OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 10 września 2015 r.(1)
Sprawa C‑301/14
Pfotenhilfe-Ungarn e.V.
przeciwko
Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy)]
Rolnictwo – Rozporządzenie (WE) nr 1/2005 – Ochrona zwierząt podczas transportu – Transport zwierząt „mający związek z działalnością gospodarczą” – Dyrektywa 90/425/EWG – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym – „Pośrednicy zaangażowani w handel wewnątrzwspólnotowy” zwierzętami – Stowarzyszenie o celu niezarobkowym zajmujące się transportem bezpańskich psów z jednego państwa członkowskiego do drugiego w celu pośredniczenia w adopcji bezpańskich psów na rzecz osób trzecich za opłatą
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy postępowania toczącego się przed Bundesverwaltungsgericht (federalnym sądem administracyjnym, Niemcy; zwanym dalej „sądem odsyłającym”) pomiędzy Pfotenhilfe-Ungarn, niemieckim stowarzyszeniem ochrony zwierząt, a ministerstwem ds. przekształcenia systemu energetycznego, rolnictwa, środowiska i obszarów wiejskich kraju związkowego Szlezwik-Holsztyn (zwanym dalej „ministerstwem”). Pfotenhilfe-Ungarn zajmuje się transportem bezpańskich psów z Węgier do Niemiec w celu przekazania ich za opłatą osobom trzecim. Ministerstwo traktuje tego rodzaju transport i przekazywanie jako działalność gospodarczą. W rezultacie stoi ono na stanowisku, że stowarzyszenie Pfotenhilfe-Ungarn nie spełniło wymogów w zakresie zgłoszenia i rejestracji określonych z jednej strony w niemieckich uregulowaniach prawnych transponujących dyrektywę dotyczącą kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych(2), a z drugiej strony w rozporządzeniu w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu(3). Pfotenhilfe-Ungarn twierdzi, że tego rodzaju transport nie jest realizowany dla zysku i z tego względu podlega mniej rygorystycznemu systemowi regulacyjnemu określonemu w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym(4).
2. Sąd odsyłający zmierza do uzyskania wytycznych, po pierwsze, co do tego, czy transport zwierząt, który nie jest umotywowany celem zarobkowym, może być mimo wszystko określany jako „mający związek z działalnością gospodarczą” i z tego względu podlegać przepisom rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu. Sąd odsyłający zmierza także do ustalenia, czy stowarzyszenie takie jak Pfotenhilfe-Ungarn, w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, jest „pośredni[kiem] […] zaangażowan[ym] w handel wewnątrzwspólnotowy” zwierzętami w rozumieniu dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych (jeżeli tak, to stowarzyszenie podlega obowiązkom zgłoszenia i rejestracji na podstawie tej dyrektywy).
3. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stwarza Trybunałowi możliwość wyjaśnienia zakresu i celu różnych systemów regulujących w Unii Europejskiej kwestię transportu zwierząt pomiędzy państwami członkowskimi. Rozpocznę zatem od przedstawienia zarysu wymogów przewidzianych w tych systemach.
Prawo Unii
Traktat FUE
4. Artykuł 13 TFUE stanowi:
„Przy formułowaniu i wykonywaniu polityki rolnej, rybołówstwa i transportu Unii oraz jej polityk dotyczących rynku wewnętrznego, badań i rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej, Unia i państwa członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania, przy równoczesnym przestrzeganiu przepisów prawnych i administracyjnych oraz zwyczajów państw członkowskich związanych w szczególności z obyczajami religijnymi, tradycjami kulturowymi i dziedzictwem regionalnym”.
Rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu
5. W myśl motywu 6 preambuły rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu akt ten ma zasadniczo na celu zapobieganie występowaniu i rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt oraz wprowadzanie bardziej rygorystycznych wymagań zapobiegających bólowi i cierpieniu, aby zapewnić bezpieczeństwo i dobrostan zwierząt w czasie transportu i po nim. Zgodnie z motywem 11 przepisy tego rozporządzenia powinny być interpretowane i stosowane zgodnie z zasadą, że zwierzęta nie mogą być transportowane w warunkach powodujących zranienia lub niepotrzebne cierpienia(5).
6. Zgodnie z motywem 12 transport w celach komercyjnych nie jest ograniczony do transportu związanego z jednoczesną wymianą pieniędzy, towarów lub usług, ale obejmuje w szczególności transport, który bezpośrednio lub pośrednio wiąże się z osiągnięciem korzyści finansowych lub ma na celu ich osiągnięcie.
7. Rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu stosuje się do transportu zwierząt kręgowych (a więc także psów) w obrębie Unii (art. 1 ust. 1), bez uszczerbku dla weterynaryjnego prawodawstwa Unii (art. 1 ust. 4). Artykuł 1 ust. 5 określa jednak, że rozporządzenia nie stosuje się w szczególności do transportu zwierząt niemającego związku z działalnością gospodarczą(6).
8. Artykuł 2 lit. m) definiuje „długotrwały przewóz” jako podróż, przekraczającą osiem godzin, rozpoczynającą się w chwili, gdy pierwsze zwierzę z partii przemieszcza się. Zgodnie z art. 2 lit. w) „transport” oznacza wszelkie przemieszczanie zwierząt odbywające się przy użyciu środka transportu, które obejmuje załadunek i wyładunek zwierząt, transfer i odpoczynek aż do chwili zakończenia wyładunku zwierząt w miejscu przeznaczenia. Artykuł 2 lit. x) definiuje „przewoźnika” jako osobę fizyczną lub prawną transportującą zwierzęta na własny rachunek lub na rachunek strony trzeciej.
9. W myśl art. 3 akapit pierwszy nikt nie może przewozić zwierząt lub zlecać transportu zwierząt w sposób powodujący ich okaleczenie lub przyczyniający się do zadawania im cierpienia. W akapicie drugim określono szereg warunków ogólnych dotyczących transportu zwierząt, które to warunki mają na celu zminimalizowanie obciążeń związanych z transportem dla przewożonych zwierząt.
10. Rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu określa także wymogi dotyczące między innymi: (i) dokumentacji transportu (art. 4); (ii) obowiązków planowania w odniesieniu do transportu zwierząt (art. 5); (iii) prawa do prowadzenia działalności w charakterze przewoźnika, w tym zezwolenia do realizowania długotrwałych przewozów (art. 6 i 10–12); (iv) kontroli poprzedzających przewóz i zatwierdzenie środków transportu, w szczególności w odniesieniu do długotrwałego przewozu (art. 7); (v) obowiązków opiekunów zwierząt w miejscu wyjazdu, transferu lub miejscu przeznaczenia w zakresie zapewnienia, aby spełnione zostały określone reguły techniczne ustanowione w odniesieniu do transportowanych zwierząt, oraz obowiązków opiekunów zwierząt w miejscu tranzytu lub w miejscu przeznaczenia w zakresie sprawdzenia wszystkich zwierząt w celu określenia, czy przewóz zwierząt był długotrwały (art. 8); (vi) kontroli wyrywkowych lub ukierunkowanych przeprowadzanych przez właściwe władze na każdym etapie długotrwałego przewozu (art. 15); oraz (vii) wydawania świadectw zatwierdzenia środka transportu drogowego wykorzystywanego do długotrwałego transportu (art. 18).
11. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zwierzęta muszą być transportowane zgodnie z przepisami technicznymi zawartymi w załączniku I. Przepisy te określają w szczególności, że zwierzęta zranione lub wykazujące słabość fizjologiczną lub patologię nie mogą być uważane za zdolne do transportu (załącznik I rozdział I ust. 2). Środki transportu, kontenery i ich instalacje powinny być zaprojektowane, skonstruowane, utrzymywane i obsługiwane w sposób pozwalający na uniknięcie zranienia ciała i cierpienia oraz zapewniający bezpieczeństwo zwierząt; chroniący zwierzęta od ciężkich warunków meteorologicznych, ekstremalnych temperatur oraz zmiennych warunków klimatycznych; pozwalający na utrzymanie czystości i dezynfekcję; zapewniający powietrze w ilości i o jakości odpowiedniej dla transportowanego gatunku; oraz powinny posiadać antypoślizgową powierzchnię podłogową minimalizującą wyciek moczu i odchodów (załącznik I rozdział II ust. 1.1). Wewnątrz przedziałów dla zwierząt oraz na każdym poziomie powinna być zapewniona właściwa przestrzeń umożliwiająca odpowiednią wentylację zwierząt w naturalnej pozycji stojącej, bez ograniczania w jakikolwiek sposób ich naturalnych ruchów (załącznik I rozdział II ust. 1.2).
12. Przepisy techniczne zakazują także w szczególności uderzania lub kopania zwierząt, podnoszenia lub ciągnięcia zwierząt za głowę, uszy, rogi, nogi, ogon lub sierść lub stosowania poganiaczy lub innych narzędzi z zaostrzonymi końcami (załącznik I rozdział III ust. 1.8). Ponadto zwierzęta o znacząco różnych rozmiarach i różne wiekowo, dojrzałe płciowo samce i samice oraz zwierzęta wrogo do siebie nastawione należy obsługiwać i transportować osobno (załącznik I rozdział III ust. 1.12). Psy i koty powinny być karmione w maksymalnych odstępach 24 godzin oraz powinny dostawać wodę w maksymalnych odstępach ośmiu godzin zgodnie ze sformułowanymi w jasny sposób pisemnymi instrukcjami dotyczącymi karmienia i pojenia (załącznik I rozdział V ust. 2.2).
Dyrektywa dotycząca kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych
13. Dyrektywa dotycząca kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych ma na celu utworzenie rynku wewnętrznego. Zastępuje ona bariery w swobodnym przepływie zwierząt i produktów rolnych będące wynikiem kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych, które władze krajowe przeprowadzały uprzednio na wewnętrznych granicach Wspólnoty(7), zharmonizowanym systemem kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych przeprowadzanych w miejscu pochodzenia (lub miejscu wysyłki) oraz w miejscu przeznaczenia(8).
14. Zgodnie z art. 1 akapit pierwszy państwa członkowskie nie mogą już przeprowadzać kontroli weterynaryjnych żywych zwierząt i produktów, które są objęte między innymi dyrektywami wymienionymi w załączniku A, na granicach, ale zamiast tego wymaga się od nich przeprowadzania takich kontroli zgodnie z tą dyrektywą. Załącznik A odnosi się w szczególności do dyrektywy Rady 91/628/EWG(9), która miała zastosowanie do psów. Odniesienie to należy obecnie interpretować jako odniesienie do rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu, uchylającego i zmieniającego tę dyrektywę, i które także ma zastosowanie do psów(10). W rezultacie dyrektywa dotycząca kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych ma zastosowanie do psów.
15. Artykuł 1 akapit czwarty stanowi, że dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych nie stosuje się do kontroli weterynaryjnych w zakresie przewozu między państwami członkowskimi zwierząt domowych towarzyszących osobie fizycznej, która ponosi za nie odpowiedzialność, w przypadku gdy taki przewóz nie jest przedmiotem transakcji handlowej.
16. Artykuł 2 pkt 3 definiuje „wymianę handlową” jako „wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 9 ust. 2 [traktatu EWG; obecnie art. 28 ust. 2 TFUE](11)”.
17. W myśl art. 3 ust. 1 państwa członkowskie zagwarantują, że zwierzęta objęte dyrektywą mogą być przedmiotem handlu jedynie po spełnieniu szeregu warunków. Zwierzęta te powinny w szczególności spełniać wymagania odpowiednich dyrektyw wymienionych w załączniku A i pochodzić z gospodarstw, centrów lub organizacji, które podlegają regularnym urzędowym kontrolom weterynaryjnym. Powinny także mieć w czasie transportu świadectwa zdrowia lub inne dokumenty przewidziane w odpowiednich dyrektywach określonych w załączniku A i wystawiane przez urzędowego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za gospodarstwo, centrum lub organizację pochodzenia.
18. Zgodnie z art. 4 ust. 1 państwa członkowskie wysyłające podejmą niezbędne środki dla zagwarantowania w szczególności, że zwierzęta objęte dyrektywą są poddawane kontroli zasadniczo co najmniej tak dokładnej, z weterynaryjnego punktu widzenia, jak kontrole przewidziane dla rynku krajowego, oraz że są przewożone odpowiednim środkiem transportu, który spełnia zasady higieny.
19. W myśl art. 5 ust. 1 lit. a) akapit drugi właściwe władze w państwie członkowskim przeznaczenia mogą w szczególności przeprowadzać kontrole w trakcie przewozu zwierząt, gdy posiadają informacje dające podstawę do podejrzenia naruszenia któregokolwiek z wymogów art. 3.
20. Zgodnie z art. 12 wymagane jest między innymi, by państwa członkowskie zagwarantowały, aby wszyscy pośrednicy zaangażowani w handel wewnątrzwspólnotowy zwierzętami objętymi dyrektywą dotyczącą kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych byli zobowiązani, na wniosek właściwych władz, do uprzedniego zarejestrowania się w urzędowym rejestrze i prowadzenia rejestru wysyłek.
