DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
11 juillet 2007 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Recours en annulation – Motivation »
Dans l’affaire T‑327/03,
Stichting Al-Aqsa, établie à Heerlen (Pays-Bas), représentée par Mes V. Koppe et L. Janssen, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bishop et S. Marquardt, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes S. Terstal et C. Wissels, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet initial une demande d’annulation partielle, d’une part, de la décision 2003/480/CE du Conseil, du 27 juin 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et abrogeant la décision 2002/974/CE (JO L 160, p. 81), et, d’autre part, de la décision 2003/646/CE du Conseil, du 12 septembre 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 2580/2001 et abrogeant la décision 2003/480 (JO L 229, p. 22),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de MM. J. Pirrung, président, N. J. Forwood et S. Papasavvas, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 janvier 2007,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique et antécédents du litige
1 Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci‑après le « Conseil de sécurité ») a adopté la résolution 1373 (2001) arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, contre son financement. L’article 1er, sous c), de cette résolution dispose, notamment, que tous les États gèlent sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles, et des personnes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités.
2 Le 27 décembre 2001, considérant qu’une action de la Communauté était nécessaire afin de mettre en œuvre, conformément aux obligations qui incombent à ses États membres au titre de la charte des Nations unies, la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, le Conseil a adopté, en vertu des articles 15 UE et 34 UE, la position commune 2001/930/PESC relative à la lutte contre le terrorisme (JO L 344, p. 90) et la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO L 344, p. 93).
3 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, de la position commune 2001/931, celle‑ci s’applique « aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe ». Le nom de la requérante n’apparaît pas dans ladite liste.
4 L’article 1er, paragraphes 2 et 3, de la position commune 2001/931 définit, respectivement, ce qu’il y a lieu d’entendre par « personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme » et par « acte de terrorisme ».
5 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, la liste figurant en annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, fondées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. On entend par « autorité compétente » une autorité judiciaire ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence en la matière, une autorité compétente équivalente dans ce domaine.
6 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant en annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié.
7 Aux termes des articles 2 et 3 de la position commune 2001/931, la Communauté européenne, agissant dans les limites des pouvoirs que lui confère le traité CE, ordonne le gel des fonds et des autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes, groupes et entités dont la liste figure en annexe et veille à ce que des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou des services financiers ne soient pas, directement ou indirectement, mis à leur disposition.
8 Le 27 décembre 2001, considérant qu’un règlement était nécessaire afin de mettre en œuvre au niveau communautaire les mesures décrites dans la position commune 2001/931, le Conseil a adopté, sur la base des articles 60 CE, 301 CE et 308 CE, le règlement (CE) n° 2580/2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (JO L 344, p. 70, ci-après le « règlement attaqué »). Il ressort de ce règlement que, sous réserve des dérogations qu’il autorise, tous les fonds détenus par une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inscrits sur la liste visée par son article 2, paragraphe 3, doivent être gelés. De même, il est interdit de mettre des fonds ou des services financiers à la disposition de ces personnes, groupes ou entités. Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 4 à 6, de la position commune 2001/931.
9 La liste initiale des personnes, groupes et entités auxquels le règlement attaqué s’applique (ci-après la « liste litigieuse ») a été arrêtée par la décision 2001/927/CE du Conseil, du 27 décembre 2001, établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué (JO L 344, p. 83). Le nom de la requérante n’y apparaît pas.
10 Le 27 juin 2003, le Conseil a adopté, en vertu des articles 15 UE et 34 UE, la position commune 2003/482/PESC mettant à jour la position commune 2001/931 et abrogeant la position commune 2003/402/PESC (JO L 160, p. 100). Son annexe met à jour la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’applique la position commune 2001/931. Le point 2 de cette annexe, intitulé « Groupes et entités », comprend notamment le nom de la requérante, identifiée comme suit :
« 32. Stichting Al-Aqsa (a.k.a. Stichting Al-Aqsa Nederland, a.k.a. Al‑Aqsa Nederland). »
11 Par décision 2003/480/CE, du 27 juin 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué et abrogeant la décision 2002/974/CE (JO L 160, p. 81), le Conseil a adopté une liste actualisée des personnes, groupes et entités auxquels s’applique ledit règlement. Le nom de la requérante est repris dans cette liste, sous la rubrique « Groupes et entités », dans les mêmes termes que ceux employés dans l’annexe de la position commune 2003/482.
