A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2013. február 28.(*)
„Tagállami kötelezettségszegés – Közlekedés – A közösségi vasutak fejlesztése – 91/440/EGK irányelv – 6. cikk, (3) bekezdés és II. melléklet – 2001/14/EGK irányelv – 4. cikk, (2) bekezdés és 14. cikk, (2) bekezdés – Pályahálózat‑működtető – Szervezeti és döntéshozatali függetlenség – Holdingszerkezet – 2001/14 irányelv – 7. cikk, (3) bekezdés és 8. cikk, (1) bekezdés – A díjak közvetlen költségek alapján történő megállapítása – Díjszabás – Közvetlen költségek – Teljes költség – 2001/14 irányelv – 6. cikk, (2) bekezdés – A költségek csökkentésére szolgáló ösztönző intézkedések hiánya – 91/440 irányelv – 10. cikk, (7) bekezdés – 2001/14 irányelv – 30. cikk, (4) bekezdés – Szabályozó szervezet – Hatáskörök”
A C‑556/10. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2010. november 26‑án
az Európai Bizottság (képviselik: G. Braun és H. Støvlbæk, meghatalmazotti minőségben) (kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: T. Henze, J. Möller és N. Graf Vitzthum, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: R. Van der Hout advocaat)
alperes ellen,
támogatja:
a Cseh Köztársaság (képviselik: M. Smolek, J. Očková és T. Müller, meghatalmazotti minőségben),
az Olasz Köztársaság (képviseli: G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője S. Fiorentino avvocato dello Stato) (kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozók,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, M. Berger, A. Borg Barthet (előadó), E. Levits és J.‑J. Kasel bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2012. május 23‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2012. szeptember 6‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság
– mivel nem tette meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a 2001. február 26‑i 2001/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 75., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 376. o.) módosított, a közösségi vasutak fejlesztéséről szóló, 1991. július 29‑i 91/440/EGK tanácsi irányelv (HL L 237., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 341. o.; a továbbiakban: 91/440 irányelv) II. mellékletében felsorolt alapvető funkciók gyakorlásával megbízott szerv független legyen a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó társaságtól;
– mivel nem fogadott el a költségek csökkentésére szolgáló ösztönző intézkedések;
– mivel nem biztosította a 2007. október 23‑i 2007/58/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 315., 44. o.) módosított, a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26‑i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL L 75., 29. o., magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet 5. kötet 404. o.; a továbbiakban: 2001/14 irányelv) szereplő, a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításával kapcsolatos rendelkezések helyes átültetését, továbbá
– mivel a 2001/14 irányelv 30. cikkében előírt szabályozó szervezetet nem ruházta fel az információk megszerzésével és a szankciókkal kapcsolatos bizonyos hatáskörökkel,
nem teljesítette a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből, valamint a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből, 7. cikkének (3) bekezdéséből és 8. cikkének (1) bekezdéséből, továbbá a 2001/14 irányelvnek a 91/440 irányelv 10. cikke (7) bekezdésének összefüggésében értelmezett 30. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 91/440 irányelv
2 A 91/440 irányelv negyedik preambulumbekezdése a következőt mondja ki:
„[…] a vasúthálózat további fejlesztése és hatékony működtetése könnyebbé tehető akkor, ha a szállítási szolgáltatások nyújtása és az infrastruktúra működtetése között különbséget tesznek; […] e helyzetben szükség van arra, hogy a két tevékenységet külön igazgassák, és elkülönített számvitelük legyen”.
3 A 91/440 irányelv 6. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőket írja elő:
„(1) A tagállamok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a vasúttársaságok által nyújtott szállítási szolgáltatásokhoz kapcsolódó üzletág, illetve a vasúti infrastruktúra üzemeltetéséhoz kapcsolódó üzletág külön‑külön eredménykimutatást és mérleget készítsen, és tegyen közzé. Az e területek egyikének kifizetett állami támogatás nem irányítható át a másik területre.
A két tevékenységi terület könyvelését úgy kell végezni, hogy az tükrözze a fenti tilalmat.
(2) A tagállamok at is előírhatják, hogy ez az elkülönítés azonos vállalkozáson belül elhatárolt részlegek megszervezését követeli meg, vagy azt, hogy az infrastruktúrát egy külön egység igazgassa.
(3) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket azért, hogy a II. mellékletben felsorolt, az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó feladatokkal [helyesen: alapvető funkciókkal] olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat bízzanak meg, amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat. E cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell.
A tagállamok ugyanakkor vasúttársaságokra vagy bármilyen más szervezetre átruházhatják a díjak beszedését, továbbá a vasúti infrastruktúraüzemeltetés, mint például a beruházás, karbantartás és finanszírozás felelősségét.”
4 A 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A versenypolitikára és az e területért felelős intézményekre vonatkozó közösségi és nemzeti rendelkezések sérelme nélkül a 2001/14/EK irányelv 30. cikkének megfelelően létrehozott szabályozó szervezet vagy egy ugyanakkora önállósággal rendelkező bármely más szervezet ellenőrzi a vasúti szolgáltatások, ideértve a vasúti áruszállítás piacán folyó versenyt.
E szervezetet az említett irányelv 30. cikke (1) bekezdésében megállapított szabályoknak megfelelően hozzák létre. E szervezetnél bármely kérelmező vagy érdekelt fél panaszt tehet, ha úgy érzi, hogy igazságtalan bánásmódban vagy hátrányos megkülönböztetésben részesült, illetve bármely más sérelem érte. A szabályozó szervezet a panasz alapján vagy adott esetben hivatalból a lehető legrövidebb időn belül határoz a megfelelő intézkedésekről, hogy orvosolja az e piacokon tapasztalható nemkívánatos fejleményeket. A bírósági felülvizsgálat és a nemzeti ellenőrző szervezetek kellő és szükséges együttműködési lehetőségeinek biztosítása [helyesen: A bírósági felülvizsgálat szükséges lehetőségének és a nemzeti szabályozó szervezetek között megkövetelt együttműködésnek a biztosítása] érdekében ilyen esetben az említett irányelv 30. cikkének (6) bekezdését és 31. cikkét kell alkalmazni.”
5 Az 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében említett alapvető funkciók jegyzékét ezen irányelv II. melléklete a következőképpen határozza meg:
„– a vasúttársaságok engedélyezésével kapcsolatos előkészületek és döntéshozatal, ideértve az engedélyek [helyesen: egyedi engedélyek] megadását,
– a menetvonal‑kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatal, ideértve a rendelkezésre állás meghatározását és felmérését, valamint az egyes egyedi menetvonalak elosztását is,
– az infrastruktúra‑használati díjak meghatározásával kapcsolatos döntések [helyesen: döntéshozatal],
– a szolgáltatáshoz kapcsolódó [helyesen: bizonyos szolgáltatások nyújtásához szükséges] közszolgáltatási kötelezettségek betartásának ellenőrzése.”
A 2001/14 irányelv
6 A 2001/14 irányelv (12), (16), (20), (40) és (46) preambulumbekezdése a következőképpen állapítja meg az irányelv célkitűzéseit:
(12) A tagállamok által meghatározott kereteken belül a díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek arra kell ösztönözniük a vasúti pályahálózat‑működtetőket, hogy optimalizálják infrastruktúrájuk használatát.
[...]
(16) A díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek lehetővé kell tenniük a vasúti szolgáltatások tisztességes versenyét.
[...]
(20) A pályahálózat hatékonyabb kihasználása érdekében kívánatos bizonyos rugalmasságot biztosítani a pályahálózat‑működtetők számára.
[...]
(40) A vasúti infrastruktúra természetes monopólium. Ezért a pályahálózat‑működtetők számára költségcsökkentést és az infrastruktúra hatékony igazgatását lehetővé tevő ösztönzőket kell biztosítani.
[...]
(46) A vasúti infrastruktúra hatékony igazgatása, tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes használata megköveteli egy szabályozó szervezet létrehozását, amely ellenőrzi a közösségi szabályok alkalmazását, és jogorvoslati szervként működik, nem érintve az igazságszolgáltatási felülvizsgálat lehetőségét.”
7 Az említett irányelv 1. cikkének első albekezdése értelmében:
„Ez az irányelv a vasúti infrastruktúra‑használati díjak megállapítására és kiszabására, valamint a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztására alkalmazandó elvekre és eljárásokra vonatkozik.”
8 Ugyanezen irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a 91/440/EGK irányelv 4. cikkében rögzített független igazgatás [helyesen: üzemeltetési függetlenség] tiszteletben tartásával létrehoznak egy díjszabási rendszert.
Az igazgatás függetlensége [helyesen: üzemeltetési függetlenség] fent említett feltételének figyelembevételével a tagállamok megállapítják az egyes díjszabási szabályokat is, vagy átruházzák ezt a jogkört a pályahálózat‑működtetőre. Az infrastruktúra használatáért fizetendő díj megállapítása és a díj beszedése a pályahálózat‑működtető feladata.
(2) Amennyiben a pályahálózat‑működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független bármely vasúttársaságtól, az e fejezetben megjelölt feladatokat [helyesen: funkciókat] – a díjbeszedés kivételével – egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független díjszabási szervezet látja el.”
9 A 2001/14 irányelv 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok rögzítik a feltételeket, adott esetben az előlegfizetést is ideértve, annak biztosítására, hogy szokványos üzleti feltételek mellett és belátható időn belül a pályahálózat‑működtető könyveiben az infrastruktúra‑használati díjakból származó bevétel, az egyéb üzleti tevékenységekből származó eredmény és az állami támogatás [helyesen: finanszírozás] legalább egyensúlyban legyen az infrastruktúra költségeivel.
