CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 6 september 2012 (1)
Zaak C‑75/11
Europese Commissie
tegen
Republiek Oostenrijk
„Verbod van discriminatie op grond van nationaliteit – Vrij verkeer van burgers van de Unie – Vrijheid van dienstverrichting – Sector vervoer – Richtlijn 2004/38/EG – Recht van vrij verkeer en verblijf op grondgebied van lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden – Uitsluiting van studenten wier ouders geen kinderbijslag naar nationaal recht ontvangen van korting op tarieven van het lokale openbaar vervoer”
I – Inleiding
1. Mogen de lidstaten aan een voor studenten geldende korting op vervoertarieven voorwaarden verbinden waaraan studenten uit andere lidstaten doorgaans niet voldoen? Dit is de vraag die in deze zaak moet worden beantwoord.
2. Diverse Oostenrijkse regio’s en het bevoegde Bondsministerie zijn met lokale vervoerbedrijven gereduceerde vervoertarieven voor studenten overeengekomen. Voor die gereduceerde tarieven komen enkel studenten in aanmerking wier ouders wegens de studie van hun kind Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen. Dit is uitsluitend het geval bij ouders die in Oostenrijk wonen.
3. Volgens de Commissie levert deze voorwaarde voor de korting op vervoertarieven een discriminatie op die onverenigbaar is met de artikelen 18, 20 en 21 VWEU en met artikel 24 van richtlijn 2004/38(2) betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf. Hieraan kan namelijk in de regel niet worden voldaan door studenten uit andere lidstaten die in Oostenrijk hoger onderwijs volgen.
4. Oostenrijk voert als verweer met name aan dat de betrokken korting slechts een aanvulling vormt op de kinderbijslag en dus conform verordening nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen(3) wordt toegekend. Het stelt verder dat studenten uit andere lidstaten door hun land van herkomst worden ondersteund en om die reden niet met Oostenrijkse studenten vergelijkbaar zijn. Tot slot is het van mening dat het op grond van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 geoorloofd is om studenten uit andere lidstaten van steun ter dekking van hun kosten van levensonderhoud uit te sluiten.
II – Rechtskader
A – Richtlijn 2004/38
5. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 omschrijft de werkingssfeer van deze richtlijn:
„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit [...]”.
6. Volgens artikel 7, lid 1, sub c, van richtlijn 2004/38 heeft iedere burger van de Unie „het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
[...]
c) – indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en
– indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, – door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze –, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; [...]”
7. Artikel 24 van richtlijn 2004/38 regelt de gelijke behandeling van burgers van de Unie die in een andere lidstaat verblijven:
„1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. [...]
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14 , lid 4, sub b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden.”
B – Verordening nr. 1408/71
8. Volgens artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71 is deze verordening van toepassing op gezinsbijslagen.
9. Gezinsbijslagen worden in artikel 1, sub u‑i, als volgt gedefinieerd:
„alle verstrekkingen of uitkeringen ter bestrijding van de gezinslasten in het kader van een in artikel 4, lid 1, sub h, bedoelde wettelijke regeling, [...]”
10. Volgens artikel 13, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1408/71 zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen.
11. Artikel 73 van verordening nr. 1408/71 regelt de toekenning van gezinsbijslagen voor onderdanen die in een andere lidstaat wonen:
„Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage VI heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden.”
12. Bijlage VI van verordening nr. 1408/71 bevat geen voor het onderhavige geval relevante bepaling.
III – Feiten, precontentieuze procedure en conclusies
13. Deze niet-nakomingsprocedure heeft betrekking op voor studenten geldende kortingen op vervoertarieven, die gebaseerd zijn op privaatrechtelijke overeenkomsten die het bevoegde Oostenrijke Bondsministerie afsluit met de regionale autoriteiten (Länder of gemeenten) en de betrokken vervoerbedrijven. Deze overeenkomsten leiden tot per Land verschillende vervoertarieven en kortingen daarop voor studenten.
14. Voor zover het bevoegde Bondsministerie aan de totstandkoming van dergelijke overeenkomsten meewerkt, tracht het de korting op vervoertarieven te koppelen aan het recht op kinderbijslag ingevolge het Familienlastenausgleichsgesetz 1967 (wet van 1967 betreffende de compensatie van gezinslasten). Deze toeslag wordt niet rechtstreeks aan de studenten uitgekeerd, maar aan hun zorg- en onderhoudsplichtige ouders, voor zover deze onder het Oostenrijkse socialezekerheidsstelsel vallen. Van een dergelijke koppeling van de korting op vervoertarieven aan het recht op kinderbijslag is volgens Oostenrijk sprake in de Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland en Steiermark alsmede in de stad Innsbruck.