Dyrektywa dotycząca zdrowia zwierząt w handlu
21. Dyrektywa dotycząca kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych została uzupełniona dyrektywą Rady 92/65/EWG z dnia 13 lipca 1992 r. ustanawiającą wymagania dotyczące zdrowia zwierząt regulujące handel i przywóz do Wspólnoty zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków nieobjętych wymaganiami dotyczącymi zdrowia zwierząt ustanowionymi w szczególnych zasadach Wspólnoty określonych w pkt I załącznika A do dyrektywy 90/425/EWG(12). Dyrektywa ta ma na celu liberalizację handlu zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego, bez uszczerbku dla uciekania się do ewentualnych środków ochronnych(13).
22. W myśl art. 1 akapit pierwszy dyrektywa dotycząca zdrowia zwierząt w handlu ustanawia wymogi zdrowia zwierząt regulujące wprowadzanie do obrotu między innymi zwierząt innych niż bydło, trzoda chlewna, owce i kozy, zwierzęta z rodziny koniowatych, drób, ryby i małże dwuskorupowe(14). Stosuje się ją zatem do wprowadzania psów do obrotu.
23. Artykuł 2 ust. 1 lit. a) stanowi, że „handel” ma znaczenie takie jak nadane mu w art. 2 ust. 3 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych(15).
24. Zgodnie z art. 3 akapit pierwszy od państw członkowskich wymagane jest zapewnienie, aby handel zwierzętami objętymi dyrektywą nie był zakazywany ani ograniczany z powodów związanych ze zdrowiem zwierząt, innych niż te wynikające ze stosowania tej dyrektywy lub prawodawstwa Unii, w szczególności wszelkich podjętych środków ochronnych.
25. Zgodnie z art. 4 i art. 10 ust. 2 psy co do zasady mogą być przedmiotem handlu tylko wówczas, gdy spełnione są określone warunki. Muszą one spełniać w szczególności warunki określone w art. 5 rozporządzenia w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym(16). Świadectwo posiadane przez psy powinno stwierdzać, że na 24 godziny przed wysyłką zwierząt przeprowadzone zostało, przez lekarza weterynarii upoważnionego przez właściwe władze, badanie kliniczne, które wykazało, że zwierzęta są zdrowe i mogą odbyć podróż do swojego miejsca przeznaczenia. Ponadto psy powinny pochodzić z gospodarstw lub przedsiębiorstw zarejestrowanych przez właściwy organ. Rzeczone gospodarstwa lub przedsiębiorstwa podejmują się w szczególności: (i) poddawania posiadanych zwierząt regularnym badaniom zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych; (ii) powiadamiania właściwego organu o ogniskach określonych chorób; (iii) wprowadzania do obrotu do celów handlu tylko takich zwierząt, które nie wykazują objawów choroby i które pochodzą z gospodarstw lub obszarów niepodlegających żadnemu zakazowi z powodów związanych ze zdrowiem zwierząt; oraz (iv) spełniania wymogów zapewniających dobrostan zwierząt hodowlanych.
26. Artykuł 12 ust. 3 stanowi, że do celów handlowych art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych ma zastosowanie między innymi do pośredników, trzymających psy na stałe lub okazjonalnie.
Rozporządzenie w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym
27. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym rozporządzenie to ustanawia wymogi dotyczące zdrowia zwierząt stosowane do przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym oraz zasady stosowane do kontroli takiego przemieszczania.
28. Artykuł 3 lit. a) definiuje „zwierzęta domowe” jako „zwierzęta gatunków wymienionych w załączniku I, które towarzyszą swoim właścicielom lub osobie fizycznej odpowiedzialnej za te zwierzęta w imieniu właściciela podczas ich przemieszczania i nie są przeznaczone do sprzedaży lub przekazania innemu właścicielowi”. Część A załącznika I odnosi się w szczególności do psów. W myśl art. 3 lit. c) „przemieszczanie” oznacza „każde przemieszczenie zwierzęcia domowego między państwami członkowskimi lub jego wprowadzenie albo ponowne wprowadzenie na terytorium Wspólnoty z państwa trzeciego”.
29. Zgodnie z art. 5 ust. 1 podczas przemieszczania między państwami członkowskimi zwierzęta domowe muszą posiadać identyfikację w formie wyraźnie czytelnego tatuażu lub muszą posiadać elektroniczny system identyfikacji i posiadać paszport wystawiony przez lekarza weterynarii upoważnionego przez właściwe władze, zaświadczającego wykonanie w szczególności szczepienia przeciwko wściekliźnie.
Prawo niemieckie
30. Paragraf 4 Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung (rozporządzenia o ochronie zdrowia zwierząt na rynku wewnętrznym, zwanego dalej „Verordnung”), transponującego do prawa niemieckiego art. 12 lit. a) dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych, przewiduje co do istoty, że ktokolwiek, kto w ramach działalności gospodarczej („gewerbsmäβig”) zamierza dokonywać wewnątrz Unii przemieszczania lub przywozu zwierząt do Unii, jest zobowiązany do zgłoszenia tego zamiaru właściwym władzom. Właściwe władze ujmują następnie takie osoby w rejestrze i przyporządkowują im numer rejestracyjny.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
31. Pfotenhilfe-Ungarn jest stowarzyszeniem ochrony zwierząt zarejestrowanym w Niemczech. Dla celów niemieckiego prawa podatkowego ma ono status organizacji pożytku publicznego.
32. Działalność Pfotenhilfe-Ungarn obejmuje przekazywanie bezpańskich psów pochodzących z placówek ochrony zwierząt na Węgrzech nowym właścicielom w Niemczech. Pfotenhilfe-Ungarn publikuje na swojej stronie internetowej informacje na temat psów wymagających adopcji. Osoba zainteresowana adopcją psa zawiera ze stowarzyszeniem Pfotenhilfe-Ungarn „umowę ochronną”, zgodnie z którą osoba ta zobowiązuje się do trzymania psa zgodnie z jego dobrostanem oraz do uiszczenia opłaty (wynoszącej z reguły 270 EUR) na rzecz tego stowarzyszenia. Opłata stanowi wkład w pokrycie kosztów ponoszonych przez Pfotenhilfe-Ungarn w związku z opieką nad tymi psami oraz ich transportem do nowych domów. Członkowie stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn zajmują się transportem psów przeznaczonych do adopcji w Niemczech i przekazują je ich nowym właścicielom. Nie dokonuje się przeniesienia własności. Pfotenhilfe-Ungarn ma prawo do odebrania zwierzęcia, jeżeli nowy właściciel naruszy warunki umowy ochronnej. Na rozprawie Pfotenhilfe-Ungarn wyjaśniło, że nowy właściciel zobowiązuje się w szczególności zapewnić kastrację adoptowanego psa i nie przekazywać go osobie trzeciej. Jeżeli chory lub stary pies wymaga uśpienia, nowy właściciel ma obowiązek skontaktowania się najpierw ze stowarzyszeniem Pfotenhilfe-Ungarn i uzyskania zezwolenia ze strony stowarzyszenia.