12 Le 12 septembre 2003, le Conseil a adopté, en vertu des articles 15 UE et 34 UE, la position commune 2003/651/PESC mettant à jour la position commune 2001/931 et abrogeant la position commune 2003/482 (JO L 229, p. 42). Le nom de la requérante est repris dans la liste figurant à l’annexe de cette position commune, dans les mêmes termes que ceux employés dans l’annexe de la position commune 2003/482.
13 Par décision 2003/646/CE, du 12 septembre 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué et abrogeant la décision 2003/480 (JO L 229, p. 22), le Conseil a adopté une liste actualisée des personnes, groupes et entités auxquels s’applique ledit règlement. Le nom de la requérante est repris dans cette liste, sous la rubrique « Groupes et entités », dans les mêmes termes que ceux employés dans les annexes des positions communes 2003/482 et 2003/651 et dans l’annexe de la décision 2003/480.
14 Depuis lors, le Conseil a adopté diverses positions communes et décisions mettant à jour les listes respectivement prévues par la position commune 2001/931 et par le règlement attaqué [s’agissant des positions communes, voir, en dernier lieu, position commune 2006/380/PESC du Conseil, du 29 mai 2006, mettant à jour la position commune 2001/931 et abrogeant la position commune 2006/231/PESC (JO L 144, p. 25) ; s’agissant des décisions, voir, notamment, décision 2003/902/CE du Conseil, du 22 décembre 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué et abrogeant la décision 2003/646 (JO L 340, p. 63), et, en dernier lieu, décision 2006/379/CE du Conseil, du 29 mai 2006, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué et abrogeant la décision 2005/930/CE (JO L 144, p. 21)]. Le nom de la requérante a toujours été maintenu dans la liste litigieuse par les actes ainsi adoptés.
En fait
15 Il ressort du dossier que la requérante est une fondation de droit néerlandais constituée en 1993. Celle-ci se définit comme une institution d’aide sociale islamique. Elle expose que, aux termes de ses statuts, elle a notamment pour objet la protection sociale et l’amélioration des conditions de vie des Palestiniens vivant aux Pays‑Bas ainsi que l’assistance aux Palestiniens vivant dans les territoires occupés par Israël. L’un de ses principaux objectifs, en tant qu’institution caritative, serait de remédier aux situations d’urgence humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. Elle coopérerait, à cette fin, avec différentes organisations en Israël et dans les territoires occupés, qu’elle soutiendrait financièrement pour mener à bien des projets humanitaires. Elle fournirait aussi une aide d’urgence en espèces, une aide alimentaire et médicale ainsi que des services éducatifs et psychologiques. Ses projets les plus importants concerneraient les orphelins. La requérante déclare n’adhérer à aucun parti et affirme avoir collecté près d’un million d’euros de dons aux Pays-Bas au cours de l’exercice 2001‑2002.
16 Le 3 avril 2003, le ministre des Affaires étrangères néerlandais a adopté, sur la base de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité et de la Sanctiewet 1977 (loi néerlandaise de 1977 sur les sanctions), telle qu’amendée par une loi du 16 mai 2002, le Sanctieregeling terrorisme 2003 (arrêté de sanctions en matière de terrorisme 2003, Stcrt. 2003, n° 68, p. 11, ci-après le « Sanctieregeling »), par lequel était décrété, notamment, le gel de tous les fonds et actifs financiers de la requérante.
17 Il ressort de l’exposé des motifs du Sanctieregeling que celui-ci a été adopté, dans l’attente de l’adoption d’une décision communautaire à l’encontre de la requérante sur le fondement du règlement attaqué, sur la base d’indices de transferts de fonds opérés par celle-ci à destination d’organisations qui soutiennent le terrorisme au Moyen-Orient. L’exposé des motifs du Sanctieregeling précise que celui-ci sera abrogé dès l’entrée en vigueur d’une telle décision communautaire.
18 La requérante a formé contre le Royaume des Pays-Bas un recours devant la rechtbank te ’s-Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter (tribunal de district de La Haye, section droit civil, juge des référés, ci-après le « juge des référés ») afin d’obtenir, notamment, le sursis à l’exécution des mesures prévues par le Sanctieregeling.
