, da parte della Bulgaria dei propri obblighi discendenti dall’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI della direttiva 2008/50;
– alla luce della circostanza che, alla luce dell’ultima relazione annuale sulla qualità dell’aria per il 2013, il superamento dei valori limite sia annuale che giornaliero del PM10 persiste nelle suddette zone e agglomerazioni, di dichiarare inoltre che la Repubblica di Bulgaria ha violato i suoi obblighi derivanti dall’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50 e, segnatamente, l’obbligo di fare in modo che il periodo di superamento sia più breve possibile, e di dichiarare che tale violazione persiste;
– di condannare la Repubblica di Bulgaria alle spese.
29. La Repubblica di Bulgaria chiede il rigetto del ricorso in quanto irricevibile ovvero in quanto infondato, con condanna della Commissione alle spese.
30. Le parti hanno presentato osservazioni scritte e quindi orali all’udienza del 29 settembre 2016, in cui è intervenuta la Repubblica di Polonia a sostegno della Bulgaria.
IV – Valutazione giuridica
31. La Commissione contesta alla Bulgaria di aver violato due obblighi previsti dalla direttiva 2008/50, segnatamente, da un lato, l’obbligo di osservanza dei valori limite per il PM10 (sul punto v. sub A) e, dall’altro lato, l’obbligo di adottare, a seguito del superamento dei valori limite, piani per l’inquinamento atmosferico idonei affinché il periodo di superamento fosse il più breve possibile (sul punto v. sub B).
A – Sull’articolo 13 della direttiva 2008/50 – Violazione dei valori limite
32. Il primo motivo di ricorso riguarda il superamento dei valori limite per il PM10 di cui all’articolo 13 e all’allegato XI della direttiva 2008/50, ove sono stabiliti due tipi di valori limite per il PM10, da un lato, il valore limite nelle 24 ore di 50 μg/m3, da non superare più di 35 volte per anno, e, dall’altro, il valore limite annuale di 40 μg/m3, che non deve essere assolutamente superato.
33. È pacifico che, successivamente all’adesione della Bulgaria, uno di detti valori limite, quello annuale, sia stato rispettato solo nella zona BG003 Varna in un solo anno, il 2009. Per il resto, entrambi i valori limite sono stati superati continuamente. Le ultime cifre indicate nella fase scritta del procedimento riguardano il 2015.
34. Sebbene sia in tal modo fuori discussione il superamento dei valori limite, la determinazione precisa dell’oggetto del procedimento sotto tale profilo presenta invece difficoltà che sono alla base anche delle eccezioni sollevate della Bulgaria contro la ricevibilità del ricorso (sul punto v. sub 1). Inoltre, occorre chiarire se la Bulgaria possa invocare un’esenzione provvisoria dai valori limite (sul punto v. sub 2, lett. a) e se l’obbligo di conformarsi ai valori limite costituisca un obbligo di risultato ovvero consista solo nell’adoperarsi per rispettarli (sul punto v. sub 2, lettera b).
1. Sull’oggetto del procedimento e sulla ricevibilità dell’argomento della Commissione
35. Prima facie, si potrebbe supporre che la Commissione richieda un accertamento del superamento dei valori limite nelle zone e negli agglomerati interessati negli anni menzionati. Come emerge dalle eccezioni della Bulgaria, una richiesta di tal genere sarebbe però quantomeno in parte manifestamente irricevibile.
36. L’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE è definito dalla fase precontenziosa prevista dal medesimo articolo. Pertanto, il ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel corso della fase precontenziosa. Infatti, il procedimento precontenzioso è diretto ad offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (12).
37. La Commissione verrebbe meno a tali principi laddove chiedesse, con il ricorso, accertamenti relativi al 2013, nella replica addirittura al 2014, sebbene il parere motivato menzioni il 2012 come ultimo anno. E proprio il parere motivato va di un anno oltre l’invito integrativo a presentare osservazioni.
38. Nondimeno, ritengo in linea di principio ricevibile tale argomento.
39. Oggetto di un ricorso per inadempimento può essere, infatti, anche una prassi amministrativa, qualora risulti in una certa misura costante e generale (13), ovvero un inadempimento generale e continuato (14).
40. In tal senso interpreto la domanda della Commissione come volta a far dichiarare, alla luce del superamento «sistematico» e «continuato» dei valori limite, che la Bulgaria «continuerebbe a» violare l’articolo 13 e l’allegato XI della direttiva 2008/50.
