SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
19 dicembre 2013 (*)
«Impugnazione – Ricorso di annullamento – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Diritto di ricorso – Legittimazione ad agire – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano individualmente – Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione – Decisione che dichiara un regime di aiuti di Stato incompatibile con il mercato comune – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva»
Nella causa C‑274/12 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 1° giugno 2012,
Telefónica SA, con sede in Madrid (Spagna), rappresentata da J. Ruiz Calzado e J. Domínguez Pérez, abogados, nonché da M. Núñez Müller, Rechtsanwalt,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea, rappresentata da P. Němečková e C. Urraca Caviedes, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vicepresidente, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, E. Juhász e A. Borg Barthet, presidenti di sezione, G. Arestis, E. Levits, A. Arabadjiev, A. Prechal, E. Jarašiūnas e C. Vajda (relatore), giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 febbraio 2013,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 21 marzo 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la propria impugnazione, la Telefónica SA (in prosieguo: la «Telefónica») chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 21 marzo 2012, Telefónica/Commissione (T‑228/10; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con cui è stato respinto in quanto irricevibile il suo ricorso volto all’annullamento dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/5/CE della Commissione, del 28 ottobre 2009, relativa all’ammortamento fiscale dell’avviamento finanziario per l’acquisizione di partecipazioni azionarie estere C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) cui la Spagna ha dato esecuzione (GU 2011, L 7, pag. 48; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Fatti
2 L’articolo 12, paragrafo 5, della legge 43/1995, del 27 dicembre 1995, in materia di imposte sulle società (BOE n. 310, del 28 dicembre 1995, pag. 37072), prevedeva che l’acquisizione di una partecipazione in un’impresa non stabilita sul territorio spagnolo potesse, a talune condizioni, costituire un avviamento commerciale ammortizzabile su un periodo massimo di 20 anni, riducendo in tal modo l’onere fiscale per l’acquirente (in prosieguo: il «regime in questione»).
3 La Commissione europea ha ritenuto che il regime in questione, che non trovava applicazione all’acquisizione di partecipazioni in società stabilite in Spagna, costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE avviando, conseguentemente, un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE con decisione del 10 ottobre 2007, con cui il Regno di Spagna e i potenziali beneficiari del regime medesimo sono stati invitati a presentare osservazioni.
4 Al termine del procedimento, la Commissione ha adottato la decisione controversa.
5 L’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa rileva che il regime in questione è stato applicato in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e lo ha dichiarato incompatibile con il mercato comune.
6 Tuttavia, la Commissione ha riconosciuto di avere offerto, precedentemente all’avvio del procedimento d’indagine formale e a seguito delle dichiarazioni di due commissari dinanzi al Parlamento europeo, garanzie specifiche, incondizionate e concordanti di genere tale che i beneficiari del regime medesimo hanno potuto nutrire giustificate speranze quanto al fatto che esso fosse legale, nel senso che, in considerazione della mancanza di selettività, non ricadesse nella sfera di applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato. Conseguentemente, la Commissione ha ritenuto che i beneficiari medesimi potessero legittimamente pensare che nessun aiuto sarebbe stato recuperato e ha deciso, pertanto, che i vantaggi concessi anteriormente al 21 dicembre 2007, data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione della Commissione di avviare un procedimento di indagine formale, potevano essere mantenuti a talune condizioni.
7 Questa è la ragione per la quale l’articolo 1, paragrafo 2, della decisione controversa prevede che il regime in questione può continuare a trovare applicazione, sulla base del principio della tutela del legittimo affidamento, alle acquisizioni di partecipazioni effettuate prima di detta data.
8 A termini dell’articolo 4, paragrafo 1, della decisione controversa, il Regno di Spagna è tenuto a recuperare l’aiuto incompatibile di cui all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione medesima nei confronti dei beneficiari i cui diritti in imprese straniere, acquisiti nell’ambito di partecipazioni intracomunitarie, non rispondano alle condizioni previste all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione stessa.
9 L’articolo 5 della decisione controversa prevede che il recupero degli aiuti in questione sia immediato ed effettivo e che il Regno di Spagna faccia in modo che tale decisione venga attuata nell’ambito dei quattro mesi successivi alla data della sua notificazione.