19 Par une première ordonnance de référé du 13 mai 2003, le juge des référés a constaté que le Sanctieregeling se fondait principalement sur un mémorandum officiel du directeur de l’Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (service général de renseignements et de sécurité, ci‑après l’« AIVD ») au directeur général des affaires politiques du ministère des Affaires étrangères néerlandais du 9 avril 2003 (point 1.11). Le juge des référés a relevé que ce mémorandum contenait seulement des affirmations générales et que les informations factuelles de nature à étayer ces affirmations manquaient, de sorte que ni lui‑même ni la requérante n’étaient en mesure d’apprécier la véracité dudit mémorandum (point 3.8). Il a dès lors considéré que, dans les circonstances de l’espèce et au vu des contestations soulevées par la requérante, la seule référence à ce mémorandum ne pouvait suffire à justifier la position de l’État défendeur (point 3.9). Le juge des référés a ensuite relevé que le gouvernement néerlandais avait proposé qu’il examine seul les informations de l’AIVD sur la base desquelles ce mémorandum avait été rédigé, que la requérante n’avait pas contesté l’intérêt dudit gouvernement à maintenir ces informations secrètes et qu’elle avait de surcroît marqué son accord pour qu’il soit procédé de la sorte (point 3.10). À cet égard, le juge des référés a observé que l’inspection confidentielle des documents pertinents par le juge paraissait peu conforme au principe fondamental du contradictoire, mais qu’il était néanmoins concevable qu’une exception soit faite à ce principe pour des considérations d’ordre public (point 3.11). Il a estimé que tel était le cas en l’espèce, tout en relevant comme des éléments d’appréciation importants, d’une part, l’accord des parties pour qu’une telle exception soit faite et, d’autre part, compte tenu des aspects de droit administratif du cas d’espèce, la circonstance que l’inspection confidentielle par le juge n’était pas inusuelle dans ce domaine du droit (point 3.11). Le juge des référés a, dès lors, ordonné au gouvernement néerlandais de le mettre en mesure de pouvoir prendre confidentiellement connaissance du dossier d’informations confidentielles de l’AIVD sur lequel le mémorandum précité était fondé. Le gouvernement néerlandais a déféré à cette ordonnance et, le 21 mai 2003, le juge des référés a pris connaissance du dossier en question dans les locaux de l’AIVD.
20 Par une seconde ordonnance de référé du 3 juin 2003 (ci-après l’« ordonnance du juge des référés »), le juge des référés a rejeté le recours de la requérante. Au point 3.2 de cette seconde ordonnance, le juge des référés a considéré, sur la base de ses investigations, que les constatations de l’AIVD étaient suffisantes pour justifier la conclusion de ce service selon laquelle les fonds collectés par la requérante aux Pays-Bas avaient bénéficié à des organisations liées au mouvement islamiste palestinien Hamas, de même que la conclusion selon laquelle plusieurs de ces organisations liées au Hamas mettaient à disposition des fonds qui permettaient de commettre ou de faciliter les actes terroristes du Hamas. Au point 3.3 de cette même ordonnance, le juge des référés a ajouté qu’il n’avait découvert aucun fait ou aucune circonstance démontrant que l’AIVD se serait incorrectement acquitté de la mission qui lui est impartie au titre de la Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (loi sur les services de renseignements et de sécurité).
21 Le Sanctieregeling a été abrogé le 3 août 2003 (Stcrt. 2003, n° 146).
Procédure et conclusions des parties
22 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 septembre 2003, la requérante a introduit, contre le Conseil et la Commission, un recours au titre de l’article 230, quatrième alinéa, CE, dans le cadre duquel elle a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2003/480 « et/ou » la décision 2003/646, dans la mesure où ces actes la concernent ;
– déclarer illégal, au titre de l’article 241 CE, le règlement attaqué ;
– condamner le Conseil et la Commission aux dépens.
23 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 12 décembre 2003, la Commission a soulevé, au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, une exception d’irrecevabilité du recours en tant qu’il était dirigé contre elle.
24 Dans son mémoire en défense, le Conseil a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours dans son intégralité ;
– condamner la requérante aux dépens.
25 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 12 janvier 2004, le Royaume des Pays‑Bas a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien du premier chef de conclusions du Conseil. Par ordonnance du 11 février 2004, le président de la deuxième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
26 Dans sa réplique, déposée au greffe du Tribunal le 12 mars 2004, la requérante a déclaré adapter ses conclusions, moyens et arguments de façon à ce qu’ils visent désormais la décision 2003/902 et toute autre décision ultérieure du Conseil susceptible de la maintenir sur la liste litigieuse. Refuser à la requérante de procéder de la sorte reviendrait, d’après elle, à conférer au Conseil le pouvoir de se soustraire de facto au contrôle juridictionnel, en adoptant constamment de nouvelles décisions.