33. W dniu 29 grudnia 2009 r. Pfotenhilfe-Ungarn przetransportowało 39 psów z Węgier do Niemiec. Ministerstwo stwierdziło brak dowodów poświadczających stan zdrowia i stan szczepień jednego z psów. W związku z tym właściwym miejscowo urzędom weterynaryjnym przesłano okólnik z poleceniem dokonania kontroli wszystkich zwierząt znajdujących się w tym transporcie. W odpowiedzi na zapytanie skierowane przez Pfotenhilfe-Ungarn odnośnie do okólnika ministerstwo stwierdziło, że transport i przekazanie psów realizowane przez to stowarzyszenie stanowi działalność gospodarczą. W rezultacie stowarzyszenie zobowiązane było do przestrzegania obowiązków rejestracji i zgłoszenia ustanowionych w § 4 Verordnung oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu.
34. Skarga stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn na decyzję ministerstwa jest obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej rozpatrywanej przez sąd odsyłający, który zawiesił postępowanie i zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących pytań:
„1) Czy transport wykonywany przez uznane za organizację pożytku publicznego stowarzyszenie ochrony zwierząt jest transportem zwierząt niemającym związku z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 1 ust. 5 [rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu], jeżeli służy on pośredniczeniu w adopcji bezpańskich psów na rzecz osób trzecich w zamian za wynagrodzenie (»opłatę ochronną, mającą zagwarantować faktyczne zainteresowanie osoby adoptującej zwierzę«), które:
a) jest niższe od wydatków stowarzyszenia poniesionych na zwierzę, transport oraz pośrednictwo albo też akurat wydatki te pokrywa,
b) przewyższa te wydatki, lecz zysk służy finansowaniu niepokrytych wydatków powstałych w związku z pośredniczeniem w adopcji innych bezpańskich zwierząt, wydatków na bezpańskie zwierzęta oraz inne projekty w zakresie ochrony zwierząt?
2) Czy występuje przedsiębiorstwo prowadzące handel wewnątrzwspólnotowy w rozumieniu art. 12 [dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych], jeżeli uznane za organizację pożytku publicznego stowarzyszenie ochrony zwierząt przemieszcza bezpańskie psy do Niemiec i pośredniczy w ich adopcji na rzecz osób trzecich w zamian za wynagrodzenie (»opłatę ochronną, mającą zagwarantować faktyczne zainteresowanie osoby adoptującej zwierzę«), które:
a) jest niższe od wydatków stowarzyszenia poniesionych na zwierzę, transport oraz pośrednictwo albo też akurat wydatki te pokrywa,
b) przewyższa te wydatki, lecz zysk służy finansowaniu niepokrytych wydatków powstałych w związku z pośredniczeniem w adopcji innych bezpańskich zwierząt, wydatków na bezpańskie zwierzęta oraz inne projekty w zakresie ochrony zwierząt?”.
35. Uwagi na piśmie przedstawiły Pfotenhilfe-Ungarn, ministerstwo, rządy austriacki i włoski oraz Komisja Europejska. Pfotenhilfe-Ungarn, ministerstwo i Komisja przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r.
Ocena
Uwagi wstępne
36. Sąd odsyłający co do istoty zmierza do uzyskania wytycznych, czy pojęcia „działalności gospodarczej” w art. 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu oraz „pośredni[ka] […] zaangażowan[ego] w handel wewnątrzwspólnotowy” w art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych koniecznie oznaczają cel zarobkowy.
37. Udzielenie odpowiedzi na to zasadnicze pytanie nie wymaga od Trybunału ustalenia, co faktycznie pokrywa opłata otrzymywana przez Pfotenhilfe-Ungarn za poszczególne psy przekazywane do adopcji. Pytania prejudycjalne sugerują, że opłata może być niższa niż wydatki ponoszone przez to stowarzyszenie w związku z utrzymywaniem konkretnego psa, zapewnianiem mu opieki i transportem do nowego właściciela lub jedynie pokrywa te wydatki. Opłata może też przewyższać rzeczone wydatki, a nadwyżka w takim przypadku służy finansowaniu niepokrytych wydatków powstałych w związku z przekazaniem do adopcji innych bezpańskich psów lub pokryciu wydatków na bezpańskie zwierzęta lub inne projekty w zakresie ochrony zwierząt. W stosownych przypadkach rozstrzygnięcie tej kwestii faktycznej należy do właściwego sądu krajowego.
38. Ponadto Pfotenhilfe-Ungarn twierdzi, że wynik odesłania prejudycjalnego może mieć wpływ na status stowarzyszenia jako organizacji pożytku publicznego w świetle niemieckiego prawa podatkowego. Jednakże niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma na celu jedynie przekazanie sądowi odsyłającemu wytycznych, które są konieczne dla skutecznego rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(17). Wiąże się to z wyjaśnieniem zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu oraz dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych, a nie z badaniem potencjalnych konsekwencji tej wykładni dla stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn w okolicznościach innych niż w kontekście postępowania głównego.
39. Wreszcie akty prawa wtórnego Unii, które opisałam powyżej(18), przewidują co do istoty dwa rodzaje sytuacji, z których każda podlega odrębnemu systemowi. Pierwsza sytuacja dotyczy przemieszczania zwierząt domowych, które towarzyszą swoim właścicielom lub osobie fizycznej odpowiedzialnej za te zwierzęta w imieniu właściciela podczas ich przemieszczania. Zasady tego rodzaju przemieszczania reguluje rozporządzenie w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym, z wyjątkiem sytuacji gdy zwierzę transportowane jest w celu sprzedaży lub przekazania nowemu właścicielowi(19). Druga sytuacja dotyczy transgranicznego przemieszczania zwierząt w kontekście transakcji handlowych. Transakcje te podlegają znacznie bardziej rygorystycznym przepisom rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu, dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych oraz dyrektywy dotyczącej zdrowia zwierząt w handlu.
40. W moim przekonaniu przesłanki leżące u podstaw takiego podziału są dwojakie.
41. Po pierwsze, jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, transgraniczne przemieszczanie zwierząt domowych przez ich właścicieli zwykle wiąże się z bardziej ograniczonym kontaktem z innymi zwierzętami i osobami, niż ma to miejsce w przypadku transportu zwierząt w kontekście transakcji handlowych. W rezultacie ryzyko rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych jest w takich sytuacjach mniejsze, a więc nie ma konieczności stosowania w odniesieniu do przemieszczania tego rodzaju przepisów dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych oraz dyrektywy dotyczącej zdrowia zwierząt w handlu(20).