15. Van mening dat studenten uit andere lidstaten door deze koppeling op ongeoorloofde wijze worden gediscrimineerd, heeft de Commissie Oostenrijk in 2009 verzocht om overeenkomstig artikel 258 VWEU zijn standpunt kenbaar te maken. Op 28 januari 2010 heeft zij een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij Oostenrijk een laatste termijn van twee maanden stelde om de door haar gesignaleerde inbreuk te beëindigen.
16. Daar de Commissie met de antwoorden van Oostenrijk geen genoegen kon nemen, heeft zij op 21 februari 2011 het onderhavige beroep ingesteld.
17. De Commissie verzoekt het Hof:
– vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge artikel 18 VWEU junctis de artikelen 20 en 21 VWEU en ingevolge artikel 24 van richtlijn 2004/38, in zoverre zij het recht om tegen gereduceerd tarief met het openbaar vervoer te reizen, in beginsel uitsluitend toekent aan studenten voor wie Oostenrijkse kinderbijslag wordt uitgekeerd;
– de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
18. De Republiek Oostenrijk verzoekt het Hof:
– het beroep te verwerpen;
– de Commissie in de kosten te verwijzen.
19. De betrokkenen hebben hun standpunten schriftelijk bepleit.
IV – Juridische beoordeling
20. Voordat kan worden onderzocht of er inderdaad sprake is van discriminatie (zie hierna, onder C), moeten eerst het voorwerp van het beroep (zie hierna, onder A) en de toe te passen discriminatieverboden (zie hierna, onder B) worden gepreciseerd.
A – Voorwerp van het beroep
21. In het petitum verwijt de Commissie Oostenrijk in het algemeen dat het in beginsel uitsluitend studenten voor wie Oostenrijkse kinderbijslag wordt uitgekeerd, voor korting op de openbaarvervoertarieven in aanmerking laat komen.
22. Uit de motivering van het verzoekschrift blijkt echter dat het hier alleen om de Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland en Steiermark en om de stad Innsbruck gaat. In Niederösterreich is de situatie onduidelijk – dat wil zeggen onvoldoende verduidelijkt – en in de overige regio’s is er kennelijk geen sprake van aan de kinderbijslag gekoppelde kortingen op vervoertarieven.
23. Oostenrijk voert weliswaar aan dat dit inmiddels ook in Innsbruck niet meer het geval is, maar op het relevante tijdstip, dat wil zeggen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bepaalde termijn, was de gewraakte kortingregeling daar nog wel van kracht.
24. Verder levert de Commissie geen kritiek op het feit dat studenten uit derde landen of andere Oostenrijkse studenten van de betrokken korting zijn uitgesloten. Het is haar uitsluitend te doen om de situatie van studenten wier ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen omdat zij in een andere lidstaat wonen.
25. Een en ander betekent dat het beroep zich beperkt tot het feit dat studenten die burger van de Unie zijn en waarvan de ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen omdat zij in een andere lidstaat wonen, in de Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland en Steiermark alsmede in de stad Innsbruck niet dezelfde korting op vervoertarieven krijgen als studenten voor wie Oostenrijkse kinderbijslag wordt uitgekeerd.
B – Toepasselijke discriminatieverboden
26. Allereerst moet worden uitgemaakt of de door de Commissie aangevoerde discriminatieverboden inderdaad van toepassing zijn.
27. De Commissie baseert haar beroep op het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU in samenhang met het beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie ingevolge de artikelen 20 en 21 VWEU, en op artikel 24 van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf.
28. Voor de toepasselijkheid van het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU geldt als voorwaarde dat studenten uit andere lidstaten die in Oostenrijk gebruikmaken van het lokale openbaar vervoer, door de uitoefening van het recht van vrij verkeer dat zij als burgers van de Unie aan artikel 21 VWEU ontlenen, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
29. Een beletsel voor de toepassing van het discriminatieverbod in samenhang met het algemene beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie op de selectief toegepaste korting op vervoertarieven zou kunnen zijn, dat deze Oostenrijkse maatregel het gebruik van vervoersdiensten betreft. Het is namelijk twijfelachtig of de algemene vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie naast de vrijheid van dienstverrichting kan worden toegepast (zie hierna, onder 1). Bovendien gelden voor maatregelen die betrekking hebben op het vervoer, de bijzondere bepalingen van de titel van het Verdrag die gewijd is aan het vervoer. Bijgevolg moet worden nagegaan of toepassing van de algemene vrijheid van verkeer zou leiden tot een omzeiling van deze bijzondere bepalingen (zie hierna, onder 2). Tot slot moet kort worden ingegaan op de verhouding tussen het algemene discriminatieverbod en artikel 24 van richtlijn 2004/38 (zie hierna, onder 3).