27 Le Conseil a déclaré ne pas avoir d’objections à cette adaptation des conclusions, moyens et arguments de la requérante. Le Royaume des Pays-Bas considère que le recours doit être dirigé contre la dernière en date des décisions ayant maintenu la requérante sur la liste litigieuse, les décisions antérieures ayant été abrogées.
28 Par ordonnance de la deuxième chambre du Tribunal du 3 mai 2004, le recours a été rejeté comme irrecevable en tant qu’il était dirigé contre la Commission.
29 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
30 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 16 janvier 2007.
31 En réponse à une question du Tribunal, la requérante a précisé que ses conclusions, moyens et arguments devaient être considérés comme visant à l’annulation tant de la décision 2006/379, en vigueur à la date de l’audience, que de toute autre décision ultérieure du Conseil susceptible de la maintenir sur la liste litigieuse, dans la mesure où ces actes la concernent, ce dont il a été pris acte au procès-verbal de l’audience.
Sur les conséquences procédurales de l’abrogation et du remplacement des décisions 2003/480 et 2003/646
32 Ainsi qu’il ressort du point 14 ci-dessus, les actes initialement attaqués par la voie du présent recours, à savoir les décisions 2003/480 (ci-après la « décision initialement attaquée ») et 2003/646 (ci-après, prises ensemble, les « décisions initialement attaquées »), ont été abrogées et remplacées à diverses reprises, depuis le dépôt de la requête, par des décisions qui ont toujours maintenu la requérante sur la liste litigieuse. Il s’agit, à la date de clôture de la procédure orale, de la décision 2006/379.
33 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une décision est, en cours de procédure, remplacée par une décision ayant le même objet, celle-ci doit être considérée comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours (arrêts de la Cour du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, 14/81, Rec. p. 749, point 8 ; du 29 septembre 1987, Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger Hüttenwerke/Commission, 351/85 et 360/85, Rec. p. 3639, point 11, et du 14 juillet 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commission, 103/85, Rec. p. 4131, points 11 ; arrêt du Tribunal du 3 février 2000, CCRE/Commission, T‑46/98 et T‑151/98, Rec. p. II‑167, point 33).
34 Dans les arrêts du 21 septembre 2005, Yusuf et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (T‑306/01, Rec. p. II‑3533, sous pourvoi, point 73) et Kadi/Conseil et Commission (T‑315/01, Rec. p. II‑3649, sous pourvoi, point 54), le Tribunal a transposé cette jurisprudence à l’hypothèse dans laquelle un règlement concernant directement et individuellement un particulier est remplacé, en cours de procédure, par un règlement ayant le même objet.
35 Il convient donc en l’espèce, conformément à cette jurisprudence, de faire partiellement droit aux demandes de la requérante visées aux points 26 et 31 ci‑dessus, de considérer que son recours tend, à la date de clôture de la procédure orale, à l’annulation de la décision 2006/379, dans la mesure où cet acte la concerne, et de permettre aux parties de reformuler leurs conclusions, moyens et arguments à la lumière de ces éléments nouveaux, ce qui implique, pour elles, le droit de présenter des conclusions, moyens et arguments supplémentaires.
36 Pour le surplus, le Tribunal considère qu’il ne peut être valablement saisi que d’une demande tendant à l’annulation d’un acte existant et faisant grief. Si la requérante peut donc être autorisée, comme il a été jugé au point précédent, à reformuler ses conclusions de façon à ce que celles-ci visent l’annulation des décisions qui ont, en cours de procédure, remplacé les décisions initialement attaquées, cette solution ne saurait autoriser le contrôle spéculatif de la légalité d’actes hypothétiques non encore adoptés (voir arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, non encore publié au Recueil, ci-après l’« arrêt OMPI », point 32, et la jurisprudence citée).
37 Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu d’autoriser la requérante à reformuler ses conclusions de façon à ce qu’elles soient dirigées non seulement contre la décision 2006/379, mais aussi, le cas échéant, contre toute autre décision ultérieure du Conseil susceptible de la maintenir sur la liste litigieuse, dans la mesure où ces actes la concernent.