10 Infine, l’articolo 6 della decisione controversa dispone che il Regno di Spagna è tenuto a comunicare alla Commissione una serie di informazioni e a tenere quest’ultima informata in merito all’avanzamento delle misure nazionali adottate ai fini dell’attuazione della decisione medesima. Segnatamente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della decisione stessa, il Regno di Spagna è tenuto a comunicare alla Commissione l’elenco dei beneficiari che abbiano ricevuto un aiuto sulla base del regime in questione. È pacifico che la Telefónica figurasse su tale elenco.
11 Nel corso degli anni 2005 e 2006 la Telefónica aveva acquisito due partecipazioni, rispettivamente in una società stabilita nella Repubblica ceca e in un’altra con sede nel Regno Unito, sulla base del regime in questione e, in entrambi i casi, tali acquisizioni avevano avuto luogo prima della data prevista dall’articolo 1, paragrafo 2, della decisione controversa.
Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
12 Nel proprio ricorso diretto contro la decisione controversa, proposto il 21 marzo 2010, la Telefónica ha chiesto l’annullamento dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione medesima.
13 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 settembre 2010, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. L’istituzione ha fatto valere l’irricevibilità del ricorso, in quanto la Telefónica non avrebbe dimostrato né di possedere un interesse ad agire né di essere individualmente interessata dalla decisione controversa. In merito a tale eccezione di irricevibilità la Telefónica ha presentato osservazioni scritte.
14 Con l’ordinanza impugnata il Tribunale ha respinto il ricorso della Telefónica in quanto irricevibile sulla base della seconda delle due eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione. Il Tribunale ha affermato, al punto 41 dell’ordinanza impugnata, che la Telefónica non è individualmente interessata dalla decisione controversa ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e, al punto 45 dell’ordinanza medesima, ha dichiarato che tale decisione non può essere qualificata come atto che non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’ultima parte di frase di tale disposizione. Conseguentemente, il Tribunale ha respinto il ricorso della Telefónica senza esaminare la prima eccezione di irricevibilità, relativa all’assenza di interesse ad agire.
Conclusioni delle parti
15 La Telefónica conclude che la Corte voglia:
– annullare l’ordinanza impugnata;
– dichiarare ricevibile il ricorso di annullamento nella causa T‑228/10 e rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché possa pronunciarsi sul merito della controversia, e
– condannare la Commissione alle spese «dei procedimenti relativi alla ricevibilità nei due gradi di giudizio».
16 La Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della Telefónica alle spese.
Sull’impugnazione
17 A sostegno della propria impugnazione la Telefónica deduce tre motivi. In primo luogo, addebita al Tribunale la violazione del proprio diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. In secondo luogo, deduce che il Tribunale ha interpretato erroneamente l’articolo 263, quarto comma, TFUE, laddove ha dichiarato che essa non sarebbe individualmente interessata dalla decisione controversa. In terzo luogo, il Tribunale è incorso, a suo parere, in un’erronea interpretazione della nozione di atto che non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’ultima parte di frase della disposizione medesima.
18 La questione se il diritto della Telefónica ad una tutela giurisdizionale effettiva sia rimesso in discussione dall’ordinanza impugnata si pone unicamente qualora il Tribunale abbia dichiarato il ricorso della Telefónica irricevibile sulla base di un’interpretazione corretta dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Conseguentemente, il primo motivo dedotto dalla Telefónica a sostegno dell’impugnazione dev’essere esaminato solamente in esito all’esame dei due altri motivi del ricorso stesso, relativi ad errori di diritto commessi dal Tribunale nell’interpretazione della disposizione medesima.
19 Si deve peraltro ricordare che l’articolo 263, quarto comma, TFUE prevede due ipotesi in cui la legittimazione ad agire è riconosciuta ad una persona fisica o giuridica per proporre ricorso contro un atto di cui essa non sia destinataria. Da un lato, tale ricorso può essere proposto a condizione che detto atto la riguardi direttamente ed individualmente. Dall’altro, questa persona può proporre ricorso contro un atto regolamentare che non comporti misure di esecuzione se esso la riguarda direttamente.