1. Vrijheid van dienstverrichting
30. In enkele oudere arresten heeft het Hof nog zonder nadere motivering geoordeeld dat bepaalde maatregelen zowel met een specifieke fundamentele vrijheid als met het algemene discriminatieverbod in strijd waren.(4) Inmiddels heeft het Hof deze rechtspraak echter terecht verfijnd door te verklaren dat artikel 18 VWEU, waarin het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, slechts autonoom toepassing kan vinden in gevallen waarin het recht van de Unie wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet.(5) Artikel 18 VWEU kan dus niet worden toegepast wanneer de vrijheid van dienstverrichting van toepassing is.(6)
31. Dit moet in beginsel ook gelden wanneer een beroep wordt gedaan op het algemene verbod van op nationaliteit gebaseerde discriminatie in samenhang met het in artikel 21 VWEU geformuleerde algemene beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie. Het Hof heeft zich weliswaar wat voorzichtiger uitgedrukt waar het de verhouding tussen deze vrijheid van verkeer en specifiekere fundamentele vrijheden betreft, in zoverre het regelmatig heeft vastgesteld dat het zich niet over de uitlegging van artikel 21 VWEU behoefde uit te spreken.(7) Ook hiermee heeft het echter de gedachte tot uitdrukking gebracht dat bijzondere fundamentele vrijheden een lex specialis zijn.
32. Iets anders valt ook niet af te leiden uit de rechtspraak over de verhouding tussen de vrijheid van kapitaalverkeer en de overige fundamentele vrijheden. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het zich niet over eerstgenoemde vrijheid behoefde uit te spreken indien het reeds had vastgesteld dat een maatregel in strijd was met het vrij verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie.(8) In deze gevallen moest de algemene vrijheid van verkeer naast de twee genoemde andere fundamentele vrijheden worden toegepast, aangezien de maatregel ook personen betrof die zich niet naar de betrokken staat begaven om aldaar een economische activiteit uit te oefenen.(9) Daarmee werd echter de gedachte van lex specialis niet losgelaten. De afbakening tussen de vrijheid van kapitaalverkeer en de overige vrijheden was veeleer gebaseerd op het voorwerp van de betrokken nationale maatregel.(10) Liet het Hof toetsing van de maatregel aan de vrijheid van kapitaalverkeer achterwege, terwijl het wel de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie toepaste, dan had de maatregel dus in wezen eerder gevolgen voor die vrijheid van verkeer dan voor kapitaalbeleggingen.
33. Uit het bovenstaande volgt dat het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU in samenhang met het algemene beginsel van vrij verkeer van artikel 21 VWEU niet kan worden toegepast indien de korting op de tarieven van het lokale openbare vervoer binnen de werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting valt.
34. Er moet dus worden nagegaan of de vrijheid van dienstverrichting van artikel 56 VWEU van toepassing is. Volgens vaste rechtspraak kent deze bepaling niet enkel rechten toe aan de dienstverrichter zelf, maar evenzeer aan de ontvanger van de diensten.(11) Burgers van de Unie die zich naar andere lidstaten begeven, mogen dan ook niet op grond van hun nationaliteit ter zake van de prijzen van diensten worden gediscrimineerd.(12)
35. De vrijheid van dienstverrichting geldt echter niet voor een onderdaan van een lidstaat die zich naar het grondgebied van een andere lidstaat begeeft en er zijn hoofdverblijf vestigt, teneinde er gedurende onbepaalde tijd diensten te verrichten of te ontvangen.(13) Volgens het Hof kan artikel 56 VWEU namelijk niet worden toegepast op activiteiten die zich in al hun relevante aspecten in één enkele lidstaat afspelen.(14)
36. Studenten begeven zich doorgaans voor langere tijd naar een andere lidstaat. De duur van het buitenlandse studieverblijf is echter niet onbepaald, maar beperkt tot de verwachte duur van de studie, en in het geval van een uitwisselingsprogramma nog beperkter. Het is de vraag of dit de situatie van dergelijke studenten voldoende „grensoverschrijdend” maakt om de vrijheid van dienstverrichting van toepassing te doen zijn.