38 Aux fins du présent recours, le contrôle juridictionnel du Tribunal portera donc uniquement sur l’acte d’ores et déjà adopté, encore en vigueur, et attaqué à la date de clôture de la procédure orale, à savoir la décision 2006/379 (ci-après la « décision attaquée »), et ce même dans l’hypothèse où ladite décision aurait à son tour été abrogée et remplacée par d’autres décisions à la date du prononcé du présent arrêt.
39 Dans cette hypothèse, en effet, d’une part, la requérante conserverait un intérêt à obtenir l’annulation de la décision attaquée, dans la mesure où l’abrogation d’un acte d’une institution n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt d’annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et censé n’avoir jamais existé. D’autre part, en cas d’annulation de la décision attaquée, le Conseil serait tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt, conformément à l’article 233 CE, ce qui pourrait impliquer qu’il modifie ou retire, le cas échéant, les éventuelles décisions ayant abrogé et remplacé la décision attaquée postérieurement à la clôture de la procédure orale (voir arrêt OMPI, point 35, et la jurisprudence citée).
Sur la demande en annulation partielle de la décision attaquée
40 Au soutien de ses conclusions, la requérante invoque une série de moyens tirés de la violation des formes substantielles et de l’article 253 CE, de la violation du règlement attaqué et de la violation des principes généraux du droit communautaire. Elle excipe, en outre, de l’illégalité du règlement attaqué pour violation des mêmes formes substantielles et principes généraux du droit communautaire, notamment l’obligation de motivation, le droit à un procès équitable et le principe de proportionnalité.
41 Il convient d’examiner tout d’abord le moyen tiré de la violation de l’article 253 CE.
Arguments des parties
42 La requérante soutient que la décision attaquée ne satisfait pas à l’exigence de motivation prévue par l’article 253 CE.
43 En particulier, la décision attaquée se bornerait à faire référence aux critères énoncés en des termes généraux dans le règlement attaqué et dans la position commune 2001/931, sans préciser les éléments de fait spécifiques sur lesquels elle est fondée et sans fournir aucune explication quant aux raisons et aux modalités d’application de ces critères au cas d’espèce. La requérante ne serait, dès lors, pas en mesure de connaître les justifications de la mesure prise ni de défendre ses droits, et le Tribunal ne serait pas en mesure d’exercer son contrôle.
44 Selon la requérante, la gravité des sanctions qui lui sont infligées pour une durée indéterminée et les intérêts en jeu justifiaient au contraire un haut degré de précision de la motivation de la décision de l’inscrire sur la liste litigieuse. Eu égard à l’intérêt majeur de la requérante à connaître les justifications de cette mesure, le Conseil ne pourrait se contenter d’énoncer des généralités telles que la lutte contre le terrorisme ou son financement.
45 Dans la mesure où le Conseil considère qu’il y a lieu de tenir compte également de l’existence d’une décision prise par une autorité nationale compétente, aux fins d’apprécier si la décision attaquée est suffisamment motivée, la requérante ajoute que le Conseil est lui-même tenu de veiller à ce que les intéressés soient informés des raisons qui ont conduit à leur inscription sur la liste litigieuse. Autoriser le Conseil à se dissimuler derrière les États membres priverait l’obligation de motivation de toute signification.
46 La requérante fait observer que sa demande d’accès aux documents sur la base desquels le Conseil a adopté la décision initialement attaquée, introduite au titre du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), a été rejetée sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier et troisième tirets, de ce règlement, au motif que le seul document concerné, à savoir le document « 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP », serait classé « CONFIDENTIEL UE » et que sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et les relations internationales. La demande de la requérante visant à ce que le Conseil reconsidère sa position aurait été rejetée pour le même motif et, en outre, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, au motif que la divulgation du document en question porterait également atteinte à la protection des procédures juridictionnelles. La requérante invoque, à cet égard, une violation du principe de transparence énoncé à l’article 255, paragraphe 2, CE et dans le règlement n° 1049/2001, qui aggraverait la violation de l’article 253 CE alléguée dans le cadre du présent recours.
47 Dans sa réplique, la requérante relève par ailleurs une contradiction entre cette motivation des décisions de refus d’accès au document en question et les explications données par le Conseil dans son mémoire en défense, desquelles il ressortirait que le seul élément justifiant l’inscription de la requérante sur la liste litigieuse est un document public, à savoir l’ordonnance du juge des référés du 3 juin 2003 (voir point 20 ci-dessus). La motivation invoquée par le Conseil serait donc confuse et incohérente.
