OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑556/10
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/440/EWG – Rozwój kolei wspólnotowych – Dyrektywa 2001/14/WE – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej – Artykuł 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Zarządca infrastruktury – Niezależność w pełnieniu funkcji podstawowych – Struktura holdingu – Artykuł 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 – Ustalanie opłat na bazie kosztów bezpośrednich – Pobieranie opłat – Koszty bezpośrednie – Koszty całkowite – Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Brak mechanizmu zachęcającego do obniżania kosztów – Artykuł 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 i art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440 – Organ kontrolny – Kompetencje
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG(2), zmienionej dyrektywą 2001/12/WE(3) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”), oraz załącznika II do niej, art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE(4), zmienionej dyrektywą 2004/49/WE(5) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”), art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, a także art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 w związku z art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440. Republika Federalna Niemiec wnosi o oddalenie skargi Komisji.
2. Niniejsza sprawa należy do szeregu skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(6) wniesionych przez Komisję w latach 2010 i 2011 i dotyczących stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw 91/440 i 2001/14, zwłaszcza w zakresie sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury, czyli do sieci kolejowej. Skargi te są bezprecedensowe, ponieważ Trybunał po raz pierwszy może wypowiedzieć się na temat liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, a w szczególności dokonać wykładni aktów prawnych z tzw. pierwszego pakietu kolejowego.
3. Co się tyczy pierwszego zarzutu dotyczącego niezależności w pełnieniu podstawowych funkcji, wydaje mi się, że problemy prawne dotyczące prawa Unii w tej sprawie są odpowiednio takie same jak te w sprawie C‑555/10 Komisja przeciwko Austrii, ponieważ obydwa państwa członkowskie przyjęły model holdingu, w którym podstawowe funkcje zarządcy infrastruktury zostały przekazane oddzielnej spółce w grupie spółek obejmującej również przedsiębiorstwa kolejowe. Z tego względu argumentacja prawna przedstawiona w mojej opinii we wskazanej sprawie ma również zastosowanie do niniejszej sprawy pomimo pewnych różnic w przepisach krajowych, dotyczących w szczególności grup spółek.
4. Natomiast pozostałe zarzuty przedstawione przez Komisję mają charakter bezprecedensowy w stosunku do pozostałych skarg o uchybienie zobowiązaniom państw członkowskich.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
5. Motyw czwarty dyrektywy 91/440 stanowi:
„przyszłe funkcjonowanie i efektywne działanie systemu kolei może stać się łatwiejsze, jeżeli dokona się rozróżnienia między świadczeniem usług transportowych oraz administrowaniem infrastrukturą; w tej sytuacji niezbędne jest odrębne zarządzanie tymi dwiema działalnościami i odrębna rachunkowość”.
6. Artykuł 6 ust. 1–3 dyrektywy 91/440 przewiduje:
„1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby oddzielny rachunek zysków i strat oraz bilans były prowadzone i publikowane, z jednej strony dla działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych przez przedsiębiorstwa kolejowe, a z drugiej strony dla działalności gospodarczej związanej z zarządzaniem infrastrukturą kolejową. Fundusze publiczne wypłacane na jeden z tych dwóch zakresów działalności nie mogą być przenoszone na drugi z nich.
Rachunkowość dla tych dwóch zakresów działalności jest prowadzona w sposób, który odzwierciedla ten zakaz.
2. Państwa członkowskie mogą zastrzec, że ten rozdział wymaga organizacji odrębnych działów w ramach jednego przedsiębiorstwa lub że infrastruktura zarządzana jest przez osobny podmiot.
3. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienionej w załączniku II były powierzane organom lub firmom, które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty.
Państwa członkowskie mogą jednakże nadać przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu organowi prawo do pobierania opłat oraz odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową, tj. inwestycje, utrzymanie oraz fundusze”.
7. Artykuł 10 ust. 7 dyrektywy Rady 91/440 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów wspólnotowych i krajowych dotyczących polityki konkurencji i instytucji odpowiedzialnych w tym zakresie organ regulujący powołany na podstawie art. 30 dyrektywy 2000/14/WE lub jakikolwiek inny organ korzystający z takiego samego stopnia niezależności, monitoruje konkurencję na rynku przewozów kolejowych w tym, rynku towarowego transportu kolejowego.
Organ ten zostanie powołany zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 wspomnianej dyrektywy. Każdy ubiegający się lub zainteresowana strona może złożyć zażalenie na ten organ, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminująco lub został pokrzywdzony w jakikolwiek inny sposób. Na podstawie skargi i, gdzie to właściwe, z własnej inicjatywy organ regulacyjny przy pierwszej okazji podejmie decyzję w sprawie podjęcia właściwych środków do celów skorygowania niepożądanego rozwoju sytuacji na tych rynkach. Dla zapewnienia koniecznej możliwości kontroli sądowej i niezbędnej współpracy między krajowymi organami regulującymi art. 30 ust. 6 i art. 31 wspomnianej dyrektywy stosuje się w tym kontekście”.
8. Załącznik II do dyrektywy 91/440 zawiera wykaz podstawowych funkcji, o których mowa w art. 6 ust. 3:
„– przygotowanie i podejmowanie decyzji związanych z przyznawaniem licencji przedsiębiorstwom kolejowym, w tym przyznawanie licencji indywidualnych,
– podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów,
– podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę,
– monitorowanie wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganych przy świadczeniu określonych usług”.
9. W motywach 7, 11, 16, 20, 21, 25, 32–40, 42 i 44 dyrektywy 2001/14 określono następujące jej cele:
„(7) Zachęcanie do optymalnego wykorzystania infrastruktury kolejowej doprowadzi do zmniejszenia kosztów transportu dla społeczeństwa.
[…]
(11) Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na równy i niedyskryminujący dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw i dążyć do możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący.
[…]
(16) Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na uczciwą konkurencję przy wykonywaniu przewozów kolejowych.
[…]
(20) Jest pożądane przyznanie zarządcom infrastruktury pewnego stopnia elastyczności, aby umożliwić im osiągnięcie bardziej efektywnego wykorzystania sieci infrastruktury.
(21) Systemy alokacji infrastruktury i pobierania opłat mogą wymagać wzięcia pod uwagę tego, że różne części składowe kolejowej sieci infrastruktury mogły być zaprojektowane z myślą o różnych głównych użytkownikach.
[…]
(25) Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej infrastruktury muszą uwzględnić skutki coraz pełniejszego wykorzystania zdolności przepustowej infrastruktury i w końcu powstania jej niedoboru.
[…]
(32) Jest ważne, aby minimalizować wypaczenia konkurencji, które mogą powstać albo między infrastrukturami kolejowymi, albo między gałęziami transportu z powodu znacznych różnic w zasadach pobierania opłat.
(33) Jest pożądane, żeby określić te części składowe usług dotyczących infrastruktury, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia operatorowi świadczenia danej usługi i które powinny być zapewnione w zamian za minimalne opłaty za dostęp.
(34) Inwestowanie w infrastrukturę kolejową jest pożądane, a systemy pobierania opłat za infrastrukturę powinny stwarzać zachęty dla zarządców infrastruktury do prowadzenia odpowiednich inwestycji, jeżeli są one atrakcyjne ekonomicznie.
(35) Każdy system pobierania opłat będzie wysyłać sygnały ekonomiczne do użytkowników. Jest ważne, żeby te sygnały dla przedsiębiorstw kolejowych były spójne i prowadziły je do podejmowania racjonalnych decyzji.
(36) Aby umożliwić ustanowienie właściwych i uczciwych wielkości opłat za infrastrukturę, zarządcy infrastruktury muszą rejestrować i ustalać wycenę swojego majątku oraz opracować jasne przedstawienie współczynników kosztowych eksploatacji infrastruktury.
(37) Pożądane jest zapewnienie uwzględnienia kosztów zewnętrznych przy podejmowaniu decyzji transportowych.
(38) Ważne jest zapewnienie, żeby opłaty za przewozy międzynarodowe były takie, żeby pozwalały na zaspokojenie potrzeb rynku; w rezultacie pobieranie opłat za infrastrukturę powinno być ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony w wyniku prowadzenia przewozów pociągami.
(39) Ogólna wielkość odzysku kosztów w drodze opłat za infrastrukturę wpływa na wielkość udziału państwa; państwa członkowskie mogą wymagać różnej wielkości ogólnego odzysku kosztów w drodze opłat, w tym podwyżek lub stopy zwrotu, którą rynek może wytrzymać, a zbilansowanie odzysku kosztów – w skali konkurencyjności międzygałęziowej przewozów towarowych. Jednak każdy system pobierania opłat za infrastrukturę powinien umożliwiać przewozy, dzięki którym można co najmniej pokryć koszty dodatkowe ponoszone w celu korzystania z sieci kolejowej.