41. In tal modo si spiega anche il riferimento, da parte della Commissione, al superamento dei valori limite in anni che non costituivano ancora oggetto della fase precontenziosa ovvero del ricorso. Infatti, le informazioni di data più recente, nella fase procedurale dinanzi alla Corte, sono idonee a dar prova della generalità e della persistenza dell’asserito inadempimento (15).
42. Non vi si può ravvisare un illegittimo ampliamento dell’oggetto del ricorso, trattandosi pur sempre dell’addebito alla Bulgaria di violare continuativamente i valori limite per il PM10.
43. Tuttavia, la delimitazione compiuta con la fase precontenziosa implica parimenti che l’esistenza dell’inadempimento debba essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, cosicché la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (16). Nel presente procedimento tale termine è scaduto nel settembre 2014.
44. La Corte può pertanto procedere solo ad accertamenti che si riferiscono a momenti anteriori alla scadenza di tale termine. L’argomento della Commissione concernente il periodo successivo alla scadenza del termine è rilevante esclusivamente nella misura in cui esso autorizza conclusioni attinenti alla situazione precedente.
45. L’eccezione della Bulgaria relativa alla formulazione equivoca del ricorso, inclusa la violazione dell’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura, si fonda, in sostanza, sul fatto che la Bulgaria interpreta in maniera erronea la possibilità dell’accertamento di un inadempimento generale e continuato.
46. Per quanto fosse stato auspicabile che la Commissione avesse espresso in maniera più chiara l’oggetto del suo addebito, richiamando eventualmente la pertinente giurisprudenza della Corte, non si può peraltro affermare che l’oggetto della controversia non fosse riconoscibile.
47. Occorre infine rammentare che i valori limite negli anni dal 2007 al 2010 si fondavano sull’articolo 5 e sull’allegato III, sezione I, della direttiva 1999/30, mentre la Commissione si basa esclusivamente sulla direttiva 2008/50 che non era ancora in vigore in quel periodo.
48. In un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione è peraltro legittimata, secondo costante giurisprudenza, a far dichiarare un inadempimento degli obblighi derivanti dal testo iniziale di un atto dell’Unione, successivamente modificato o abrogato, che siano stati confermati da nuove disposizioni (17).
49. Ciò vale anche nella specie, atteso che l’articolo 13 e l’allegato XI della direttiva 2008/50 contemplano, infatti, per il PM10 gli stessi valori limite disposti dall’articolo 5 e dell’allegato III, sezione I, della direttiva 1999/30 per il periodo anteriore all’entrata in vigore della direttiva 2008/50. Tale rilievo trova conferma nell’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2008/50, secondo cui i riferimenti alle direttive abrogate, dunque in particolare alla direttiva 1999/30, si intendono fatti alla nuova direttiva.
50. Non è pertanto neppure necessario che la Commissione faccia esplicito riferimento, nel proprio ricorso, alla disciplina precedente (18). È sufficiente che l’Istituzione abbia esposto in termini chiari, nei motivi di ricorso, la validità ininterrotta dei valori limite e il loro rispettivo fondamento normativo.
51. Il motivo di ricorso concernente la violazione dei valori limite e l’argomento della Commissione relativo agli inadempimenti fino alla scadenza del termine del settembre 2014 stabilito dal parere motivato sono pertanto ricevibili.
2. Sulla fondatezza del primo capo del ricorso
52. Ad ogni modo, la censura della Commissione è altresì fondata in relazione agli anni dal 2007 al 2013 menzionati nelle conclusioni del ricorso.
53. In Bulgaria i valori limite per il PM10 sono stati superati in tale periodo, ad eccezione di un anno, in tutti gli agglomerati e le zone, vale a dire da quando tali valori limite si applicano in Bulgaria per effetto del protocollo sull’adesione. L’infrazione è pertanto sia generale sia continuata.
54. Per quanto concerne invece il 2014, menzionato a titolo intergrativo nella replica, il termine stabilito dal parere motivato scadeva già nel settembre di tale anno. I valori limite si riferiscono peraltro a tutto l’anno, segnatamente al numero di superamenti del valore limite giornaliero durante l’anno e alla media annuale. La Commissione non chiarisce se una violazione dei valori limite possa essere dichiarata già sulla base delle misurazioni effettuate fino a tale momento. Anche se fosse possibile calcolare i valori limite sulla base del periodo dell’anno trascorso fino alla scadenza del termine, su tale aspetto occorrerebbe una specifica deduzione della Commissione che tuttavia manca. Pertanto non può essere accertato un inadempimento relativo al 2014 e il ricorso va respinto nella parte pertinente.
a) Sulle richieste di esenzione temporanea
55. La censura della Commissione perderebbe peraltro ampiamente fondamento qualora la Bulgaria, conformemente all’articolo 22 della direttiva 2008/50, fosse riuscita ad ottenere un’esenzione temporanea dall’obbligo di conformarsi ai valori limite per il PM10 fino all’11 giugno 2011. Infatti, in tal modo, risulterebbero irrilevanti tutti i superamenti di tali valori verificatisi al momento dell’invito integrativo a presentare osservazioni (19).