48 Dans leurs écritures, le Conseil et le Royaume des Pays-Bas reconnaissent que la décision attaquée, qui consiste en une simple liste mise à jour des personnes et entités visées par le règlement attaqué, ne comporte pas elle-même un exposé des motifs détaillé. Il ressortirait toutefois clairement de son visa et de ses considérants que cette décision d’application se fonde sur ledit règlement, dont l’article 2, paragraphe 3, fixerait les critères régissant l’inscription des personnes sur la liste litigieuse, et dont l’article 1er, paragraphe 4, définirait l’acte de terrorisme, par renvoi à l’article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931. Par ailleurs, le préambule du règlement attaqué énoncerait clairement l’objectif des mesures qu’il prévoit, à savoir la lutte contre toute forme de financement des activités terroristes. Il y serait également fait mention de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, qui énoncerait elle-même les motifs justifiant les mesures imposées aux États membres des Nations unies. Le règlement attaqué devrait de surcroît être lu en combinaison avec la position commune 2001/931, dans laquelle figureraient d’autres éléments pertinents.
49 Considérés ensemble, les actes attaqués satisferaient ainsi à l’obligation de motivation prévue par l’article 253 CE, tel qu’interprété par la jurisprudence. À cet égard, le Conseil et le Royaume des Pays-Bas soulignent qu’il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents et qu’il y a lieu de tenir compte du contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Le degré de précision de la motivation d’une décision devrait également être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles elle doit intervenir (arrêts de la Cour du 1er décembre 1965, Schwarze, 16/65, Rec. p. 1081, 1096, et du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, C‑350/88, Rec. p. I‑395, points 15 et 16). Or, selon le Conseil, il n’aurait pas été possible de communiquer, pour chaque personne, groupe ou entité devant être inscrits sur la liste litigieuse, les éléments factuels précis sur lesquels il a fondé sa décision.
50 Le Royaume des Pays-Bas ajoute que, dans l’arrêt du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission (T‑199/99, Rec. p. II‑3731, point 45), le Tribunal a dit pour droit que la Commission pouvait légitimement se fonder sur les constatations circonstanciées faites par les autorités nationales et qu’elle n’était pas tenue de procéder à une nouvelle enquête. Cette règle devrait, selon cet État membre, s’appliquer également au Conseil dans les circonstances de l’espèce.
51 Quant à l’argument de la requérante résumé au point 45 ci-dessus, le Conseil considère qu’il procède d’une confusion entre la question de la motivation de la décision attaquée et celle du respect des droits de la défense. Le Conseil soutient, à cet égard, qu’il y a lieu d’établir une distinction entre, d’une part, l’obligation de motivation, dont l’objectif serait de permettre au Tribunal d’exercer un contrôle juridictionnel approprié et à l’intéressé de défendre ses droits, et, d’autre part, la question de savoir si la requérante avait un droit à être entendue avant l’adoption de la décision attaquée.
52 De même, s’agissant des arguments de la requérante résumés aux points 46 et 47 ci-dessus, le Conseil estime qu’il y a lieu d’établir une distinction claire entre les règles régissant l’accès du public aux documents détenus par les institutions et les principes relatifs au respect des droits de la défense. Lesdites règles n’auraient pas pour objet de garantir aux personnes un « procès équitable » dans le cadre de l’adoption d’une décision mettant en œuvre un acte législatif tel que le règlement attaqué.
Appréciation du Tribunal
53 Dans l’arrêt OMPI (point 109), le Tribunal a jugé que, en principe, la garantie afférente à l’obligation de motivation prévue par l’article 253 CE est pleinement applicable dans le contexte de l’adoption d’une décision de gel des fonds au titre du règlement attaqué. Ce principe n’a été remis en cause par aucune des parties à la présente procédure.