20 Nel caso in cui la decisione controversa dovesse essere considerata quale atto regolamentare che non implichi misure di esecuzione, come la Telefónica sostiene nell’ambito del proprio terzo motivo, non sarebbe necessario per quest’ultima dimostrare che essa - come sostiene nell’ambito del secondo motivo - sia individualmente interessata dalla decisione medesima. Occorre, pertanto, esaminare in primo luogo il terzo motivo.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
21 La Telefónica deduce che il Tribunale è incorso in un errore di diritto laddove ha dichiarato che le decisioni in materia di aiuti di Stato quali la decisione controversa comportano misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE.
22 La Telefónica rileva che la decisione che dichiara un regime di aiuti incompatibili con il mercato comune ha effetti diretti e non richiede misure di esecuzione, determinando immediatamente l’illegittimità degli aiuti concessi e implicando normalmente un obbligo di recupero dei medesimi a carico dello Stato membro interessato. Le misure che intervengono successivamente ad una decisione di tal genere eventualmente necessarie ai fini dell’attuazione dell’obbligo di recupero degli aiuti nei confronti di taluni beneficiari, come quelle previste dall’articolo 6, paragrafo 2, della decisione controversa e contemplate dal Tribunale al punto 43 dell’ordinanza impugnata, riguarderebbero unicamente un obbligo di carattere accessorio che non potrebbe rimettere in discussione l’efficacia diretta degli articoli del dispositivo della decisione stessa. A parere della Telefónica, nell’ipotesi, come ritenuto dal Tribunale, che costituisca una misura di esecuzione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE, qualsivoglia misura, per quanto minima, che uno Stato membro sia tenuto adottare ai fini dell’esecuzione di un atto dell’Unione, un’ampia gamma di atti regolamentari risulterebbe automaticamente esclusa dalla sfera di applicazione della disposizione stessa e ciò in contraddizione con l’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione volto ad agevolare l’accesso al Tribunale ai singoli i cui interessi siano lesi da atti di carattere non legislativo adottati dalle istituzioni dell’Unione stessa.
23 Secondo la Commissione, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto laddove ha affermato che la decisione controversa non può essere qualificata come atto che non comporta misure di esecuzione.
24 La nozione di misure di esecuzione non è definita nei Trattati, ragion per cui sembrerebbe logico interpretarla letteralmente, vale a dire ritenere che essa faccia riferimento a qualsiasi atto giuridico necessario all’esecuzione di un altro atto giuridico. Il significato letterale di tale nozione sarebbe equivalente a quello accolto dall’avvocato generale Jacobs al paragrafo 43 delle proprie conclusioni nella causa sfociata nella sentenza del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (C‑50/00 P, Racc. pag. I‑6677), al fine di segnalare un’eventuale lacuna nel sistema giurisdizionale dell’Unione. Secondo la Commissione, dai documenti relativi ai lavori della convenzione europea incaricata dell’elaborazione del Trattato che stabilisce una Costituzione per l’Europa (GU 2004, C 310, pag. 1) emerge che, al momento dell’elaborazione della disposizione successivamente divenuta l’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, l’intento del potere costituente era quello di colmare tale possibile lacuna nel sistema giurisdizionale dell’Unione europea. La Commissione ritiene che l’attenuazione delle condizioni relative alla legittimazione attiva rispondesse, quindi, alla volontà di attribuire ai singoli una via di ricorso diretta contro atti di portata generale, limitandola alle ipotesi in cui sia impossibile, per i singoli stessi, contestare la validità di un atto di esecuzione.
25 La Commissione aggiunge che, qualora un atto regolamentare richieda una misura di esecuzione, che si tratti di una misura nazionale o di una misura adottata a livello dell’Unione, la tutela giurisdizionale dei singoli è garantita dalla loro facoltà di contestare la legittimità della misura di esecuzione sollevando, all’occorrenza, un’eccezione di illegittimità relativa all’atto regolamentare di base che costituisce il fondamento della misura. Non è quindi necessario che i singoli dispongano della legittimazione ad agire al fine di poter attaccare direttamente l’atto di base.