56. È pacifico il fatto che la richiesta della Bulgaria, formulata nel 2009, non potesse dar luogo ad un’esenzione. Infatti, la Commissione si è tempestivamente opposta, cosicché la Bulgaria, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 4, terzo comma, della direttiva 2008/50, avrebbe dovuto presentare una richiesta modificata.
57. La Bulgaria sostiene peraltro che la richiesta presentata il 9 giugno 2011 rappresentava proprio una richiesta modificata cui la Commissione non si sarebbe efficacemente opposta.
58. La Commissione, sebbene non abbia adottato alcuna decisione formale di opposizione alla richiesta, ha reso noto nella propria lettera dell’11 luglio 2011, in termini inequivocabili, che tale richiesta era a suo avviso tardiva.
59. In tale comunicazione va ravvisato un diniego che la Bulgaria non ha impugnato. Correttamente la Bulgaria non fa valere l’inesistenza dell’atto, in quanto, per ragioni di certezza del diritto, l’inesistenza viene dichiarata soltanto in casi del tutto estremi (20). Il caso qui in esame rivela inoltre i rischi per la certezza del diritto che si ricollegherebbero alla dichiarazione di inesistenza. Di conseguenza, la Bulgaria deve riconoscere la validità del rigetto della propria notifica nella specie. Già per questo solo motivo va esclusa un’esenzione ai sensi dell’articolo 22 della direttiva 2008/50.
60. Per le medesime ragioni, non occorre stabilire, nella specie, se la Commissione sia venuta meno al proprio obbligo di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, per non aver esaminato nel merito la richiesta del 9 giugno 2011. Detto argomento della Bulgaria sarebbe stato invero eventualmente idoneo a contestare la legittimità della comunicazione dell’11 luglio 2011, ma la Bulgaria, non avendo impugnato tale comunicazione, non poteva ritenere di essere esentata dall’obbligo di rispettare i valori limite su di essa incombente (21).
61. Qualora la Corte non dovesse accogliere tale tesi, sarebbe necessario valutare se la Commissione abbia giustamente respinto la richiesta in quanto tardiva.
62. La Commissione sostiene che il rigetto sarebbe giustificato poiché essa non potrebbe legittimare retroattivamente una situazione contraria ad una direttiva.
63. L’articolo 22 della direttiva 2008/50 non esclude però un’esenzione con effetto retroattivo. Al contrario, tale disposizione, proprio in relazione al PM10, implicherebbe un effetto retroattivo. Infatti, i rispettivi valori limite si applicano dal 2005, ma solo nel 2008 è stata concessa la possibilità di un’esenzione. Inoltre, non può essere escluso un legittimo interesse ad un’esenzione ad effetto retroattivo, ad esempio per togliere fondamento a pretese risarcitorie.
64. È tuttavia corretto che un’esenzione sia possibile solo nel caso in cui ne ricorrano i presupposti. L’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 richiede invero che lo Stato membro presenti un piano per la qualità dell’aria che dimostri come i valori limite saranno conseguiti prima del nuovo termine, relativamente al PM10, al più tardi, l’11 giugno 2011 (22).
65. La richiesta del 9 giugno 2011 avrebbe dovuto dunque indicare che i valori limite sarebbero stati conseguiti al più tardi due giorni dopo. Tale risultato va escluso sulla base dei valori effettivamente comunicati. In realtà, nelle zone e negli agglomerati della Bulgaria i valori limite sono stati superati quasi continuamente sia prima sia dopo la richiesta. Mentre l’unico caso in cui il valore limite annuale non è stato superato, nella zona di Varna alcuni anni orsono, è stato poi accompagnato da fin troppi superamenti del valore limite giornaliero.
66. È pertanto escluso che la richiesta della Bulgaria rispondesse ai requisiti necessari ai fini di un’esenzione. Di conseguenza, la Commissione, anche in caso di esame completo, si sarebbe correttamente opposta alla richiesta della Bulgaria.
67. Tuttavia, anche se la Bulgaria avesse presentato una notifica di esenzione in cui si annunciava il rispetto dei valori limite a partire dall’11 giugno 2011, costituirebbe un abuso di diritto il fatto che detto Stato membro lo invochi oggi in considerazione del loro continuato superamento.