(40) Określona infrastruktura transportowa stanowi naturalny monopol. Dlatego jest konieczne stwarzanie zarządcom infrastruktury zachęt do zmniejszenia kosztów i efektywnego zarządzania infrastrukturą pozostającą w ich dyspozycji.
[…]
(42) Ulgi, które są udzielane przedsiębiorstwom kolejowym, muszą odnosić się do faktycznie osiąganych oszczędności kosztów administracyjnych; ulgi mogą być także stosowane, aby promować efektywne wykorzystanie infrastruktury.
[…]
(44) Alokacja zdolności przepustowej jest związana z pewnym kosztem dla zarządcy infrastruktury, który powinien zostać pokryty”.
10. Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Jeżeli zarządca infrastruktury w swej formie prawnej, organizacji lub funkcjach podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje te, opisane w niniejszym rozdziale inne niż zbieranie opłat, będą wykonywane przez organ pobierający opłaty, który jest prawnie, organizacyjnie i decyzyjnie niezależny od przedsiębiorstw kolejowych”.
11. Artykuł 6 dyrektywy 2001/14 stanowi, że:
„1. Państwa członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę.
Bez uszczerbku dla realizacji ewentualnego długofalowego celu, jakim jest pokrycie przez użytkownika kosztów infrastruktury we wszystkich gałęziach transportu na podstawie uczciwej, niedyskryminującej konkurencji między różnymi gałęziami, jeżeli transport kolejowy jest w stanie konkurować z pozostałymi gałęziami transportu w ogólnych ramach pobierania opłat zgodnie z art. 7 i 8, państwo członkowskie może wymagać od zarządcy infrastruktury zbilansowania zestawienia rachunkowego bez finansowania ze strony państwa.
2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
3. Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było prowadzone albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmujące[j] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami.
[…]
5. Metoda rozliczenia kosztów zostanie ustalona. Państwa członkowskie mogą wymagać uprzedniego zatwierdzenia w tej sprawie. Metoda ta powinna być od czasu do czasu uaktualniana stosownie do najlepszej praktyki międzynarodowej”.
12. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 lub art. 8, opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”.
13. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„W celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać”.
14. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 dyrektywy 2001/14:
„1. Państwa członkowskie mogą ustalić pewne ogólne ramy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury, respektując jednak niezależność zarządzania przewidzianą w art. 4 dyrektywy 91/440/EWG. Określone zasady alokacji zdolności przepustowej zostaną ustalone. Zarządca infrastruktury będzie wykonywać procesy przydziału zdolności przepustowej. W szczególności, zarządca infrastruktury zapewni, żeby zdolność przepustowa infrastruktury była przydzielana na sprawiedliwych i niedyskryminujących zasadach oraz zgodnie z prawem Wspólnoty.
2. Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, [funkcje określone] w ust. 1 i działania opisane w tym rozdziale będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny w swojej formie prawnej, organizacji i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego”.
15. Artykuł 30 dyrektywy 2001/14 przewiduje:
„Organ kontrolny
1. […] państwa członkowskie powołują organ kontrolny. […] Organ ten będzie funkcjonować zgodnie z zasadami przedstawionymi w tym artykule, na mocy którego funkcje odwoławcze i kontrolne mogą być przypisywane odrębnym organom.
2. Wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym:
[…]
3. Organ kontrolny może zapewnić, żeby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem II i były niedyskryminujące […].
4. Organ kontrolny będzie upoważniony do żądania odpowiednich informacji od zarządcy infrastruktury, wnioskodawców i wszelkich włączonych do sprawy stron trzecich w ramach zainteresowanego państwa członkowskiego, które muszą być dostarczone bez nadmiernej zwłoki.
5. Organ kontrolny ma obowiązek podjęcia decyzji co do wszelkich skarg oraz podjęcia działań służących naprawie sytuacji w terminie wynoszącym maksymalnie dwa miesiące od otrzymania wszystkich informacji.
Z zastrzeżeniem ust. 6, decyzja organu kontrolnego będzie wiążąca dla wszystkich stron objętych tą decyzją.
[…]”.
B – Prawo krajowe
16. Paragraf 5a ust. 2 Allgemeines Eisenbahngesetz(7) (ustawy ogólnej o kolejach) z dnia 27 grudnia 1993 r., zmienionej ustawą z dnia 29 lipca 2009 r.(8), przewiduje:
„W ramach pełnienia swoich funkcji organy nadzoru kolei mogą podejmować, względem podmiotów związanych przepisami przytoczonymi w § 5 ust. 1, środki niezbędne do zaradzenia stwierdzonym naruszeniom i zapobiegania przyszłym naruszeniom przepisów, o których mowa w § 5 ust. 1”.
17. Paragraf 9a ust. 1 ustawy ogólnej o kolejach stanowi:
„1) Publiczni zarządcy torów kolejowych muszą być niezależni od przedsiębiorstw transportu kolejowego co do formy prawnej, organizacji i w zakresie podejmowania decyzji, o ile dane decyzje dotyczą przydzielania tras pociągów i pobierania opłat. Aby osiągnąć cele, o których mowa w pierwszym zdaniu, należy
1. wydzielić w spółkach kolejowych, które są jednocześnie przedsiębiorstwami transportu kolejowego i zarządcami torów kolejowych, te dwa obszary działalności, tak aby powierzyć każdy z nich jednej lub kilku oddzielnym spółkom;
2. nadać umowom zawartym między zarządcą torów kolejowych a osobami trzecimi formę gwarantującą zarządcy autonomię organizacyjną;
3. zezwolić wyłącznie pracownikom zarządcy torów kolejowych, którzy nie pełnią funkcji w przedsiębiorstwach transportu kolejowego, na podejmowanie decyzji dotyczących rozkładu jazdy, przydzielania tras i pobierania opłat;
4. uznawać za niedozwolone instrukcje wydawane przez osoby trzecie zarządcy torów kolejowych lub jego pracownikom w sprawach decyzji dotyczących rozkładu jazdy, przydzielania tras i pobierania opłat;
5. opracować, utrzymać i opublikować w przedsiębiorstwach w rozumieniu § 9 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2 i 3 regulaminy zabraniające osobom trzecim względem zarządcy torów kolejowych wywieranie wpływu na decyzje dotyczące rozkładu jazdy, przydzielania tras i pobierania opłat; w regulaminach należy zwłaszcza określić szczegółowe obowiązki pracowników, aby zapobiec wywieraniu takiego wpływu; zarządcy torów kolejowych mają ponadto obowiązek, na wniosek właściwego organu nadzorczego, przekazać temu organowi nazwisko przedstawiciela odpowiadającego za przestrzeganie regulaminów; każdego roku przedstawiciel ma obowiązek przedstawić organowi nadzorczemu sprawozdanie na temat napotkanych problemów i środków podjętych w celu ich rozwiązania;
6. wyznaczyć poszczególne osoby na stanowiska w radach nadzorczych przedsiębiorstw w rozumieniu § 9 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2 i 3; w ten sposób w radzie nadzorczej zarządcy torów kolejowych nie będą mogli zasiadać członkowie rad nadzorczych przedsiębiorstw w rozumieniu § 9 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2 i 3 ani członkowie personelu tych przedsiębiorstw; przepis ten ma również zastosowanie do pozostałych udziałów spółki dominującej”.
18. Paragraf 14 ust. 4 ustawy ogólnej o kolejach przewiduje:
„Zarządcy torów kolejowych muszą wyznaczyć opłaty zgodnie z postanowieniem przyjętym na podstawie § 26 ust. 1 pkt 6 i 7, w sposób rekompensujący koszty poniesione przez nich w związku ze świadczeniem usług regulaminowych w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze, powiększone o wskaźnik rentowności, jeżeli rynek na to pozwala. W ten sposób zarządcy mogą doliczać dodatkowe kwoty do kosztów związanych ze świadczeniem usług kolejowych, przy czym można wprowadzić rozróżnienie zarówno na usługi dalekobieżnego kolejowego transportu pasażerskiego, usługi transportu pasażerskiego na krótkich trasach lub towarowe usługi transportowe, jak i na segmenty rynku w ramach usług transportowych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu konkurencyjności, zwłaszcza w obszarze międzynarodowego kolejowego transportu towarów. W danym segmencie rynku poziom opłat nie może jednak przekraczać, w odniesieniu do drugiego zdania, kosztów wynikających bezpośrednio ze świadczenia usług kolejowych powiększonych o wskaźnik rentowności, jeżeli rynek na to pozwala. W postanowieniu przyjętym na podstawie § 26 ust. 1 pkt 6 i 7,
1. można dopuścić odstępstwa od ustalania kwoty opłaty zgodnie ze zdaniem pierwszym, jeżeli koszty zostaną pokryte w inny sposób, lub
2. właściwy organ nadzorczy może zostać uprawniony do zwolnienia wszystkich zarządców torów kolejowych z respektowania wymogów wyznaczonych w zdaniu pierwszym w drodze ogólnej decyzji i po konsultacji z federalną agencją energii elektrycznej, gazu, telekomunikacji, poczty i kolei (organ kontrolny)”.
19. Paragraf 14c ustawy ogólnej o kolejach stanowi:
„(1) W ramach pełnienia swoich funkcji organ kontrolny może podjąć wobec publicznych przedsiębiorstw infrastruktury kolejowej środki niezbędne do zaradzenia stwierdzonym naruszeniom i zapobiegania przyszłym naruszeniom przepisów kolejowych dotyczących dostępu do infrastruktury kolejowej.
(2) Podmioty posiadające prawo dostępu do infrastruktury, publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej i ich pracownicy muszą zapewnić organowi kontrolnemu i jego przedstawicielom, w ramach wykonywanych zadań,
1. dostęp do pomieszczeń handlowych i instalacji w godzinach, w których są zazwyczaj otwarte oraz
2. możliwość konsultacji ksiąg, dokumentów handlowych, plików i innych dokumentów oraz zapisywania ich na odpowiednich nośnikach informatycznych.
(3) Podmioty posiadające prawo dostępu do infrastruktury, publiczne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej i ich pracownicy muszą dostarczyć organowi kontroli i jego przedstawicielom
1. wszelkie informacje,
2. wszelkie dowody,
3. wszelkie środki i wszelkie usługi pomocnicze niezbędne do wypełniania ich zadań.
Przepis ten ma również zastosowanie do negocjacji, zakończonych lub w toku, dotyczących kwoty opłat za użytkowanie infrastruktury i innych opłat. Przekazywane informacje muszą być dokładne i sporządzone w dobrej wierze. Każda osoba, która ma obowiązek dostarczyć informacje, może odmówić udzielenia odpowiedzi na pytania, jeżeli odpowiedź naraziłaby ją lub jednego z członków wymienionych w § 383 ust. 1 pkt 1–3 kodeksu postępowania cywilnego na ryzyko postępowania karnego lub postępowania w sprawie naruszenia o charakterze administracyjnym.
(4) Na mocy niniejszej ustawy organ kontrolny może wydawać nakazy zgodnie z przepisami regulującymi wykonywanie środków administracyjnych. Kara może wynosić do 500 000 EUR”.
20. Paragraf 1 umowy dotyczącej kontroli i przenoszenia zysków zawartej w dniu 1 czerwca 1999 r. między Deutsche Bahn AG (zwaną dalej „DB”) a Deutsche Bahn Netz AG (zwaną dalej „DB Netz”), w brzmieniu wynikającym z umowy zmieniającej z dnia 2 maja 2005 r., stanowi:
„Paragraf 1 Zarządzanie DB Netz […]
Nie wprowadza się odstępstwa od zasady niezależności prawnej i organizacyjnej DB Netz […] w kwestii decyzji dotyczących rozkładu jazdy, przydziału tras i pobierania opłat. DB […] nie wyda żadnych instrukcji podważających tę zasadę”.
21. Zgodnie z § 4 regulaminu zarządu DB Netz, zmienionego ze skutkiem od dnia 9 maja 2005 r.:
„Paragraf 4 Podejmowanie decyzji
[…]
3. Członkowie zarządu pełniący funkcje w przedsiębiorstwach transportu kolejowego powiązanych z DB Netz […] lub w przedsiębiorstwach powiązanych z tymi przedsiębiorstwami nie biorą udziału w głosowaniu podczas wydawania decyzji dotyczących rozkładu jazdy, przydzielania tras i pobierania opłat. Osoby takie nie mogą również uczestniczyć w przygotowywaniu takich decyzji”.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi oraz postępowanie przed Trybunałem
22. W maju 2007 r. Komisja przesłała władzom niemieckim kwestionariusz w celu sprawdzenia, w jaki sposób Republika Federalna Niemiec transponowała dyrektywy z pierwszego pakietu kolejowego. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na kwestionariusz pismem z dnia 25 września 2007 r. i dodatkowo pismem z dnia 14 grudnia 2007 r.
23. W piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. Komisja wskazała na rozbieżności między niemieckimi przepisami kolejowymi a dyrektywami 91/440, 95/18/WE(9) i 2001/14 oraz wezwała Republikę Federalną Niemiec do usunięcia uchybienia i dostosowania się do rzeczonych dyrektyw. W piśmie z dnia 22 października 2008 r. zainteresowane państwo członkowskie przesłało odpowiedź na to wezwanie.
24. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zarzuciła temu państwu nowe naruszenia dyrektywy 2001/14 w związku z dyrektywą 91/440, dotyczące pobierania opłat za infrastrukturę oraz kompetencji niemieckiego organu kontrolnego. Pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na dodatkowe wezwanie.
25. Pismem z dnia 9 października 2009 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, w której zwróciła się do tego państwa członkowskiego o podjęcie środków niezbędnych dla zastosowania się do rzeczonej uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia. Pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na uzasadnioną opinię, kwestionując uchybienia zarzucane przez Komisję.
26. Uznawszy odpowiedź Republiki Federalnej Niemiec za niesatysfakcjonującą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie, która wpłynęła do Trybunału w dniu 26 listopada 2010 r.
27. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 19 maja 2011 r. Republika Czeska i Republika Włoska zostały dopuszczone do postępowania jako interwenienci popierający żądania Republiki Federalnej Niemiec.
28. Komisja, Republika Federalna Niemiec i Republika Włoska były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 maja 2012 r.
IV – Zarzuty i argumenty stron
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego niezależności w pełnieniu funkcji podstawowych
1. Argumenty stron
29. Komisja podnosi, że podmiot, któremu powierzono pełnienie podstawowych funkcji określonych w załączniku II do dyrektywy 91/440, musi być niezależny nie tylko pod względem prawnym, lecz również na płaszczyźnie ekonomicznej od przedsiębiorstwa, które świadczy kolejowe usługi transportowe.
30. W tym względzie Komisja twierdzi, że chociaż art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 nie zawiera wyraźnego wymogu, aby podmiot pełniący funkcje podstawowe był „niezależny” od spółek, które świadczą kolejowe usługi transportowe, zgodnie z orzecznictwem Trybunału termin „przedsiębiorstwo” użyty w tym przepisie należy jednak interpretować w taki sposób, że obejmuje on wszystkie podmioty działające jako „jednostka gospodarcza”, nawet jeżeli są prawnie rozdzielone(10).
31. Komisja twierdzi następnie, że kiedy podstawowe funkcje pełni spółka zależna od holdingu kolejowego, jak w przypadku DB Netz, należy ocenić, w jakim stopniu i na jakich warunkach spółka zależna, która jest jednocześnie zarządcą infrastruktury odpowiedzialnym za pełnienie podstawowych funkcji, może zostać uznana za „niezależną” od przedsiębiorstwa, które świadczy kolejowe usługi transportowe (to jest od holdingu i spółek zależnych od niego, które świadczą transportowe usługi pasażerskie i towarowe), pomimo przynależności do tej samej grupy.
32. Tymczasem Republika Federalna Niemiec nie przewidziała skutecznych mechanizmów gwarantujących niezależność organizacyjną i decyzyjną zarządcy infrastruktury DB Netz i niezależne pełnienie przez niego funkcji podstawowych. Komisja wywnioskowała zatem, że rzeczone państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznika II do niej, a także z art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14.
33. Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że respektowanie obowiązków związanych z niezależnością musi być przedmiotem kontroli ze strony niezależnego organu, na przykład organu regulacyjnego w sektorze kolejowym, lub osoby trzeciej. Konkurenci powinni mieć możliwość złożenia skargi w razie nieprzestrzegania wymogu niezależności. Komisja uważa, że Niemcy nie przestrzegają żadnego z tych dwóch przepisów.
34. Zdaniem Komisji z § 5a ustawy ogólnej o kolejach wynika, że Eisenbahn‑Bundesamt (federalny urząd kolejowy, zwany dalej „EBA”) posiada uprawnienie tylko do wdrażania przepisów dotyczących niezależności, które już istnieją w prawie niemieckim, jak to ma miejsce z przepisami zawartymi w § 9a ustawy ogólnej o kolejach. EBA nie posiada żadnych kompetencji w obszarze przyjmowania środków strukturalnych, takich jak na przykład zmiana struktury organizacyjnej holdingu lub decyzji dotyczących struktury organizacyjnej zarządcy infrastruktury w stosunku do holdingu czy też kompetencji w zakresie wymiany członków kadry kierowniczej, którzy nie spełniają kryterium niezależności, lub zmiany procesów organizacyjnych dotyczących zarządzania funkcjami podstawowymi.
35. W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że powinny istnieć przepisy prawne lub przynajmniej postanowienia umowne gwarantujące niezależność w stosunkach między holdingiem a podmiotem odpowiedzialnym za funkcje podstawowe, podobnie jak między tym podmiotem a innymi przedsiębiorstwami grupy świadczącymi usługi kolejowe lub innymi organami kontrolowanymi przez holding.
36. Komisja podnosi, że § 9a ustawy ogólnej o kolejach, która zawiera przepisy dotyczące niezależności, a także postanowienia regulaminu kolejowej spółki holdingowej widniejące w § 1 ust. 3 umowy dotyczącej kontroli i przenoszenia zysków, które zakazują DB wydawania instrukcji podważających niezależność prawną i organizacyjną DB Netz co do podejmowania decyzji w sprawie rozkładu jazdy, przydzielania tras i pobierania opłat, są środkami ochronnymi, które same w sobie nie wystarczą do zagwarantowania niezależności funkcji podstawowych, uniknięcia konfliktów interesów i uwolnienia organu pełniącego podstawowe funkcje spod kontroli holdingu.
37. W trzeciej kolejności Komisja uważa, że członkowie zarządu holdingu i inne przedsiębiorstwa holdingu nie mogą wchodzić w skład zarządu podmiotu odpowiedzialnego z funkcje podstawowe.
38. Komisja twierdzi w istocie, że byłoby trudno uznać, iż zarząd podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe jest niezależny od zarządu holdingu w zakresie podejmowania decyzji, skoro w skład obydwu zarządów wchodzą te same osoby. Komisja zauważa, że żaden przepis prawny nie zabrania takiej sytuacji.
39. W czwartej kolejności żaden przepis nie zabrania administratorom podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe i kadrze kierowniczej zajmującej się funkcjami podstawowymi zajmowania stanowisk kierowniczych w holdingu lub w innych organach kontrolowanych przez holding przez rozsądny okres po opuszczeniu rzeczonej jednostki.
40. Tego rodzaju przepisy nie istnieją w Niemczech, a w praktyce wiele osób z kierownictwa DB Netz przechodzi do holdingu lub do innych spółek zależnych.
41. W piątej kolejności Komisja podnosi, że zarząd podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe powinien być powoływany zgodnie z wyraźnie określonymi warunkami, wraz z zobowiązaniami prawnymi gwarantującymi całkowitą niezależność zarządu w podejmowaniu decyzji. Powoływanie i odwoływanie zarządu powinno podlegać kontroli niezależnego organu.
42. W szóstej kolejności Komisja podnosi, że podmiot odpowiedzialny za funkcje podstawowe musi posiadać własnych pracowników i znajdować się w oddzielnych pomieszczeniach lub w pomieszczeniach z zabezpieczonym dostępem. Regulamin lub umowy pracy powinny zawierać wyraźne postanowienia, że kontakty z holdingiem i pozostałymi spółkami kontrolowanymi przez holding ograniczają się do oficjalnych informacji powiązanych z pełnieniem funkcji podstawowych. Dostęp do systemów informacyjnych powinien być chroniony w sposób zapewniający niezależność funkcji podstawowych.
43. Rząd niemiecki podnosi, że art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 nie wymagają pełnej niezależności ekonomicznej, lecz po prostu niezależności zarządcy infrastruktury co do formy prawnej, organizacji i w zakresie podejmowania decyzji, i to w ramach wydawania niektórych wyraźnie określonych decyzji, takich jak przydział tras i pobieranie opłat za infrastrukturę kolejową zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 w związku z załącznikiem II do tej dyrektywy.
44. Rząd niemiecki utrzymuje, że kryteria oceny dowodu niezależności przewidziane w załączniku 5 do dokumentu roboczego służb Komisji SEC (2006) 530(11) nie są zbieżne z wiążącymi przepisami istotnymi w tej sprawie, które zostały określone w art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, w załączniku II do dyrektywy 91/440, a także w art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14. Ponadto dokument ten nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i nie stanowi wiążącego aktu prawnego. Nie może być zatem wykorzystany w ramach niniejszego postępowania.
45. Jeżeli chodzi w pierwszej kolejności o kontrolę sprawowaną przez niezależny organ, rząd niemiecki uważa, że zgodnie z ustawą ogólną o kolejach EBA ma w szczególności możliwość podejmowania środków niezbędnych do zaradzenia stwierdzonym naruszeniom i zapobiegania przyszłym naruszeniom tej ustawy i naruszeniom przepisów wykonawczych. EBA może również nakazać wprowadzenie zmian dotyczących stosunku prawnego między zarządcą infrastruktury a holdingiem, zwłaszcza w kwestiach związanych z organizacją grupy, jeżeli zmiany te będą służyć zagwarantowaniu niezależności funkcji wymienionych w ustawie ogólnej o kolei.
46. Rząd niemiecki podnosi również, że EBA ma obowiązek rozpatrywać skargi w ramach przysługującej mu swobody uznania. Natomiast prawo dochodzenia przez konkurenta na drodze sądowej interwencji EBA z powodu domniemanego naruszenia postanowień dotyczących rozdziału prawnego nie występuje, co do zasady, w niemieckim systemie administracyjnej ochrony praw indywidualnych, w ramach którego można zgłosić samo naruszenie podmiotowych praw publicznych, jednak obywatel nie ma możliwości wszczęcia postępowania w celu uzyskania obiektywnego stosowania prawa.
47. Ustawa ogólna o kolejach przyznaje natomiast konkurentom skuteczne środki zapewnienia ochrony praw indywidualnych. Konkurenci mogą zatem domagać się interwencji Bundesnetzagentur (agencji federalnej ds. sieci), jeśli uznają, że w wyniku decyzji przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej naruszone zostało ich prawo do niedyskryminującego dostępu do infrastruktury. Interesy konkurentów, a pośrednio interesy konkurencji, są więc uwzględniane.
48. W drugiej kolejności rząd niemiecki podnosi, że przepisy § 9a ustawy ogólnej o kolejach całkowicie spełniają wynikające z prawa unijnego wymogi w kwestii niezależności między holdingiem a podmiotem odpowiedzialnym za pełnienie funkcji podstawowych. Podkreśla on, że rozdział istnieje na płaszczyźnie księgowej, operacyjnej, a wreszcie na płaszczyźnie prawa spółek, co daje gwarancję wymaganej niezależności.
49. W trzeciej kolejności rząd niemiecki utrzymuje, że Komisja nie opiera się na żadnym przepisie dyrektyw, stwierdzając, że członkowie zarządu holdingu i innych przedsiębiorstw holdingu nie mogą być członkami zarządu podmiotu odpowiedzialnego za pełnienie funkcji podstawowych.
50. Uważa on, że umowa dotycząca kontroli i przenoszenia zysków oraz regulamin zarządu DB Netz gwarantują pełną niezależność decyzyjną, prawną i organizacyjną DB Netz w zakresie decyzji dotyczących przydzielania tras i pobierania opłat za infrastrukturę. Ponadto podwójne mandaty nie stoją w sprzeczności z niezależnością, mając na uwadze, że zgodnie z niemieckim prawem spółek każdy członek zarządu ma obowiązek, nawet w przypadku podwójnego mandatu, bronić interesów spółki, którą konkretnie się zajmuje.
51. W czwartej kolejności, jeżeli chodzi o brak okresów przejściowych, na które powołała się Komisja, rząd niemiecki zauważa, że ani art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, ani art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 nie dostarczają powodów prawnych do stosowania takich okresów przejściowych, które nie są również uzasadnione przepisami Unii z sektora kolei. Porównanie z przepisami mającymi zastosowanie w sektorach energii elektrycznej i gazu również nie jest trafne, ponieważ przepisy te zostały przyjęte dopiero niedawno i nie odnoszą się do sektora kolei.
52. W piątej kolejności rząd niemiecki uważa, że z dyrektyw pierwszego pakietu kolejowego nie wynika, iż powoływanie i odwoływanie członków organów zarządczych powinno podlegać kontroli niezależnego organu, co Komisja próbuje narzucić w drodze analogicznego stosowania przepisów z innych dziedzin, w których – w przeciwieństwie do sektora kolejowego – istnieją wyraźne przepisy dotyczące powoływania.
53. W szóstej kolejności rząd niemiecki podnosi, że organizacja systemów informatycznych DB Netz całkowicie spełnia wymóg niezależności prawnej i organizacyjnej w zakresie kluczowych decyzji w sprawie dostępu do tras i pobierania opłat za infrastrukturę. Dostęp do danych wymaga uzyskania praw dostępu od DB Netz.
54. Rząd włoski wstąpił do sprawy w charakterze interwenienta w celu poparcia argumentów przedstawionych przez rząd niemiecki wyłącznie w związku z kwestiami wynikającymi z pierwszego zarzutu skargi.
55. Rząd włoski przypomina, że przewidziany przez prawodawcę wspólnotowego obowiązek rozdziału funkcji transportu kolejowego od funkcji zarządzania infrastrukturą ma charakter księgowy.
56. Podkreśla on, że w kwestii modelu holdingu stanowisko Komisji jest sprzeczne, gdyż prowadzi do domniemania niezgodności w zakresie, w jakim model jest prawnie uznany, lecz jest zgodny z dyrektywą tylko przy założeniu, że holding nie posiadałby ani nie wykonywałby żadnych uprawnień właściwych dla holdingu.
57. Zamiarem prawodawcy nie było wprowadzenie obowiązku rozdzielenia struktur własności lub systemów organizacyjnych mających podobne skutki, jeśli chodzi o autonomię zarządzania, lecz respektowanie i zagwarantowanie państwom członkowskim i zainteresowanym przedsiębiorstwom swobody uznania przy przyjmowaniu różnych modeli organizacyjnych.
58. Zarówno w świetle tekstu, jak i celu uregulowań rząd włoski nie zgadza się z Komisją, że funkcje podstawowe powinny być powierzane podmiotom zewnętrznym w stosunku do grupy, do której należy dane przedsiębiorstwo kolejowe.
2. Analiza zarzutu pierwszego
59. Jak stwierdziłem w mojej opinii w sprawie C‑555/10 Komisja przeciwko Austrii, nie można uznać, że obowiązek niezależności organu pełniącego funkcje podstawowe, przewidziany w art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, a także w art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, rodzi obowiązek przyjęcia przez państwa członkowskie stosujące model holdingu, którego zgodność z tymi wymogami nie została jako taka zakwestionowana przez Komisję, przepisów ustawowych, wykonawczych lub umownych odpowiadających wykładni zawartej w załączniku 5 do ww. dokumentu roboczego służb Komisji SEC(2006) 530.
60. Dokument roboczy służb Komisji nie może ani zastąpić, ani uzupełniać dyrektywy i jej przepisów. Dokument taki może niewątpliwie wyrażać opinię Komisji, a dokładniej „służb Komisji”, lecz jego wartość normatywna, o ile istnieje, nie jest nawet porównywalna z wartością „komunikatów” Komisji przewidzianych w traktacie FUE i publikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej we wszystkich językach. Obowiązki ciążące na państwach członkowskich muszą wynikać z tekstu dyrektywy interpretowanego zgodnie z jego celami(12).
61. Zatem, w ramach skargi o nieprawidłową lub niepełną transpozycję wspomnianych przepisów dyrektywy 2001/14 nie można zarzucić Republice Federalnej Niemiec, że nie przyjęła szczegółowych zasad
– w celu umożliwienia organowi kontrolnemu sprawowania kontroli nad respektowaniem zobowiązań związanych z niezależnością organu pobierającego opłaty, a nawet alokacją zdolności przepustowych;
– zakazujących członkom zarządu holdingu i członkom innych przedsiębiorstw tego holdingu pełnienia funkcji w zarządzie podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe;
– wprowadzających okresy karencji dla administratorów podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe i członków kadry kierowniczej zajmujących się funkcjami podstawowymi, tak aby nie mogli oni zajmować stanowisk kierowniczych w holdingu lub innym organie przez niego kontrolowanym przez rozsądny okres;
– definiujących jasne warunki powoływania członków zarządu podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe i podporządkowujących kontroli niezależnego organu ich powoływanie i odwoływanie;
– nakładających na podmiot odpowiedzialny za funkcje podstawowe wymóg posiadania własnych pracowników i prowadzenia działalności w oddzielnych pomieszczeniach, a także wprowadzających ograniczenia w kontaktach między pracownikami organu a pozostałymi podmiotami kontrolowanymi przez holding.
62. Podkreślam, że skarga nie dotyczy nieprawidłowego stosowania dyrektyw 91/440 i 2001/14. Komisja nie przedstawiła konkretnych dowodów, z których wynikałoby, że wymóg niezależności podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe nie został w praktyce spełniony.
63. Wydaje mi się, że ustawodawstwo niemieckie zapewnia szerszą kontrolę w grupie przedsiębiorstw niż ta, która istnieje w Austrii. Grupy mogą więc być bardziej zintegrowane w swojej prawnej formie niż w Austrii. W rezultacie akty prawa prywatnego zawierają różne zakazy uniemożliwiające korzystanie z możliwości przewidzianych w ustawodawstwie(13).
64. Z tego względu proponuję, aby Trybunał oddalił pierwszy zarzut Komisji.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego pobierania opłat
1. Argumenty stron
65. Komisja podnosi, że Republika Federalna Niemiec nie wypełniła swoich zobowiązań wynikających z art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
66. Stwierdziła ona, że § 14 ust. 4 ustawy ogólnej o kolejach, za pomocą którego Republika Federalna Niemiec dokonała transpozycji rzeczonych przepisów, zawiera braki. Przepis ten wciąż nie pozwala ustalić z pewnością, czy i kiedy stosuje się zasadę kosztów bezpośrednich przewidzianą w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 lub zasadę kosztów całkowitych przewidzianą w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
67. Ponadto, jak utrzymuje Komisja, wydaje się, że Republika Federalna Niemiec wybrała zasadę kosztów całkowitych, nie wypełniając przy tym w całości warunków niezbędnych do stosowania art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, a w szczególności nie precyzując okoliczności, w których należy przeprowadzić test zdolności rynku do ponoszenia kosztów, który jest niezbędny do sprawdzenia, czy wszystkie segmenty rynku mogą je ponosić.
68. Rząd niemiecki uważa, że w kwestii uwzględniania konkurencyjności przepisy niemieckie całkowicie spełniają wymogi zawarte w art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/14. W kwestii testu zdolności do ponoszenia kosztów dyrektywa 2001/14 nie wprowadza wymogu oceny konkurencyjności w każdym segmencie rynku. Zgodnie z brzmieniem i celem dyrektywy 2001/14 § 14 ust. 4 ustawy ogólnej o kolejach, za pomocą którego dokonano transpozycji rzeczonego artykułu dyrektywy 2001/14, nakłada na adresatów tego przepisu jedynie wymóg zagwarantowania konkurencyjności, zwłaszcza w obszarze międzynarodowego kolejowego transportu towarów. Zatem prawo krajowe spełnia wymogi i cele dyrektywy.
69. Rząd niemiecki zauważa również, że koszty można ustalić w całości w momencie określania wysokości opłat. DB Netz ma zatem możliwość ustalenia opłat w sposób pozwalający pokryć koszty infrastruktury, których nie rekompensują dotacje państwowe.
70. Rząd niemiecki odrzuca twierdzenie Komisji, że niemieckie przepisy nie przewidują definicji segmentów rynku, o których mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Podkreśla on, że w pełni gwarantuje skuteczność tego celu przepisów w § 14 ust. 4 zdanie trzecie ustawy ogólnej o kolejach. Ponadto, w ramach ustalania cen, z przepisów dotyczących niezależności wynika, że prawodawstwo Unii pozostawia przedsiębiorstwom działającym na rynku ocenę zdolności płatniczej ze strony popytu. Wreszcie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 nie przewiduje wyraźnie żadnego szerszego wymogu, zwłaszcza wymogu informowania przedsiębiorstw transportowych o procedurze i kontroli.
71. Rząd czeski popiera argumenty rządu niemieckiego dotyczące prawidłowego wdrożenia przepisów przywołanych przez Komisję, zarówno w świetle wszystkich zarzutów dotyczących zarzucanej nieprawidłowej transpozycji rozpatrywanych przepisów prawa Unii, jak i zarzutu dotyczącego podnoszonego naruszenia przepisów art. 7 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
72. W szczególności, jeżeli chodzi o naruszenie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, rząd czeski uważa, że należy sprecyzować pojęcie kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, aby sprawdzić, czy wspomniane przepisy zostały naruszone, czy też nie.
2. Analiza zarzutu drugiego
73. Uregulowania unijne dotyczące opłat pobieranych przez zarządcę infrastruktury są złożone. Zgodnie z dyrektywą 2001/14 zarządca może wymagać opłat według następujących zasad:
– na podstawie art. 7 ust. 3 pobiera opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, które odpowiadają kosztowi ponoszonemu bezpośrednio jako rezultat wykonywania przewozów pociągami;
– na podstawie art. 7 ust. 4 opłata za użytkowanie infrastruktury może zawierać pewną opłatę, która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej możliwego do wskazania segmentu infrastruktury w czasie okresów przepełnienia;
– na podstawie art. 7 ust. 5 opłata za użytkowanie infrastruktury może zostać zmieniona w taki sposób, aby uwzględniać koszty skutków dla środowiska;
– na podstawie art. 8 ust. 1 podwyżki mogą zostać wprowadzone w celu całkowitego pokrycia kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury;
– na podstawie art. 8 ust. 2 zarządca infrastruktury może zwiększyć opłaty na podstawie długookresowych kosztów specjalnych projektów inwestycyjnych;
– na podstawie art. 12 akapit pierwszy zarządca infrastruktury może pobierać odpowiednie opłaty z tytułu zamówionych, lecz nie wykorzystanych zdolności przepustowych.
74. Ustalanie opłaty za użytkowanie infrastruktury w ramach systemu opłat wprowadzonego przez państwo członkowskie jest zadaniem zarządcy infrastruktury, który odpowiada za opracowanie systemu pobierania opłat na podstawie tych samych zasad, które obowiązują w całej jego sieci (art. 4 ust. 1 i 4 dyrektywy 2001/14). Zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 2001/14, aby zapobiec dyskryminacji, wszelkie średnie i krańcowe opłaty zarządcy infrastruktury za ekwiwalentne użytkowanie jego infrastruktury muszą być porównywalne, a porównywalne usługi w tym samym segmencie rynku muszą podlegać takim samym opłatom. W dokumencie referencyjnym dotyczącym sieci zarządca infrastruktury ma wykazać, że system pobierania opłat odpowiada tym wymogom.
75. Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 państwa członkowskie określają odpowiednie warunki, tak aby w zestawieniach rachunkowych zarządcy infrastruktury bilansowały się, z jednej strony, dochody z opłat za użytkowanie infrastruktury, nadwyżki z tytułu innego rodzaju działalności i finansowanie państwa, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę(14). Zgodnie z ust. 5 tego artykułu zostanie ustalona metoda rozliczania kosztów. Państwa członkowskie mogą wymagać wcześniejszego zatwierdzenia metody.
76. Uważam, że przepisy dyrektywy 2001/14 tworzą kompleksowy system definiujący czynniki, które należy uwzględnić przy określaniu opłat za użytkowanie infrastruktury, założone cele systemu(15), a także odpowiednie kompetencje państwa członkowskiego, zarządcy infrastruktury i organu kontrolnego, o którym mowa w art. 30 dyrektywy.
77. Jeżeli chodzi o dopuszczalny poziom opłat za użytkowanie infrastruktury, dyrektywa 2001/14 określa poziom minimalny odpowiadający kosztom, które wynikają bezpośrednio z eksploatacji infrastruktury (art. 7 ust. 3)(16), i poziom maksymalny wynikający z całkowitych kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury (art. 8 ust. 1). W tym przedziale opłata może uwzględniać kryteria niedoboru zdolności przepustowej w okresach przepełnienia (art. 7 ust. 4), zewnętrzne koszty skutków dla środowiska (art. 7 ust. 5), a także specjalne inwestycje uzgodnione w celu ulepszenia infrastruktury (art. 8 ust. 2). Ponadto można stosować ulgi (art. 9).
78. Jeżeli chodzi o rolę odpowiednio państwa i zarządcy infrastruktury, należy stwierdzić, że to państwo określa ramy pobierania opłat oraz odpowiada za zapewnienie środków finansowych gwarantujących zbilansowanie zestawień rachunkowych zarządcy infrastruktury. Państwo może jednak dokonać całkowitego odzyskania kosztów generowanych przez infrastrukturę w drodze podwyżek, jeżeli rynek na to pozwala i jeżeli działanie to nie wyklucza użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą przynajmniej pokryć koszty bezpośrednio wynikające z wykonywania przejazdów pociągami, powiększone o stopę rentowności.
79. Natomiast to zarządca infrastruktury określa opłatę za użytkowanie infrastruktury. Z motywu 12 dyrektywy 2001/14 wynika, że systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowych mają na celu zachęcenie zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji użytkowania infrastruktury w ramach określonych przez państwa członkowskie. Nie wydaje mi się, aby taka optymalizacja poprzez pobieranie opłat była możliwa, chyba że w ramach systemu pobierania opłat pozostawiono by zarządcom infrastruktury pewne pole manewru, wyraźnie przewidziane w motywie 20. Dotyczy to również kompetencji zarządcy infrastruktury przewidzianych w art. 8 ust. 2 i art. 9 dyrektywy 2001/14 w zakresie podwyżki lub obniżki opłat.
80. Z lektury odpowiednich tekstów wynika, że w dziedzinie pobierania opłat dyrektywa 2001/14 ustanawia obszar zastrzeżony dla zarządcy infrastruktury. Względem państwa górną granicę tego obszaru określa wymóg zapewnienia pola manewru w ramach pobierania opłat, którym można posłużyć się jako instrumentem zarządzania(17). Względem operatorów nieposiadających niezależności dolną granicą tego obszaru jest poziom, od którego następuje „pobieranie”(18).
81. Tymczasem z systematyki dyrektywy wynika, że w kwestii pobierania opłat przypisuje ona zarządcy infrastruktury rolę obejmującą dokonywanie wyborów wymagających swobody uznania co do stosowanej metodologii i koordynacji różnych celów określonych przepisami prawa, które niekiedy są ze sobą sprzeczne. Takich wyborów można dokonać tylko na podstawie analizy rynku, jeżeli chodzi na przykład o definicję segmentów rynku, aby wiedzieć, czy „rynek [na to pozwala]”.
82. W konsekwencji uważam, że ocena uchybień dotyczących transpozycji dyrektywy 2001/14 w ramach niniejszego zarzutu(19) musi opierać się na ogólnej analizie przepisów dyrektywy dotyczących opłat za użytkowanie infrastruktury.
83. Jeżeli chodzi o argument Komisji, że § 14 ust. 4 ustawy ogólnej o kolejach zawiera braki, ponieważ przepis ten nie zawsze pozwala ustalić z pewnością, czy i kiedy stosuje się zasadę kosztów bezpośrednich przewidzianą w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 lub zasadę kosztów całkowitych przewidzianą w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, stwierdzam, że argument ten wydaje się opierać na fałszywej dychotomii. Jak już zaznaczyłem, uważam, że dyrektywa nie przewiduje dwóch alternatywnych metod, lecz zakres zawierający poziom minimalny, tj. koszt bezpośredni i poziom maksymalny odpowiadający całkowitej kwocie kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Między tymi poziomami granicznymi zarządca może stosować dodatkowe kryteria pobierania opłat przewidziane w dyrektywie, a także ulgi zgodnie z warunkami ustanowionymi w dyrektywie 2001/14 oraz, ewentualnie, ramy pobierania opłat przyjęte przez państwo członkowskie.
84. Nie uważam zatem, aby państwa członkowskie, które chcą uniknąć stwierdzenia naruszenia, powinny wyznaczyć bardziej szczegółowe, czyli konkretniejsze zasady pobierania opłat niż te, które powielają w prawie krajowym wymogi normatywne odpowiadające wymogom przewidzianym przez ustawodawcę Unii, aby ograniczyć swobodę zarządcy infrastruktury w ustalaniu opłat. Używanie pojęcia „ramy pobierania opłat” wskazuje według mnie, że mogą robić to w pewnych granicach, lecz mają obowiązek przestrzegać niezależności w zarządzaniu, przewidzianej w art. 4 dyrektywy 91/440(20).
85. Paragraf 14 ust. 4 ustawy ogólnej o kolejach, który przyjmuje za punkt wyjścia całkowity odzysk kosztów infrastruktury, chociaż nie czyni z niego bezwzględnej zasady, a jednocześnie umożliwia dostęp do rynku, w przeciwieństwie do pokrywania kosztów bezpośrednio wynikających z eksploatacji, określa moim zdaniem pole manewru zarządcy infrastruktury w dziedzinie pobierania opłat, wiernie respektując przy tym wymogi dyrektywy 2001/14. Precyzując, przepis krajowy pozwala zarządcy infrastruktury stosować rozróżnienie zarówno pod względem usług dalekobieżnego przewozu pasażerów lub przewozu na krótkich trasach, lub też usług przewozu towarów, jak i pod względem segmentów rynku w ramach usług transportowych. Nie sądzę, aby w związku z transpozycją odpowiednich przepisów dyrektywy 2001/14 państwo członkowskie miało obowiązek przewidzieć bardziej szczegółowe zasady w tym względzie, może ono jednak powierzyć zarządcy infrastruktury zadanie dokonania transpozycji tych przepisów w sposób bardziej konkretny, a nawet zadanie stosowania ich, przede wszystkim w odniesieniu do oceny zdolności ekonomicznej danego segmentu rynku.
86. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał oddalił drugi zarzut Komisji.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego mechanizmu zachęt
1. Argumenty stron
87. Komisja podnosi, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 nie został transponowany do prawa niemieckiego. Uważa ona, że żaden z mechanizmów wymienionych przez rząd niemiecki nie zachęca zarządcy infrastruktury do ograniczania kosztów związanych z obsługą infrastruktury lub poziomu opłat za dostęp. Ponadto zawarte umowy o świadczenie i finansowanie nie zawierają żadnych postanowień przewidujących zmniejszenie kosztów infrastruktury i pobieranych opłat.
88. Rząd niemiecki stwierdza, że art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 opiera się na zasadzie, iż należy osiągnąć równowagę między dochodami z opłat za użytkowanie infrastruktury i finansowaniem państwa a wydatkami na infrastrukturę. Uważa on, że wielkość kosztów związanych z obsługą infrastruktury, kwota opłat za dostęp i kwota finansowania państwa są elementem stosunku ekonomicznego, który wyklucza jednostronne wymogi prawne. Przepisy dyrektywy nie dopuszczają przyjmowania jednostronnego zobowiązania do redukcji kosztów lub pobieranych opłat. Cel zmniejszania kosztów i opłat za dostęp przewidzianych w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 podlega warunkowi respektowania wymogów w dziedzinie bezpieczeństwa i poprawy jakości obsługi infrastruktury.
89. Rząd niemiecki zaznacza również, że dyrektywa 2001/14 nie nakłada wymogu skutecznego obniżania kosztów lub opłat za dostęp. Przeciwnie, obowiązek ten powinien być zrównoważony z pozostałymi wymogami w zakresie struktury pobierania opłat. Ogólna równowaga powinna zostać zatem uregulowana w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie długofalowego celu, jakim jest osiągnięcie równowagi między dochodami a wydatkami na infrastrukturę.
90. Rząd niemiecki utrzymuje, że dokonał pełnej transpozycji mechanizmu zachęt wymaganego na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14. Umowa o świadczenie usług i finansowanie (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung, zwana dalej „LuFV”) spełnia wymogi umowy w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14 i z tego względu stanowi skuteczny system zachęt do zmniejszania kosztów i opłat za dostęp zgodnie z art. 6 ust. 2 rzeczonej dyrektywy.
91. LuFV nakłada w szczególności na zarządców infrastruktury liczne obowiązki w dziedzinie gwarantowania jakości i informowania. Wymogi jakościowe są w niej ujęte w sposób zapewniający poprawę jakości infrastruktury kolejowej z biegiem lat, dotacje państwa federalnego zostały ograniczone do inwestycji związanych z wymianą do kwoty 2,5 mld EUR rocznie, a na zarządców infrastruktury nałożono wymóg posiadania własnych środków finansowych na konserwację torów kolejowych.
92. Wreszcie w sektorze kolejowym istnieją liczne elementy systemowe zachęcające do obniżania kosztów, ponieważ spółki zarządzające infrastrukturą muszą być zarządzane jak przedsiębiorstwa handlowe mające obowiązek respektować zasady ekonomii stosowane przez podmioty prywatne, w szczególności zarządzając przedsiębiorstwem w sposób ukierunkowany na konkurencję w celu zapewnienia maksymalnego poziomu zysków, co stanowi dla DB Netz autonomiczną i skuteczną motywację do obniżania kosztów.
2. Analiza zarzutu trzeciego
93. Moim zdaniem debatę stron na temat trzeciego zarzutu cechuje duża złożoność, a kwestie z nią związane są trudne do uchwycenia.
94. Dlatego też stanowisko Komisji można sprowadzić do tego, że Republika Federalna Niemiec nie zachęca zarządcy infrastruktury ani do ograniczania kosztów związanych z obsługą infrastruktury, ani do zmniejszenia poziomu opłat za dostęp.
95. Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec interpretuję w taki sposób, że LuFV stanowi w jej mniemaniu skuteczny system zachęt do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury. Jeżeli chodzi o opłaty za dostęp, wskazane państwo członkowskie zdaje się twierdzić, co do zasady, że dyrektywa 2001/14 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku stosowania odrębnych zachęt do zmniejszania opłat za dostęp, lecz wymaga, aby cel ten został pośrednio uwzględniony w postaci środków zachęcających mogących prowadzić do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury.
96. Jeżeli chodzi o pierwszą część tego zarzutu dotyczącą kosztów zapewniania infrastruktury, zaznaczam na wstępie, że zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14 przepis przewidziany w ust. 2 tego artykułu może zostać wdrożony w ramach umowy zawartej na okres co najmniej trzech lat między właściwym organem a zarządcą infrastruktury i przewidującej finansowanie państwa. Moim zdaniem LuFV spełnia ten wymóg formalny.
97. Zauważam, że LuFV ogranicza dotacje państwa federalnego do ustalonej kwoty rocznej, pomimo inflacji, i nakłada na zarządcę infrastruktury obowiązek poprawy skuteczności, ponieważ podlega on standardom jakości, które mogą albo zachować swój poziom, albo zostać zaostrzone. Ponadto zarządca infrastruktury ma obowiązek przeznaczać co roku minimalną kwotę na inwestycje związane z wymianą. Jednocześnie zarządca ma obowiązek finansowania konserwacji sieci ze środków własnych, w sposób gwarantujący analogiczną jakość jak w przypadku zmniejszania kosztów.
98. Wydaje mi się, że środki określone w LuFV mogą zachęcać zarządcę infrastruktury do ograniczania kosztów zapewniania infrastruktury. Trzeci zarzut Komisji można by dopuścić tylko wtedy, gdyby art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 nakładał na państwa członkowskie wymóg podjęcia odrębnych środków zachęcających do obniżania poziomu opłat za dostęp.
99. Według Komisji obowiązek taki spoczywa na państwach członkowskich niezależnie od rentowności zarządzania infrastrukturą. Inaczej mówiąc, nawet jeżeli zarządca infrastruktury nie byłby w stanie pokryć wszystkich kosztów zapewniania infrastruktury, państwo członkowskie byłoby zobowiązane zachęcać do odzyskiwania części nadwyżek pozyskanych od użytkowników sieci z tytułu zwiększenia skuteczności.
100. Niewątpliwie stanowisko Komisji znajduje uzasadnienie w treści art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14, w którym znajduje się zapis zarówno o kosztach zapewniania infrastruktury, jak i poziomie opłat za dostęp. Jednak zgodnie z motywem 40 „[…] konieczne jest stwarzanie zarządcom infrastruktury zachęt do zmniejszania kosztów i efektywnego zarządzania infrastrukturą pozostającą w ich dyspozycji”. Wspomniano tu jedynie o kosztach.
101. Moim zdaniem wykładnia Komisji nie jest racjonalna w świetle systematyki art. 6 dyrektywy 2001/14. W istocie, zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit drugi „[b]ez uszczerbku dla realizacji ewentualnego długofalowego celu, jakim jest pokrycie przez użytkownika kosztów infrastruktury we wszystkich gałęziach transportu na podstawie uczciwej, niedyskryminującej konkurencji między różnymi gałęziami, jeżeli transport kolejowy jest w stanie konkurować z pozostałymi gałęziami transportu w ogólnych ramach pobierania opłat zgodnie z art. 7 i 8, państwo członkowskie może wymagać od zarządcy infrastruktury zbilansowania zestawienia rachunkowego bez finansowania ze strony państwa”(21).
102. Otóż wykładnia Komisji nakłada na państwo obowiązek finansowania infrastruktury nawet wtedy, gdy dzięki poprawie skuteczności, do której państwo członkowskie zachęca, zarządca infrastruktury osiągnął nadwyżki, które może wykorzystać do zrównoważenia rachunków w miejsce przeznaczania ich na obniżanie opłat za dostęp.
103. Ponadto, zakładając, że zestawienia rachunkowe zarządcy są zbilansowane, przepisy rozdziału II dyrektywy 2001/14 dotyczące pobierania opłat, które opierają się na zasadzie pobierania opłat na podstawie kosztów, w dłuższej perspektywie mogą prowadzić do obniżenia poziomu opłat za dostęp wynikającego automatycznie z obniżenia kosztów zapewniania infrastruktury.
104. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał oddalił trzeci zarzut Komisji.
D – W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego kompetencji organu kontrolnego
1. Argumenty stron
105. Komisja utrzymuje, że Republika Federalna Niemiec uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom wynikającym z przepisów art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 w związku z art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440.
106. Według Komisji organ kontrolny może wypełnić obowiązek spoczywający na nim na podstawie art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440 i dotyczący regularnego nadzorowania konkurencji na rynku usług kolejowych i korygowania negatywnych tendencji na tych rynkach tylko wtedy, gdy – niezależnie od konkretnych skarg lub konkretnego podejrzenia naruszenia dyrektyw – może wzywać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządców infrastruktury do składania wyjaśnień oraz gdy ma prawo skłonić je do udzielenia odpowiedzi, powołując się na odpowiednie zagrożenie karą. Jeżeli organ kontrolny nie dysponuje informacjami tego typu, nie może wszczynać postępowań z własnej inicjatywy i zawsze musi opierać się na informacjach przekazanych przez podmioty składające skargę.
107. Ponadto Komisja uważa, że transpozycja art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 została przeprowadzona w sposób niepełny, ponieważ artykuł ten nie dokonuje rozróżnienia między zarządcą infrastruktury a przedsiębiorstwami transportowymi.
108. Wreszcie, jeżeli organ kontrolny nie ma możliwości egzekwowania wniosku o informacje, może liczyć jedynie na informacje, które przedsiębiorstwa kolejowe chcą mu przekazać, co nie jest zgodne z celami dyrektywy 2001/14.
109. Rząd niemiecki stwierdził, że art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 nie zawiera wymogu, aby organ kontrolny posiadał kompetencje do uzyskiwania informacji przy braku jakiegokolwiek powodu lub podejrzenia. Przepis ten należy natomiast interpretować w kontekście zakresu zastosowania i celu regulacyjnego dyrektywy, tj. alokacji zdolności przepustowych infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za jej użytkowanie. W tym kontekście organ kontrolny raczej spełnia funkcję organu odwoławczego, który nadzoruje infrastrukturę kolejową i zapewnia niedyskryminujący do niej dostęp w ramach alokacji zdolności przepustowych i pobierania opłat. Przepis ten przewiduje jedynie materialne prawo do uzyskania informacji i wiążący się z nim obowiązek ich udzielenia, przy czym w dyrektywie tej nie ma mowy o sankcjonowaniu takich praw.
110. Podobnie art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440 nie nadaje organowi kontrolnemu praw do uzyskiwania informacji lub nakładania kar w obszarze nadzorowania konkurencji.
2. Analiza zarzutu czwartego
111. Co się tyczy art. 10 ust. 7 akapit pierwszy dyrektywy 91/440, przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek utworzenia organu regulującego zgodnie z art. 30 dyrektywy 2001/14 w celu nadzorowania konkurencji na rynkach kolejowych, o ile żaden inny organ korzystający z takiego samego stopnia niezależności nie jest odpowiedzialny za to zadanie.
112. Według Komisji z zadania tego wynika, że organ, niezależnie od konkretnych skarg o naruszenie dyrektyw lub konkretnych podejrzeń naruszenia dyrektyw, musi być upoważniony do wzywania przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury do udzielania informacji i mieć prawo do skłaniania ich do udzielenia odpowiedzi, powołując się na odpowiednie zagrożenie karą.
113. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie mają obowiązek powołać struktury administracyjne niezbędne do stosowania dyrektyw i stosować kary adekwatne do obowiązków w nich przewidzianych, nawet wobec braku odpowiednich przepisów w prawie unijnym w tym zakresie. Wydaje się, że wspomniane orzecznictwo stanowi poparcie dla zarzutu Komisji(22).
114. Jednak ciążący na państwie członkowskim obowiązek, który Komisja próbuje wywnioskować z art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440 w obszarze kontroli konkurencji, sprowadza się w istocie do nadania organowi kontrolnemu uprawnień do wszczynania dochodzeń sektorowych. Tymczasem, moim zdaniem, tradycja prawodawcza wspólnotowego prawa konkurencji zawsze opierała się na zasadzie wymagającej, aby prawodawca Unii definiował takie uprawnienia w sposób wyraźny i precyzyjny(23).
115. Z tego względu, mając na uwadze, że wskazany art. 10 ust. 7 nie zawiera żadnej wzmianki o dochodzeniach przeprowadzanych przez organ kontrolny, uważam, że nie można zarzucić Republice Federalnej Niemiec, że nie przewidziała w swoich przepisach uprawnień organu kontrolnego do prowadzenia dochodzeń i stosowania kar, niezależnie od konkretnych skarg lub konkretnych podejrzeń naruszenia dyrektyw.
116. Jeżeli chodzi o art. 30 dyrektywy 2001/14, z ust. 4 wynika, że organ kontrolny jest upoważniony do żądania odpowiednich informacji od zarządcy infrastruktury, od wnioskodawców i od wszelkich zainteresowanych stron w danym państwie członkowskim, a informacje należy dostarczyć bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z ust. 5 akapit drugi tego samego artykułu decyzje podjęte przez organ kontrolny są wiążące dla wszystkich stron objętych decyzją.
117. Według Komisji art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia uprawnień do przeprowadzania dochodzeń i nakładania kar, również wobec wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, w ramach kontroli konkurencji, o której mowa w art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440. Nie podzielam tego stanowiska.
118. Jak już stwierdziłem, spoczywający na państwach członkowskich obowiązek ustanowienia uprawnień do przeprowadzania dochodzeń i nakładania kar w ramach kontroli konkurencji nie wynika z samego art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440. Wykładnia taka znajduje poparcie w fakcie, że art. 10 ust. 7 akapit drugi nie zawiera żadnego odniesienia, ani bezpośredniego, ani pośredniego do art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14(24). Artykuł 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14 nie wydaje się mieć zastosowania w ramach kontroli konkurencji przewidzianej w art. 10 ust. 7 dyrektywy 2001/14.
119. Natomiast art. 30 dyrektywy 2001/14 nie zawiera wymogu, aby organ kontrolny posiadał uprawnienia do przeprowadzania dochodzeń i nakładania kar w ramach nadzorowania konkurencji w sytuacjach, które nie są objęte zakresem stosowania tego artykułu. W istocie zakres stosowania rzeczonego artykułu ogranicza się do kwestii związanych ze sprawiedliwym i niedyskryminującym dostępem, a dokładniej z traktowaniem wnioskodawców i z kontrolą opłat, zgodnie z jego ust. 2 i 3. Obszar ten obejmuje sam w sobie cel zapewnienia uczciwej konkurencji w świadczeniu usług kolejowych, o którym mowa w motywie 16 tej dyrektywy. Uprawnienie organu kontrolnego do żądania odpowiednich informacji przewidzianych w ust. 4 tego artykułu podlega zaś takim samym ograniczeniom.
120. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał oddalił czwarty zarzut Komisji.
V – W przedmiocie kosztów
121. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
122. Ponieważ Republika Federalna Niemiec wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, należy uwzględnić żądania Republiki Federalnej Niemiec, jeżeli, zgodnie z tym co proponuję, skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostanie oddalona w całości.
123. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania Republika Czeska i Republika Włoska, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
VI – Wnioski
124. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami.
3) Republika Czeska i Republika Włoska pokrywają własne koszty.