Sag T-341/07

Jose Maria Sison

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – fælles holdning 2001/931/FUSP og forordning (EF) nr. 2580/2001 – annullationssøgsmål – tilpasning af påstandene – domstolsprøvelse – begrundelse – betingelser for at iværksætte en fællesskabsforanstaltning i form af indefrysning af midler«

Sammendrag af dom

1.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om indefrysning af midler truffet mod visse personer og enheder, der er mistænkt for terrorhandlinger

(Art. 253 EF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 6; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

2.      Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – andet anbringende end et anbringende vedrørende lovligheden af den anfægtede retsakts indhold

(Art. 230 EF og 253 EF)

3.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

4.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler

(Rådets fælles holdning 2001/931, første betragtning og art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

5.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4 og 6; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

1.      Såvel begrundelsen for en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler som begrundelsen for de efterfølgende afgørelser skal henvise til ikke blot de lovfæstede betingelser for at anvende forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, navnlig at der foreligger en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed, men også til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være genstand for en indefrysning af midler.

Det fremgår desuden af artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, hvortil artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 også henviser, at når de efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler skal ske efter en fornyet gennemgang af den berørtes situation, er det med henblik på at sikre, at det stadig er berettiget at lade den pågældende være opført på listen, i givet fald på grundlag af nye oplysninger eller beviser. Hvis begrundelsen for en efterfølgende indefrysning af midler imidlertid i det væsentlige er den samme som den, der allerede er henvist til i forbindelse med en forudgående afgørelse, kan en erklæring herom være tilstrækkelig, særligt hvis den berørte er en gruppe eller en enhed.

I denne henseende omfatter Rådets vide skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, som skal tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen eller opretholdelsen af en indefrysning af midler, en vurdering af den trussel, som en person eller en enhed, der tidligere har begået terrorhandlinger, fortsat kan udgøre, uanset at den i kortere eller længere tid stiller sin terrorvirksomhed i bero. På denne baggrund, kan det ikke kræves af Rådet, at det mere specifikt angiver, på hvilken måde indefrysningen af dennes midler konkret kan bidrage til terrorbekæmpelsen, eller at det fremlægger beviser, der godtgør, at den pågældende ville kunne anvende sine midler til at begå eller lette gennemførelsen af fremtidige terrorhandlinger.

(jf. præmis 60-62, 65 og 66)

2.      Inden for rammerne af et annullationssøgsmål udgør begrundelsespligten et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. Således kan en indsigelse mod denne begrundelses rigtighed ikke undersøges i forbindelse med prøvelsen af, hvorvidt den i artikel 253 EF fastsatte forpligtelse er overholdt.

(jf. præmis 67)

3.      I forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 2580/2001 og fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme fremsender Rådet begrundelsen for denne afgørelse til de personer, som den er rettet mod. Når Rådet i denne begrundelse henviser til flere nationale afgørelser, om hvilke det a priori kan hævdes, at de er blevet truffet af kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i nævnte fælles holdning, for herefter at anføre i svarskriftet og bekræfte i retsmødet, at det kun påberåber sig visse af disse nationale afgørelser som grundlag for den anfægtede afgørelse om indefrysning af midler, har sådanne forklaringer i relation til sidstnævnte bestemmelse samme værdi som en erklæring afgivet for retten, som skal komme sagsøgeren til gode, eftersom de ikke er åbenbart uforenelige med selve ordlyden af den omhandlede afgørelse om indefrysning af midler.

(jf. præmis 100-103)

4.      Med henblik på at fortolke en fællesskabsretlig bestemmelses rækkevidde skal der tages hensyn til dens indhold, dens kontekst og dens målsætninger. Henset til såvel indholdet af, konteksten og målsætningerne for de relevante bestemmelser i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (jf. bl.a. første betragtning til nævnte fælles holdning) som den betydelige rolle, som de nationale myndigheder spiller i den proces med henblik på indefrysning af midler, som er omhandlet i nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, skal en afgørelse, hvorved der er »indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse«, for gyldigt at kunne påberåbes af Rådet træffes inden for rammerne af en national procedure, der direkte og principalt tager sigte mod at pålægge den berørte en foranstaltning med karakter af forebyggelse eller sanktion, som et led i terrorbekæmpelse og på grund af dennes involvering i terrorisme. En afgørelse truffet af en national judiciel myndighed, som kun accessorisk og indirekte udtaler sig om den pågældendes mulige involvering i sådan virksomhed inden for rammerne af en tvist vedrørende eksempelvis civile rettigheder og pligter, opfylder ikke dette krav.

(jf. præmis 110 og 111)

5.      Når Rådet har til hensigt at vedtage eller, efter fornyet prøvelse, at opretholde en indefrysning af midler i medfør af forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme på grundlag af en national afgørelse om at indlede »en undersøgelse eller en retsforfølgelse« for en terrorhandling, kan det ikke se bort fra den seneste udvikling vedrørende sådanne undersøgelser eller sådan retsforfølgelse. Således kan en politiundersøgelse eller en undersøgelse udført af en sikkerhedstjeneste afsluttes uden at blive gjort til genstand for nogen form for retsligt efterspil på grund af, at der ikke er tilvejebragt tilstrækkeligt bevismateriale, eller en retslig undersøgelse kan resultere i et tiltalefrafald af samme årsag. En afgørelse om retsforfølgelse kan ligeledes munde ud i opgivelse af retsforfølgelsen eller i en frifindelse. Det ville være uacceptabelt, hvis Rådet ikke tog hensyn til sådanne omstændigheder, som udgør en del af alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen. At træffe en anden afgørelse ville indebære en eksorbitant beføjelse for Rådet og medlemsstaterne til på ubestemt tid at indefryse en persons midler uden for enhver retslig kontrol og uanset udfaldet af eventuelle efterfølgende retslige procedurer.

(jf. præmis 116)