42. Po drugie, można domniemywać, że właściciel zwierzęcia domowego będzie transportować swoje zwierzę w sposób, który nie spowoduje zranienia lub niepotrzebnego cierpienia. W prawodawstwie Unii uznano zatem, że nie ma potrzeby stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu w odniesieniu do tego rodzaju przemieszczania(21).
43. W prawodawstwie najwyraźniej nie przewidziano szczególnej sytuacji, w której stowarzyszenia o celu niezarobkowym, takie jak Pfotenhilfe-Ungarn, zajmują się działalnością na rzecz ochrony zwierząt poprzez transportowanie ich i umieszczanie u nowych właścicieli za opłatą.
44. Wydaje mi się jasne, że niezależnie od odpowiedzi udzielonej na pytania prejudycjalne, niektóre konsekwencje tej luki prawnej mogą być niefortunne. Jeżeli szczegółowe wymogi ustanowione w rozporządzeniu w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu oraz w dyrektywie dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych powinny być przestrzegane, to związane z tym dodatkowe obciążenia finansowe i administracyjne dla stowarzyszeń takich jak Pfotenhilfe-Ungarn mogą z całą pewnością ograniczyć bieżącą zdolność tych stowarzyszeń w zakresie propagowania dobrostanu zwierząt. Jeżeli wymogi te nie mają zastosowania, istnieje ryzyko, że zwierzęta mogą być transportowane w warunkach, które mogą prowadzić do rozprzestrzeniania się chorób i wywierać niekorzystny wpływ na zdrowie i dobrostan zwierząt (i ludzi).
Pytanie pierwsze: w przedmiocie transportu zwierząt „mającego związek z działalnością gospodarczą” w rozumieniu art. 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu
45. Rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu reguluje jedynie transport „mający związek z działalnością gospodarczą”(22). Czy działalność adopcyjna stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn rozpatrywana w ujęciu całościowym (polegająca mianowicie na zbieraniu bezpańskich psów, zapewnianiu im niezbędnej opieki, zamieszczaniu na stronie internetowej informacji na temat psów wymagających adopcji, zawieraniu umów ochronnych i transportowaniu psów do ich nowych właścicieli za opłatą) stanowi „działalność gospodarczą”, nawet jeżeli jest prowadzona bez celu zarobkowego?
46. O ile pojęcie „działalności gospodarczej” może nie być interpretowane w sposób zupełnie jednolity w prawie Unii(23), o tyle Trybunał wielokrotnie orzekł, że działalność może mieć charakter działalności gospodarczej, nawet jeżeli osoba ją wykonująca nie dąży do osiągnięcia zysku.
47. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na rynku jest zatem objęta zakresem reguł konkurencji przewidzianych przez traktat(24). Okoliczność, że dana osoba nie działa w celu zarobkowym, nie stoi na przeszkodzie uznaniu tej osoby za „przedsiębiorstwo” podlegające między innymi zakazom dotyczącym porozumień o charakterze antykonkurencyjnym lub pomocy państwa, jeżeli osoba ta oferuje na rynku towary lub usługi, które pozostają w stosunku konkurencji z ofertami innych przedsiębiorców działających w celu zarobkowym(25). Jak wskazał rzecznik generalny F.G. Jacobs, podstawowy test podczas oceny, czy działalność ma charakter działalności gospodarczej, a zatem czy podlega regułom konkurencji Unii, stanowi to, „czy mogłaby ona być, przynajmniej co do zasady, prowadzona przez prywatne przedsiębiorstwo w celu zarobkowym”(26).
48. Podobne podejście Trybunał przyjął w innych kontekstach. Przykładowo okoliczność, iż wykonawca zamówienia posiada formę prawną stowarzyszenia prawa prywatnego i działa w celach niezarobkowych, nie wyklucza, że może on prowadzić działalność gospodarczą. Okoliczność ta jest zatem pozbawiona znaczenia do celów stosowania zasad prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych(27). Podobnie okoliczność, że dana osoba zaangażowana jest w działalność, która nie ma celu zarobkowego, sama w sobie nie jest wystarczająca, aby pozbawić tę działalność charakteru gospodarczego i wyłączyć ją z zakresu stosowania przepisów prawa Unii dotyczących swobody świadczenia usług(28). Nie skutkuje ona także zwolnieniem tej osoby z wymogów wynikających z prawa Unii w zakresie ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęć przedsiębiorstw(29). Z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy VAT(30) jasno wynika, że co do zasady dyrektywa ta ma zastosowanie niezależnie od tego, czy działalność ma cel zarobkowy. W myśl tego przepisu „podatnikiem” jest „każda osoba prowadząca samodzielnie w dowolnym miejscu jakąkolwiek działalność gospodarczą, bez względu na cel czy też rezultaty takiej działalności”. Wniosek ten znajduje potwierdzenie także w art. 132 lit. l) i m) dyrektywy VAT, który zwalnia z podatku określoną działalność organizacji nienastawionych na osiąganie zysku. Ustanowienie szczególnych uregulowań w zakresie zwolnienia tych rodzajów działalności nie byłoby konieczne, gdyby nie miały one charakteru działalności gospodarczej(31).
49. Zarówno brzmienie, jak i kontekst art. 1 ust. 5 oraz cel rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu wspierają pogląd, zgodnie z którym pojęcia „działalności gospodarczej” w tym przepisie nie należy interpretować w sposób odmienny od zwyczajowego znaczenia nadanego mu w prawie Unii.
50. Po pierwsze, poprzez stwierdzenie, że rozporządzenia „nie stosuje się do transportu zwierząt niemającego związku z działalnością gospodarczą”, w art. 1 ust. 5 nie dokonuje się rozróżnienia pomiędzy działalnością gospodarczą prowadzoną w celu uzyskania korzyści finansowych a taką, która nie jest prowadzona w tym celu. Nie stosuje się tu także pojęcia „transportu w celach komercyjnych”.
51. Ponadto motyw 12 preambuły rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu wyjaśnia jedynie, że pojęcie „transportu w celach komercyjnych” podlega szerokiej wykładni. Nie stanowi ono zatem użytecznych wytycznych odnośnie do wykładni pojęcia „działalności gospodarczej” w art. 1 ust. 5 tego rozporządzenia.