37. In het onderhavige geval wordt echter juist gedifferentieerd naargelang de ouders van de studenten al dan niet Oostenrijkse gezinsbijslagen ontvangen, wat neerkomt op een onderscheid naargelang zij in Oostenrijk dan wel in het buitenland wonen. De regeling, die mogelijk indirect discriminerend is, heeft dus een grensoverschrijdend aspect. In zoverre laat deze zaak zich vergelijken met die over de fiscale aftrekbaarheid van de kosten van een masteropleiding(15) of van schoolgeld(16) in de staat van herkomst, waarin de bepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting werden toegepast.
38. Een en ander betekent dat in casu de vrijheid van dienstverrichting van toepassing is en toetsing van de regeling aan het algemene discriminatieverbod in samenhang met het beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie is uitgesloten.
2. Vervoersbeleid
39. Het gaat in deze zaak echter om de toegang tot vervoersdiensten. Volgens artikel 58, lid 1, VWEU wordt het vrij verrichten van diensten op vervoersgebied geregeld door de bepalingen in de titel betreffende het vervoer. Dit betekent volgens vaste rechtspraak dat de vrijheid van dienstverrichting niet van toepassing is.(17) De toepassing van de beginselen van het vrije dienstenverkeer moet integendeel worden verwezenlijkt door de totstandbrenging van het gemeenschappelijke vervoersbeleid.(18)
40. Volgens vaste rechtspraak blijven alle takken van vervoer echter onderworpen aan de algemene regels van het Verdrag(19), en in het bijzonder aan de bepalingen inzake andere fundamentele vrijheden dan de vrijheid van dienstverrichting.(20) Dit betekent dat op het gebied van het vervoer ook het algemene discriminatieverbod in samenhang met het beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie van toepassing is.
41. Dit staat niet op gespannen voet met hetgeen is gezegd over de vrijheid van dienstverrichting als lex specialis. Dit kan namelijk enkel een rol spelen voor zover die vrijheid van toepassing is. Is dit niet het geval, dan kan zij ook niet aan toepassing van andere bepalingen in de weg staan. Anders zouden de burgers van de Unie namelijk op het gebied van het vervoer van de uit het burgerschap van de Unie voortvloeiende bescherming verstoken blijven, terwijl in het Verdrag geen uitzondering op deze bescherming is voorzien en de in beginsel specifiekere bescherming die de vrijheid van dienstverrichting biedt, helemaal niet van toepassing is.
42. Ook het arrest Neukirchinger staat niet aan toetsing van de Oostenrijkse regeling aan het algemene discriminatieverbod in samenhang met het algemene beginsel van vrij verkeer in de weg, hoewel het Hof daarin niet heeft onderzocht of dit laatste beginsel was geschonden. In dat arrest baseerde het Hof namelijk zijn vaststelling dat een ballonvaart binnen de werkingssfeer van het Unierecht viel, niet op het verblijf in een andere lidstaat – dat wil zeggen op het recht van vrij verkeer van de aanbieder – maar op relevante maatregelen op het gebied van het vervoersbeleid.(21) Dit vindt zijn verklaring echter in het feit dat het verblijf in een andere lidstaat ten opzichte van het aanbieden van een vervoersdienst in deze staat slechts van ondergeschikte betekenis was. Aanbod en afname van vervoersdiensten zijn slechts tot op zekere hoogte vergelijkbaar.
43. Daarom kan in het onderhavige geval de toepasselijkheid van het Unierecht worden gebaseerd op het aan de burgers van de Unie toekomende recht van vrij verkeer, ook al hebben de betrokken Oostenrijkse maatregelen betrekking op de toegang tot vervoersdiensten.
3. Artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf
44. Artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 ten slotte staat niet aan toepassing van het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU in samenhang met het beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie krachtens artikel 21 VWEU in de weg, maar concretiseert slechts de rechtsgevolgen daarvan.(22) In de lijn hiervan heb ik mij reeds op het standpunt gesteld dat de discriminatieverboden van artikel 18 VWEU en artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 naast elkaar kunnen worden toegepast.(23)
C – Beoordeling of er sprake is van discriminatie
45. Volgens de Commissie worden door de koppeling van de gereduceerde vervoertarieven aan de toekenning van Oostenrijkse kinderbijslag studenten uit andere lidstaten indirect gediscrimineerd.