68. In sintesi, va dunque affermato che la Bulgaria non era esentata fino all’11 giugno 2011 dall’obbligo di rispettare i valori limite per il PM10.
b) Sulla natura dell’obbligo di rispettare i valori limite
69. D’altro canto, la Bulgaria cerca di destituire di fondatezza l’addebito della Commissione facendo valere il proprio impegno volto a migliorare la qualità dell’aria e il suo preteso miglioramento, nonché la situazione economica del Paese.
70. Tali argomenti non sono in grado di inficiare l’accertata inosservanza, generale e continuata, dei valori limite. La Corte ha, infatti, avuto già più volte modo di affermare che già il mero superamento dei valori limite costituisce violazione dell’articolo 13 e dell’allegato XI della direttiva 2008/50 (23), nel caso in cui non sia provata la sussistenza di una situazione di forza maggiore (24). Si tratta pertanto di un obbligo di risultato (obligation de résultat) e non di un obbligo di impegno per il rispetto dei valori limite.
71. Al riconoscimento di un obbligo di risultato non osta neanche il fatto che gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50, non siano tenuti ad adottare misure tese ad evitare ogni superamento dei valori limite ovvero a porvi fine immediatamente, ma a fare in modo che esso sia il più breve possibile.
72. Se si interpretasse l’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50 nel senso che detto obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria costituisse l’unico effetto giuridico di una violazione delle norme in materia di qualità dell’aria, si potrebbe dubitare della natura di obbligo di risultato. Vi si potrebbe infatti ravvisare un’attenuazione dell’obbligo generale, risultante dal diritto dell’Unione, di porre fine alle violazioni di tale normativa nei tempi più brevi possibili provvedendo, a determinate condizioni, alla riparazione dei danni (25). Anche la rilevanza della durata dell’infrazione risulterebbe ridimensionata. Infatti, l’obbligo di pianificazione implica che ad un’infrazione possa porsi termine, di regola, non immediatamente, ma solo dopo un certo periodo. Tale interpretazione è facilmente comprensibile in considerazione delle difficoltà insite nell’attuazione delle norme in materia di qualità dell’aria che hanno caratterizzato anche la riforma della direttiva sulla qualità dell’aria.
73. Tuttavia, come la Corte ha correttamente rilevato, solo l’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 prevede espressamente la possibilità per uno Stato membro di prorogare il termine indicato nell’allegato XI di tale direttiva per rispettare i valori limite di biossido di azoto previsti in tale allegato (26). Sarebbe contraddittorio, a fianco di tale proroga del termine espressamente prevista, che è soggetta a condizioni rigorose (27), interpretare l’obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, come un’ulteriore deroga, non espressa, ma senza limiti temporali (28). Ciò pregiudicherebbe l’effetto utile delle norme in materia di qualità dell’aria (29), il che non è ammissibile, già in ragione della loro grande importanza per la salute umana.
74. La direttiva 2008/50 contempla, inoltre, anche obiettivi di qualità dell’aria che non sono configurati univocamente come obbligo di risultato. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 dell’articolo 16, paragrafo 1, gli Stati membri adottano, infatti, solo le misure necessarie che non comportano costi sproporzionati per conseguire il rispetto degli obiettivi di esposizione al PM2,5, vale a dire al particolato di dimensioni minori. Se il legislatore non avesse voluto stabilire i valori limite per il PM10 come obbligo di risultato, avrebbe scelto un’analoga formulazione.
75. Ne consegue che, per quanto riguarda il PM10, la direttiva 2008/50 costituisce il fondamento di due obblighi tra loro interconnessi, ma diversi: da un lato, l’obbligo preventivo e incondizionato di risultato al fine del rispetto dei valori limite e, dall’altro lato, gli obblighi a posteriori in caso di superamento.
76. Va nondimeno ammesso che gli effetti giuridici della violazione dei valori limite sono condizionati dai piani per la qualità dell’aria. In particolare, a favore di tale constatazione depone decisamente il fatto che un piano per la qualità dell’aria, il quale soddisfi i requisiti della direttiva 2008/50, e la sua conforme attuazione possono ridurre la gravità dell’inadempimento. Un piano di tal genere potrebbe, eventualmente, persino giustificare il diniego di imposizione di una penalità in un procedimento ai sensi dell’articolo 260 TFUE ovvero escludere la qualificazione in termini risarcitori (30) della violazione dei valori limite. Nel presente procedimento, tali questioni non rientrano ancora nel thema decidendi, ma tale contesto conferisce ulteriore rilevanza al secondo motivo di ricorso della Commissione.