52. Z kolei motyw 21 zdaje się wskazywać, że określone rodzaje działalności, które nie są prowadzone w celach zarobkowych, mogą mimo to mieć status działalności „gospodarczej” w rozumieniu art. 1 ust. 5. Zgodnie z brzmieniem tego motywu zarejestrowane nieparzystokopytne są często transportowane „dla celów niehandlowych”, przykładowo dla uczestnictwa w konkursach, wyścigach, wydarzeniach kulturalnych lub hodowli. Uzasadnia to odstąpienie od niektórych (ale nie wszystkich) przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas tego rodzaju transportu. Jest zatem jasne, że transport zwierząt „dla celów niehandlowych” może mieć „związek z działalnością gospodarczą”. W przeciwnym wypadku nie byłyby konieczne żadne wyraźne odstępstwa.
53. Ponadto ograniczenie zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu do działalności gospodarczej prowadzonej w celu zarobkowym w sposób oczywisty zagrażałoby realizacji głównego celu tego aktu, jakim jest ochrona zwierząt podczas transportu(32). W sytuacji stanowiącej podstawę do wszczęcia postępowania głównego znaczna liczba psów była jednorazowo transportowana w ramach wewnętrznych granic Unii. Zwierzęta te były zatem potencjalnie narażone na przynajmniej niektóre z zagrożeń dla zdrowia i dobrostanu zwierząt, którym to zagrożeniom w zamierzeniu ma zapobiegać rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu(33). W zakresie, w jakim – jak zasadniczo podniosły na rozprawie Pfotenhilfe-Ungarn i Komisja – bezpańskie psy znajdują się zazwyczaj w gorszym stanie zdrowia niż inne psy, wydaje mi się, że zagrożeń tych nie można zasadnie pomijać.
54. Podobnie nie mogę przychylić się do twierdzenia Pfotenhilfe-Ungarn, zgodnie z którym rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu nie powinno mieć zastosowania do prowadzonej przez stowarzyszenie działalności adopcyjnej z tego tylko powodu, że cel tej działalności dotyczy w szczególności ochrony zwierząt. Cel ten jest w pełni godny pochwały. Sam w sobie nie wyklucza on jednak możliwości, że – bez wątpienia nieumyślnie –stowarzyszenie takie może transportować zwierzęta w warunkach powodujących zranienia lub niepotrzebne cierpienia lub nieświadomie zaostrzających objawy niezdiagnozowanej choroby.
55. Wreszcie taka wykładnia art. 1 ust. 5 jest spójna nie tylko z art. 13 TFUE, lecz także z konwencją nr 193 Rady Europy w sprawie ochrony zwierząt w czasie transportu międzynarodowego (zwaną dalej „konwencją”), której Unia jest sygnatariuszem(34) i do której odniesienie zawarto w preambule rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu(35). Chociaż przemieszczanie zwierząt między państwami członkowskimi jako takie nie jest regulowane postanowieniami konwencji(36), konwencja ta i rozporządzenie w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu zasadniczo zmierzają do realizacji tego samego celu w postaci ochrony dobrostanu zwierząt podczas transportu(37). Oba dokumenty opierają się także na tych samych zasadach(38). W sprawozdaniu wyjaśniającym do konwencji, przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 11 czerwca 2003 r., wskazano wyraźnie, że transport objęty konwencją „może być prowadzony zarówno w celach komercyjnych, jak i niekomercyjnych”.
56. Twierdzę zatem, że stowarzyszenie o celu niezarobkowym transportuje zwierzęta „w związku z działalnością gospodarczą” w zakresie, w jakim transport ten wpisuje się w oferowanie towarów i usług na danym rynku. Czy tak właśnie jest w omawianym przypadku?
57. Wydaje mi się jasne, że stowarzyszenie o celu niezarobkowym działa na rynku zwierząt domowych, gdy prowadzi działalność taką jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego. Okoliczność, że towary lub usługi mogą w pewnym stopniu zaspokajać identyczne potrzeby, pozwala na stwierdzenie, iż w określonym stopniu są one względem siebie substytutami(39), a zatem są oferowane na tym samym rynku. Chociaż umowa ochronna zawierana pomiędzy stowarzyszeniem Pfotenhilfe-Ungarn a daną osobą może nie wiązać się z jakimkolwiek przeniesieniem własności(40), po uiszczeniu opłaty osoba ta staje się nowym właścicielem psa i podejmuje się opieki nad nim. W tym sensie sytuacja ta nie różni się znacznie od sytuacji, w której zakupu psa dokonuje się w sklepie zoologicznym. Ponadto stowarzyszenia takie jak Pfotenhilfe-Ungarn w swojej ofercie zawierają szeroki wybór psów różnej rasy, w różnym wieku i różnych rozmiarów(41). Zatem działalność, taka jak w okolicznościach niniejszej sprawy, w zakresie umieszczania psów w domach nowych właścicieli za opłatą przynajmniej w pewnym stopniu pokrywa się z działalnością polegającą na sprzedaży psów prowadzoną przez sklepy zoologiczne(42).
58. W związku z powyższym jestem zdania, że stowarzyszenie takie jak Pfotenhilfe-Ungarn transportuje zwierzęta w związku z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu, w sytuacji gdy transportuje psy pomiędzy państwami członkowskimi w celu pośredniczenia w celu ich adopcji na rzecz osób trzecich za wynagrodzeniem, niezależnie od tego, czy jest to działalność w celu zarobkowym, czy nie.
Pytanie drugie: w przedmiocie „handlu wewnątrzwspólnotowego” zwierzętami w rozumieniu dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych
59. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do uzyskania wytycznych w przedmiocie art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych. Przedstawienie użytecznej odpowiedzi na to pytanie wymaga, po pierwsze, zbadania, czy przemieszczanie zwierząt, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, jest w ogóle objęte zakresem tej dyrektywy. Jak już wyjaśniłam, dyrektywy tej nie stosuje się do kontroli weterynaryjnych w zakresie przewozu między państwami członkowskimi zwierząt domowych towarzyszących osobie fizycznej, która ponosi za nie odpowiedzialność, w przypadku gdy taki przewóz nie jest przedmiotem transakcji handlowej(43).