1. Het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU
46. Zoals de Commissie aangeeft, heeft het Hof reeds in het arrest Bressol e.a. verklaard dat studenten zich kunnen beroepen op het in de artikelen 18 en 21 VWEU neergelegde recht om vrij op het grondgebied van een lidstaat te reizen en te verblijven, zonder rechtstreeks of indirect op grond van hun nationaliteit te worden gediscrimineerd.(24)
47. In de ogen van de Commissie maakt Oostenrijk zich schuldig aan indirecte discriminatie van studenten uit andere lidstaten. Tenzij een maatregel van een lidstaat objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, moet hij als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer hij naar zijn aard inwoners van andere lidstaten meer treft dan eigen inwoners en derhalve meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen.(25)
48. Terwijl de ouders van Oostenrijkse studenten in de regel Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen, is dit bij de ouders van buitenlandse studenten doorgaans niet het geval. Hierin ligt een indirect op nationaliteit gebaseerde discriminatie besloten.
49. Ter rechtvaardiging van de genoemde benadeling voert Oostenrijk om te beginnen aan dat de aan studenten toegekende korting op vervoertarieven een gezinsbijslag in de zin van verordening nr. 1408/71 is (zie hierna, onder a). Bovendien verschilt de situatie van uit het buitenland afkomstige studenten van die van binnenlandse studenten (zie hierna, onder b). Tot slot staat artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 volgens Oostenrijk toe dat de betrokken korting wordt gekoppeld aan de kinderbijslag (zie hierna, onder c).
a) Kwalificatie als gezinsbijslag
50. De tussen partijen gevoerde discussie over de kwalificatie van de betrokken korting als gezinsbijslag betreft zowel verordening nr. 1408/71 als verordening (EG) nr. 883/2004(26), die voor eerstgenoemde verordening in de plaats is gekomen.
51. Voorop moet worden gesteld dat uitsluitend verordening nr. 1408/71 van belang is. Verordening nr. 883/2004 is ingevolge artikel 91, tweede alinea, ervan pas van kracht sinds de inwerkingtreding van de toepassingsverordening (EG) nr. 987/2009(27), dat wil zeggen sinds 1 mei 2010. Het voor de beoordeling van het beroep relevante tijdstip is echter de datum waarop de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn is geëindigd, namelijk 28 maart 2010.
52. Zoals ik het zie, betoogt Oostenrijk in feite dat de bevoegdheidsregels van verordening nr. 1408/71 ook moeten bepalen aan welke studenten de korting op vervoertarieven moet worden toegekend. Deze verordening bepaalt namelijk welk recht moet worden toegepast ten aanzien van de personen die binnen haar werkingssfeer vallen. Volgens artikel 13, lid 1, eerste volzin, is in beginsel slechts de wetgeving van één enkele lidstaat van toepassing. Lidstaten waarvan de wetgeving niet als toepasselijk is aangewezen, zijn volgens de verordening niet verplicht de betrokken prestaties toe te kennen.(28)
53. Dat een nationale regeling mogelijk in overeenstemming is met verordening nr. 1408/71, betekent echter nog niet dat zij niet aan de bepalingen van het VWEU zou moeten worden getoetst.(29) Het kan daarom voor de toetsing aan de discriminatieverboden hooguit indirect van betekenis zijn of de korting op vervoertarieven een gezinsbijslag in de zin van de verordening nr. 1408/71 is. In zoverre kunnen de argumenten vóór de kwalificatie van de korting als gezinsbijslag relevant zijn.
54. De essentie van het Oostenrijkse betoog is dat de Uniewetgever met de bevoegdheidsregels van verordening nr. 1408/71 een rechtvaardige verdeling van de met de ondersteuning van gezinnen verband houdende lasten tussen de lidstaten tot stand heeft gebracht. Van Oostenrijk kan dan ook niet worden verwacht dat het deze lasten draagt waar het studenten uit andere lidstaten betreft. De betrokken korting op vervoertarieven behoort tot de prestaties die bedoeld zijn om de lasten van gezinnen te verlichten, aangezien de begunstigde studenten nog door hun ouders worden ondersteund. Doordat de studenten die korting ontvangen, kunnen de ouders hun steun verminderen. De korting vormt dan ook een aanvulling op de eigenlijke kinderbijslag, die eveneens bedoeld is om ouders in de ondersteuning van hun studerende kinderen bij te staan.