Annak az esetleges hosszú távú célkitűzésnek a sérelme nélkül, hogy az infrastruktúra költségeit az egyes közlekedési módok közötti tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes verseny alapján a felhasználók fedezzék, az a tagállam, ahol a vasúti közlekedés képes versenyezni más közlekedési módokkal, a 7. és 8. cikkben meghatározott díjszabási rendszerén belül megkövetelheti a pályahálózat‑működtetőtől, hogy kiadásait és bevételeit állami támogatás nélkül tartsa egyensúlyban.
(2) A pályahálózat‑működtetők, kellő tekintettel a biztonsági követelményekre és az infrastruktúra‑szolgáltatás minőségének fenntartására és javítására, kedvezményekben [helyesen: ösztönzőkben] részesülnek az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentése céljából.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a (2) bekezdésben rögzített rendelkezés az illetékes hatóság és a pályahálózat‑működtető közötti, állami támogatást [helyesen: finanszírozást] biztosító, legalább három évre szóló szerződés vagy a szükséges hatáskörökről rendelkező, megfelelő szabályozó intézkedések bevezetése révén végrehajtásra kerüljön.
[...]
(5) Arányos költségelosztó módszer kerül kialakításra. A tagállamok előírhatják ennek előzetes jóváhagyását. A módszert időről időre a legjobb nemzetközi gyakorlatnak megfelelően frissíteni kell.”
10 Ezen irányelv 7. cikkének (3)–(5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(3) A (4) vagy (5) bekezdés vagy a 8. cikk sérelme nélkül a minimális szolgáltatások összességéért és a szolgáltatási infrastruktúrához való hozzáférésért fizetendő díjaknak meg kell egyezniük az adott vonat közlekedtetéséből közvetlenül eredő költséggel [helyesen: a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerült költségekkel].
(4) Az infrastruktúra‑használati díj tartalmazhat olyan díjat, amely tükrözi az infrastruktúra egy azonosítható részén a torlódási időszakokban fellépő kapacitáshiányt.
(5) Az infrastruktúra‑használati díj módosítható úgy, hogy figyelembe vegye az adott vonat közlekedtetése által okozott környezeti hatások költségét. A módosítást az okozott hatás nagyságának megfelelően kell differenciálni.”
11 Az említett irányelv 8. cikke (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:
„(1) Amennyiben a piac ezt lehetővé teszi, a tagállamok a pályahálózat‑működtető felmerült költségeinek teljes megtérülése érdekében, az optimális versenyképességnek különösen a nemzetközi vasúti áruszállítás számára való garantálása mellett hatékony, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes elvek alapján felárat számíthatnak fel. A díjazási rendszernek tekintetbe kell vennie a vasúttársaságok által elért termelékenységnövekedést.
A díjak mértéke azonban nem zárhatja ki, hogy az infrastruktúrát olyan piaci szegmensek használják, amelyek legalább a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerült költségeket, s ezen felül a piac által megengedett megtérülési arányt fedezni tudják.
(2) A jövőben megvalósítandó vagy az ezen irányelv hatálybalépését megelőző 15 éven belül elkészült egyes beruházási projektek esetében a pályahálózat‑működtető a projekt hosszú távú költségei alapján magasabb díjakat állapíthat meg, illetve alkalmazhat továbbra is, amennyiben a projekt növeli a hatékonyságot és/vagy a költséghatékonyságot, és egyébként nem valósulhatna, illetve nem valósulhatott volna meg. Az ilyen díjszabás magában foglalhatja az új beruházásokkal kapcsolatos kockázatok megosztására vonatkozó megállapodásokat is.”
12 Ugyanezen irányelv 9. cikkének (1) bekezdése a következőt írja elő:
„A Szerződés 81., 82., 86. és 87. cikkének sérelme nélkül és az irányelv 7. cikke (3) bekezdése ellenére a pályahálózat‑működtető által a vasúttársaságok számára bármely szolgáltatásért felszámított díjakra biztosított kedvezményeknek meg kell felelniük az e cikkben megállapított feltételeknek.”
13 A 2001/14 irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében:
„(1) A tagállamok a 91/440/EGK irányelv 4. cikkében rögzített független igazgatás [helyesen: üzemeltetési függetlenség] tiszteletben tartásával kidolgozzák [helyesen: kidolgozhatják] az infrastruktúra‑kapacitás elosztásának kereteit. Sajátos kapacitáselosztási szabályokat kell felállítani. A kapacitást a pályahálózat‑működtető osztja el. A pályahálózat‑működtető különösen ügyel arra, hogy az infrastruktúra‑kapacitás elosztása tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon, a közösségi jog tiszteletben tartásával történjen.
(2) Ha a pályahálózat‑működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független bármely vasúttársaságtól, az e fejezetben megjelölt feladatokat – a díjbeszedés kivételével – egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független díjszabási szervezet látja el.”
14 Ezen irányelvnek a „Szabályozó szervezet” címet viselő 30. cikke a következőt írja elő:
„(1) A [...] tagállamok létrehoznak egy szabályozó szervezetet. [...] E szervezet az e cikkben ismertetett elvek szerint működik, azonban a jogorvoslati és szabályozó funkciók külön szervezetekre ruházhatók.
(2) A kérelmezőnek [helyesen: kérelmező] jogorvoslati kérelemmel fordulhat a szabályozó szervezethez, ha úgy véli, hogy tisztességtelen bánásmódban vagy hátrányos megkülönböztetésben volt része, vagy valamely más sérelem érte, különösen a pályahálózat‑működtető vagy adott esetben a vasúttársaság által elfogadott döntések ellen a következőkkel kapcsolatban:
[...]
(3) A szabályozó szervezet biztosítja, hogy a pályahálózat‑működtető által megállapított infrastruktúra‑használati díjak megfeleljenek a II. fejezet rendelkezéseinek, és hátrányos megkülönböztetéstől mentesek legyenek. [...]
(4) A szabályozó szervezetnek joga van a pályahálózat‑működtetőtől, a kérelmezőktől és bármely más érintett harmadik féltől a kérdéses tagállamban a tárggyal kapcsolatos információkat kérni, amelyeket indokolatlan késlekedés nélkül a szervezet rendelkezésére kell bocsátani.
(5) A szabályozó szervezet az összes információ beérkezésétől számított legfeljebb két hónapon belül köteles bármely panasszal kapcsolatban határozatot hozni, és megtenni a helyzet orvoslásához szükséges intézkedéseket.
A (6) bekezdés rendelkezései ellenére a szabályozó szervezet határozata az abban érintett valamennyi félre nézve kötelező.
[...]”
A német jog
15 A 2009. július 29‑i törvénnyel (BGBl. I, 2542. o.) módosított, a vasútról szóló 1993. december 27‑i általános törvény (Allgemeines Eisenbahngesetz, BGBl. I, 2378. és 2396. o.; a továbbiakban: a vasútról szóló általános törvény) 5a. §‑ának (2) bekezdése előírja:
„Feladataik ellátása során a vasút‑felügyeleti hatóságok meghozhatják az 5. § (1) bekezdésében szereplő rendelkezések hatálya alá tartozó személyekkel szemben a szükséges intézkedéseket az 5. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket érintő, már megállapított jogsértések orvoslása és jövőbeni jogsértések megakadályozása céljából.”
16 A vasútról szóló általános törvény 9a. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A vasútipályahálózat‑működtető közvállalkozásoknak jogi formájukat, szervezetüket és döntéshozatali rendjüket tekintve függetlennek kell lenniük a vasúti szállítási vállalkozásoktól, amennyiben a szóban forgó döntések a menetvonal‑kijelölést és a díjszabást érintik. Az első mondatban kitűzött cél eléréséhez
1. azon vasúttársaságoknál, amelyek vasúti szállítási vállalkozások és vasútipályahálózat‑működtetők is egyben, el kell különíteni e két tevékenységet, és azokat egy vagy több különálló társaságra kell bízni;
2. a vasútipályahálózat‑működtető és harmadik felek között kötött szerződéseket olyan formába kell foglalni, amely biztosítja az előbbi szervezeti önállóságát;
3. kizárólag a vasútipályahálózat‑működtető azon személyzete hozhat a szolgálati menetrendre, a menetvonal‑kijelölésre és a díjszabásra vonatkozó döntéseket, amely a vasúti szállítási vállalkozásokban és ezekhez kapcsolódó vállalkozásokban sem lát el feladatokat;
4. harmadik felek által a vasútipályahálózat‑működtető vagy annak személyzete számára a szolgálati menetrenddel, a menetvonal‑kijelöléssel és a díjszabással kapcsolatos döntésekre vonatkozóan adott utasítások nem megengedettek;
5. a 9. § (1) bekezdése első mondatának 2. és 3. pontja szerinti vállalkozásokban olyan szabályzatokat kell kidolgozni, fenntartani és közzétenni, amelyek megakadályozzák, hogy a vasútipályahálózat‑működtetőn kívüli harmadik személyek befolyást gyakoroljanak a szolgálati menetrenddel, a menetvonal‑kijelöléssel és a díjszabással kapcsolatos döntések tekintetében; e szabályzatoknak különösen fel kell sorolniuk az alkalmazottak számára az ilyen befolyás gyakorlásának megakadályozása céljából előírt különös kötelezettségeket; a vasútipályahálózat‑működtetők továbbá – a hatáskörrel rendelkező felügyeleti hatóság erre irányuló kérelmére – kötelesek ez utóbbival közölni az e szabályzatok betartását biztosító képviselő nevét; e képviselő köteles minden évben a hatáskörrel rendelkező felügyeleti hatóság részére jelentést készíteni a felmerült problémákról és az azok megoldása érdekében hozott intézkedésekről;
6. a 9. § (1) bekezdése első mondatának 2. és 3. pontja szerinti vállalkozások felügyelőbizottságainak tisztségeire különböző személyeket kell kinevezni; így a vasútipályahálózat‑működtető felügyelőbizottságában nem vehetnek részt a 9. § (1) bekezdése első mondatának 2. és 3. pontja szerinti vállalkozások felügyelőbizottságainak tagjai, sem pedig ez utóbbi személyzetének tagjai; e rendelkezés alkalmazandó az anyavállalatban való egyéb közreműködésre is.”