60. Z brzmienia art. 1 akapit czwarty dyrektywy jasno wynika, że przepis ten obejmuje jedynie przewóz zwierząt domowych (i) towarzyszących osobie fizycznej, która (ii) ponosi za nie odpowiedzialność. Przewóz tego rodzaju reguluje rozporządzenie w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym, o ile nie planuje się sprzedaży lub przeniesienia prawa własności zwierzęcia na rzecz innego właściciela(44). Jak wskazuje Komisja, odstępstwo zawarte w tym przepisie nie dotyczy zatem transportu realizowanego w ramach odpowiedzialności osoby prawnej (nawet w sytuacji, gdy psy faktycznie transportowane są przez osobę fizyczną, jak w postępowaniu głównym). Do sądu krajowego właściwego do rozstrzygania co do faktów należy zweryfikowanie, w stosownych przypadkach, czy stowarzyszenie Pfotenhilfe-Ungarn (jak się wydaje, osoba prawna na gruncie prawa niemieckiego) było odpowiedzialne za psy podczas transportu i aż do momentu przekazania ich nowym właścicielom, czy też miało miejsce odpowiednie przeniesienie odpowiedzialności prawnej na osobę fizyczną (osoby fizyczne) realizującą (realizujące) transport i dalsze działania(45).
61. Czy stowarzyszenie takie jak Pfotenhilfe-Ungarn jest „pośredni[kiem] […] zaangażowan[ym] w handel wewnątrzwspólnotowy” zwierzętami w rozumieniu art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych, jeżeli transportuje psy pomiędzy państwami członkowskimi w celu pośredniczenia w ich adopcji na rzecz osób trzecich za wynagrodzeniem, ale nie w celu zarobkowym?
62. Co się tyczy, po pierwsze, brzmienia, użycie w art. 12 słowa „Unternehmer” (wersja niemiecka), „επιχειρήσεις” (wersja grecka), „dealers” (wersja angielska), „handelaars” (wersja niderlandzka) i „handlare” (wersja szwedzka) nie jest czynnikiem decydującym. Nawet przy założeniu, że każde z tych słów automatycznie wiąże się z celem zarobkowym (co samo w sobie jest wątpliwe), nie jest to najwyraźniej prawdą, jeżeli chodzi o odpowiednie terminy pojawiające się w innych wersjach językowych, w których przyjęto ten przepis w 1990 r.(46).
63. Znaczenie pojęcia „wymiany handlowej” w dyrektywie dotyczącej kontroli zootechnicznych jest tożsame ze znaczeniem nadanym mu w kontekście postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów(47). Te postanowienia traktatu stanowią istotne cechy rynku wewnętrznego, będącego jednym z podstawowych elementów, na których opiera się Unia. W związku z tym pojęcie „wymiany towarowej” w art. 28 TFUE należy poddawać szerokiej wykładni. W wyroku Komisja/Włochy Trybunał zdefiniował pojęcie „towarów” w rozumieniu obecnego art. 28 TFUE jako „produkty, których wartość może być wyrażona w pieniądzach i mogą one, jako takie, stanowić przedmiot transakcji handlowych”(48). Co do zasady postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu towarów mają zatem zastosowanie niezależnie od tego, czy dane towary transportowane są przez granice krajowe w celu sprzedaży lub odsprzedaży, czy też raczej do użytku osobistego lub spożycia(49).
64. A fortiori, kwestia, czy przepływ „towarów” (w tym zwierząt) stanowi część transakcji realizowanej w celu zarobkowym, nie ma znaczenia w odniesieniu do tego, czy przepływ ten regulują postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu i, w konsekwencji, art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych.
65. Podejście to znajduje także potwierdzenie w fakcie, że celem dyrektywy jest zastąpienie poprzedniego systemu kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych na granicach wewnętrznych Unii zharmonizowanym systemem kontroli w państwie członkowskim pochodzenia oraz w państwie członkowskim przeznaczenia. Taki zharmonizowany system, opierający się na większym zaufaniu do kontroli weterynaryjnych przeprowadzanych przez państwo pochodzenia(50), ma na celu zarówno wprowadzenie rynku wewnętrznego, jak i ochronę zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt(51).
66. Określone w art. 12 wymogi, zgodnie z którymi wszyscy przewoźnicy zaangażowani w handel wewnątrzwspólnotowy zwierzętami objętymi dyrektywą powinni, na wniosek właściwych władz, zarejestrować się uprzednio w urzędowym rejestrze i prowadzić rejestr wysyłek, przyczyniają się w sposób istotny do realizacji tych celów. Dlatego też, przykładowo, właściwe władze w państwie członkowskim pochodzenia zobowiązane są do dokonywania kontroli między innymi gospodarstw, centrów lub organizacji w celu zapewnienia, że zwierzęta i produkty przeznaczone do handlu odpowiadają wymogom wspólnotowym, w szczególności wymogom ustanowionym w art. 3 ust. 1 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych(52). W szczególności jedynie zwierzęta pochodzące z gospodarstw, centrów lub organizacji, które podlegają regularnym urzędowym kontrolom weterynaryjnym, mogą być przedmiotem handlu(53). W świetle powyższego istnieje oczywista konieczność, aby właściwe władze w państwie członkowskim pochodzenia posiadały rejestr wszystkich miejsc, w których niezbędne jest prowadzenie regularnych kontroli weterynaryjnych.
67. Ponadto właściwe władze w państwie członkowskim przeznaczenia mogą przeprowadzać kontrole w miejscu przeznaczenia w celu sprawdzenia, czy wymogi art. 3 zostały spełnione, albo mogą przeprowadzać kontrole w trakcie przewozu zwierząt i produktów na ich terytorium, gdy posiadają informacje dające podstawę do podejrzenia naruszenia(54). Jeżeli władze wykażą obecność między innymi choroby odzwierzęcej lub choroby albo jakiejkolwiek przyczyny mogącej stanowić poważne zagrożenie dla zwierząt i ludzi, dyrektywa dotycząca kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych nakłada na właściwe władze obowiązek zarządzenia, aby zwierzęta lub wysyłki zwierząt zostały objęte kwarantanną lub, w razie konieczności, poddane ubojowi(55). Władze te mają obowiązek niezwłocznego powiadomienia na piśmie właściwych władz pozostałych państw członkowskich oraz Komisji o wynikach badań, podjętych decyzjach oraz podstawach takich decyzji(56). Są one także zobowiązane do niezwłocznego nawiązania kontaktu z właściwymi władzami państwa członkowskiego pochodzenia, aby umożliwić im podjęcie niezbędnych środków(57). W przypadku zagrożenia epidemią środki te mogą obejmować między innymi objęcie zwierząt kwarantanną w gospodarstwie pochodzenia i powiadomienie właściwych władz we wszystkich miejscach, do których wywieziono zwierzęta pochodzące z tego gospodarstwa. Procedury te służą podkreśleniu znaczenia, jakie związane jest z prowadzeniem zarówno urzędowego rejestru pośredników, jak i rejestru dostaw w ramach ogólnego systemu dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych.