55. Het feit dat een toegekend voordeel indirect tot lastenverlichting voor gezinnen kan leiden, kan echter niet volstaan om een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit te rechtvaardigen. Er moet op zijn minst zijn gewaarborgd dat dit voordeel terechtkomt bij alle gezinnen die volgens de bevoegdheidsverdeling van verordening nr. 1408/71 recht op gezinsbijslagen hebben. Dit is bij de korting op vervoertarieven niet het geval.
56. Het is zelfs niet gezegd dat alle gezinnen die voor aan Oostenrijkse universiteiten studerende kinderen gezinsbijslagen ontvangen, ook werkelijk indirect een lastenverlichting ontvangen als gevolg van het feit dat die kinderen tegen gereduceerd tarief kunnen reizen. Gesteld al dat dergelijke kortingregelingen in heel Oostenrijk waren overeengekomen, is het nog maar de vraag of er voor alle studenten een passend lokaal vervoeraanbod zou zijn. Gezinnen waarvan de kinderen op andere middelen van vervoer zijn aangewezen, zien hun lasten niet verminderen. Het is ook niet duidelijk of de kortingregeling voor alle betrokken gezinnen in vergelijkbare mate tot lastenverlichting leidt.
57. Het gekozen afbakeningscriterium benadeelt in de praktijk echter vooral studenten die gebruikmaken van de hun als burgers van de Unie geboden vrijheid om in andere lidstaten te studeren. Overeenkomstig artikel 73 van verordening nr. 1408/71 is Oostenrijk als bevoegde staat in beginsel ook verplicht gezinsbijslagen uit te keren aan gezinnen die de financiële zorg dragen voor niet in Oostenrijk studerende kinderen. Omdat dit echter bij de korting op vervoertarieven niet mogelijk is, worden Oostenrijkse gezinnen met in het buitenland studerende kinderen benadeeld ten opzichte van gezinnen waarvan de kinderen voor hun studie in Oostenrijk blijven.
58. Dat niet is gewaarborgd dat een aan de kinderbijslag gekoppelde korting op vervoertarieven die bedoeld is om de lasten van gezinnen te verlichten in de zin van verordening nr. 1408/71, ook terechtkomt bij alle gezinnen die daarop in beginsel recht hebben, blijkt ten slotte ook bij studenten uit andere lidstaten. Deze studenten respectievelijk hun ouders zouden namelijk in geval van een studie in Oostenrijk in de praktijk niet van deze lastenverlichting kunnen profiteren, ook al had ook hun land van herkomst voor deze vorm van gezinsbijslag geopteerd.
59. De koppeling van de korting op vervoertarieven aan de kinderbijslag is dan ook zuiver formeel en kan er niet toe leiden dat deze korting wordt gekwalificeerd als een gezinsbijslag die uitsluitend conform de bevoegdheidsregels van verordening nr. 1408/71 zou moeten worden toegekend.
60. Bovendien staat de benadeling van studenten wier ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen omdat zij woonachtig zijn in een andere lidstaat, niet in verhouding tot de verlichting van de lasten van gezinnen door een zo weinig effectieve maatregel. Ook om deze reden kan die lastenverlichting de indirecte benadeling van dergelijke studenten niet rechtvaardigen.
b) Vergelijkbaarheid
61. Oostenrijk stelt zich voorts op het standpunt dat de Commissie, als zij wil aantonen dat er sprake is van een op nationaliteit gebaseerde benadeling, de in andere lidstaten toegekende studiefinanciering en fiscale faciliteiten voor studerende kinderen niet buiten beschouwing mag laten. Er zijn lidstaten met een veel royalere studiefinancieringsregeling dan Oostenrijk, waarvan studenten ook kunnen gebruikmaken bij een studie in Oostenrijk. Het valt daarom niet uit te sluiten dat studenten uit andere lidstaten financieel beter in staat zijn om de kosten van levensonderhoud in Oostenrijk, de reiskosten daaronder begrepen, te dragen dan Oostenrijkse studenten.
62. Voor zover dit argument doelt op de behoefte van de studenten respectievelijk van de gezinnen waartoe zij behoren, kan het niet slagen. Volgens de door Oostenrijk verstrekte informatie speelt namelijk bij de toekenning van de korting op vervoertarieven en van de Oostenrijkse kinderbijslag, waaraan die korting is gekoppeld, het behoeftecriterium in beginsel geen rol. Hoewel de kinderbijslag komt te vervallen wanneer het eigen inkomen van de student een bepaald maximum overschrijdt, vindt er bij de toekenning van de kinderbijslag en de daaraan gekoppelde korting geen behoeftetoets plaats.(30)
63. Als het erom te doen was een dubbel voordeel voor buitenlandse studenten uit te sluiten, zou het gekozen criterium hoe dan ook ongeschikt zijn. Oostenrijk maakt bij de toekenning van de korting op vervoertarieven namelijk geen onderscheid naargelang van de prestaties die studenten uit andere lidstaten ontvangen.