17 E törvény 14. §‑ának (4) bekezdése előírja:
„A vasútipályahálózat‑működtetők a 26. § (1) bekezdésének 6. és 7. pontja alapján meghozott rendelettel összhangban állapítják meg a díjszabásaikat oly módon, hogy azok fedezzék a számukra az (1) bekezdés első mondata szerinti, a szabályzatban foglalt szolgáltatások nyújtása során felmerült költségeket, ezen felül a piac által megengedett megtérülési arányt. Ekképpen beszedhetik a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerült költségeket, valamint különbség tehető a távolsági személyszállítási szolgáltatások, a rövid távú személyszállítási szolgáltatások és a teherszállítási szolgáltatások között, valamint e szállítási szolgáltatásokon belüli piaci szegmensek alapján, biztosítva azonban a versenyképességet, különösen az áruk nemzetközi teherfuvarozása tekintetében. A díjak mértéke a második mondat értelmében mindazonáltal nem haladhatja meg az adott piaci szegmens tekintetében a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerülő költségeket, valamint ezen felül a piac által megengedett megtérülési arányt. A 26. § (1) bekezdésének 6. és 7. pontja alapján meghozott rendeletben:
1. a díj összegének az első mondat szerinti meghatározása alól eltérések engedélyezhetők, ha a költségek más módon fedezhetők, vagy
2. a hatáskörrel rendelkező felügyeleti hatóság felhatalmazást kaphat arra, hogy – a villamos energiáért, a gázért, a távközlésért, a postáért és a vasútért felelős szövetségi ügynökséggel (szabályozó szervezet) való konzultációt követően – általános határozatban minden vasútipályahálózat‑működtetőt mentesítsen az első mondatban megállapított követelmények betartása alól.”
18 Az említett törvény 14c. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1) Feladatai ellátása során a szabályozó szervezet a vasútipályahálózat‑működtető közvállalkozásokkal szemben megfelelő intézkedéseket hozhat a vasúti infrastruktúrához való hozzáférésre vonatkozó vasúti jogszabályok rendelkezéseit érintő, már megállapított jogsértések orvoslására és jövőbeni jogsértések megelőzésére.
(2) Azon szervek, amelyek számára engedélyezett az infrastruktúrához való hozzáférés, a vasútipályahálózat‑működtető közvállalkozások és a személyzetük lehetővé teszik a szabályozó szervezet és annak képviselői számára, hogy a feladataik ellátása során,
1. a szokásos nyitvatartási időben belépjenek az üzlethelyiségekbe és létesítményekbe, valamint
2. a könyvekbe, üzleti dokumentumokba, iratokba és egyéb dokumentumokba betekintsenek, és azokat megfelelő információs eszközön tárolják.
(3) Azon szervek, amelyek számára engedélyezett az infrastruktúrához való hozzáférés, a vasútipályahálózat‑működtető közvállalkozások és személyzetük a szabályozó szervezet és annak képviselői rendelkezésére bocsátanak
1. minden információt,
2. minden bizonyítékot,
3. a feladataik ellátásához szükséges minden kiegészítő eszközt és szolgáltatást.
E rendelkezés alkalmazandó a folyamatban lévő vagy lezárt, az infrastruktúra‑használati és egyéb díjak összegével kapcsolatos tárgyalásokra. Az adott információknak pontosnak kell lenniük, és jóhiszeműen kell azokat megadni. Minden információközlésre köteles személy megtagadhatja az azon kérdésekre való válaszadást, amelyre adandó válasz őt vagy a polgári eljárási kódex 383. §‑a (1) bekezdésének 1–3. pontjában meghatározott bármely személyt büntetőeljárás vagy szabálysértési eljárás alá vonna.
(4) A jelen törvény értelmében a szabályozó szervezet a közigazgatási intézkedések végrehajtását szabályozó rendelkezésekkel összhangban kikényszerítheti határozatait. A bírság maximális összege 500 000 euróig terjedhet.”
19 A Deutsche Bahn AG (a továbbiakban: DB AG) és a Deutsche Bahn Netz AG (a továbbiakban: DB Netz) között 1999. június 1‑jén kötött, a befolyásszerzésről és a nyereség átruházásáról szóló szerződés 2005. május 2‑i szerződésmódosításból eredő változatának „A [DB Netz] igazgatása” címet viselő 1. §‑a értelmében:
„A szolgálati menetrenddel, a menetvonal‑kijelöléssel és a díjszabással kapcsolatos döntések tekintetében a [DB Netz] jogi és szervezeti függetlenségére vonatkozó elvtől nem lehet eltérni. A [DB AG] nem ad olyan utasítást, amely sértené ezen elvet.”
20 A DB Netz igazgatósága 2005. május 9‑i hatállyal módosított belső szabályzatának „Döntéshozatal” címet viselő 4. §‑a értelmében:
„[...]
(3) Az igazgatóság azon tagjai, akik funkciókkal rendelkeznek a [DB Netzhez] kapcsolódó vasúti szállítási vállalkozásokban vagy az utóbbiakhoz kapcsolódó vállalkozásokban, nem vesznek részt a szolgálati menetrenddel, a menetvonal‑kijelöléssel és a díjszabással kapcsolatos döntéseket érintő szavazásokban. Továbbá e döntések előkészítésében sem vehetnek részt.”
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
21 2007 májusában a Bizottság kérdőívet küldött ki a német hatóságok részére a 2001/12 irányelv, a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2001. február 26‑i 2001/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 75., 26. o., magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 401. o.) és a 2001/14 irányelv (a továbbiakban együttesen: első vasúti csomag) Németországi Szövetségi Köztársaság általi átültetésének ellenőrzése céljából. Az említett tagállam 2007. szeptember 25‑én kelt levelében, valamint kiegészítő jelleggel a 2007. december 14‑i levelében terjesztette elő válaszát.
22 2008. június 26‑i levelével a Bizottság eltéréseket állapított meg a német vasúti szabályozás, valamint a 91/440, a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló, 1995. június 19‑i 95/18/EK tanácsi irányelv (HL L 143., 70. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 258. o.) és a 2001/14 irányelv között, és felszólította a Németországi Szövetségi Köztársaságot arra, hogy tegye meg az azoknak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket.
23 E tagállam a 2008. október 22‑i levelével terjesztette elő válaszát e felszólító levélre.
24 2009. február 24‑i levelével a Bizottság kiegészítő felszólító levelet küldött a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, amelyben újabb, az együttesen értelmezett 2001/14 és 91/440 irányelven alapuló jogsértéseket rótt fel neki az infrastruktúra‑használati díjak és a német szabályozó szervezet hatáskörei tekintetében.
25 A Németországi Szövetségi Köztársaság 2009. április 17‑i levelében válaszolt e kiegészítő felszólító levélre.
26 2009. október 9‑i levelével a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött ennek a tagállamnak, amelyben felhívta arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az indokolással ellátott véleménynek az annak kézhezvételétől számított két hónapos határidőn belül eleget tegyen.
27 A Németországi Szövetségi Köztársaság 2009. december 3‑i levelével válaszolt az indokolással ellátott véleményre, és vitatta a Bizottság által a terhére rótt kötelezettségszegést.
28 A Bizottság – mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság válaszát nem találta kielégítőnek – úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet.
29 A Bíróság elnöke 2011. május 19‑i végzésével megengedte a Cseh Köztársaság és az Olasz Köztársaság beavatkozását a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmeinek támogatása végett.
A keresetről
Az első, a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv függetlenségére vonatkozó kifogásról
A felek érvei
30 A Bizottság azt állítja, hogy annak a szervnek, amelyre a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciók gyakorlását bízták, nemcsak jogi formáját tekintve, hanem gazdaságilag is függetlennek kell lennie a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó vállalkozástól.
31 A Bizottság e tekintetben arra hivatkozik, hogy – a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése ugyan nem követeli meg kifejezetten, hogy az a szerv, amelyre az alapvető funkciók gyakorlását bízták, független legyen a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó társaságoktól – az e rendelkezésben használt „vállalkozás” fogalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően mégis úgy kell értelmezni, mint amely minden olyan szervezetre kiterjed, amely – még ha jogilag elkülönült is – „gazdasági egységként” működik.
32 A Bizottság szerint a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a pályahálózat‑működtető által gyakorolt alapvető funkciókat a vasúttársaságoktól nemcsak jogi formáját, hanem szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve is független szervnek kell ellátnia.
33 A Bizottság továbbá azzal érvel, hogy amennyiben az említett funkciókat egy vasúti holdingtársaságtól függő társaság gyakorolja, mint ahogyan a DB Netz esetében, azt kell értékelni, hogy milyen mértékben és milyen feltételek mellett tekinthető ez a társaság – amely egyébként ezen alapvető funkciók gyakorlásával megbízott pályahálózat‑működtető – „függetlennek” a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó vállalkozástól, vagyis a holdingtól és az ez utóbbitól függő vállalkozásoktól, amelyek személyek szállítására és áruk fuvarozására irányuló szolgáltatásokat nyújtanak, annak ellenére, hogy ugyanahhoz a csoporthoz tartoznak.