68. Brak zastosowania art. 12 w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym mógłby naruszyć ten system i zagrozić realizacji celów tej dyrektywy. Dokonanie rozróżnienia, czy transport wysyłki zwierząt domowych odbywa się w związku z działalnością w celach zarobkowych, czy w związku z działalnością w celach niezarobkowych, może być także trudne w praktyce (w szczególności w kontekście kontroli na miejscu), a zatem nieść ze sobą odpowiednie ryzyko oszustwa. Ryzyko tego rodzaju zostało niewątpliwie wyraźnie uznane w prawodawstwie Unii. W preambule rozporządzenia Komisji (UE) nr 388/2010(58) poczyniono odniesienie do doświadczenia w stosowaniu rozporządzenia w sprawie przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym, które pokazuje, że istnieje znaczne ryzyko, iż przemieszczenie o charakterze handlowym psów, kotów i fretek jest fałszywie deklarowane jako przemieszczanie o charakterze niehandlowym(59). Aby zapobiec takim praktykom, Komisja postanowiła zastosować wymogi określone w dyrektywie dotyczącej zdrowia zwierząt w handlu oraz przewidziane w niej kontrole do przemieszczania ponad pięciu zwierząt domowych. Takie samo uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w preambule rozporządzenia nr 576/2013(60), zgodnie z którą w przypadku przemieszczania ponad pięciu zwierząt domowych pomiędzy państwami członkowskimi zasadniczo muszą zostać spełnione określone w dyrektywie dotyczącej zdrowia zwierząt w handlu wymogi dotyczące zdrowia zwierząt oraz wymogi dotyczące kontroli weterynaryjnych przewidziane w dyrektywie dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych(61).
69. Uważam zatem, że stowarzyszenie takie jak Pfotenhilfe-Ungarn jest pośrednikiem zaangażowanym w wewnątrzwspólnotowy handel zwierzętami w rozumieniu art. 12 dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych w sytuacji, gdy transportuje psy pomiędzy państwami członkowskimi w celu pośredniczenia w ich adopcji na rzecz osób trzecich za opłatą, niezależnie od tego, czy działalność ta jest prowadzona w celu zarobkowym, czy też nie.
70. W świetle powyższego mam poważne wątpliwości co do tego, czy przepis ten może być powołany przeciwko stowarzyszeniu Pfotenhilfe-Ungarn w postępowaniu głównym, które ma za przedmiot spór pomiędzy tym stowarzyszeniem a organem władzy publicznej w Niemczech. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa sama w sobie nie może nakładać obowiązków na jednostkę, a przepis dyrektywy nie może być powołany w sposób bezpośredni przeciwko takiej osobie przed sądem krajowym(62). W rezultacie władze krajowe nie mogą powołać przeciwko danej osobie przepisu dyrektywy, który nie został jeszcze (w sposób prawidłowy) wdrożony do prawa krajowego(63). Celem powołanego orzecznictwa jest zapobieżenie sytuacji, w której państwo czerpie korzyści z nieprzestrzegania prawa Unii przez samo państwo(64).
71. Paragraf 4 Verordnung, transponujący art. 12 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych do prawa niemieckiego, ma zastosowanie jedynie „w ramach działalności gospodarczej” („gewerbsmäβig”). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek sądów krajowych w zakresie dokonywania wykładni ich prawa krajowego w świetle brzmienia i celu dyrektywy ograniczony jest przez ogólne zasady prawa stanowiące część prawa Unii, w szczególności zasadę pewności prawa i zasadę niedziałania prawa wstecz. Obowiązek ten nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem(65). Ze względu na materiał dowodowy przedstawiony Trybunałowi wydaje mi się, że działalność stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn nie była prowadzona „w ramach działalności gospodarczej” oraz że zachowująca zgodność z wykładnią zakresu stosowania dyrektywy dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych interpretacja tego wyrażenia, jaką zasugerowałam powyżej, wymagałaby dokonania wykładni contra legem. Są to jednak kwestie, których rozstrzygnięcie należy ostatecznie do sądu krajowego.
Postscriptum
72. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sposób uderzająco wyraźny wskazują na istnienie luki w obowiązujących w prawodawstwie Unii systemach regulujących transgraniczne przemieszczanie zwierząt. Przedstawiając swoje propozycje odpowiedzi Trybunałowi, mam pełną świadomość faktu, że stowarzyszenie o celu niezarobkowym zajmujące się ratowaniem bezpańskich psów w jednym państwie członkowskim i pośredniczeniem w ich przekazaniu nowym właścicielom w innym państwie członkowskim nie dysponuje zbyt dużą ilością wolnych zasobów, które mogłoby przeznaczyć dla celów spełnienia szczegółowych wymogów przepisów prawa zmierzających do zagwarantowania ochrony zdrowia zwierząt w kontekście działalności komercyjnej w celach zarobkowych. Można by istotnie pomyśleć, że stosowanie takich przepisów względem stowarzyszeń takich jak skarżący w postępowaniu głównym jest działaniem niemal przewrotnym. Jednakże nie byłoby również właściwe stosowanie do rozpatrywanej sytuacji znacznie mniej rygorystycznych przepisów regulujących transgraniczne przemieszczanie pojedynczych zwierząt domowych.
73. Czasem możliwe jest rozwiązanie oczywistego problemu poprzez zastosowanie nowatorskiej wykładni istniejącego tekstu. Dochodzę do wniosku, że nie jest to możliwe w niniejszej sprawie. Nie uważam też, aby Trybunał dysponował narzędziami pozwalającymi na uzyskanie odpowiedniej (nowej) równowagi pomiędzy ułatwianiem swobodnego przepływu zwierząt w słusznej sprawie a zapewnianiem odpowiedniej ochrony zdrowia zwierząt i ludzi, mając także na względzie konieczność ochrony przed oszustwami i nadużyciami. Tego zadania winien się podjąć prawodawca. Mam nadzieję, że niniejsze postępowanie pozwoliło zwrócić uwagę na konieczność takiego działania.
Wnioski
74. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania przedstawione przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy):
1) Transport wykonywany przez stowarzyszenie ochrony zwierząt jest transportem mającym związek z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 1 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającego dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97, w przypadku gdy stowarzyszenie transportuje psy pomiędzy państwami członkowskimi w celu pośredniczenia w ich adopcji na rzecz osób trzecich za opłatą, niezależnie od tego, czy działalność ta ma cel zarobkowy, czy też nie.
2) Ponadto w takiej sytuacji stowarzyszenie jest pośrednikiem zaangażowanym w wewnątrzwspólnotowy handel zwierzętami w rozumieniu art. 12 dyrektywy Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy przepis ten można powołać wobec stowarzyszenia Pfotenhilfe-Ungarn w postępowaniu głównym.