64. De koppeling van de betrokken korting aan de Oostenrijkse kinderbijslag kan dan ook niet worden gerechtvaardigd met het argument dat studenten uit andere lidstaten mogelijk door hun land van herkomst ruimhartiger worden ondersteund.
c) Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf
65. Oostenrijk beroept zich tot slot op artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38. Volgens deze bepaling houdt de gelijke behandeling van studenten uit andere lidstaten voor het gastland niet de verplichting in om die studenten vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud in de vorm van een studiebeurs of -lening toe te kennen.
66. Volgens Oostenrijk is de korting op vervoertarieven studiefinanciering in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, omdat het een voordeel voor studenten betreft. De korting zou het karakter van een beurs hebben, aangezien er geen terugbetalingsplicht bestaat.
67. Dit standpunt is in zoverre juist dat de aan artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 ten grondslag liggende overwegingen van de wetgever, ongeacht of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 24, lid 1, is voldaan(31), ook een ongelijke behandeling in de zin van artikel 18 VWEU kunnen rechtvaardigen.(32)
68. Ook zou het begrip studiefinanciering wellicht zo ruim kunnen worden opgevat, dat het elk aan studenten verstrekt voordeel omvat. Zoals de Commissie echter terecht beklemtoont, heeft de wetgever bij de vaststelling van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 ervoor gekozen om uitsluitend voor studiefinanciering in de vorm van een beurs of lening een uitzondering op het in artikel 24, lid 1, geformuleerde recht op gelijke behandeling toe te staan. Deze restrictie moet ook gelden voor zover artikel 24, lid 2, in het kader van de toepassing van artikel 18 VWEU wordt ingeroepen.
69. Een ruime uitlegging van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 ligt ook niet voor de hand. Integendeel, deze bepaling maakt het mogelijk het in artikel 18 VWEU, artikel 21, lid 2, van het Handvest van de grondrechten en artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 geformuleerde recht op gelijke behandeling te beperken. Elke uitzondering moet daarom strikt worden uitgelegd.
70. Het begrip „beurs” nu zou te zeer worden opgerekt als daaronder ook een korting op vervoertarieven werd verstaan. Uit het feit dat het in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 in één adem met de studielening wordt genoemd, blijkt dat de wetgever daaronder niet willekeurig welk aan studenten toegekend voordeel heeft willen laten vallen, maar prestaties van een zekere omvang, bedoeld om de aan een universitaire opleiding verbonden kosten te dekken. Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat steun die wordt toegekend ter dekking van schoolgelden, niet als studiefinanciering in de zin van artikel 24, lid 2, is te beschouwen. Voor dergelijke steun geldt het algemene discriminatieverbod namelijk ongeacht de verblijfsduur.(33) Daarom moet het begrip studiebeurs strikt worden uitgelegd en kan het niet worden geacht ook een korting op vervoertarieven te omvatten.
71. Overigens verdient het vermelding dat naar Oostenrijks recht voor het recht op korting op vervoertarieven niet bepalend is of de betrokken student een duurzaam verblijfsrecht heeft verworven. Het is dus niet uitgesloten dat studenten die wel recht hebben op studiefinaniering, niet voor de korting op vervoertarieven in aanmerking komen.
d) Noodzaak van integratie in het gastland
72. Volledigheidshalve wil ik nog kort aandacht besteden aan een mogelijk verweer, dat echter door Oostenrijk niet is aangevoerd en waarop het Hof dan ook niet behoeft in te gaan.