34 Márpedig a Németországi Szövetségi Köztársaság nem írt elő a pályahálózat‑működtető DB Netz szervezeti és döntéshozatali függetlenségének, valamint a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciók ez utóbbi általi független gyakorlásának biztosításához szükséges hatékony mechanizmusokat. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy az említett tagállam ezért nem teljesítette az ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
35 Annak vizsgálata céljából, hogy a tagállamok bizonyítani tudják‑e, hogy nemzeti vasúti holdingtársaságaik, illetve egyéb szabályozó szerveik biztosítják‑e az említett alapvető funkciókhoz szükséges függetlenséget, és hogy az összeférhetetlenséget elkerülik‑e, a Bizottság 2006‑tól közölte azokat a kritériumokat, amelyek alapján vizsgálja a 2001/14 irányelvben megkövetelt függetlenséget és az e függetlenség biztosítása céljából előírt intézkedéseket. A Bizottság szolgálatai – az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai gazdasági és Szociális bizottságnak és a Régiók Bizottságának címzett, az első vasúti csomag végrehajtásáról szóló, 2006. május 3‑i jelentését kísérő – (COM(2006) 189) munkadokumentumának 5. mellékletében (a továbbiakban: 5. melléklet) említett kritériumokról van szó.
36 E tekintetben a Bizottság először is arra hivatkozik, hogy a függetlenségre vonatkozó kötelezettségek tiszteletben tartását például a vasútszabályozó hatósághoz hasonló független hatóságnak vagy harmadik félnek kell ellenőriznie. A függetlenségre vonatkozó követelmény megsértése esetén a versenytársaknak lehetőséget kell biztosítani a panaszra. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy e két rendelkezés egyikét sem tartották be a Németországi Szövetségi Köztársaságban.
37 A Bizottság szerint ugyanis a vasútról szóló általános törvény 5a. §‑ából kitűnik, hogy az Eisenbahn‑Bundesamt (szövetségi vasúti hivatal) kizárólag a függetlenségre vonatkozó azon rendelkezések végrehajtására jogosult, amelyek már szerepelnek a német jogban, mint e törvény 9a. §‑ában szereplő rendelkezések. Az Eisenbahn‑Bundesamt nem rendelkezik semmilyen hatáskörrel az olyan szerkezeti intézkedések elfogadása tekintetében, mint a holding szervezeti rendszerének módosítása, a pályahálózat‑működtető és a holding közötti szervezetrendszerre vonatkozó döntések, azon vezetők leváltására vonatkozó döntések, akik nem felelnek meg a függetlenség követelményének, vagy pedig a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciók igazgatására vonatkozó szervezeti módszerek módosítása.
38 A Bizottság másodsorban úgy ítéli meg, hogy jogszabályi, vagy legalábbis szerződéses rendelkezéseknek kell létezniük a függetlenség terén a holding és az ezen alapvető funkciókkal megbízott szerv közötti, ez utóbbi és a csoport vasúti szolgáltatásokat nyújtó többi vállalkozása, illetve a holding által felügyelt többi szerv, különösen az említett alapvető funkciókkal megbízott szerv részvényeseinek közgyűlése közötti kapcsolatokra vonatkozóan.
39 A Bizottság azt állítja, hogy a vasútról szóló általános törvénynek a függetlenségre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó 9a. §‑a, valamint a vasúti holdingtársaság belső szabályzatára vonatkozó olyan rendelkezések, mint a befolyásszerzésről és a nyereség átruházásáról szóló szerződés 1. §‑ának (3) bekezdése, amely megtiltja, hogy a DB AG a DB Netz AG jogi és szervezeti függetlenségét sértő utasításokat adjon a szolgálati menetrenddel, a menetvonal‑kijelöléssel és a díjszabással kapcsolatos döntések tekintetében, olyan védintézkedések, amelyek azonban önmagukban nem elegendők a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciók függetlenségének biztosításához, az összeférhetetlenségek elkerüléséhez és az alapvető funkciókkal megbízott szervnek a holding ellenőrzésétől való mentesítéséhez.
40 Harmadsorban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a holding és az e holdingba tartozó többi vállalkozás igazgatóságának tagjai nem vehetnek részt a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv igazgatóságában.
41 Véleménye szerint ugyanis nehéz lenne azzal érvelni, hogy az említett alapvető funkciókkal megbízott szerv igazgatósága döntéshozatali rendjét tekintve független a holding igazgatóságától, amikor a két igazgatóság ugyanazokból a személyekből áll. A Bizottság megjegyzi, hogy egyetlen jogszabályi rendelkezés sem tiltja az ilyen helyzet kialakulását.
42 Negyedsorban egyetlen rendelkezés sem tiltja a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv tisztségviselőinek és az ezen alapvető funkciókkal megbízott felsővezetőknek, hogy az érintett szerv elhagyását követően, néhány évig tartó bizonyos ésszerű időtartam elteltével bármilyen felsővezetői állást elfogadjanak a holdingban vagy az ellenőrzése alatt álló más szervezetben.
43 Ilyen rendelkezések ugyanis nincsenek a német jogban, és a gyakorlatban a DB Netz több ügyvezetőjét áthelyezték a holdinghoz vagy más leányvállalatokhoz.
44 Ötödsorban a Bizottság azt állítja, hogy a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv ügyvezetését egyértelműen meghatározott feltételek alapján és a teljes döntéshozatali függetlenségét biztosító jogi kötelezettségvállalás mellett kell kinevezni. Ezen igazgatóságot egy független hatóság felügyeletével kell kinevezni és visszahívni.
45 Hatodsorban a Bizottság arra hivatkozik, hogy az ezen alapvető funkciókkal megbízott szervnek saját személyzettel kell rendelkeznie, és különálló vagy őrzött bejárattal rendelkező helységekben kell működnie. A belső szabályzatnak vagy az általuk kötött munkaszerződéseknek egyértelműen tartalmazniuk kell, hogy a holdinggal és az ellenőrzése alatt álló más társaságokkal kötött szerződések az említett alapvető funkciók gyakorlásával kapcsolatos hivatalos közlésekre korlátozódnak. Az információs rendszerekhez való hozzáférést úgy kell védeni, hogy az biztosítsa ezen alapvető funkciók függetlenségét.
46 A Németországi Szövetségi Köztársaságarra hivatkozik, hogy a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése nem teljes gazdasági függetlenséget követel meg, hanem egyszerűen a pályahálózat‑működtető jogi, szervezeti vagy döntéshozatali függetlenségét, mégpedig bizonyos, egyértelműen meghatározott döntések meghozatalakor, így ezen irányelv 91/440 irányelv II. mellékletével összefüggésben értelmezett 6. cikkének (3) bekezdése alapján a menetvonal‑kijelöléssel és az infrastruktúra‑használati díjak meghatározásával kapcsolatos döntések terén.
47 Az említett tagállam azt állítja, hogy az 5. mellékletben szereplő, a függetlenség bizonyítására vonatkozó vizsgálati kritériumok nem egyeznek meg a jelen esetben releváns, a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében, ez utóbbi II. mellékletében, valamint a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében és 14. cikkének (2) bekezdésében megállapított kötelező rendelkezésekkel. Ezenfelül ezt a dokumentumot nem tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában, és nem minősül jogilag kötelező aktusnak. Így az említett 5. mellékletre a jelen eljárásban nem lehet hivatkozni.
48 Az Olasz Köztársaság a Németországi Szövetségi Köztársaság által a Bizottság jelen kifogására adott válasszal összefüggésben előadott érvek támogatása érdekében avatkozik be az eljárásba.
49 Az Olasz Köztársaság emlékeztet arra, hogy az uniós jogalkotó által a vasúti szállítási funkciók és az infrastruktúra‑üzemeltetés elkülönítése tekintetében megkövetelt kötelezettség számviteli jellegű.
50 Ez a tagállam kiemeli, hogy a Bizottság holdingmodellre vonatkozó megközelítésmódja ellentmondásos, mivel az az összeférhetetlenség vélelméhez vezet, mivel ezt a modellt elismerik ugyan a jogszabályok, az azonban csak abban az esetben egyeztethető össze a 91/440 irányelvvel és a 2001/14 irányelvvel, ha a holding nem rendelkezik az ilyen holdingokra jellemző semmilyen előjoggal, vagy nem gyakorolja azokat.
51 Az uniós szabályozásnak egyáltalán nem volt célja a tulajdonosi struktúrák vagy szervezeti rendszerek olyan elkülönítésére vonatkozó kötelezettség bevezetése, amelynek az üzemeltetési autonómia terén azonos hatásai vannak, hanem tiszteletben kívánta tartani a tagállamok és az érintett vállalkozások azon mérlegelési jogkörét, hogy különböző típusú szervezeti modelleket hozzanak létre.
52 Az Olasz Köztársaság sem a szabályozás szövegére, sem annak céljára tekintettel nem tudja elfogadni a Bizottság azon érvét, amely szerint a a 91/440 irányelv II. mellékletében szereplő alapvető funkciókat az azon csoporton kívüli szervekre kell bízni, amelyhez a vasúttársaság tartozik.
A Bíróság álláspontja
53 Kifogásában a Bizottság azt rója fel a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy nem fogadott el a vasúti pályahálózatot működtető – a 91/440 irányelv II. mellékletében szereplő bizonyos alapvető funkciók ellátásával megbízott – DB Netz függetlenségének biztosításához szükséges különös intézkedéseket, holott a DB Netz vasúti szállító társaságokból álló holdinghoz, a DB AG‑hoz tartozik.