77. L’interpretazione dell’obbligo di rispettare i valori limite come obbligo di risultato non viene posto in discussione neanche dalla formulazione in qualche modo ambigua della sentenza ClientEarth. In tale causa la Corte ha precisato che, sebbene, con riguarda al biossido di zolfo, al PM10, al piombo e al monossido di carbonio, l’articolo 13, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/50 disponga che gli Stati membri «provvedono» affinché non siano superati i valori limite, il secondo comma di tale disposizione indica che, per quanto riguarda il biossido di azoto e il benzene, tali valori limite «non possono essere superati» dopo il termine stabilito, il che corrisponde ad un obbligo di risultato (31).
78. Ritengo che, in tal modo, la Corte intendesse evitare di creare un contrasto tra gli obblighi relativi al biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio, da un lato, e quelli concernenti il biossido di azoto o il benzene. Invero, si tratta della conferma in un certo qual modo ambigua della giurisprudenza finora sviluppata. Entrambe le formulazioni si riferiscono con parole diverse al medesimo obbligo (32).
79. D’altro canto, l’accertamento di una violazione generale e continuata dei valori limite non viene posta in dubbio neanche per il fatto che in una delle sei zone, quella di Varna, nel 2009 non sarebbe stato superato uno dei due valori limite. Piuttosto, si tratta manifestamente di un caso atipico che si può spiegare solo in ragione di circostanze particolari. In seguito, anche detto valore limite è stato infine nuovamente superato in tale zona. Il valore limite giornaliero è stato ivi superato troppo frequentemente anche nel 2009.
3. Conclusione interlocutoria
80. Di conseguenza si deve rilevare che la Bulgaria, per quanto attiene al PM10, abbia violato, dal 2007 al 2013, in maniera generale e continuata in tutti gli agglomerati e le zone del Paese, i propri obblighi discendenti dall’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI della direttiva 2008/50 relativa alla qualità dell’aria e per un’aria più pulita in Europa.
B – Sull’articolo 23 della direttiva 2008/50 – piani per la qualità dell’aria
81. Il secondo motivo di ricorso della Commissione concerne l’obbligo di predisposizione di piani per la qualità dell’aria conformemente all’articolo 23 della direttiva 2008/50.
82. Se in determinate zone o agglomerati i livelli di inquinanti presenti nell’aria ambiente superano un valore limite, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/50, gli Stati membri provvedono a predisporre piani per la qualità dell’aria per le zone e gli agglomerati in questione al fine di conseguire il relativo valore limite. A termini dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, primo periodo, i piani per la qualità dell’aria, in caso di superamento di tali valori limite dopo il termine previsto per il loro raggiungimento, stabiliscono misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. L’articolo 23, paragrafo 1, terzo comma, primo periodo, dispone che tali piani per la qualità dell’aria contengano almeno le informazioni di cui all’allegato XV, punto A.
83. Dal momento in cui i valori limite sono superati, la Bulgaria è pertanto tenuta, in base all’articolo 23, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/50, a predisporre piani per la qualità dell’aria. In mancanza di un’esenzione dall’obbligo di rispetto, tali piani dovrebbero stabilire, a termini dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, primo periodo, misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile.
84. Le parti concordano sul fatto che la Bulgaria abbia predisposto piani per la qualità dell’aria.
85. La Commissione deduce, peraltro, dal superamento continuato dei valori limite il fatto che la Bulgaria abbia omesso di fare in modo che il periodo di superamento fosse il più breve possibile. La Bulgaria non avrebbe adottato tutte le misure necessarie e scientificamente possibili per porre fine al superamento dei valori limite. La Commissione contesta, inoltre, che le misure previste non sarebbero state ancora adottate e che i piani predisposti dalla Bulgaria non conterrebbero talune informazioni.
86. Anche con riguardo a detto motivo di ricorso va anzitutto precisato l’oggetto del procedimento (sul punto v. sub 1) prima di passare a discutere degli argomenti di prova dedotti dalla Commissione (sul punto v. sub 2) e della qualità dei piani per la qualità dell’aria predisposti dalla Bulgaria (sul punto v. sub 3).
1. Sull’oggetto della domanda e sulla ricevibilità dell’argomento della Commissione
87. Per quanto attiene alla ricevibilità di tale motivo, si applica, in linea di principio, lo stesso ragionamento utilizzato per la ricevibilità del primo motivo. È pur vero che la Commissione non limita il proprio argomento a informazioni che costituivano già oggetto dell’invito a presentare osservazioni e del parere motivato, ma le successive circostanze costituiscono unicamente ulteriori prove di una prassi continuata e generale nella predisposizione e attuazione di piani per la qualità dell’aria.