26 Per quanto attiene alla decisione controversa, non vi sarebbe dubbio alcuno che una decisione che imponga ad uno Stato membro di recuperare gli aiuti dichiarati incompatibili con il mercato comune richieda misure di esecuzione. A parere della Commissione, una decisione di tal genere ha per unico destinatario lo Stato membro interessato e non può far sorgere obblighi di pagamento diretti per i beneficiari. La Commissione ricorda al riguardo che, ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, seconda frase, TFUE, qualora una decisione indichi dei destinatari, essa è obbligatoria solamente per i medesimi. L’istituzione ritiene che, affinché un obbligo si applichi ai beneficiari, è necessario che lo Stato membro adotti misure di esecuzione consistenti nell’esigere da questi ultimi la restituzione degli aiuti indebitamente percepiti. Peraltro, la decisione controversa imporrebbe al Regno di Spagna altre misure di esecuzione, oltre all’obbligo di recupero, quali l’obbligo di porre termine al regime in questione.
Giudizio della Corte
27 Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 40 e 41 delle conclusioni, la nozione di «atti regolamentari (...) che non comportano alcuna misura di esecuzione», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE, deve essere interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione consistente, come emerge dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo sia costretto a violare la legge per poter accedere al giudice. Orbene, qualora un atto regolamentare produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica senza richiedere misure di esecuzione, quest’ultima rischierebbe di essere privata di tutela giurisdizionale effettiva se non disponesse di un rimedio diretto dinanzi al giudice dell’Unione al fine di contestare la legittimità di detto atto regolamentare. Infatti, in assenza di misure di esecuzione, una persona fisica o giuridica, ancorché direttamente interessata dall’atto in questione, non sarebbe in grado di ottenere un controllo giurisdizionale dell’atto se non dopo aver violato le disposizioni dell’atto medesimo facendone valere l’illegittimità nell’ambito dei procedimenti avviati nei suoi confronti dinanzi ai giudici nazionali.
28 Si deve precisare a tal riguardo, in primo luogo, che, laddove un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, il sindacato giurisdizionale sul rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è garantito indipendentemente dalla questione se tali misure provengano dall’Unione o dagli Stati membri. Le persone fisiche o giuridiche che non possono, in considerazione dei requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, impugnare direttamente dinanzi al giudice dell’Unione un atto regolamentare dell’Unione sono protette contro l’applicazione, nei loro confronti, di un atto di tal genere dalla possibilità di impugnare le misure di esecuzione che l’atto medesimo comporta.
29 Qualora l’attuazione di tali atti spetti alle istituzioni, agli organi o agli organismi dell’Unione, le persone fisiche o giuridiche possono proporre ricorso diretto dinanzi al giudice dell’Unione contro le misure di attuazione, alle condizioni stabilite all’articolo 263, quarto comma, TFUE e dedurre, a sostegno del ricorso, l’illegittimità dell’atto di base in questione, ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Laddove detta attuazione spetti agli Stati membri, esse possono far valere l’invalidità dell’atto dell’Unione in questione dinanzi ai giudici nazionali e sollecitare questi ultimi a interpellare la Corte al riguardo mediante la proposizione di questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, punto 93).
30 In secondo luogo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 48 delle conclusioni, nella valutazione della questione se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, occorre far riferimento alla posizione della persona che invochi il diritto di ricorso ex articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE. Resta quindi irrilevante la questione se l’atto di cui trattasi comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli.
31 In terzo luogo, al fine di verificare se l’atto impugnato comporti misure di esecuzione, occorre far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso e, nel caso in cui il ricorrente chieda solamente l’annullamento parziale di un atto, sono solamente le misure di esecuzione che tale capo dell’atto eventualmente comporti a dover essere, all’occorrenza, prese in considerazione.
32 È alla luce di tali precisazioni che occorre esaminare il terzo motivo dedotto dalla Telefónica a sostegno della propria impugnazione.