54 A Bizottság ugyanis úgy véli, hogy ahhoz, hogy az említett pályahálózat‑működtetőnek a jogi formája, szervezete és döntéshozatali rendje tekintetében való, a 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése szerinti függetlensége biztosított legyen, az szükséges, hogy a tagállam az 5. mellékleten alapuló különös és részletes szabályokat fogadjon el.
55 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (1) és (2) bekezdése a vasúttársaságok által biztosított szállítási tevékenységeknek és a vasúti infrastruktúra üzemeltetésével összefüggő tevékenységeknek csupán számviteli jellegű elkülönítését írja elő, a szállítási szolgáltatások vasúttársaságok általi nyújtásával kapcsolatos tevékenységek és a vasúti infrastruktúra üzemeltetésével kapcsolatos tevékenységek elkülönítése pedig elhatárolt részlegek azonos vállalkozáson belüli megszervezésével is megvalósítható, ahogyan az a holdingok esetében is történik.
56 A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése mindazonáltal azt írja elő, hogy a vasúti infrastruktúrához egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon való hozzáférés biztosítása céljából a tagállamoknak meg kell tenniük az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy az ezen irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat bízzanak meg, amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat, valamint hogy e cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell .
57 A 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése mindenesetre előírja, hogy a díjszabási és az elosztási funkciókkal megbízott szervek jogi formájukat, szervezetüket és döntéshozatali rendjüket tekintve függetlenek.
58 A jelen ügyben a DB Netz – a vasúti pályahálózat működtetőjeként – a DB AG‑ba tartozik, amely, holdingként, egyúttal a vasúttársaságok felügyeletét is ellátja. Ennélfogva a DB Netz‑nek – ahhoz, hogy a díjszabási és elosztási funkciókat elláthassa – jogi formáját, szervezetét és döntéshozatali rendjét tekintve függetlennek kell lennie a DB AG‑tól.
59 E tekintetben nem vitatott az, hogy a DB Netz egyrészről a DB AG‑tól elkülönülő jogi személyiséggel, másrészről pedig a DB AG‑étól eltérő saját szervekkel és forrásokkal rendelkezik.
60 A Bizottság keresetlevelében a többi részt illetően azzal érvel, hogy az 5. mellékletet kell alkalmazni a DB Netz‑hez hasonló, olyan vállalkozásba illeszkedő pályahálózat‑működtető döntéshozatali függetlenségének értékeléséhez, amelynek bizonyos egységei vasúttársaságok.
61 Az említett melléklet ekként előírja, hogy a függetlenségre vonatkozó kötelezettségek tiszteletben tartását független hatóságnak vagy harmadik félnek kell ellenőriznie, hogy jogszabályi, vagy legalábbis szerződéses rendelkezéseknek kell létezniük a függetlenség terén, hogy a holding különböző társaságainak irányító szervei körében elő kell írni a kettős tisztségek tilalmát, hogy a vezető tisztségviselőknek a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv és a holding bármely más szerve közötti áthelyezése tekintetében várakozási időt kell kikötni, hogy a vasútipályahálózat‑működtető tisztségviselői kinevezésének és visszahívásának független hatóság felügyelete mellett kell sorra kerülnie, valamint hogy hogy az alapvető funkciókkal megbízott szervnek saját személyzettel kell rendelkeznie, és különálló helységekben kell működnie.
62 Elsősorban meg kell állapítani, hogy az 5. melléklet nem kötelező erejű jogi szöveg. Azt ugyanis soha nem tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában, és csak a 2001/14 irányelv hatálybalépése után öt évvel – azaz az irányelv átültetésére nyitva álló határidő lejárta után három évvel – tették közzé. Ily módon a 91/440 irányelv és a 2001/14 irányelv végrehajtásakor az e mellékletben felsorolt kritériumok még nem léteztek. Ezen túlmenően – és függetlenül ettől az időrendi eltolódástól – az említett mellékletet és az abban szereplő kritériumokat sem a 91/440 irányelv, sem a 2001/14 irányelv szövege, sem más jogalkotási aktus nem vette át. Ennélfogva nem róható fel valamely tagállamnak, hogy nem vette át ezeket a kritériumokat a 91/440 irányelv és a 2001/14 irányelv átültetésére szolgáló jogszabályi vagy szabályozási rendelkezésekben.
63 Másodsorban nem lehet helyt adni a villamos energia belső piacára és a földgáz belső piacára vonatkozó rendelkezések tekintetében a Bizottság által alkalmazott összehasonlításnak. A villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 211., 55. o.) és a földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/55/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/73/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 211., 94. o.) ugyanis a felügyelet terén a szabályozó hatóságra terjedelmes előjogokat ruház a szállításirendszer‑üzemeltető függetlenségét illetően. Ezen irányelvek 19. cikkének (2) bekezdése értelmében a szabályozó hatóság a szállításirendszer‑üzemeltető ügyvezetése és igazgatási szervei tagjainak kinevezésével és visszahívásával kapcsolatban kifogást emelhet. Az említett irányelvek 19. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a szállításirendszer‑üzemeltető ügyvezetéséért felelős személyek és/vagy igazgatási szerveinek tagjai esetében a kinevezést megelőző három éves időszakban a vertikálisan integrált vállalkozással vagy annak bármely részével vagy annak – a szállításirendszer‑üzemeltetőtől eltérő – többségi részvényeseivel sem közvetve, sem közvetlenül semmilyen szakmai beosztás vagy felelősség, érdek vagy üzleti kapcsolat nem állhat fenn. Ugyanezen irányelvek 19. cikkének (4) bekezdése értelmében a szállításirendszer‑üzemeltető alkalmazottainak semmilyen egyéb szakmai beosztásuk nem lehet az energiaszektorbeli holdingtársaság más részével. Ugyanezen 19. cikk (7) bekezdése a szállításirendszer‑üzemeltetőnél viselt tisztség és a vertikálisan integrált vállalkozás valamely részéhez kapcsolódó tevékenység folytatása között összeférhetetlenségi időszakot ír elő.
64 Ily módon e két irányelv kifejezetten előír a tevékenységeknek a hálózatüzemeltető társaságnál történő folytatására vonatkozó feltételekkel és az összeférhetetlenségi időszakokkal kapcsolatos rendelkezéseket, nem ez a helyzet a 2001/14 irányelv esetében, amely nem pontosítja a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott pályahálózat‑működtető és a vasúttársaságok között biztosítandó függetlenség kritériumait, amelyek tehát nem vezethetők le a 91/440 irányelvből és a 2001/14 irányelvből, tiszteletben tartásukra pedig a Németországi Szövetségi Köztársaság nem kötelezhető.
65 E körülmények között meg kell állapítani, hogy az 5. mellékleten alapulókhoz hasonló kritériumok német jogba való átültetésének elmulasztása önmagában nem eredményezheti pályahálózat‑működtetőként a DB Netz DB AG‑val szembeni döntéshozatali függetlensége hiányának megállapítását.
66 Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 258. cikk alapján indított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottság feladata az állítólagos kötelezettségszegés fennállásának bizonyítása. A Bíróság előtt tehát a Bizottságnak kell előadnia – bármilyen vélelemre való hivatkozás nélkül – a kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges tényeket (lásd különösen a C‑494/01. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2005. április 26‑án hozott ítélet [EBHT 2005., I‑3331. o.] 41. pontját; a C‑335/07. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2009. október 6‑án hozott ítélet [EBHT 2009., I‑9459. o.] 46. pontját, valamint a C‑390/07. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2009. december 10‑én hozott ítélet 43. pontját).
67 Mindazonáltal a Bizottság egyáltalán nem szolgált olyan konkrét bizonyítékkal, amely igazolta volna, hogy a DB Netz a döntéshozatali módokat illetően nem független a DB AG‑tól.
68 E tekintetben, különösen a DB AG és a DB Netz között 1999. június 1‑jén kötött, a befolyásszerzésről és a nyereség átruházásáról szóló szerződés 1. §‑ából, valamint a DB Netz belső szabályzatának 4. §‑ából következik az, hogy az e magánjogi aktusokban foglalt bizonyos rendelkezések célja éppen a DB Netz DB AG‑val szembeni döntéshozatali függetlenségének a gyakorlatban való biztosítása.
69 Ennélfogva a Bizottság feladata – nemcsak a 91/440 irányelv és a 2001/14 irányelv célkitűzéseire, hanem egyúttal a DB Netz és a DB AG közötti kapcsolatokat övező, többek között magánjellegű tényezőkre is figyelemmel – annak bizonyítása, hogy a gyakorlatban a DB Netz a döntéshozatalt illetően nem független a DB AG‑tól.
70 A fenti megfontolásokból következik, hogy a Bizottságnak a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókkal megbízott szerv függetlenségével kapcsolatos kifogását el kell utasítani.
A díjszabásra vonatkozó kifogásról
A felek érvei
71 A Bizottság azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdéséből és 8. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
72 Arra hivatkozik, hogy a vasútról szóló általános törvény 14. §‑ának (4) bekezdésében – amellyel a Németországi Szövetségi Köztársaság e rendelkezéseket átültette – joghézagok vannak. E rendelkezés ugyanis továbbra sem teszi lehetővé egyrészről annak pontos meghatározását, hogy a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében szereplő közvetlen költségek elvét vagy az ezen irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében szereplő teljes költség elvét kell‑e alkalmazni, másrészről pedig nem teszi lehetővé azon feltételek pontos meghatározását, amelyek mellett egyik vagy másik elvet alkalmazni kell.