73. Het Hof heeft erkend dat het bestaan van een band tussen de samenleving van de betrokken lidstaat en de ontvanger van een prestatie, kan worden aangemerkt als een objectieve overweging van algemeen belang die kan rechtvaardigen dat de voorwaarden voor toekenning van een dergelijke prestatie de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie kunnen aantasten.(34)
74. Dit criterium berust op de overweging dat hoewel van de lidstaten wordt verwacht dat zij bij de opzet en de toepassing van hun socialebijstandsregeling een zekere financiële solidariteit met onderdanen van andere lidstaten betonen, elke lidstaat ervoor mag zorgen dat de toekenning van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt, die het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen beïnvloeden.(35)
75. Niettemin moet ook het evenredigheidsvereiste worden geëerbiedigd. Een maatregel is evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.(36) Met name voorwaarden met betrekking tot woonplaats en gewone verblijfplaats moeten in verhouding staan tot de doelen die met de betrokken regeling worden nagestreefd.(37)
76. Er kan daarom niet voor alle prestaties dezelfde mate van integratie worden verlangd, maar er moet integendeel onderscheid worden gemaakt naargelang van de omvang van de prestatie. Terwijl het evenredig is om voor een studiebeurs een verblijf van vijf jaar als voorwaarde te stellen(38), moeten voor de toekenning van een gratis wegenvignet voor gehandicapten minder strenge voorwaarden gelden. Zo heeft het Hof een regeling die de gratis toekenning van een jaarlijks wegenvignet voorbehoudt aan gehandicapten die hun woonplaats of hun gewone verblijfplaats op het grondgebied van de betrokken lidstaat hebben – zonder de bijkomende voorwaarde van een minimumperiode waarin de betrokken persoon zijn woonplaats of gewone verblijfplaats in de lidstaat moet hebben gehad ‒, en daartoe ook die gehandicapten rekent die zich om professionele of persoonlijke redenen regelmatig naar dat land begeven, als evenredig bestempeld.(39)
77. Voor het onderhavige geval valt daaruit af te leiden dat de met de inschrijving bij een Oostenrijkse universiteit aangetoonde integratie reeds moet volstaan om studenten een recht op gelijke behandeling ten aanzien van de toekenning van korting op de tarieven van het lokale openbaar vervoer te geven. Deze conclusie bevestigt ook de aan artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 gegeven uitlegging volgens welke het recht op een dergelijke korting niet afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de student een duurzaam verblijfsrecht heeft verworven.(40)
78. De vraag of studenten die een lidstaat slechts incidenteel bezoeken, bijvoorbeeld als toerist of in het kader van een excursie, van een dergelijke korting op vervoertarieven mogen worden uitgesloten, behoeft hier niet te worden beantwoord.
e) Voorlopige conclusie
79. De litigieuze koppeling van de korting op vervoertarieven aan het recht op kinderbijslag is derhalve in strijd met artikel 18 VWEU.
2. Artikel 24 van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf
80. De overwegingen met betrekking tot artikel 18 VWEU gaan in beginsel ook op voor artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38. Volgens deze bepaling geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, binnen de werkingssfeer van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland.
81. Volgens artikel 7, lid 1, sub c, van de richtlijn hebben studenten een recht van verblijf indien zij beschikken over een ziektekostenverzekering en over voldoende middelen om in hun levensonderhoud te voorzien. Als aan deze voorwaarden is voldaan, verblijven studenten op basis van de richtlijn in Oostenrijk en genieten zij ingevolge artikel 24, lid 1, dezelfde behandeling als de onderdanen van deze lidstaat.
82. Toch krijgen zij geen korting op vervoertarieven als hun ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, levert dit een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit op, die ook niet met een beroep op artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 valt te rechtvaardigen.
83. Dit betekent dat ook artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 wordt geschonden.
V – Kosten
84. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Ofschoon de Commissie ten aanzien van het merendeel van haar grieven in het gelijk is gesteld, heeft zij haar petitum veel ruimer geformuleerd dan deze grieven. Derhalve zou elke partij haar eigen kosten moeten dragen.
VI – Conclusie
85. Ik geef het Hof in overweging het volgende vast te stellen:
„1) De Republiek Oostenrijk heeft niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge artikel 18 VWEU junctis de artikelen 20 en 21 VWEU, doordat studenten die burger van de Unie zijn en wier ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen omdat zij in een andere lidstaat wonen, in de Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland en Steiermark alsmede in de stad Innsbruck niet dezelfde korting op vervoertarieven krijgen als studenten voor wie Oostenrijkse kinderbijslag wordt uitgekeerd.
2) De Republiek Oostenrijk heeft niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge artikel 24 van richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, doordat studenten die aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, sub c, van deze richtlijn voldoen en wier ouders geen Oostenrijkse kinderbijslag ontvangen omdat zij in een andere lidstaat wonen, in de Länder Wien, Oberösterreich, Burgenland en Steiermark alsmede in de stad Innsbruck niet dezelfde korting op vervoertarieven krijgen als studenten voor wie Oostenrijkse kinderbijslag wordt uitgekeerd.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) De Commissie en de Republiek Oostenrijk dragen hun eigen kosten.”