33 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 33 delle conclusioni, unico oggetto del ricorso della Telefónica era contestare l’incompatibilità parziale con il mercato comune del regime di cui trattasi, quale dichiarata all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa, e non conteneva censure quanto al recupero degli aiuti, disposto dall’articolo 4, paragrafo 1, della decisione medesima, né alle altre ingiunzioni nei confronti del Regno di Spagna di cui al successivo articolo 6, paragrafo 2.
34 In primo luogo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 48 delle conclusioni, la dichiarazione di incompatibilità parziale del regime di cui trattasi con il mercato comune, dichiarata all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa, è rivolta unicamente allo Stato membro destinatario della decisione, nella specie il Regno di Spagna, ragion per cui la decisione stessa, conformemente all’articolo 288, quarto comma, TFUE, non è vincolante nei confronti di altri soggetti.
35 In secondo luogo, l’oggetto dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa consiste esclusivamente nel dichiarare l’incompatibilità con il mercato comune del regime di cui trattasi. Non vengono definite le conseguenze specifiche che tale dichiarazione produce nei confronti dei singoli contribuenti, conseguenze che si materializzeranno in atti amministrativi quali gli avvisi di accertamento, che costituiscono in quanto tali misure di esecuzione che l’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa «comporta» ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE.
36 Conseguentemente, il Tribunale ha correttamente affermato, al punto 44 dell’ordinanza impugnata, che le misure volte a dare attuazione alla decisione di incompatibilità, tra cui segnatamente quella consistente nel respingere la domanda di concessione del vantaggio fiscale di cui trattasi, rigetto che la ricorrente potrà parimenti contestare dinanzi al giudice nazionale, costituiscono misure di esecuzione della decisione controversa.
37 Tale rilievo è di per sé idoneo a fondare il rigetto della tesi dedotta dalla Telefónica dinanzi al Tribunale secondo cui la decisione controversa non comporterebbe misure di esecuzione.
38 Conseguentemente, il Tribunale ha correttamente affermato, al punto 45 dell’ordinanza impugnata, che, a prescindere dalla questione se la decisione controversa sia un atto regolamentare, le condizioni di ricevibilità previste dall’articolo 263, quarto comma, ultima parte di frase, TFUE, non erano soddisfatte nella specie.
39 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il terzo motivo dedotto dalla Telefónica a sostegno dell’impugnazione dev’essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
40 A parere della Telefónica, il Tribunale ha commesso un errore di diritto procedendo ad un’interpretazione troppo restrittiva della nozione di beneficiario effettivo di un regime di aiuti che costituisca oggetto di una decisione della Commissione, come emerge, segnatamente, dalla sentenza del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione (C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, Racc. pag. I‑4727). La Telefónica deduce che, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale ai punti 24 e 25 dell’ordinanza impugnata, il punto rilevante non è che una parte che abbia effettivamente beneficiato dell’aiuto di cui trattasi appartenga a coloro che devono procedere con certezza al suo rimborso, bensì sarebbe sufficiente l’esistenza del rischio di un grave pregiudizio per i suoi interessi, come avverrebbe nel caso in cui dovesse rimborsare l’aiuto medesimo.
41 Orbene, la Telefónica ritiene di essere doppiamente esposta al rischio di dover rimborsare gli aiuti percepiti nonostante il riconoscimento, da parte della Commissione, del legittimo affidamento nei suoi confronti. Da un lato, la deroga all’obbligo di recupero stabilita dall’articolo 1, paragrafi 2 e 3, della decisione controversa costituisce attualmente oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale nella causa Deutsche Telekom/Commissione (T‑207/10), ivi pendente. Qualora tale ricorso dovesse rimanere senza esito, la Telefónica potrebbe vedersi obbligata a rimborsare gli aiuti percepiti. Dall’altro, l’affermazione, contenuta nella decisione medesima, secondo cui le regole relative all’ammortamento dei plusvalori costituirebbero un aiuto illegittimo, consentirebbe a terzi concorrenti dei beneficiari dell’aiuto medesimo di proporre azioni a livello nazionale al fine di ottenere il risarcimento di qualsiasi danno subito.