88. Tuttavia, anche l’oggetto ricevibile di tale motivo di ricorso risulta tuttavia limitato nel tempo dal termine stabilito dal parere motivato, ossia l’11 settembre 2014.
89. Inoltre, si pone la questione se anche tale domanda includa la violazione degli obblighi in vigore prima della direttiva 2008/50, risultanti dalla direttiva 96/62 in combinato disposto con la direttiva 99/30.
90. A tal riguardo, la situazione è diversa rispetto al caso dei valori limite. Nella specie, non è necessario acclarare se le norme anteriori contemplassero requisiti simili a quelli stabiliti oggi dall’articolo 23, paragrafo 1, e dall’allegato XV, punto A, della direttiva 2008/50. Infatti, la stessa Commissione ritiene che l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 sarebbe più rigoroso della direttiva 96/62. Quest’ultima richiederebbe solo di rispettare i valori limite entro un termine ragionevole, in base alla prima, invece, tale termine deve essere il più breve possibile. L’aggravamento dei requisiti esclude tuttavia la continuità.
91. Pertanto, la Commissione non può invocare l’ultrattività degli obblighi di pianificazione della direttiva 96/62. Piuttosto, una violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 può essere accertata solo alla scadenza dell’obbligo di trasposizione della direttiva da ultimo menzionata, vale a dire non prima dell’11 giugno 2010.
92. Pertanto, solamente in tali limiti l’argomento della Commissione risulta ricevibile.
2. Sulla durata del superamento dei valori limite
93. Il fatto che la Commissione abbia dedotto dalla durata del superamento l’esistenza di una mancata attuazione di misure idonee a fare in modo che esso fosse il più breve possibile sottintende che sia necessario porre fine al superamento entro un termine prestabilito, il quale non è, però, stabilito espressamente dalla direttiva 2008/50 né è da essa desumibile.
94. Piuttosto, in relazione ai piani per la qualità dell’aria, la Corte ha finora affermato che, se è vero che, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50, gli Stati membri dispongono di un determinato margine di valutazione per la determinazione delle misure da adottare, è pur vero che questi ultimi devono, comunque, garantire che il periodo di superamento dei valori limite sia il più breve possibile (33).
95. Tale constatazione dev’essere considerata alla luce della precedente sentenza Janecek sui piani di azione da adottare a breve termine a causa del pericolo di superamento dei valori limite ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 96/62. La Corte ha affermato che dall’economia della detta direttiva, volta ad una riduzione integrata dell’inquinamento, emerge che spetta agli Stati membri adottare misure idonee a ridurre al minimo il rischio di superamento e la sua durata, tenendo conto di tutte le circostanze presenti e degli interessi in gioco (34). E, in tale contesto, la Corte ha riconosciuto che gli Stati membri, nell’esercizio del loro potere discrezionale dovrebbero prendere in considerazione, oltre all’obiettivo di minimizzare il superamento, anche l’equilibrio che occorre garantire tra tale obiettivo e i diversi interessi pubblici e privati in gioco (35).
96. Anche i piani per la qualità dell’aria di cui all’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 possono essere adottati solo sulla base di un siffatto equilibrio di interessi. La grande rilevanza della qualità dell’aria ai fini della protezione della vita e della salute lascia invero solo uno spazio molto esiguo per la presa in considerazione di altri interessi. Essa impone pertanto anche un rigoroso riesame della ponderazione adottata (36). Tuttavia, esistono interessi incontestabilmente prevalenti che possono ostare a talune misure appropriate.
97. In tal senso, secondo l’argomento dedotto dalla Bulgaria, il riscaldamento domestico nel periodo invernale con combustibili solidi, in particolare carbone di legna o fossile, è la causa principale del superamento dei valori limite. Pertanto, un divieto di sistemi di riscaldamento di tal genere sembrerebbe appropriato al fine di consentire il rispetto dei valori limite. Tale misura è però esclusa, laddove non esistano metodi alternativi di riscaldamento, dato che, senza riscaldamento, sono prevedibili pregiudizi ancor più gravi per la salute umana.
98. La Bulgaria sottolinea pertanto correttamente che la determinazione di quale sia l’intervallo di tempo «più breve possibile» possa essere effettuata solo sulla base di un esame caso per caso. La sola durata del superamento non è sufficiente a tal fine, giacché essa non consente di concludere se l’equilibrio con altri interessi fosse errato.