54 Dans le même arrêt OMPI (point 151 et, par renvoi, points 116, 125 et 126), le Tribunal a déduit de ce principe, interprété à la lumière de la jurisprudence, que la motivation d’une décision initiale de gel des fonds visée à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 doit au moins faire état, de façon spécifique et concrète, des raisons pour lesquelles le Conseil considère, au vu des informations précises ou des éléments de dossier dont il dispose, qu’une décision répondant à la définition donnée audit paragraphe 4 a été prise à l’égard de l’intéressé par une autorité compétente d’un État membre, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de la Communauté ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’y opposent, et sous réserve également de la possibilité de publier une version non confidentielle de cette décision au Journal officiel, conformément à ce qui est dit au point 147 du même arrêt. La motivation d’une telle décision doit indiquer de surcroît les raisons pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure. Par ailleurs, la motivation d’une décision subséquente de gel des fonds visée à l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 doit, sous les mêmes réserves, indiquer les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, après réexamen, que le gel des fonds de l’intéressé reste justifié, le cas échéant sur la base de nouveaux éléments d’information ou de preuve. À cet égard, il convient d’ajouter, en réponse à un argument avancé par le Conseil à l’audience, que, lorsque les motifs d’une telle décision subséquente sont essentiellement les mêmes que ceux déjà invoqués à l’occasion de l’adoption d’une précédente décision, une simple déclaration à cet effet peut suffire, en particulier lorsque l’intéressé est un groupe ou une entité.
55 En l’espèce, force est de constater que ni les décisions initialement attaquées ni la décision attaquée ne satisfont à l’exigence de motivation ainsi délimitée, dès lors qu’elles se bornent à exposer, dans leur considérant 2, qu’il est « souhaitable » ou qu’il a été « décidé » d’adopter une liste actualisée des personnes, groupes et entités auxquels s’applique le règlement attaqué.
56 Cette constatation n’est pas remise en cause par la thèse, avancée par le Conseil et le gouvernement intervenant à l’audience, selon laquelle une motivation spécifique et concrète n’aurait pas été nécessaire en l’espèce, dès lors que la requérante était, selon ces parties, parfaitement informée de ce que la décision initialement attaquée avait été adoptée, le 27 juin 2003, à la suite et au vu de la seule ordonnance du juge des référés du 3 juin 2003. Selon le Conseil et le Royaume des Pays-Bas, cette situation distinguerait les faits de l’espèce de ceux en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt OMPI.
57 Non seulement cette thèse repose sur de simples spéculations quant à l’état d’information qui aurait été celui de la requérante, mais elle est fondée sur la prémisse erronée qu’il existait un lien clair et dénué d’ambiguïté entre le prononcé de l’ordonnance du juge des référés et l’adoption de la décision initialement attaquée.
58 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle de légalité. Certes, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt OMPI, point 141, et la jurisprudence citée).
59 Or, en l’espèce, ainsi qu’il a été exposé au point 17 ci-dessus, l’exposé des motifs du Sanctieregeling indiquait que celui-ci avait été adopté dans l’attente de l’adoption d’une décision communautaire à l’encontre de la requérante, sur la base d’indices de transferts de fonds opérés par celle-ci à destination d’organisations qui soutiennent le terrorisme au Moyen-Orient, et qu’il serait abrogé dès l’entrée en vigueur de cette décision. Il semble ainsi que le ministre des Affaires étrangères néerlandais ait considéré, au moment de son adoption, que le Sanctieregeling constituait en lui-même une décision d’une autorité nationale compétente, au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, permettant au Conseil d’adopter la décision initialement attaquée.
60 Dans ces conditions, et eu égard à la jurisprudence citée au point 58 ci‑dessus, la seule circonstance que la requérante a eu connaissance de l’ordonnance du juge des référés ne suffit pas à pallier l’absence de motivation de la décision initialement attaquée. En particulier, compte tenu des termes employés par le ministre des Affaires étrangères néerlandais dans le Sanctieregeling, et à défaut de toute motivation figurant explicitement dans la décision initialement attaquée, la requérante n’a pas été mise en mesure de comprendre, de façon claire et non équivoque, le raisonnement au terme duquel le Conseil a considéré que les conditions de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué étaient satisfaites en l’espèce. Elle n’a notamment pas été en mesure de comprendre si le Conseil entendait se fonder sur le Sanctieregeling lui‑même, sur l’ordonnance du juge des référés ou sur une éventuelle autre décision dont elle n’aurait pas eu connaissance.
61 L’état d’incertitude dans lequel la requérante s’est au contraire trouvée, quant aux motifs spécifiques et concrets de son inscription sur la liste litigieuse, a été aggravé par la réponse apportée, dès avant l’introduction du présent recours, à sa demande d’accès à l’ensemble des documents utilisés par le Conseil avant l’adoption de la décision initialement attaquée. Cette demande, formée au titre du règlement n° 1049/2001, présentée dès le 26 août 2003, a été rejetée par décision du secrétaire général du Conseil du 5 septembre 2003, notifiée le même jour à la requérante, au motif que le seul document concerné, à savoir le document « 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP », serait classé « CONFIDENTIEL UE » et que sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et les relations internationales.