42 La Commissione ritiene, per contro, che la giurisprudenza imponga la sussistenza di due requisiti affinché un ricorrente sia individualmente interessato in circostanze come quella della specie. In primo luogo, il ricorrente dovrebbe possedere lo status di beneficiario effettivo di un aiuto individuale concesso sulla base di un regime di aiuti. In secondo luogo, dovrebbe essere obbligato a restituire l’aiuto di cui trattasi ovvero, quanto meno, trovarsi esposto al rischio della sua restituzione. Contrariamente a quanto affermato dalla Telefónica, non sarebbe per contro sufficiente che il ricorrente incorra nel rischio che i suoi interessi risultino, in termini più generali, gravemente pregiudicati. La Corte avrebbe respinto la tesi secondo cui un ricorrente sarebbe individualmente interessato per il semplice fatto di essere beneficiario di un regime di aiuti nelle sentenze del 2 febbraio 1988, Kwekerij van der Kooy e a./Commissione (67/85, 68/85 e 70/85, Racc. pag. 219, punto 15), nonché del 7 dicembre 1993, Federmineraria e a./Commissione (C‑6/92, Racc. pag. I‑6357, punti da 11 a 16).
43 Nella specie, non sussisterebbe, in ogni caso, alcun rischio che la Telefónica debba restituire gli aiuti di cui ha beneficiato, e nemmeno che i suoi interessi risultino gravemente pregiudicati, in quanto sarebbe evidente, sin dall’adozione della decisione controversa, che essa godrebbe del principio della tutela del legittimo affidamento.
Giudizio della Corte
44 Si deve rammentare che la Telefónica non è destinataria della decisione controversa e che quest’ultima comporta, come emerge dai punti da 34 a 36 supra, misure di esecuzione.
45 Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro un atto di cui non sia destinataria e che comporti misure di esecuzione solamente quando tale atto la riguardi direttamente ed individualmente.
46 Per quanto attiene al secondo requisito, vale a dire il fatto di essere interessati individualmente dall’atto di cui trattasi, da costante giurisprudenza emerge che i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono affermare di essere individualmente interessati solamente qualora la decisione stessa li riguardi a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizzi rispetto a qualsiasi altro soggetto e, quindi, li distingua in modo analogo ai destinatari (sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, Racc. pag. 197, in particolare pag. 220, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, cit., punto 52, nonché Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, cit., punto 72).
47 Come rilevato dal Tribunale al punto 28 dell’ordinanza impugnata, risulta parimenti da giurisprudenza costante che la possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un provvedimento non comporta affatto che questi soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da questo provvedimento, qualora risulti che tale applicazione sia effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto medesimo (v., in tal senso, sentenza del 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Consiglio, C‑451/98, Racc. pag. I‑8949, punto 52).
48 Si deve rilevare che ciò è quanto avviene riguardo all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa, di cui la Telefónica chiede l’annullamento e rispetto al quale occorre conseguentemente esaminare la legittimazione attiva di quest’ultima. Detto articolo 1, paragrafo 1, si applica a situazioni determinate oggettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in termini generali ed astratti. La Telefónica non può conseguentemente sostenere di essere individualizzata da tale disposizione.
49 L’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa produce l’unico effetto di impedire, in futuro, che qualsivoglia soggetto possa beneficiare del regime di cui trattasi. Orbene, secondo costante giurisprudenza, un’impresa non può, in linea di principio, impugnare una decisione della Commissione che vieti un regime di aiuti se è interessata da tale decisione solo a causa della sua appartenenza al settore di cui trattasi e del suo status di beneficiario potenziale di tale regime (v. sentenza del 19 ottobre 2000, Italia e Sardegna Lines/Commissione, C‑15/98 e C‑105/99, Racc. pag. I‑8855, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
50 Ne consegue che correttamente il Tribunale ha affermato, al punto 41 dell’ordinanza impugnata, che la Telefónica non è individualmente interessata dall’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
51 Dalle suesposte considerazioni emerge che il secondo motivo dedotto dalla Telefónica a sostegno della propria impugnazione dev’essere parimenti respinto.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
52 La Telefónica sostiene che il Tribunale, respingendo il suo ricorso in quanto irricevibile, avrebbe violato il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma il 4 novembre 1950, nonché dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
53 La Telefónica deduce, segnatamente, l’impossibilità di ottenere un sindacato giurisdizionale, in via di eccezione, dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione controversa determinando una lite con l’amministrazione finanziaria ed invocando il regime di cui trattasi malgrado il suo venir meno nell’ordinamento giuridico spagnolo vigente, al fine di ottenere che il giudice nazionale competente sottoponga alla Corte una questione pregiudiziale di validità ex articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE. Ciò richiederebbe, infatti, la determinazione a commettere una violazione della legge, vale a dire ad agire deliberatamente in modo contrario alla normativa in vigore. Orbene, violando volontariamente la legge, essa si porrebbe in contrasto non solo con i codici di condotta da essa condivisi, bensì si esporrebbe al rischio certo che l’amministrazione finanziaria spagnola decida di avvalersi del proprio potere sanzionatorio sulla base di una serie di disposizioni della pertinente normativa tributaria.