73 Ezen túlmenően ez a tagállam nyilvánvalóan a teljes költség elvét választotta. Márpedig nem teljesítette teljes mértékben a 2001/14 irányelv 8. cikke (1) bekezdésének alkalmazásához szükséges feltételeket, és különösen az azon körülmények pontosítására vonatkozó feltételt, amely körülmények között a piac költségviselési képességére irányuló vizsgálatot kell végezni, amely szükséges annak vizsgálatához, hogy valamennyi piaci szegmens fedezni tudja‑e az említett költségeket.
74 A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy ítéli meg, hogy a versenyképesség figyelembevételét illetően a német szabályozásbeli rendelkezések teljes mértékben megfelelnek a 2001/14 irányelv 8. cikke (1) bekezdése első mondatának. A 2001/14 irányelv ugyanis a piac költségviselési képességére irányuló vizsgálatot illetően nem követeli meg, hogy a versenyképesség értékelése a piac minden szegmensére kiterjedjen. A vasútról szóló általános törvény 14. §‑ának (4) bekezdése, amely átültette a 2001/14 irányelv e cikkét, az említett irányelv szövegével és céljával összhangban mindössze arra kötelezi e rendelkezés címzettjeit, hogy különösen a nemzetközi vasúti áruszállítás számára garantálják a versenyképességet. Ezáltal a nemzeti jog tiszteletben tartja az említett irányelv követelményeit és céljait.
75 A költségek teljes mértékben beszámíthatók a díj összegének meghatározása során. A DB Netz ennélfogva jogosult volt a díjszabását úgy megállapítani, hogy kiegyenlítse azon infrastruktúra‑használati költségeket, amelyeket az állami támogatások nem fedeznek.
76 A Németországi Szövetségi Köztársaság cáfolja a Bizottság azon állítását, miszerint a német szabályozás nem tartalmazza a 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében szereplő piaci szegmensek meghatározását. E tagállam azt állítja, hogy a vasútról szóló általános törvény 14. §‑a (4) bekezdésének harmadik mondatában teljes körűen biztosítja e szabályozási célkitűzés hatékony érvényesülését. Az árak megállapítása terén biztosított függetlenségre vonatkozó rendelkezésekből továbbá kiderül, hogy az uniós szabályozás a piacon működő vállalkozásokra bízta a piac teherviselési képességének értékelését. A 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése nem ír elő kifejezetten semmilyen szélesebb követelményt – különösen a szállítási vállalkozások tájékoztatását illetően – az eljárás és az ellenőrzés terén.
77 A Cseh Köztársaság egyetért a Németországi Szövetségi Köztársaság által felhozott azon érvekkel, amelyek szerint a Bizottság által – mind a szóban forgó uniós jogi rendelkezések állítólagosan hibás átültetésére alapított kifogásokkal, mind pedig a 2001/14 irányelv 7. cikke (3) bekezdése és 8. cikke (1) bekezdése együttes rendelkezéseinek állítólagos megsértésére alapított kifogással kapcsolatban – hivatkozott rendelkezéseket e tagállam helyesen hajtotta végre.
78 Konkrétan, a 2001/14 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének megsértését illetően, a Cseh Köztársaság úgy véli, hogy a „vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerülő költségek” fogalmát pontosítani kell annak vizsgálatához, hogy a fent említett rendelkezéseket megsértették‑e vagy sem.
A Bíróság álláspontja
79 Jelen kifogásában a Bizottság lényegében azt rója fel a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy nem fogadott el olyan jogszabályt, amely pontosan jelzi, hogy a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében előírt közvetlen költségek elvét vagy az ezen irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében előírt teljes költség elvét kell‑e alkalmazni, és amely pontosan jelzi azokat a feltételeket, amelyek mellett egyik vagy másik elvet alkalmazni kell.
80 A 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése értelmében az e cikk (4) vagy (5) bekezdésének vagy az ezen irányelv 8. cikkének sérelme nélkül a minimális szolgáltatások összességéért és a szolgáltatási infrastruktúrához való hozzáférésért fizetendő díjaknak meg kell egyezniük az adott vonat közlekedtetéséből közvetlenül eredő költséggel.
81 A 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy amennyiben a piac ezt lehetővé teszi, a tagállamok – a pályahálózat‑működtető felmerült költségeinek teljes megtérülése érdekében – felárat számíthatnak fel.
82 Emlékeztetni kell arra, hogy a 2001/14 irányelvvel bevezetett díjszabási rendszerrel elérni kívánt egyik célkitűzés a pályahálózat‑működtető függetlenségének biztosítása. Más szóval: ez utóbbinak – amint arra a főtanácsnok indítványának 80. pontjában rámutatott – a díjszabási rendszert üzemeltetési eszközként kell használnia. Ily módon ezen irányelv (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a tagállamok által meghatározott kereteken belül a díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek arra kell ösztönözniük a vasútipályahálózat‑működtetőket, hogy optimalizálják infrastruktúrájuk használatát. Márpedig ahhoz, hogy annak optimalizálása lehetővé váljon, az említett pályahálózat‑működtetőknek bizonyos rugalmassággal kell rendelkeziük, amint azt az irányelv (20) preambulumbekezdése említi.
83 Ugyanígy, a 2001/14 irányelv többi rendelkezéséhez is az szükséges, hogy alkalmazásuk során a pályahálózat‑működtetők bizonyos rugalmassággal rendelkezzenek ahhoz, hogy infrastruktúrájuk használatának optimalizálására ösztönözzék őket. Ezen irányelv 8. cikkének (2) bekezdése ugyanis akként rendelkezik, hogy a pályahálózat‑működtető egyes beruházási projektek esetében a pályahálózat‑működtető a projekt hosszú távú költségei alapján magasabb díjakat állapíthat meg, illetve alkalmazhat továbbra is. Az említett irányelv 9. cikke lehetővé teszi az említett pályahálózat‑működtetőknek, hogy az üzemeltetők számára felszámított díjak esetében díjcsökkentési rendszereket vezessenek be.
84 Azt is meg kell állapítani, hogy a 2001/14 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése a díjszabási rendszerek tekintetében megosztja a hatásköröket a tagállamok és a pályahálózat‑működtető között. A tagállamok feladata ugyanis a díjszabási rendszer megállapítása, míg a pályahálózat‑működtetőé a díj megállapítása és annak beszedése. Mindazonáltal – amint arra a főtanácsnok indítványának 78. pontjában rámutatott – az állam a pályahálózati költségek teljes megtérülése érdekében a piac által lehetővé tett felárat számíthat fel, ez azonban nem zárhatja ki, hogy az infrastruktúrát olyan piaci szegmensek használják, amelyek legalább a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerülő költségeket, és ezenfelül a megtérülési arányt fedezni tudják.
85 Meg kell állapítani, hogy a 2001/14 irányelv által elérni kívánt célkitűzések tiszteletben tartása céljából az infrastruktúra‑használati díjak – amint arra a főtanácsnok indítványának 77. pontjában rámutatott – az ezen irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében előírt, a vasúti szolgáltatás következtében közvetlenül felmerülő költségnek, valamint az említett irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében előírt, a pályahálózat‑működtetőnél felmerült teljes költségből eredő maximumnak felelnek meg.
86 E két szélső eset között a 2001/14 irányelv előírja, hogy a díj – az ezen irányelv 7. cikkének (4) bekezdésében előírt kapacitáshiány, illetve a környezetre gyakorolt hatások e 7. cikk (5) bekezdésében említett költségének, illetve akár az említett irányelv 8. cikkének (2) bekezdése szerinti különleges befektetési projektek, valamint az ezen utóbbi 9. cikkében előírt költségek figyelembevételével – változhat.
87 Ily módon – a Bizottság azon érvét illetően, hogy a vasútról szóló általános törvény 14. §‑ának (4) bekezdése nem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy a közvetlen költségeknek a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében előírt elvét vagy a teljes költségnek az említett irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében előírt elvét kell‑e alkalmazni – az ezen ítélet 84. és 85. pontjában megállapítottaknak megfelelően meg kell állapítani, hogy ez a két elv nem helyettesíthető egymással. A 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdésében előírt rendszer ugyanis csak abban az esetben alkalmazható, ha azt a piac lehetővé teszi, ennek ellenőrzéséhez pedig piaci vizsgálatra van szükség.
88 A jelen esetben az említett nemzeti rendelkezés a felmerült költségek teljes megtérülését lehetővé teszi, és a pályahálózat‑működtetőre bízza annak lehetőségét, hogy különbséget tegyen a távolsági személyszállítási szolgáltatások, a rövid távú személyszállítási szolgáltatások és a teherszállítási szolgáltatások, valamint e szállítási szolgáltatásokon belüli piaci szegmensek alapján. Mindazonáltal – amint arra a főtanácsnok indítványának 85. pontjában rámutatott – a 2001/14 irányelv nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy részletesebb díjszabási szabályokat írjanak elő.
89 A Bizottság azon érvét illetően, amely szerint a piac költségviselési képességére irányuló vizsgálatot kell végezni annak vizsgálatához, hogy valamennyi piaci szegmens fedezni tudja‑e e költségeket, el kell ismerni, hogy ezt a vizsgálatot csak abban az esetben kell a pályahálózat‑működtetőnek elvégeznie, ha kifejezetten a piaci szegmensek alapján kívánja a megnövekedett költségeket beszedni. A jelen ítélet 84. pontjában kifejtetteknek megfelelően a tagállamnak kizárólag a díjszabási rendszert kell megállapítania, míg maga a díjmegállapítás a pályahálózat‑működtető feladata. Ebből következik, hogy a 2001/14 irányelv értelmében a Németországi Szövetségi Köztársaság nemzeti szabályozásában nem köteles előírni azokat a részletes szabályokat, amelyek alapján a pályahálózat‑működtetőnek meg kell határoznia a piacnak az esetlegesen megnövekedett költségek viselésésére irányuló képességét és azokat a körülményeket, amelyek között ezt meg kell tennie.