99. Conseguentemente, l’argomento centrale della Commissione non può trovare immediato accoglimento. Il fatto che i valori limite siano stati superati per un determinato numero di anni, siano essi sette, otto o nove, non può di per sé essere decisivo al fine di stabilire se detto intervallo di tempo fosse ancora «il più breve possibile».
100. Non ne consegue peraltro che l’argomento della Commissione sia irrilevante.
101. La Corte dovrebbe piuttosto ispirarsi alla propria giurisprudenza in materia di normativa sui rifiuti. In tale settore si applica l’obbligo generale per gli Stati membri, stabilito attualmente dall’articolo 13 della direttiva sulla gestione rifiuti (37), di garantire che la gestione dei rifiuti sia effettuata senza danneggiare la salute umana o senza recare pregiudizio all’ambiente. La persistenza di una situazione di fatto non conforme a detto obiettivo, ad esempio di una discarica abusiva di rifiuti, in particolare quando comporta un degrado rilevante dell’ambiente per un periodo prolungato senza intervento delle autorità competenti, indica una violazione di tali obblighi.(38)
102. Lo stesso ragionamento vale nella specie. In Bulgaria da molto tempo non vengono rispettati i valori limite per il PM10, il che determina conseguenze gravi per la salute della popolazione bulgara. In ciò si trova un importante indizio a favore del fatto che la Bulgaria abbia violato il suo obbligo derivante dall’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50.
103. È ben vero che la Bulgaria ritiene che il superamento dei valori limite non possa contemporaneamente dar luogo ad una violazione tanto dell’articolo 13, paragrafo 1, quanto dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50, poiché solo la violazione del primo obbligo farebbe sorgere l’obbligo da ultimo menzionato.
104. È pur vero che tale argomento non tiene conto del fatto che il mancato rispetto dei valori limite non costituisce il fondamento della violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50, ma solo un indizio del fatto che i piani per la qualità dell’aria non soddisfano i requisiti. Non si può giungere a tale conclusione in base al primo superamento, ma quanto più a lungo durano i superamenti, tanto più essi indicano quanto fossero efficaci – ovvero inefficaci – le misure già adottate per il miglioramento della qualità dell’aria.
105. Nella ponderazione di tale indizio sono, inoltre, del pari rilevanti le infrazioni non oggetto di controversia commesse dopo la scadenza del termine stabilito dal parere motivato, vale a dire negli anni 2014 e 2015. Esse confermano che i piani per la qualità dell’aria esistenti prima della scadenza del termine non erano ancora sufficienti a rispettare i valori limite.
106. La rilevanza della durata del superamento non risulta inficiata neppure dal fatto che oggetto del procedimento sia esclusivamente l’obbligo esistente a partire dall’11 giugno 2010. Infatti, la Bulgaria non era tenuta ad adottare, per la prima volta a partire da tale momento, provvedimenti contro l’inquinamento atmosferico, ma lo era già sin dall’adesione avvenuta nel gennaio del 2007, quando era in vigore l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 96/62. L’efficacia delle misure adottate tra l’11 giugno 2010 e l’11 settembre 2014 deve essere valutata pertanto nel contesto di un’attività di più di tre anni volta al miglioramento della qualità dell’aria. Dato che tali precedenti sforzi non sono stati sufficienti, c’era bisogno, a maggior ragione, di adottare misure efficaci successivamente all’11 giugno 2010.
107. Di conseguenza, incombe alla Bulgaria dimostrare l’infondatezza di tale indizio costituitosi per effetto del continuato superamento dei valori limite. A tal fine, detto Stato membro dovrebbe dimostrare che i propri piani per la qualità dell’aria soddisfino i requisiti dell’articolo 23, paragrafo 1, e dell’allegato XV, punto A, della direttiva 2008/50.
3. Sulla qualità dei piani per la qualità dell’aria predisposti dalla Bulgaria
108. Secondo l’argomento della Bulgaria e della Commissione, i piani finora predisposti sono tuttavia insufficienti.
109. È pacifico che tali piani contenessero date obiettivo per il rispetto dei valori limite, ma tali obiettivi non sono stati raggiunti. La Commissione sostiene, senza neanche essere contestata, che non è stata presa in considerazione l’intera gamma di possibili misure, come ad esempio standard qualitativi più rigorosi per i combustibili solidi usati per il riscaldamento domestico ovvero limitazioni del traffico stradale.
110. Inoltre, i piani predisposti dalla Bulgaria presentano carenze strutturali.
111. Infatti, la Commissione deduce, inter alia, che la Bulgaria non avrebbe fornito informazioni sul preciso ambito di applicazione territoriale dei piani, sulla scansione temporale della loro attuazione, sui miglioramenti della qualità dell’aria attesi a seguito dei provvedimenti pianificati, nonché sulla data del raggiungimento dei valori limite.
112. Con tale deduzione, la Commissione fa riferimento alle informazioni necessarie ai sensi dell’allegato XV, punto A, della direttiva 2008/50. In particolare, in base al numero 6, lettera b), di tale punto, occorre fornire informazioni particolareggiate su possibili provvedimenti per il miglioramento della qualità dell’aria. Il numero 8 richiede anche un elenco e la descrizione di tutti i provvedimenti messi a punto nell’ambito del progetto (lettera a), un calendario di attuazione (lettera b), la stima del miglioramento programmato della qualità dell’aria e dei tempi previsti per conseguire questi obiettivi (lettera c).
113. Tali informazioni rivestono un’importanza centrale, in quanto solo esse consentono di chiarire se detti piani per la qualità dell’aria garantiscano effettivamente che il periodo di superamento dei valori limite sia il più breve possibile. Sulla base di tali informazioni si può verificare se lo Stato membro abbia individuato tutti i provvedimenti per il miglioramento della qualità dell’aria e quali abbia selezionato. Nel contempo, si può in tal modo valutare in qual misura e in quale periodo la qualità dell’aria sia migliorata. In ultima analisi ne consegue la possibilità di stabilire se e per quanto tempo possano essere rispettati i valori limite in conformità a tali piani.
114. La Bulgaria, sebbene indichi numerosi provvedimenti e piani, non contesta tuttavia che le summenzionate informazioni non siano state sostanzialmente fornite.
115. Tuttavia, la Bulgaria ravvisa una contraddizione nell’argomento della Commissione. Infatti, quest’ultima, da un lato, afferma che la Bulgaria non avrebbe indicato il momento in cui si sarebbe potuto prevedere il rispetto dei valori limite, censurando tuttavia, dall’altro lato, il fatto che alcuni piani indicassero date però superate senza che i valori raggiunti rimanessero al di sotto dei valori limite.
116. Tale contraddizione non assume però rilievo determinante, in quanto l’annuncio del rispetto dei valori limite che poi non si realizza costituisce solo un’ulteriore prova dei difetti di un piano per la qualità dell’aria.
117. Conseguentemente, i piani per la qualità dell’aria predisposti dalla Bulgaria per la riduzione dell’inquinamento atmosferico provocato dal PM10 non soddisfano i requisiti di cui all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/50 e non contengono, in particolare, tutte le informazioni necessarie ai sensi dell’allegato XV, punto A, della direttiva 2008/50.
118. La Bulgaria non poteva in tal modo neppure dimostrare di aver adottato, nonostante il continuato superamento dei valori limite, le misure necessarie affinché tale superamento fosse il più breve possibile.
4. Conclusione interlocutoria
119. In sintesi, si deve affermare, in relazione al secondo motivo di ricorso, che, nel periodo compreso tra il 11 giugno 2010 e l’11 settembre 2014, la Bulgaria ha violato, in modo generale e continuato, in tutti gli agglomerati e le zone del Paese, il proprio obbligo derivante dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 di predisporre e attuare, conformemente all’allegato XV, punto A, piani per la qualità dell’aria, per la riduzione dell’inquinamento atmosferico provocato dal PM10, affinché il periodo di superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, e all’allegato XI potesse essere il più breve possibile.
V – Spese
120. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è risultata sostanzialmente vittoriosa, le spese devono essere poste a carico della Bulgaria.
121. Tuttavia, conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Polonia sopporterà le proprie spese.
VI – Conclusioni
122. Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:
1) La Repubblica di Bulgaria ha violato, per quanto attiene al PM10, nel periodo compreso tra il 2007 ed il 2013, in maniera generale e continuata in tutti gli agglomerati e le zone del Paese, i propri obblighi discendenti dall’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato XI della direttiva 2008/50 relativa alla qualità dell’aria e per un’aria più pulita in Europa.
2) La Repubblica di Bulgaria ha violato, nel periodo compreso tra il 11 giugno 2010 e l’11 settembre 2014, in modo generale e continuato in tutti gli agglomerati e le zone del Paese, il proprio obbligo derivante dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, di predisporre e attuare, conformemente all’allegato XV, punto A, piani per la qualità dell’aria, per la riduzione dell’inquinamento atmosferico provocato dal PM10, affinché il periodo di superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, e all’allegato XI potesse essere il più breve possibile.
3) Il ricorso è respinto quanto al resto.
4) La Repubblica di Bulgaria sopporta le spese ad eccezione di quelle della Repubblica di Polonia sopportate da quest’ultima.