54 La Commissione ricorda che, secondo costante giurisprudenza della Corte, il Trattato FUE ha istituito, con gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e con l’articolo 267 TFUE, dall’altro, un sistema completo di rimedi giuridici e di procedure volte a garantire il sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni, affidandolo al giudice dell’Unione.
55 La Commissione aggiunge che la tesi della Telefónica secondo cui il Tribunale avrebbe dovuto esaminare le condizioni in cui sarebbe stato effettivamente possibile ricorrere ai rimedi giurisdizionali nazionali dovrebbe essere respinta. Sarebbe inammissibile interpretare il regime dei mezzi di ricorso nel senso che un ricorso diretto di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione sarebbe consentito solo laddove potesse essere dimostrato, in esito ad un esame concreto da parte del giudice stesso delle norme procedurali nazionali, che queste non autorizzino il singolo a proporre un ricorso che consenta al medesimo di contestare la validità dell’atto dell’Unione controverso. Infatti, un regime di tal genere esigerebbe che il giudice dell’Unione esaminasse ed interpretasse il diritto procedurale nazionale, il che eccederebbe i suoi poteri nell’ambito del sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione. Sarebbe, in ogni caso, impossibile per un singolo disporre di un ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione, anche se risultasse che le norme procedurali nazionali l’autorizzino a contestare la validità dell’atto dell’Unione controverso solamente dopo averlo violato.
Giudizio della Corte
56 Si deve ricordare, in limine, che l’Unione è un’Unione di diritto in cui le sue istituzioni sono soggette al controllo della conformità dei suoi atti, segnatamente, con i Trattati, i principi generali del diritto nonché con i diritti fondamentali (sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, cit. punto 91).
57 Il controllo giurisdizionale del rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è assicurato, come si evince dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dalla Corte e dagli organi giurisdizionali degli Stati membri. A tal fine, mediante gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e l’articolo 267 TFUE, dall’altro, il Trattato FUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione (sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, cit., punti 90 e 92).
58 Come risulta dai punti da 34 a 36 supra, la decisione controversa comporta misure di esecuzione, nello Stato membro interessato, nei confronti della Telefónica.
59 Conseguentemente, sebbene la Telefónica non possa, in considerazione dei requisiti di ricevibilità di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, impugnare direttamente la decisione controversa dinanzi al giudice dell’Unione, essa può far valere l’invalidità della decisione stessa dinanzi ai giudici nazionali sollecitandoli ad interrogare la Corte, in applicazione dell’articolo 267 TFUE, per mezzo di questioni pregiudiziali, in particolare impugnando, dinanzi ai giudici medesimi, l’atto amministrativo recante diniego del beneficio di ammortamento ai sensi del regime di cui trattasi.
60 Ne consegue che il primo motivo dedotto dalla Telefónica a sostegno della propria impugnazione dev’essere respinto.
61 Atteso che nessuno dei tre motivi dedotti dalla Telefónica a sostegno della sua impugnazione può trovare accoglimento, quest’ultima dev’essere respinto in toto.
Sulle spese
62 A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento di procedura, che si applica al procedimento d’impugnazione ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
63 La Telefónica, essendo rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese conformemente alla domanda formulata in tal senso dalla Commissione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) La Telefónica SA è condannata alle spese.
Firme