90 A fenti megfontolások alapján a Bizottságnak a díjszabással kapcsolatos kifogását el kell utasítani.
A költségek csökkentésére szolgáló ösztönző intézkedésekkel kapcsolatos kifogásról
A felek érvei
91 A Bizottság azt állítja, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdését nem ültették át a német szabályozásba. Ezen intézmény véleménye szerint a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott egyik mechanizmus sem ösztönzi a pályahálózat‑működtetőt arra, hogy csökkentse az infrastruktúra‑szolgáltatással kapcsolatos költségeket vagy a pályahasználati díjak mértékét. Ezenfelül a német állam, a DB AG pályahálózati vállalkozásai és maga a DB AG között megkötött szolgáltatási és finanszírozási szerződések nem tartalmaznak egyetlen rendelkezést sem, amely előírná az infrastruktúra költségeinek és a díjaknak a csökkentését.
92 A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése abból az elvből indul ki, hogy egyensúlyt kell teremteni egyfelől az infrastruktúra‑használati díjakból származó bevételek és az állami finanszírozás, másfelől az infrastruktúra költségei között. Úgy véli, hogy az infrastruktúra‑szolgáltatással kapcsolatos költségek mértéke, a pályahasználati díjak és az állami támogatás összege olyan gazdasági viszonyok közé illeszkedik, amely kizárja az egyoldalú jogi követelményeket. Ezáltal ezen irányelv rendelkezései nem teszik lehetővé a költségek vagy a díjak csökkentésére irányuló egyoldalú kötelezettség megállapítását. Az említett irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a költségek és pályahasználati díjak csökkentésére irányuló cél a biztonsági követelmények és az infrastruktúra‑szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó követelmények tiszteletben tartásától függ.
93 Az említett tagállam egyben előadja, hogy a 2001/14 irányelv nem követeli meg a költségek vagy pályahasználati díjak tényleges csökkentését. E kötelezettséget – éppen ellenkezőleg – a díjazási szerkezet területére vonatkozó más követelményekkel is össze kell egyeztetni. Általánosságban kell biztosítani azon hosszú távú célkitűzés megvalósulását, amely a bevételek és az infrastruktúra költségei közötti egyensúly elérésére irányul.
94 A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli továbbá, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikke (3) bekezdése szövegének megfelelően a nemzeti jogalkotó választhatja meg azt a szakpolitikai eszközt, azaz vagy az illetékes hatóság és a pályahálózat‑működtető között megkötött szerződést vagy megfelelő szabályozási intézkedéseket, amelyeket az átültetés során alkalmazni fog.
95 Az említett tagállam azt állítja, hogy teljes körűen átültette a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt ösztönző mechanizmust. A szolgáltatási és finanszírozási szerződés (Leistungs‑ und Finanzierungsvereinbarung, a továbbiakban: LuFV) megfelel ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti szerződés feltételeinek, és így a költségek és pályahasználati díjak csökkentését ösztönző hatékony rendszernek minősül az említett irányelv 6. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
96 Az LuFV ugyanis több kötelezettséget előír a pályahálózat‑működtetők számára a minőségbiztosítás és a tájékoztatás terén. Minőségi követelményei oly módon épülnek fel, hogy biztosítsák a vasúti infrastruktúra minőségének fokozatos javítását. Ez a szerződés továbbá évi 2,5 milliárd euróra korlátozza a szövetségi állam alaptőke‑kiegészítési célú támogatásait, és saját pénzeszközöket követel meg a pályahálózat‑működtetőktől a vasutak fenntartásához.
97 Ezen túlmenően a vasúti ágazatban számos, költségcsökkentést ösztönző rendszerszintű tényező van, így a pályahálózat‑működtető társaságokat gazdasági társaságokként kell működtetni, amelyek kötelesek tiszteletben tartani a piacgazdaság elveit, többek között versenyorientált, a nyereség maximalizálására irányuló vállalatirányítás alkalmazásával, ez pedig hathatósan ösztönzi a DB Netz‑et költségeinek csökkentésére.
A Bíróság álláspontja
98 Jelen jogalapjával a Bizottság lényegében azt rója fel a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy nem írt elő olyan mechanizmusokat, amelyek a pályahálózat‑működtetőt az infrastruktúra‑szolgáltatással kapcsolatos költségek korlátozására, illetve a pályahasználati díjak mértékének csökkentésére ösztönöznék.
99 A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság nem ért egyet azon kérdést illetően, hogy a pályahálózat‑működtetőre vonatkonziuk kell‑e akár az infrastruktúra‑szolgáltatás költségeinek mérséklésére irányuló ösztönző intézkedéseknek, akár – ezen utóbbiaktól függetlenül – a pályahasználati díjak csökkentésére irányuló ösztönző intézkedéseknek.
100 Emlékeztetni kell arra, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak rögzíteniük kell a feltételeket, adott esetben az előlegfizetést is ideértve, annak biztosítására, hogy szokványos üzleti feltételek mellett és belátható időn belül a pályahálózat‑működtető könyveiben az infrastruktúra‑használati díjakból származó bevétel, az egyéb üzleti tevékenységekből származó eredmény és az állami finanszírozás legalább egyensúlyban legyen az infrastruktúra költségeivel. Ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a pályahálózat‑működtetők ösztönzőkben részesülnek az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentése céljából.
101 E tekintetben a 2001/14 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy az e 6. cikk (2) bekezdéséből eredő kötelezettséget az illetékes hatóság és a pályahálózat‑működtető közötti, állami finanszírozást biztosító, több évre szóló szerződés vagy a szükséges hatáskörökről rendelkező, megfelelő szabályozó intézkedések bevezetése révén kell végrehajtani. A tagállamok tehát az ösztönző intézkedéseket több évre szóló szerződés keretében vagy szabályozási rendelkezések révén is végrehajthatják.
102 A jelen ügyben a LuFV‑t a német állam, a DB AG és e társaság pályahálózati vállalkozásai kötötték, ez pedig a 2001/14 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt több évre szóló szerződés szerinti ösztönző mechanimzusnak minősül.
103 Az állami finanszírozásra vonatkozó, a LuFV‑ben előírt feltételek ugyanis ösztönözhetik a pályahálózat‑működtetőt a költségek csökkentésére, mivel – az infláció ellenére – évi 2,5 milliárd euróra korlátozzák a szövetségi állam alaptőke‑kiegészítési célú támogatásait, ami az állandó színvonal tiszteletben tartására köteles pályahálózat‑működtetőt a költségek csökkentésére kötelezi. Ez annál is inkább igaz, a pályahálózat‑működtető – saját forrásai terhére – az alaptőke‑kiegészítés tekintetében hozzájárulást köteles biztosítani.
104 Ehhez hasonlóan a LuFV a minőségbiztosítás és a tájékoztatás terén kötelezettségeket ír elő, amelyeket a pályahálózat‑működtetőnek – szankció terhe mellett – teljesítenie kell.
105 Ily módon ezek az intézkedések ösztönzik a pályahálózat‑működtetőt arra, hogy csökkentse a költségeket, közvetetten pedig arra, hogy mérsékelje a díjak mértékét.
106 A Bizottság azon érvét illetően, amely szerint a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy a költségek csökkentésének ösztönzése céljából meghozottaktól eltérő ösztönző intézkedéseket írjanak elő a pályahasználati díjak csökkentésére, meg kell állapítani, hogy az említett irányelv (40) preambulumbekezdése kimondja, hogy a vasúti infrastruktúra természetes monopólium, és hogy ezért a pályahálózat‑működtetők számára költségcsökkentést és az infrastruktúra hatékony igazgatását lehetővé tevő ösztönzőket kell biztosítani. Márpedig ez a preambulumbekezdés nem a díjakra, hanem kizárólag a költségekre utal.
107 Kétségtelen, hogy a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy a költségek és a pályahasználati díjak csökkentése érdekében ösztönző intézkedéseket kell hozni. Mindazonáltal ez a rendelkezés egyáltalán nem írja elő, hogy ezeket az intézkedéseket eltérő módon kellene hozni.
108 A Bizottság álláspontjának helyt adni egyet jelentene annak elismerésével, hogy a tagállamok kötelesek ösztönözni a pályahálózat‑működtetőt, hogy díjcsökkentés révén átengedje a hálózathasználók számára a hatékonyságnövekedésből származó eredmény egy részét, holott nem lehet olyan helyzetben, hogy megtérítsenek számára valamennyi infrastruktúra‑szolgáltatási költséget. Ez az értelmezés – ezen utóhatásra figyelemmel – arra kötelezné a tagállamot, hogy finanszírozza az infrastruktúrát. Meg kell állapítani, hogy ez az értelmezés ellentétes lenne a 2001/14 irányelv 6. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével, amely azt írja elő, hogy valamely tagállam a 7. és 8. cikkben meghatározott díjszabási rendszerén belül megkövetelheti a pályahálózat‑működtetőtől, hogy kiadásait és bevételeit állami finanszírozás nélkül tartsa egyensúlyban.
109 Ennélfogva úgy kell tekinteni, hogy a pályahálózat‑működtetőnek az infrastruktúra‑szolgáltatási költségek és a pályahasználati díjak csökkentésére – ösztönző intézkedések révén – való ösztönzését a jelen ügyben teljesítik az infrastruktúra‑szolgáltatási költségek csökkentésére irányuló intézkedések, mivel ezen intézkedések – a jelen ítélet 102–105. pontjában említetteknek megfelelően – egyúttal a díjak csökkentésére is hatással vannak.