62 S’il y a certes lieu d’établir, comme le souligne le Conseil, une distinction claire entre les règles régissant l’accès du public aux documents détenus par les institutions et les principes relatifs au respect des droits de la défense ou à l’obligation de motivation, il n’en demeure pas moins que, en l’espèce, les motifs de la décision de refus d’accès aux documents du Conseil ont pu amener la requérante à exclure, en toute bonne foi, l’hypothèse selon laquelle la décision initialement attaquée, qui est fondée, selon ces motifs, sur un document classé « CONFIDENTIEL UE », avait été adoptée au vu de la seule ordonnance du juge des référés, qui est un acte officiel en principe accessible au public. À tout le moins, il ne saurait être inféré de ce contexte que la requérante « devait nécessairement savoir » que la décision initialement attaquée avait été adoptée au vu de cette seule ordonnance.
63 Il ressort, du reste, de la requête que la requérante n’a pas établi de lien clair et univoque entre l’ordonnance du juge des référés et la décision initialement attaquée. Ainsi, dans le cadre de son second moyen, la requérante a soutenu, à titre principal, que, contrairement à l’article 2, paragraphe 3, du règlement attaqué et à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, la décision initialement attaquée avait été adoptée en l’absence de toute information précise ou d’élément de dossier montrant qu’une décision aurait été prise à son égard par une autorité compétente, judiciaire ou équivalente. Elle a de surcroît fait valoir qu’elle avait été inscrite sur la liste litigieuse sur la base d’éléments de dossiers confidentiels des services de sécurité fournis par le gouvernement néerlandais, sans que ces éléments aient été contrôlés par une autorité compétente et sans qu’elle ait jamais été accusée d’avoir commis une infraction pénale ou même que des investigations relatives à un acte terroriste, ou à la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, aient été menées. La requérante a également mentionné, dans sa requête, la possibilité que la décision initialement attaquée ait été adoptée par le Conseil sur la base de renseignements différents de ceux, examinés par le juge des référés, sur la base desquels le Sanctieregeling avait été adopté.
64 En l’absence de toute indication, dans la décision attaquée, des motifs spécifiques et concrets qui la justifient, la requérante n’a donc pas été mise en mesure de faire fruit de son recours devant le Tribunal, compte tenu des rapports qui existent entre la garantie qui découle de l’obligation de motivation et celle du droit à un recours juridictionnel effectif (arrêt OMPI, point 89). En particulier, la requérante n’a pas été mise en mesure de contester fermement, dès l’introduction du présent recours, le point de vue du Conseil selon lequel l’ordonnance du juge des référés satisfaisait à la définition de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, contestation qu’elle n’a pu formuler qu’à titre de simple hypothèse dans sa requête et qu’elle n’a réellement développée en pleine connaissance de cause qu’au stade de sa réplique, dans le cadre du moyen tiré de la violation du règlement attaqué et de la position commune 2001/931.
65 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, l’absence de motivation ne saurait être régularisée par le fait que l’intéressé apprend les motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge communautaire (voir arrêt OMPI, point 139, et la jurisprudence citée). En effet, la possibilité de régulariser l’absence totale de motivation après la formation d’un recours porterait atteinte aux droits de la défense, puisque le requérant disposerait uniquement de la réplique pour présenter ses moyens à l’encontre de la motivation dont il ne prendrait connaissance qu’après l’introduction de la requête. Le principe d’égalité des parties devant le juge communautaire s’en trouverait ainsi affecté (voir arrêt OMPI, points 139 et 165, et la jurisprudence citée).
66 Les considérations qui précèdent ne peuvent qu’entraîner l’annulation de la décision attaquée, dans la mesure où elle concerne la requérante, sans qu’il soit dès lors besoin de se prononcer sur les autres moyens et arguments du recours.
67 Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande visant à entendre déclarer illégal, au titre de l’article 241 CE, le règlement attaqué.
Sur les dépens
68 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
69 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision 2006/379/CE du Conseil, du 29 mai 2006, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et abrogeant la décision 2005/930/CE, est annulée dans la mesure où elle concerne Stichting Al‑Aqsa.
2) Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande visant à entendre déclarer illégal, au titre de l’article 241 CE, le règlement n° 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001.
3) Le Conseil est condamné à supporter, outre ses propres dépens, les dépens de Stichting Al‑Aqsa.
4) Le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 juillet 2007.