110 Ezen túlmenően azt is meg kell állapítani, hogy az infrastruktúra‑szolgáltatási költségek csökkentésére irányuló ösztönző intézkedések kizárólag az – akár a 2001/14 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése, akár ezen irányelv 8. cikkének (1) bekezdése alapján meghatározott – pályahasználati díjak mértékének csökkenését vonhatják maguk után.
111 A fenti megfontolásokból következik, hogy a Bizottságnak a költségek csökkentésére szolgáló ösztönző intézkedésekkel kapcsolatos kifogását el kell utasítani.
A szabályozó szervezet hatásköreire vonatkozó kifogásról
A felek érvei
112 A Bizottság mindenekelőtt azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette a 91/440 irányelv 10. cikke (7) bekezdésének összefüggésében értelmezett 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
113 A Bizottság szerint a szabályozó szervezet csak akkor teljesítheti a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdésében számára előírt azon kötelezettséget, hogy a vasúti szolgáltatások piacán rendszeresen felügyelje a versenyt és orvosolja az e piacokon jelentkező negatív hatásokat, ha – a konkrét panaszoktól vagy az irányelv megsértésére vonatkozó konkrét gyanútól függetlenül – jogosult a vasúttársaságok és a pályahálózat‑működtetőket kikérdezni, és ha joga van megfelelő szankció kilátásba helyezésével kérdéseire a választ kikényszeríteni. Abban az esetben, ha a szabályozó szervezet nem rendelkezik az ilyen jellegű tájékoztatáskérés révén szerzett információkkal, nincs olyan helyzetben, hogy saját kezdeményezésére eljárást indítson, mivel mindig köteles a panaszosok által közölt információkra támaszkodni.
114 A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének átültetése hiányos, mivel e cikk nem tesz különbséget a pályahálózat‑működtetők és a vasúttársaságok között.
115 Végül, ha a szabályozó szervezetnek nincs lehetősége a tájékoztatáskérést kikényszeríteni, akkor csak olyan információkra számíthat, amelyeket a vasúttársaságok valóban közölni akarnak vele, ez pedig nem felel meg az irányelv céljának.
116 A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése nem követeli meg, hogy a szabályozó szervezet minden indok vagy a jogsértés gyanúja nélkül jogosult legyen információk megszerzésére. E rendelkezést – éppen ellenkezőleg – az irányelv hatályára és szabályozási céljára, vagyis a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztására és ez utóbbi díjszabásának megállapítására tekintettel kell értelmezni. Ennek körében a szabályozó szervezet inkább jogorvoslati szerv feladatát tölti be, amely felügyeli és biztosítja a vasúti infrastruktúrához való hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférést az infrastruktúra‑kapacitás elosztása és a díjszabás területén. E rendelkezés mindössze a tájékoztatáskérésre vonatkozó anyagi jogot és e tájékoztatás megadásának e jognak megfelelő kötelezettségét írja elő, anélkül hogy az említett irányelv foglalkozna e jogok szankcionálásának kérdésével.
117 Ehhez hasonlóan a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése nem jogosítja fel a szabályozó szervezetet, hogy a verseny területén tájékoztatásokat kérjen vagy szankciókat szabjon ki.
A Bíróság álláspontja
118 Jelen kifogásában a Bizottság lényegében azt rója fel a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy nem teljesítette a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdéséből és a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, mivel nem írta elő, hogy az e 30. cikk szerinti szabályozó szervezet – a panaszoktól vagy az érintett irányelvek megsértésére vonatkozó konkrét gyanútól függetlenül – jogosult a vasúttársaságokat és a pályahálózat‑működtetőket kikérdezni, valamint ez utóbbiakkal szemben szankciókat kiszabni.
119 A 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése értelmében a szabályozó szervezetnek joga van a pályahálózat‑működtetőtől, a kérelmezőktől és bármely más érintett harmadik féltől a kérdéses tagállamban a tárggyal kapcsolatos információkat kérni, amelyeket indokolatlan késlekedés nélkül a szervezet rendelkezésére kell bocsátani.
120 Meg kell állapítani, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése nem követeli meg, hogy a szabályozó szervezet – minden indok vagy jogsértésre vonatkozó gyanú nélkül – hatáskörökkel rendelkezzen az információk megszerzése területén.
121 E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdését annak hatályára és az irányelv által elérni kívánt célkitűzésre figyelemmel kell értelmezni.
122 Amint az a 2001/14 irányelv (16) preambulumbekezdéséből kitűnik a díjszabási és kapacitáselosztási rendszereknek lehetővé kell tenniük a vasúti szolgáltatások tisztességes versenyét. Ezen túlmenően, ezen irányelv (46) preambulumbekezdése szerint a vasúti infrastruktúra hatékony igazgatása, tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes használata megköveteli egy szabályozó szervezet létrehozását, amely ellenőrzi ezen uniós szabályok alkalmazását, és jogorvoslati szervként működik, nem érintve az igazságszolgáltatási felülvizsgálat lehetőségét.
123 Ezt az értelmezést a 2001/14 irányelvnek az ezen irányelv 1. cikkében szereplő célja is megerősíti. E rendelkezés szerint ugyanis az említett irányelv a vasúti infrastruktúra‑használati díjak megállapítására és kiszabására, valamint az ezen infrastruktúra‑kapacitás elosztására alkalmazandó elvekre és eljárásokra vonatkozik.
124 E tényezőkből, valamint a 2001/14 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének hátteréül szolgáló szabályozási környezetből következik, hogy az e rendelkezésben előírt szabályozó szervezet szerepe a vasúti infrastruktúrához való hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférés felügyelete és biztosítása az infrastruktúra‑kapacitás elosztása és a díjszabás területén. Következésképpen e szervezet információk szerzésére irányuló lehetősége a 2001/14 irányelv 30. cikkének (2) bekezdéséből ered, amely előírja, hogy valamely kérelmező jogorvoslati kérelemmel fordulhat a szabályozó szervezethez, ha úgy véli, hogy tisztességtelen bánásmódban vagy hátrányos megkülönböztetésben volt része, vagy valamely más sérelem érte.
125 Azt a kérdést illetően, hogy a 91/440 irányelvnek a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett 10. cikkének (7) bekezdése lehetővé teszi‑e a szabályozó szervezet számára, hogy hivatalból – anélkül, hogy panaszt nyújtottak volna be, továbbá különösebb indok, illetve jogsértés gyanújának hiányában – végezzen vizsgálatokat, emlékeztetni kell arra, hogy a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése azt írja elő, hogy a 2001/14/EK irányelv 30. cikkének megfelelően létrehozott szabályozó szervezet vagy egy ugyanakkora önállósággal rendelkező bármely más szervezet ellenőrzi a vasúti szolgáltatások, ideértve a vasúti áruszállítás piacán folyó versenyt.
126 Meg kell állapítani, hogy a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése nem említi a tagállamok azon lehetőségét – vagy akár kötelezettségét –, hogy megköveteljék a szabályozó szervezettől azt, hogy a versenyfelügyelettel kapcsolatos feladatával összefüggésben különösebb indok, illetve jogsértés gyanújának hiányában információkat szerezzen, illetve hogy szankciókat szabjon ki.
127 Kétségtelenül igaz az, hogy a 91/440 irányelv 10. cikke (7) bekezdése második albekezdésének harmadik mondata azt írja elő, hogy e szabályozó szervezet a panasz alapján vagy adott esetben hivatalból a lehető legrövidebb időn belül határoz a megfelelő intézkedésekről, hogy orvosolja az e piacokon tapasztalható nemkívánatos fejleményeket. Mindazonáltal ennek a 2001/14 irányelv 30. cikkére – amelynek hatályát a jelen ítélet 121–125. pontja elemezte – visszautaló rendelkezésnek a rendszeréből kitűnik, hogy akként kell értelmezni e mondatnak magában a 91/440 irányelv 10. cikke (7) bekezdésének második albekezdésében való elhelyezkedését, valamint a szabályozó szervezet azon hatáskörét, hogy hivatalból határozzon a vasúti szolgáltatások piacain tapasztalható nemkívánatos fejlemények orvoslására szolgáló megfelelő intézkedésekről, hogy ez a szervezet – bármiféle panasz hiányában – eljárhat azon információk alapján, amelyek különösen a jogsértéssel kapcsolatos konkrét gyanúval összefüggésben jutnak a tudomására, nem pedig akként, hogy a szervezet jogosult lenne saját vizsgálatait megindítani és az érintett vállalkozásokat válaszadásra kényszeríteni.
128 Következésképpen a 91/440 irányelv 10. cikkének (7) bekezdése és a 2001/14 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése nem írja elő kifejezetten, hogy a tagállamnak olyan intézkedéseket kell végrehajtania, amelyek lehetővé teszik a szabályozó szervezet számára, hogy panasz vagy az említett irányelvek megsértésével kapcsolatos gyanú hiányában információkat szerezzen és az ilyen esetleges jogsértésekkel szemben szankciókat írjon elő. Ily módon nem lehet felróni a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy nemzeti jogszabályaiban nem írt elő ilyen intézkedéseket.
129 Következésképpen a Bizottságnak a szabályozó szervezet hatásköreivel kapcsolatos kifogását el kell utasítani. A fenti megfontolásokból következik, hogy a Bizottság keresetét el kell utasítani.
A költségekről
130 Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
131 Az eljárási szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a Cseh Köztársaság és az Olasz Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) A Bíróság a keresetet elutasítja.
2) A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
3) A Cseh Köztársaság és az Olasz Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások